BVerwG 9 B 1.14 VG Saarlouis - 19.01.2011 - AZ: VG 5 K 2128/09 OVG Saarlouis - 13.09.2013 - AZ: OVG 3 A 201/11
In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. Oktober 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bier
und die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Buchberger und Dr. Bick
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes auf die mündliche Verhandlung vom 13. September 2013 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes für das Beschwerdeverfahren wird auf 1 652 € festgesetzt. Gründe
1 Die Beschwerde ist unbegründet.
2 1. Der Rechtssache kommt grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht zu.
3 Grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift ist eine Rechtssache nur, wenn eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts im Interesse der Einheit oder Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. An einer die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung rechtfertigenden Klärungsbedürftigkeit einer Rechtsfrage fehlt es, wenn sich die als vermeintlich grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Rechtsfrage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mithilfe allgemein anerkannter Auslegungsregeln oder bereits vorliegender höchstrichterlicher Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt (Beschluss vom 27. August 1996 - BVerwG 8 B 165.96 - Buchholz 401.1 § 7h EStG Nr. 1; stRspr) oder wenn sich die Rechtsfragen in einem Revisionsverfahren nicht stellen würden.
4 a) Die Fragen,
ob es sich bei der Prüfung der übersandten Begleitscheine durch die zuständige Behörde um eine zulässige Kontrollmaßnahme im Rahmen des Nachweisverfahrens handelt oder ob diese unzulässig ist, weil der Bundesgesetzgeber mit der Nachweisverordnung und insbesondere den Vorschriften zur Begleitscheinführung eine abschließende bundesrechtliche Regelung im Sinne von Art. 72 GG getroffen hat, die eine umfassende Sperrwirkung auslösen, so dass die Länder keinen eigenen Regelungsspielraum im Bereich der Nachweisverordnung haben, und im Hinblick auf Begleitscheine in der Nachweisverordnung dies abschließend dahingehend geregelt hat, dass eine Prüfung der Begleitscheine ausgeschlossen ist,
und
ob das Begleitscheinverfahren dahingehend geregelt ist, dass die Länder von der bundesrechtlichen Regelung nicht abweichen können (Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG),
bedürfen keiner Klärung im Revisionsverfahren, weil sie sich mithilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation und auf der Grundlage vorhandener Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lassen.
5 Die Beschwerde zeigt nicht auf, inwiefern die aufgrund von § 45 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes - KrW-/AbfG - (in der hier maßgebenden Fassung vom 15. Juli 2006, BGBl I S. 1619) erlassene Nachweisverordnung (Verordnung über die Nachweisführung bei der Entsorgung von Abfällen - NachwV - vom 20. Oktober 2006, BGBl I S. 2298) eine Sperrwirkung im Sinne von Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG für die hier streitige Gebührenfestsetzung entfalten sollte. Nach dieser Kompetenzregelung kann der Bund in Ausnahmefällen wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln. Zwar hat der Bund von dieser Möglichkeit durch § 63a KrW-/AbfG (vom 9. Dezember 2006, BGBl I S. 2819) Gebrauch gemacht, so dass die verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen zur Nachweisführung (§ 43 KrW-/AbfG i.V.m. §§ 10, 11 NachwV) abweichungsfest sind. Durch die hier in Rede stehenden landesrechtlichen Bestimmungen, auf die der streitige Gebührenbescheid gestützt ist (§ 5 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 800 über die Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland vom 24. Juni 1964, ABl S. 629 in der Fassung von Art. 3 des Gesetzes Nr. 1544 zur Neuordnung des Saarländischen Bauordnungs- und Bauberufsrechts vom 18. Februar 2004, ABl S. 822 - SaarlGebG - i.V.m. Unternummer 6.11 der Nr. 2 „Abfallrechtliche Angelegenheiten“ der Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Februar 1984, ABl S. 381, geändert durch Art. 4 des Gesetzes Nr. 1590 zur Neuordnung der Sonderabfallüberwachung vom 15. März 2006, ABl S. 602) werden diese verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen jedoch nicht geändert. Vielmehr knüpfen die - rein gebührenrechtlichen - Bestimmungen ausdrücklich an die „Amtshandlungen aufgrund Nachweisverordnung“ an (vgl. Nr. 2 Unternummer 6 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses); die konkret streitige Gebühr wird für die „Bearbeitung eines Begleitscheines nach §§ 15 f. NachwV“ erhoben (vgl. Nr. 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses).
6 Die Gebührenerhebung scheitert auch nicht daran, dass die Nachweisverordnung eine „Bearbeitung eines Begleitscheines“ gar nicht vorsieht, wie die Beschwerde meint. Die Nachweisverordnung regelt die Führung von Nachweisen und Registern über die Entsorgung von gefährlichen und nicht gefährlichen Abfällen (§ 1 Abs. 1 NachwV). Die Nachweisführung im Sinne von § 43 KrW-/AbfG erfolgt im Falle der Verbleibkontrolle durch die Erklärungen über den Verbleib der entsorgten Abfälle gegenüber der nach Landesrecht zuständigen Behörde. Hierfür sind Begleitscheine zu verwenden, von denen zwei Ausfertigungen für die zuständige Behörde bestimmt sind (§ 10 NachwV). Diese Ausfertigungen dienen als Beleg über die Annahme der Abfälle durch den Abfallentsorger vom Abfallbeförderer (§ 11 Abs. 3 NachwV). Eine der Ausfertigungen hat die zuständige Behörde nach Erhalt an die für den Abfallerzeuger zuständige Behörde zu übersenden. Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz und die Nachweisverordnung sollen insgesamt sicherstellen, dass die Entsorgung der gefährlichen Abfälle im Sinne von §§ 42, 43 KrW-/AbfG ordnungsgemäß erfolgt und die Stoffströme nachvollziehbar bleiben. Dem wird nur genügt, wenn die zuständige Behörde die Begleitscheine auf ihre Richtigkeit prüft, indem sie, wie es das Berufungsgericht festgestellt hat (UA S. 25), die Übereinstimmung von Entsorgungsnachweis und Begleitschein kontrolliert, bevor sie eine Ausfertigung an die für den Abfallerzeuger zuständige Behörde übersendet (§ 11 Abs. 4 NachwV), auch wenn dieser Prüfschritt nicht wörtlich dem Gesetz zu entnehmen ist (so zutreffend OVG Koblenz, Urteil vom 7. Mai 2009 - 7 A 11398/08 - LKRZ 2009, 340 ; vgl. dazu auch Anm. Kropp, AbfallR 2009, 254). Mit dem Gesetzeszweck wäre es nicht zu vereinbaren, wenn die zuständige Landesbehörde die Ausfertigung, die für die für den Abfallerzeuger zuständige Behörde bestimmt ist, ohne jegliche Überprüfung etwa auf Vollständigkeit übersenden und eine Ausfertigung schlicht zu den Akten nehmen würde. Ein solches Vorgehen würde der vom Gesetz intendierten Überwachung des gesamten Entsorgungsvorgangs und der Nachvollziehbarkeit der einzelnen Entsorgungsschritte nicht gerecht (vgl. Beschluss vom 13. Mai 2008 - BVerwG 9 B 61.07 - Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 49 Rn. 18 zu §§ 42 und 43 KrW-/AbfG i.d.F. vom 27. September 1994, BGBl I S. 2705; OVG Koblenz, Urteil vom 7. Mai 2009 a.a.O.; in diesem Sinn auch Kropp, LKRZ 2007, 420 ; Deigert/Lukyanova, AbfR 2011, 134 ).
7 Durch die Änderung von §§ 42 und 43 KrW-/AbfG durch das Gesetz vom 15. Juli 2006 (BGBl I S. 1619) hat sich an dieser Einschätzung nichts geändert. Zwar ist in der Neufassung der Passus in § 42 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG a.F., auf den § 43 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG a.F. Bezug nimmt (die zuständige Behörde kann anordnen, dass Besitzer von Abfällen ... die Nachweisbücher und Belege der zuständigen Behörde zur Prüfung vorzulegen haben), entfallen. Daraus lässt sich jedoch nicht der Schluss ziehen, der Gesetzgeber habe die Kontrollpflichten dahingehend gelockert, dass die Prüfung der Belege nicht mehr durchgeführt werden müsste und auch nicht dürfte, wie die Beschwerde meint. Eine solche Gesetzesauslegung widerspräche dem Sinn und Zweck des Gesetzes und war mit der Neufassung, die der Vereinfachung dienen, die die Möglichkeiten moderner Kommunikationstechniken im abfallrechtlichen Nachweisverfahren ausschöpfen und die Vorschriften an europäisches Recht anpassen sollte (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, BTDrucks 16/400 S. 1 ff.; Stöhr, ZUR 2007, 77 ) auch nicht beabsichtigt. Die Begleitscheine sind vielmehr innerhalb des systematischen Zusammenhangs aus Vorab- und Verbleibkontrolle (OVG Koblenz, Urteil vom 7. Mai 2009 a.a.O.; v. Komorowski, in: Jarass/Petersen/Weidmann, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Stand Februar 2010, § 43 KrW-/AbfG B 100 Rn. 140) ein wesentlicher Teil der Überprüfung des Entsorgungsvorgangs, dessen Ordnungsgemäßheit der zuständigen Behörde gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG insgesamt nachzuweisen ist.
8 b) Die weitere Frage,
ob es bei der Prüfung von Begleitscheinen an einer individuell zurechenbaren Verwaltungsleistung fehlt, weil es sich dabei nicht um zulässigerweise gesetzlich angeordnete öffentlich-rechtliche Kontrollmaßnahmen handelt und daher die Auslegung der Bearbeitung von Begleitscheinen als gebührenpflichtige „Amtshandlung“ nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 lit. a) i.V.m. Satz 2 SaarlGebG gegen die Merkmale verstößt, die dem Gebührenbegriff von Verfassung wegen immanent sind,
bedarf schon deshalb keiner revisionsrechtlichen Klärung, weil sie von unzutreffenden Voraussetzungen ausgeht. Denn die Prüfung von Begleitscheinen stellt keine unzulässige Kontrollmaßnahme dar.
9 c) Auch die Frage,
ob es unter Beachtung des Grundsatzes der Bestimmtheit der Norm und des Rechtsstaatsprinzips ein vertretbares Auslegungsergebnis des Begriffs der Amtshandlung nach § 1 SaarlGebG i.V.m. Nr. 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses darstellt, wenn das Berufungsgericht den Rechtsstandpunkt einnimmt, die nach Landesrecht für eine Amtshandlung zu fordernde Außenwirkung liege bereits in der Kenntnis des Gebührenschuldners von der abfallrechtlichen Verbleibkontrolle, wenn die als gebührenpflichtige Amtshandlung eingestufte Verwaltungstätigkeit in der Entgegennahme und EDV-mäßigen Erfassung von Daten aus den Begleitscheinen bestehen soll,
bedarf keiner revisionsgerichtlichen Überprüfung, weil die Beschwerde auch hier von nicht vom Berufungsgericht festgestellten Voraussetzungen ausgeht. Das Berufungsgericht hat unter dem Begriff der Amtshandlung nach § 1 SaarlGebG i.V.m. Nr. 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses nicht lediglich die Entgegennahme und EDV-mäßige Erfassung von Daten aus den Begleitscheinen verstanden. Vielmehr hat es ausdrücklich darauf abgestellt, dass der Prüfvorgang in einer Auswertung der Abfallbegleitscheine besteht (UA S. 25). Daran ändere auch nichts der Umstand, dass der Prüfvorgang in erheblichen Teilen durch ein Computerprogramm automatisiert sei. Denn trotz des Einsatzes elektronischer Datenverarbeitung werde ein Abgleich zwischen dem bei Prüfung des Entsorgungsnachweises für einen bestimmten Abfall für zulässig erachteten Entsorgungsweg und der im Begleitschein aufgezeigten tatsächlichen Verbringung durchgeführt.
10 d) Die weitere Frage,
ob es zulässig ist, einen Gebührentatbestand so auszulegen, dass bestimmte Teilbereiche des Gebührentatbestands keine gebührenpflichtigen Amtshandlungen und bestimmte andere Teilbereiche des Gebührentatbestands gebührenpflichtige Amtshandlungen sind, weil sie eine von einem Gericht festgelegte Erheblichkeitsschwelle überschreiten, ab der der Bereich der kostenfreien Amtshandlungen verlassen wird,
bedarf keiner revisionsgerichtlichen Klärung, weil die Beschwerde nicht hinreichend erkennen lässt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), weshalb es auf eine derartige Unterscheidung einer Erheblichkeitsschwelle in dem zu entscheidenden Fall ankommt. Sie unterstellt erneut unzutreffend, dass eine Prüfung der Begleitscheine nicht erfolgt.
11 e) Die Frage,
ob es unter Beachtung des Grundsatzes der Bestimmtheit der Norm und des Rechtsstaatsprinzips ein vertretbares Auslegungsergebnis des Begriffs der Amtshandlung nach § 1 SaarlGebG i.V.m. Nr. 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses darstellt, wenn das Berufungsgericht den Rechtsstandpunkt einnimmt, die nach Landesrecht für eine Amtshandlung zu fordernde Außenwirkung liege bereits in der Kenntnis des Gebührenschuldners von der abfallrechtlichen Verbleibkontrolle,
bedarf keiner revisionsgerichtlichen Prüfung, weil sie im Hinblick auf den Grundsatz der Bestimmtheit vom Bundesverwaltungsgericht bereits mit dem Beschluss vom 13. Mai 2008 - BVerwG 9 B 61.07 - (Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 49), geklärt ist, und zwar sogar für einen Fall, in dem sich - anders als hier - die Gebührenpflichtigkeit nicht aus einer gesonderten Tarifstelle, sondern aus einem gebührenrechtlichen Auffangtatbestand für „Amtshandlungen“ ergab. Soweit die Beschwerde geltend macht, die erforderliche Außenwirkung könne sich nicht bereits aus der Kenntnis von der abfallrechtlichen Verbleibkontrolle ergeben, denn das Begleitscheinverfahren existiere bereits seit 1978, erst seit 2003 seien aber einige Bundesländer dazu übergegangen, für die Bearbeitung von Begleitscheinen eine Gebühr zu erheben, beruft sie sich auf Umstände, die schon der genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde lagen. Im Übrigen gibt es keinen Rechtsgrundsatz dergestalt, dass Behörden für Amtshandlungen keine Gebühren in der Zukunft erheben dürfen, wenn dies nicht auch in der Vergangenheit, in der andere rechtliche Regelungen galten, erfolgt ist.
12 f) Des Weiteren wirft die Beschwerde die Frage auf,
ob es unter Beachtung des Grundsatzes der Bestimmtheit der Norm und des Rechtsstaatsprinzips ein vertretbares Auslegungsergebnis eines Gebührentatbestands darstellt, der auf einzelne Regelungen einer Verordnung in der jeweils geltenden Fassung Bezug nimmt, darunter auch solche Amtshandlungen zu fassen, die nicht nach der genannten Verordnung oder einer geänderten Fassung dieser Verordnung vorgenommen werden,
die ebenfalls keiner revisionsgerichtlichen Klärung bedarf. Denn das Oberverwaltungsgericht hat mit seiner Auffassung, Begleitscheine nach § 10 f. NachwV 2006 würden von Nr. 2 Unternummer 6.11 Allgemeines Gebührenverzeichnis erfasst, Landesrecht ausgelegt; daran ist das Revisionsgericht gebunden. Es ist auch nicht erkennbar, weshalb die Auslegung mit dem Bestimmtheitsgrundsatz und dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar sein sollte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt der Bestimmtheitsgrundsatz, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Es genügt, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Es sei dann Sache der Verwaltungsbehörden und der Verwaltungsgerichte, die bei der Gesetzesauslegung verbleibenden Zweifelsfragen mithilfe der anerkannten Auslegungsregeln zu beantworten (BVerfG, Urteil vom 17. November 1992 - 1 BvL 8/87 - BVerfGE 87, 234 ; Beschluss vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE 110, 370 ; BVerwG, Beschluss vom 13. Mai 2008 a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Hiervon ausgehend stellt es ein vertretbares Auslegungsergebnis dar, wenn die Vorinstanz davon ausgeht, dass unter der Überschrift „Amtshandlungen aufgrund Nachweisverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Juni 2002 (BGBl I S. 2374), zuletzt geändert durch Art. 4 der Verordnung vom 15. August 2002 (BGBl I S. 3302), in der jeweils geltenden Fassung“ (UA S. 39) auch Tatbestände der Nachweisverordnung 2006 erfasst sein sollen, weil der Hinweis „in der jeweils geltenden Fassung“ deutlich mache, dass der Normgeber die einzelnen Gebührentatbestände im Sinne einer automatischen Anpassung an eine geänderte Paragraphenfolge habe „dynamisieren“ wollen. Gegen eine derartige Auslegung ist bundesrechtlich nichts zu erinnern, zumal §§ 15 f. NachwV 2002 und die Vorschriften über die Begleitscheine in der Neufassung der Nachweisverordnung 2006 im Wesentlichen gleiche Regelungen enthalten.
13 g) Auch die weiteren Fragen,
ob es mit dem Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, wenn bei der Bemessung der Gebühren für die Bearbeitung von Begleitscheinen der finanzielle Nutzen der Abfallverbringung und -entsorgung lediglich bei Entsorgungen innerhalb des Saarlands berücksichtigt wird, bei Entsorgungen außerhalb des Saarlands aber nicht,
und
ob die von der Verwaltung vorgenommene Mengenstaffelung bei der Bemessung der Gebühr mit dem Grundgesetz vereinbar ist,
bedürfen keiner revisionsgerichtlichen Klärung, weil mit ihnen Fragen des irrevisiblen Rechts angesprochen sind. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vermag die Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht die Zulassung der Revision allenfalls dann zu begründen, wenn die Auslegung der - gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maßstab aufgeführten - bundesrechtlichen Norm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (vgl. Beschluss vom 27. Februar 2007 - BVerwG 6 B 81.06 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 83 Rn. 6). Dem genügt das Vorbringen der Beschwerde nicht. Sie formuliert keine bislang ungeklärte Frage, die gerade das in Bezug genommene bundesverfassungsrechtliche Gleichheitsgebot nach Art. 3 Abs. 1 GG betrifft, die durch die Rechtsprechung noch nicht ausreichend geklärt wäre (vgl. dazu etwa BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004 a.a.O. S. 398 f.). Sie meint vielmehr, dass bei der Bemessung der Gebühren ein anderer Maßstab als der vom Berufungsgericht für richtig gehaltene, anzulegen sei. Das Beschwerdevorbringen beschränkt sich damit und in seiner übrigen Darlegung auf eine allgemeine Kritik an der materiellen Richtigkeit des angefochtenen Urteils in der Art einer Revisionsbegründung, was die Zulassung der Revision jedoch nicht rechtfertigen kann.
14 h) Schließlich ist die Frage,
ob die Rahmengebühr der Nr. 2 Unternummer 6.11 des Gebührenverzeichnisses a.F. zum Zweck der Gebühr in einem groben Missverhältnis steht, wenn mehrere Bundesländer für sich in Anspruch nehmen, für die von ihnen durchgeführten identischen Prüfungen der inhaltsgleichen Ausfertigungen eines Begleitscheines Gebühren zu erheben,
schon deshalb nicht klärungsbedürftig, weil die Beschwerde nicht hinreichend dargelegt hat (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), in Bezug auf welche Normen oder Verfassungsprinzipien des Grundgesetzes Klärungsbedarf bestehen sollte. Soweit die Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG angesprochen sein sollte, gelten die Ausführungen oben unter 1. g) entsprechend. Nichts anderes ist aber auch anzunehmen, soweit in der Frage der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angesprochen sein sollte. Auch insoweit ist nicht dargelegt, inwieweit der aus Art. 20 Abs. 3 GG abzuleitende bundesverfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit über die vorliegende Rechtsprechung hinaus (vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 - BVerfGE 108, 1 ) klärungsbedürftig sein sollte. Davon abgesehen ist ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip auch nicht erkennbar. Soweit der Transport gefährlichen Abfalls die Zuständigkeit mehrerer Länder berührt und dadurch ein höherer Überwachungsaufwand als bei einer Entsorgung im selben Bundesland entsteht, kann nicht die Rede davon sein, dass Gebühren mehrfach für dieselbe Leistung erhoben werden, was nicht ohne Weiteres zulässig wäre (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. März 2003 a.a.O. S. 20).
15 2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.
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