BVerwG 9 B 2.08
In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 4. September 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Buchberger
beschlossen:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 23. Oktober 2007 wird aufgehoben. Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Beschwerdeverfahrens bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Beschwerdeverfahren wird auf 3 354,96 € festgesetzt.
Gründe
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Die Beschwerde der Beklagten ist begründet.
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Zwar rechtfertigt das Beschwerdevorbringen nicht eine Zulassung der Revision wegen Divergenz (1.). Doch rügt die Beschwerde zu Recht einen Verfahrensmangel, auf dem das Berufungsurteil auch beruhen kann (2.). Dies führt zu seiner Aufhebung und zur Zurückverweisung der Rechtssache an die Vorinstanz (§ 133 Abs. 6 VwGO).
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1. Die Divergenzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) genügt nicht den Darlegungsanforderungen (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Die Beschwerde führt zwar mehrere Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts an mit rechtsgrundsätzlichen Aussagen zu der aus § 86 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO folgenden Pflicht der Verwaltungsgerichte, einen rechtswidrigen, auf eine unzutreffende Rechtsgrundlage (Erschließungsbeitragsrecht statt Ausbaubeitragsrecht und umgekehrt) gestützten Beitragsbescheid darauf zu überprüfen, ob er - gestützt auf die zutreffende Rechtsgrundlage - insgesamt oder jedenfalls in Höhe eines vom Gericht (ggf. unter Hilfestellung der beklagten Behörde) zu ermittelnden Teilbetrags aufrechterhalten werden kann (vgl. die Urteile vom 27. Januar 1982 - BVerwG 8 C 12.81 - BVerwGE 64, 356 , vom 19. August 1988 - BVerwG 8 C 29.87 - BVerwGE 80, 96 und vom 18. November 2002 - BVerwG 9 C 2.02 - BVerwGE 117, 200 ). Die Beschwerde führt weiter mehrere Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts an, wonach die Verwaltungsgerichte auch jenseits des Abgabenrechts verpflichtet sind, einen Verwaltungsakt (ganz oder teilweise) aufrechtzuerhalten, bei dem lediglich die Begründung fehlerhaft ist oder eine abtrennbare Teilregelung rechtswidrig ist (vgl. etwa die Urteile vom 24. November 1998 - BVerwG 9 C 53.97 - BVerwGE 108, 30 und vom 17. Februar 1984 - BVerwG 4 C 70.80 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 137 S. 29 f.). Die Beschwerde versäumt es aber, diesen Aussagen einen vom Berufungsgericht in Anwendung derselben Rechtsnormen aufgestellten und dessen Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz gegenüberzustellen, mit dem es den von der Beschwerde angeführten Rechtssätzen in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts widersprochen hätte (vgl. zu diesem Erfordernis den Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
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2. Das Berufungsurteil leidet jedoch an einem von der Beschwerde geltend gemachten Verfahrensmangel, auf dem die Entscheidung auch beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
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a) Die Beschwerde rügt, das Berufungsgericht habe gegen seine aus § 86 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO folgende Verpflichtung zur Spruchreifmachung verstoßen.
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Das Berufungsgericht hat den auf § 10 des Kommunalabgabengesetzes i.d.F. des Gesetzes vom 2. März 2006 (GVBl. S. 57) - KAG RhPf a.F. - gestützten Ausbaubeitragsbescheid aus mehreren Gründen für fehlerhaft gehalten. Es hat u.a. beanstandet, dass einerseits weitere Grundstücke in die Verteilung des beitragsfähigen Aufwands hätten einbezogen werden müssen (was den auf den Kläger entfallenden Beitrag mindern würde) und dass andererseits der von der Beklagten zu tragende Gemeindeanteil gemäß § 10 Abs. 4 KAG RhPf a.F. zu hoch festgesetzt wurde, mithin der korrespondierende Anliegeranteil bislang zu niedrig bestimmt war (was bei einer Korrektur für den Kläger beitragserhöhende Wirkungen hätte). Wegen des der Beklagten bei der Bestimmung des Gemeindeanteils zustehenden Beurteilungsspielraums dürfe das Berufungsgericht den Anliegeranteil nicht selbst festsetzen. Dies führe zur Aufhebung des Beitragsbescheides insgesamt. Etwas anderes würde nur gelten, wenn feststünde, dass die Höhe des Beitrags eindeutig zu niedrig festgesetzt sei, namentlich wenn die Veranlagung allein wegen des überhöhten Gemeindeanteils zu beanstanden wäre, die Beitragspflicht also durch den angefochtenen Bescheid nicht ausgeschöpft werde. Dies sei im Streitfall nicht der Fall, weil sich die Beitragspflicht des Klägers wegen der Einbeziehung weiterer Grundstücke in die Aufwandsverteilung verringern werde. Wegen dieser „gegenläufigen Tendenzen“ der beiden Rechtsfehler könne der Bescheid nicht ausnahmsweise Bestand haben, sondern müsse insgesamt aufgehoben werden.
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Mit dieser Begründung hat das Berufungsgericht seiner Verpflichtung zur Spruchreifmachung nicht genügt.
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Es entspricht ständiger (unter 1. dargestellter) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Verwaltungsgerichte gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO grundsätzlich verpflichtet sind, die Höhe, in der ein rechtswidriger Abgabenbescheid aufrechterhalten bleiben kann, selbst festzustellen, und ihn nur aufheben dürfen, soweit er rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Die Verpflichtung zur Spruchreifmachung bezieht sich, wie aus der „soweit“-Einschränkung folgt, auch darauf, den Abgabenbescheid ggf. nur hinsichtlich eines Teilbetrags in bestimmter Höhe zu bestätigen und die Klage hinsichtlich des überschießenden Betrages abzuweisen (vgl. Urteil vom 18. November 2002 a.a.O. S. 206). Hiernach wäre das Berufungsgericht im Streitfall verpflichtet gewesen, zunächst unter Einbeziehung der nach seiner Ansicht zu Unrecht bei der Aufwandsverteilung nicht berücksichtigten Grundstücke den nach Korrektur dieses Rechtsfehlers auf den Kläger entfallenden (niedrigeren) Ausbaubeitrag zu ermitteln (ggf. aufgrund einer von der Beklagten vorzulegenden Berechnung) und sodann zu prüfen, ob der Beitragsbescheid in dieser Höhe hätte aufrechterhalten bleiben können, weil der so ermittelte Betrag in jedem Fall - d.h. auch bei Zugrundelegung des bislang fehlerhafter Weise zu niedrig festgesetzten Anliegeranteils - geschuldet wäre, ungeachtet, ob es wegen des weiteren Rechtsfehlers noch zu einer Nachveranlagung kommt. Die oben wiedergegebenen Ausführungen des Berufungsgerichts scheinen darauf hinzudeuten, dass es ein solches Vorgehen grundsätzlich für möglich hält, sich im Streitfall aber deshalb daran gehindert gesehen hat, weil es nicht allein um die fehlerhafte Satzungsbestimmung (überhöhter Gemeindeanteil), sondern um zwei vom Berufungsgericht (nach Ansicht der Beschwerde unzulässigerweise) zusammen betrachtete Fehlerquellen mit „gegenläufigen Tendenzen“ (einerseits beitragserhöhend, andererseits beitragsmindernd) geht. Diese Begründung trägt nicht. Sie verkennt, dass der Rechtsfehler, dessen Korrektur für den Kläger beitragsmindernd wirkt (die unterbliebene Einbeziehung weiterer Grundstücke in die Aufwandsverteilung), sich nicht lediglich in einer unbestimmten „Tendenz“ erschöpft, sondern dass der i n s o w e i t zutreffende Betrag (ggf. mittels einer von der beklagten Behörde vorzulegenden Berechnung) der Höhe nach konkret bezifferbar ist und daher ein vom Kläger in jedem Fall geschuldeter Beitrag in bestimmter Höhe durchaus zu ermitteln ist.
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b) Das Vorgehen des Berufungsgerichts stellt einen Verfahrensmangel i.S.v. § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO dar und nicht etwa einen Fehler in der materiellen Rechtsanwendung. Zwar hängen Gegenstand und Umfang dessen, was das Gericht zu prüfen hat, vom materiellen Recht ab. Dass es dieses dann so weit prüfen muss, wie zu rechtsfehlerfreier Urteilsfindung erforderlich ist, ist dagegen Inhalt des prozessrechtlichen Gebots der Spruchreifmachung (vgl. Kuntze, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, 4. Aufl. 2007, § 113 Rn. 31; Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, Stand: September 2007, § 113 Rn. 8; vgl. auch Pietzner, ebenda, § 132 Rn. 88 zur rechtsirrigen Handhabung von Verfahrensvorschriften). Der verfahrensrechtliche Charakter der Verpflichtung zur Spruchreifmachung i.S.v. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO ergibt sich auch aus der damit in engem Zusammenhang stehenden Verpflichtung zur Aufklärung des Sachverhalts von Amts wegen (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Streitfall hat sich das Berufungsgericht nicht aus Gründen des materiellen Rechts (hier des Ausbaubeitragsrechts) an einer weiteren Sachaufklärung mit dem Ziel der ggf. teilweisen Aufrechterhaltung des Beitragsbescheides in bestimmter Höhe gehindert gesehen (etwa wegen des Beurteilungsspielraums des Satzungsgebers bei der Bestimmung des Gemeindeanteils). Der Hinweis des Berufungsgerichts auf die „gegenläufigen Tendenzen“ der beiden Rechtsfehler erschöpft sich vielmehr in der vermeintlichen Unmöglichkeit, schon allein wegen dieser „Gegenläufigkeit“ einen vom Kläger in jedem Fall geschuldeten Teilbetrag zu ermitteln und den Beitragsbescheid ggf. in dieser Höhe aufrechtzuerhalten, und zwar a u c h hinsichtlich desjenigen Rechtsfehlers, dessen Behebung rechnerisch sehr wohl möglich war und beitragsmindernde Wirkung hat. Die Begründung des Berufungsgerichts bezieht sich somit ausschließlich auf seine prozessuale Pflicht zur Spruchreifmachung.
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c) Das Berufungsurteil kann auf dem hier aufgezeigten Verfahrensmangel i.S.v. § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO beruhen. Es ist nicht auszuschließen, dass das Berufungsgericht den Beitragsbescheid in bestimmter Höhe aufrechterhalten hätte, wenn es sich nicht allein wegen der „gegenläufigen Tendenzen“ der von ihm angenommenen Rechtsfehler daran gehindert gesehen hätte, den bei einer Einbeziehung der zu Unrecht nicht in die Aufwandsverteilung einbezogenen Grundstücke auf den Kläger entfallenden Beitrag zu ermitteln und die Klage lediglich hinsichtlich eines ggf. überschießenden Betrages abzuweisen.
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Der Senat hat erwogen, ob das Beruhenserfordernis hier deshalb nicht erfüllt sein könnte und die Beschwerde trotz des festgestellten Verfahrensmangels in entsprechender Anwendung von § 144 Abs. 4 VwGO gleichwohl zurückzuweisen wäre, weil sich die Entscheidung des Berufungsgerichts, den Beitragsbescheid insgesamt aufzuheben, aus anderen Gründen als richtig erweist (zur Anwendbarkeit des Rechtsgedankens aus § 144 Abs. 4 VwGO bereits im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde vgl. Beschluss vom 22. August 1996 - BVerwG 8 B 100.96 - Buchholz 310 § 144 VwGO Nr. 62 S. 5). Anlass hierfür bieten folgende Überlegungen:
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Es entspricht einer verbreiteten Ansicht in Rechtsprechung und Literatur, dass die wirksame Festsetzung des Gemeindeanteils in einer Gemeindesatzung Voraussetzung für das Entstehen sachlicher Beitragspflichten ist. Fehlt es daran - gleichgültig, ob der Gemeindeanteil unter Verstoß gegen das Vorteilsprinzip zu hoch oder zu niedrig festgesetzt worden ist, - lässt sich der umlagefähige Aufwand nicht ermitteln und in der Folge nicht verteilen. Danach ist ein Beitragsbescheid, der - wie hier - unmittelbar auf eine Satzung gestützt ist, die den Gemeindeanteil für die konkrete Straßenausbaumaßnahme fehlerhaft festsetzt, unabhängig von allen sonstigen Gesichtspunkten schon deshalb aufzuheben, weil mangels wirksam festgesetzten Gemeindeanteils die sachlichen Beitragspflichten für diese Maßnahme (noch) nicht entstanden sind (vgl. Driehaus, in: Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl. 2007, § 34 Rn. 5 und 29 m.w.N. auf die Rechtsprechung). Anders verhalte es sich im (hier nicht gegebenen) Fall der Zuordnung einer bestimmten Straße zu einem in der Satzung vorgesehenen S t r a ß e n t y p , weil es dann nicht um den gebotenen Respekt des Gerichts vor dem Beurteilungsspielraum des Satzungsgebers geht, sondern lediglich um die Anwendung von Ortsrecht durch die Verwaltung; dies unterliege der vollen gerichtlichen Nachprüfung, so dass der Beitragsbescheid (sofern er im Übrigen fehlerfrei ist) gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur in der Höhe aufzuheben sei, die auf der fehlerhaften Einordnung der Ausbaustraße beruht (vgl. Driehaus a.a.O., § 37 Rn. 10 m.w.N.).
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Bei den angesprochenen Fragen handelt es sich allerdings um die Anwendung und Auslegung von Landesrecht, deren Überprüfung dem Revisionsgericht grundsätzlich entzogen ist (§ 137 Abs. 1 VwGO). Ob auch das Berufungsgericht für das rheinland-pfälzische Landesrecht der Ansicht ist, dass ein Beitragsbescheid, der sich unmittelbar auf eine fehlerhafte und deshalb unwirksame Satzungsregelung über die Bestimmung des Gemeindeanteils nach § 10 Abs. 4 KAG RhPf a.F. stützt, schon deshalb insgesamt der Aufhebung unterliegt, weil die unwirksame Satzungsregelung das Entstehen sachlicher Beitragspflichten ausschließt, ist unklar. Zwar behauptet dies die Beschwerdeerwiderung; auch finden sich dahingehende Belege in der Rechtsprechung des Berufungsgerichts (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 20. August 1986 - 6 A 68/85 - AS 20, 411 ). Gegen diese Annahme sprechen allerdings die oben wiedergegebenen Ausführungen des Berufungsgerichts im hier angefochtenen Urteil zur Aufrechterhaltung des streitgegenständlichen Beitragsbescheides (obwohl dieser unmittelbar auf der beanstandeten Satzungsregelung beruht) für den Fall, dass er allein wegen des überhöhten Gemeindeanteils zu beanstanden wäre, die Beitragspflicht also durch den Bescheid nicht ausgeschöpft wurde. Dasselbe gilt für die Ausführungen des Berufungsgerichts zu den „gegenläufigen Tendenzen“ der von ihm angenommenen Rechtsfehler, aufgrund derer es sich gehindert gesehen hat, den Beitragsbescheid in bestimmter Höhe teilweise aufrechtzuerhalten. All dieser Überlegungen hätte es nicht bedurft, wenn der Beitragsbescheid schon wegen Unwirksamkeit der Satzungsregelung über die Höhe des Gemeindeanteils rechtswidrig und deshalb insgesamt aufzuheben wäre.
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Aus diesem Grund vermag der Senat nicht festzustellen, dass sich das angefochtene Urteil ungeachtet des Verfahrensmangels im Ergebnis als richtig erweist. Es bleibt vielmehr dabei, dass das Berufungsurteil auf dem festgestellten Verfahrensfehler beruhen „kann“ (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Da weitere Zulassungsgründe nicht eingreifen, macht der Senat von der Möglichkeit Gebrauch, auf die Nichtzulassungsbeschwerde gemäß § 133 Abs. 6 VwGO das angefochtene Urteil durch Beschluss aufzuheben und den Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.
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3. Die Festsetzung des Werts des Streitgegenstandes für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 52 Abs. 3, § 47 Abs. 1 und 3 GKG.