BVerwG 9 B 57.24, Beschluss vom 14. Juli 2025 | Bundesverwaltungsgericht

1 Der Kläger - eine Umweltvereinigung - wendet sich gegen die Plangenehmigung des Regierungspräsidiums Freiburg für den Bau der zweiten Gauchachtalbrücke für die Ortsumfahrung Döggingen im Zuge der B 31 (künftig Ortsumfahrung) vom 11. Februar 2022 in der Fassung der Planergänzungsentscheidung vom 20. Dezember 2022. Die Ortsumfahrung wurde bereits zum Großteil realisiert und ist schon seit Juli 2002 für den Verkehr freigegeben.

2 Der Planfeststellungsbeschluss vom 10. Juli 1991 für den Neubau der Ortsumfahrung wurde bereits im Jahre 1995 bestandskräftig. Gegenstand dieser Planfeststellung waren u. a. zwei parallele Brückenbauwerke mit jeweils zwei Fahrstreifen sowie ein Tunnel. Der Bau blieb hinter dem Planfeststellungsbeschluss zurück. So wurde u. a. die zweite Brücke nicht gebaut, der vorgesehene Rückbau des Straßendamms der früheren B 31 nicht umgesetzt und der landschaftspflegerische Begleitplan nicht vollständig vollzogen.

3 Am 11. Februar 2022 erteilte das Regierungspräsidium Freiburg die streitgegenständliche Plangenehmigung, mit der der Planfeststellungsbeschluss vom 10. Juli 1991 ergänzt wurde. Zuvor hatte es am 17. September 2021 als Ergebnis einer Vorprüfung die Feststellung bekanntgegeben, dass für dieses Vorhaben keine Verpflichtung zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehe. Die Plangenehmigung enthält u. a. einen Entscheidungsvorbehalt in Bezug auf den Rückbau des Straßendamms der früheren Trasse der B 31. Zur Erledigung dieses Entscheidungsvorbehalts erließ das Regierungspräsidium Freiburg am 20. Dezember 2022 eine Planergänzungsentscheidung. Darin wird u. a. auf den Rückbau des Straßendamms der früheren Trasse der B 31 verzichtet.

4 Der Kläger hatte bereits am 8. August 2022 Klage gegen die Plangenehmigung erhoben, in die er im Laufe des gerichtlichen Verfahrens die spätere Planergänzungsentscheidung einbezog.

5 Der Verwaltungsgerichtshof gab der Klage im Wesentlichen statt und erlegte dem Beklagten die Kosten auf. Die Plangenehmigung i. d. F. der Planergänzungsentscheidung sei rechtswidrig und nicht vollziehbar. Aus den Entscheidungsgründen des Urteils ergibt sich, dass das Gericht sowohl von der formellen Rechtswidrigkeit wegen Fehlens einer Umweltverträglichkeitsprüfung als auch von der materiellen Rechtswidrigkeit wegen Verstoßes gegen das Artenschutzrecht (hier hinsichtlich des Bibers) sowie wegen einer Verletzung des Abwägungsgebots (hier durch eine unzureichende Ermittlung abwägungserheblicher Belange wegen der rechtswidrig unterlassenen Umweltverträglichkeitsprüfung sowie durch eine unzureichende Prüfung der Belange des Klimaschutzes) ausging.

6 Der Verwaltungsgerichtshof ließ die Revision nicht zu. Hiergegen richtet sich die Nichtzulassungsbeschwerde des Klägers.

7 Die auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

8 1. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Den Darlegungen der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.

9 a) Die Frage,
ob es ausreichend ist, in der Umweltverträglichkeitsprüfung eines Änderungsplanfeststellungs- oder Änderungsplangenehmigungsverfahrens zu einem bestandskräftig planfestgestellten, aber noch nicht vollständig umgesetzten Straßenbauvorhaben die Umweltauswirkungen des bereits umgesetzten Vorhabenteils lediglich als Vorbelastung zu berücksichtigen, wenn im ursprünglichen Planfeststellungsverfahren eine Umweltverträglichkeitsprüfung unter Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 85/337/EWG gemeinschaftsrechtswidrig unterblieben ist,
verleiht der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung, denn sie war nicht Gegenstand der angefochtenen Entscheidung.

10 Zwar hat der Verwaltungsgerichtshof festgestellt, dass im ursprünglichen Planfeststellungsverfahren, das dem Planfeststellungsbeschluss vom 10. Juli 1991 voranging, eine Umweltverträglichkeitsprüfung gemeinschaftsrechtswidrig unterblieben ist (UA S. 20). Die vom Kläger kritisierte Aussage zur Berücksichtigung der Umweltauswirkungen des bereits umgesetzten Vorhabenteils (hier der ersten Brücke) als "Vorbelastung" bezieht sich allerdings, anders als in der oben genannten Fragestellung und in der Beschwerdebegründung angegeben (vgl. dort S. 2 und S. 15), ausschließlich auf die vor der Plangenehmigung durchgeführte UVP-Vorprüfung, nicht aber auf die noch durchzuführende Umweltverträglichkeitsprüfung. So heißt es in der fraglichen Passage des Urteils (UA S. 20, Hervorh. nicht im Orig.): "Gleichwohl bestand Anlass, sämtliche Umweltauswirkungen der noch nicht gebauten zweiten Brücke (einschließlich des anschließenden Ausbaustücks) in die Vorprüfung einzubeziehen, während die erste, bereits verwirklichte Brücke nur als Vorbelastung zu berücksichtigen war (vgl. insoweit VGH Kassel, Urteil vom 17. Februar 2021 - 2 A 698/16 - ZfB 2021, 302 )."

11 Auch an anderer Stelle enthält das Urteil keinerlei Vorgaben ("Segelanweisungen") für die noch durchzuführende Umweltverträglichkeitsprüfung. Es beschränkt sich vielmehr auf die bloße Feststellung, dass die Vorprüfung rechtswidrig war und das genehmigte Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurfte (UA S. 13 und S. 32). Die Offenheit des Prüfungsgegenstands folgt auch daraus, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung dem angegriffenen Urteil zufolge mit Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen ist (UA S. 32). Hieraus sowie aus der vorgeschalteten Festlegung des Untersuchungsrahmens (vgl. § 15 UVPG) können sich Erwägungen ergeben, die für eine Ausweitung des Prüfungsgegenstands sprechen.

12 Aus dem Vorstehenden folgt, dass der Kläger zunächst abwarten muss, ob der Vorhabenträger überhaupt an der Plangenehmigung festhält und - sollte dies der Fall sein - auf welchen konkreten Prüfungsgegenstand er die Umweltverträglichkeitsprüfung erstreckt. Es bleibt dem Vorhabenträger - mangels verbindlicher (rechtskraftfähiger) Ausführungen hierzu - unbenommen, in die Umweltverträglichkeitsprüfung aus den vom Verwaltungsgerichtshof dargestellten Gründen (Nachholung der bislang europarechtswidrig unterlassenen Umweltverträglichkeitsprüfung) auch die Umweltauswirkungen der bereits bestandskräftig errichteten ersten Brücke einzubeziehen. Dem dürfte das vom Verwaltungsgerichtshof im Zusammenhang mit der Vorprüfung angeführte Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. Februar 2021 nicht entgegenstehen. Das Urteil betraf, worauf der Kläger zutreffend hinweist (vgl. Beschwerdebegründung S. 8), eine andere Fallgestaltung, denn dort war für das Grundvorhaben - anders als hier - eine ordnungsgemäße Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden. Im Übrigen ging es dort um eine Zulassungsentscheidung nach dem Bundesberggesetz, das - anders als das Fernstraßengesetz - ein gestuftes System aufeinander aufbauender Teil-Zulassungen (Rahmenbetriebsplan, Hauptbetriebsplan usw.) kennt.

13 b) Die Frage,
ob bei der Abwägung zur Änderungsplanfeststellung oder Änderungsplangenehmigung eines vor Inkrafttreten von § 13 KSG bestandskräftig planfestgestellten, aber noch nicht vollständig umgesetzten Straßenbauvorhabens die Klimafolgen aus dem Herstellungsprozess der für die Realisierung des noch nicht umgesetzten Vorhabenteils benötigten Baustoffe außer Betracht bleiben dürfen, wenn in der für das Änderungsvorhaben erforderlichen Umweltverträglichkeitsprüfung sämtliche Umweltauswirkungen des noch umzusetzenden Vorhabenteils einzubeziehen sind,
rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revision. Denn der Kläger legt nicht dar, dass es sich hierbei um eine Rechtsfrage von über den konkreten Fall hinausreichender Bedeutung handelt.

14 Die Frage zielt auf den Umfang der Prüfung des § 13 KSG (Berücksichtigungsgebot) in dem hier vorliegenden Sonderfall eines bereits seit 20 Jahren bestandskräftig planfestgestellten und schon ganz überwiegend gebauten und für den Verkehr freigegebenen Straßenvorhabens, das lediglich in einem Teilbereich (hier Detailplanung des zweiten Brückenbauwerks) geändert wurde. Die Besonderheit der Fallkonstellation ergibt sich aus dem Regelungsinhalt der streitgegenständlichen Genehmigung. Dieser war umstritten und musste zunächst durch das Urteil geklärt werden. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Änderungsgenehmigung dahin ausgelegt, dass sie sich entgegen der Annahme des Beklagten nicht lediglich auf die Baustraße und die Baustelleneinrichtungsfläche erstreckt, sondern auch auf die Detailplanung des Brückenbauwerks (Länge ca. 824 m, zuzüglich des westlich anschließenden ebenerdigen Ausbaustücks von ca. 586 m; Gesamtlänge ca. 1 410 m), nicht von der Änderung erfasst werde hingegen das Brückenbauwerk insgesamt, da die Trassierung und die Randbedingungen für das Bauwerk ebenso wie die Planrechtfertigung von der Änderung erkennbar unberührt bleiben sollten. Somit liege hinsichtlich der Detailplanung ein Zweitbescheid vor, im Übrigen allenfalls eine wiederholende Verfügung (UA S. 15).

15 Ausgehend von dieser besonderen Fallgestaltung kann die vom Kläger beanstandete Aussage im Urteil, der Senat halte es für rechtsfehlerfrei, dass bei der Abwägung die Klimafolgen aus dem Herstellungsprozess der für den Brückenbau benötigten Baustoffe nicht mehr betrachtet worden seien, denn insoweit bleibe es bei der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses aus dem Jahre 1991, da die sich seinerzeit aus dem Bundesverkehrswegeplan ergebende Planrechtfertigung von der Behörde nicht neu aufgegriffen worden sei und auch keine Gründe für eine Pflicht zum Wiederaufgreifen ersichtlich seien (UA S. 63), nur als eine Würdigung der konkreten Umstände des Einzelfalls gewertet werden. Die Beschwerde arbeitet nicht heraus, welche fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage sich hieraus für andere Fallgestaltungen ergeben soll.

16 2. Die Revision ist nicht wegen einer Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.

17 Eine Divergenz ist nach ständiger Rechtsprechung nur dann hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten ebensolchen, die Entscheidung des Bezugsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Vorschrift widersprochen hat (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 8. August 2024 - 9 B 8.24 - juris Rn. 12).

18 Hieran fehlt es. Die Beschwerde bezieht sich zwar mit dem Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Mai 2022 - 9 A 7.21 - (BVerwGE 175, 312) auf eine divergenzfähige Entscheidung. Sie zeigt aber keine unterschiedliche Beantwortung einer die Entscheidung tragenden abstrakten Rechtsfrage auf.

19 a) Das genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts enthält grundlegende Aussagen zum Berücksichtigungsgebot des § 13 KSG. Es hat dieses Gebot abstrakt dahin ausgelegt, dass es von der Planfeststellungsbehörde verlangt, mit einem - bezogen auf die konkrete Planungssituation - vertretbaren Aufwand zu ermitteln, welche CO2-relevanten Auswirkungen ein Vorhaben hat und welche Folgen sich daraus für die Klimaschutzziele des Bundes-Klimaschutzgesetzes ergeben (Rn. 82). Des Weiteren stellt das Urteil klar, dass die Berücksichtigungspflicht sektorübergreifend im Sinne einer Gesamtbilanz zu verstehen ist; auch der Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft nach § 3a KSG ist in den Blick zu nehmen (Rn. 83). Die konkrete Abwägungsentscheidung im Planfeststellungsbeschluss hat das Bundesverwaltungsgericht - ausgehend von den vorgenannten Obersätzen - nicht beanstandet; u. a. sei der Planfeststellungsbeschluss mit den Erwägungen zu Lebenszyklusemissionen in ausreichendem Umfang auf den Sektor Industrie eingegangen (Rn. 94).

20 Hiervon weicht der Verwaltungsgerichtshof, der sich in der Wiedergabe der Obersätze ausdrücklich auf das vorgenannte Grundsatzurteil des Bundesverwaltungsgerichts bezieht, mit seiner Aussage, bei der Abwägungsentscheidung müssten die Klimafolgen aus dem Herstellungsprozess der für den Brückenbau benötigten Baustoffe nicht betrachtet werden, nicht ab. Denn diese Aussage enthält, wie bereits oben unter 1. b) zur zweiten Grundsatzrüge ausgeführt wurde, keine allgemeingültige Aussage zur Berücksichtigung von Lebenszyklusemissionen in straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlüssen. Vielmehr kann die Aussage, liest man sie vor dem oben geschilderten Hintergrund der Auslegung der Plangenehmigung durch den Verwaltungsgerichtshof, nur dahin verstanden werden, dass die Ausklammerung im konkreten Einzelfall mit Blick auf die vor langer Zeit in Bezug auf das Brückenbauwerk als solches eingetretene Bestandskraft zulässig war. Sie enthält mithin keinen vom Bundesverwaltungsgericht abweichenden abstrakten Rechtssatz.

21 b) Auch hinsichtlich der zweiten von der Beschwerde als Abweichung benannten Aussage liegt kein tragender abstrakter Rechtssatz des Verwaltungsgerichtshofs vor.

22 Die Passage im angegriffenen Urteil, die sich an die vorbeschriebene Aussage zur fehlenden Berücksichtigungspflicht in Bezug auf die Brückenbaustoffe anschließt, lautet (UA S. 63): "Ohnehin dürfte es im vorliegenden Fall nicht mehr auf die Entstehung von Treibhausgasen im Herstellungsprozess der vorhabenbedingt einzusetzenden Baustoffe ankommen. Denn dem Gesetzgeber war bei Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans bekannt, dass die Errichtung der Fernstraße mit Baustoffen (Stahl, Zement usw.) erfolgen wird, deren Produktion in nicht geringem Ausmaß Treibhausgasemissionen - insbesondere CO2 - bewirkt, nahm dies im Interesse einer leistungsfähigen Verkehrsinfrastruktur aber hin (...)." Es kann dahinstehen, ob insoweit eine Abweichung zu dem o. g. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Rn. 87) in Betracht kommt, in dem es heißt: "Bei dem Berücksichtigungsgebot bleibt es auch im Lichte der gesetzlichen Planfeststellung im Bundesverkehrswegeplan 2030. Ihr kann keine Vorfestlegung zugunsten des Projekts entnommen werden, weil die konkreten Klimaschutzziele des Bundes-Klimaschutzgesetzes nicht Gegenstand dieser Entscheidung waren und insbesondere der Aspekt der Landnutzungsänderung auf dieser übergeordneten Ebene nicht sinnvoll betrachtet werden konnte." Denn die Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs sind - wie sich an der Formulierung "ohnehin dürfte" zeigt - nicht tragend. Maßgeblich argumentiert der Verwaltungsgerichtshof - wie oben ausgeführt - mit der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses aus dem Jahre 1991, die sich nach der Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof gerade auch auf das Brückenbauwerk als solches bezog. Es handelt sich damit bei dem Hinweis auf den Bundesverkehrswegeplan um eine bloße Hilfsbegründung, auf die eine Divergenzrüge nicht gestützt werden kann.

23 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.