BVerwG 9 BN 4.21
In der Normenkontrollsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. Februar 2022
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Bick und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Martini und Dr. Dieterich
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 15. Juni 2021 wird zurückgewiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 15 000 € festgesetzt.
Gründe
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Die auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
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1. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.
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Die Fragen,
ob allgemeine Hinweise auf vergaberechtliche Verstöße oder stichpunktartige Kontrollen von durchgeführten Vergabeverfahren in einem bestimmten Zeitraum dazu führen, dass die Indizwirkung für die kostenbezogene Erforderlichkeit der in einer Beitragskalkulation zugrunde gelegten Anschaffungs- und Herstellungskosten für den gesamten Zeitraum fehlt,
ob die Indizwirkung hinsichtlich der kostenbezogenen Erforderlichkeit für alle Vergabeverfahren entfällt, wenn zwar Vergabeverfahren durchgeführt, aber bei einer nicht zu ermittelnden Zahl der Vergabeverfahren Vergabefehler entdeckt werden,
und ob allgemeine Hinweise auf vergaberechtliche Verstöße oder stichpunktartige Kontrollen von durchgeführten Vergabeverfahren in einem bestimmten Zeitraum dazu führen, dass die erforderlichen Kosten im Einzelnen plausibilisiert werden müssen,
ferner die Fragen,
welche Anforderungen an die Plausibilisierung der kostenbezogenen Erforderlichkeit bestehen, wenn die Indizwirkung ordnungsgemäßer Vergabeverfahren entfällt,
ob es zulässig ist, zur Plausibilisierung der Erforderlichkeit von Kosten zur Herstellung von Anlagen oder Teilen davon bei der Kalkulation von Anschlussbeiträgen Daten aus dem gesamten Bundesgebiet zugrunde zu legen und mittels Preisindizes des Statistischen Bundesamtes zurückzurechnen,
ob es zulässig ist, zur Plausibilisierung der Erforderlichkeit von Kosten zur Herstellung von Anlagen oder Teilen davon, die angefallenen Kosten mit dem Mittelwert einer Vielzahl tatsächlicher Herstellungskosten für ähnliche Anlagen bzw. Teilen davon zu vergleichen,
und ob die (Markt-)Angemessenheit von Bau- und Planungskosten anhand von Vergleichswerten aus anderen Projekten (oder einer entsprechenden Datenbank) plausibilisiert werden kann, ohne dass die Vergleichswerte einen entsprechenden örtlichen und zeitlichen Bezug zu den in Rede stehenden Maßnahmen aufweisen müssen,
betreffen mit dem Merkmal der kostenbezogenen Erforderlichkeit die Auslegung und Anwendung des landesrechtlichen Aufwandsüberschreitungsverbots nach § 8 Abs. 4 Satz 8 KAG Brandenburg und damit Fragen des irrevisiblen Rechts, ohne dass ein aus Bundesrecht folgender Klärungsbedarf dargelegt wird. Die in Bezug genommene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Januar 2013 - 9 C 11.11 - (BVerwGE 145, 354) erging zum bundesrechtlich geregelten Erschließungsbeitragsrecht.
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Auch mit den weiteren, auf den Umfang der Sachaufklärungspflicht nach § 86 Abs. 1 VwGO bezogenen Fragen,
ob das Gericht zur weiteren Sachaufklärung verpflichtet ist, wenn sich zwar Indizien für Fehler bei der Durchführung von Vergabeverfahren ergeben, aber nicht bekannt ist, welche Verfahren dies im Einzelnen betrifft,
und ob ein Gericht seine Aufklärungspflicht verletzt, wenn es die Darstellung der Erforderlichkeit von Kosten deswegen für unplausibel hält, weil die zum Kostenvergleich herangezogenen Daten aus anderen Regionen der Bundesrepublik Deutschland stammen und über viele Jahre mittels Preisindizes des Statistischen Bundesamtes auf den maßgeblichen Zeitpunkt zurückgerechnet wurden,
wird kein gerade die bundesrechtliche Regelung in § 86 Abs. 1 VwGO betreffender grundsätzlicher Klärungsbedarf geltend gemacht. Vielmehr wendet sich die Beschwerde gegen die Auslegung und Anwendung dieser Vorschrift sowie der Regelungen in § 8 Abs. 4 KAG Brandenburg im Einzelfall.
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Das Oberverwaltungsgericht entnimmt letztgenannter Norm, dass die Überprüfung des Aufwandsüberschreitungsverbots anhand einer vorzulegenden Kalkulation erfolgt, wobei den Gemeinden und Zweckverbänden hinsichtlich der Angemessenheit von Aufwendungen ein Beurteilungsspielraum mit der Obliegenheit zukommt, seine rechtmäßige Ausübung zu plausibilisieren. Diese "Bringschuld" der beitragserhebenden Stelle folge aus ihrer prozessualen Mitwirkungspflicht nach § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 VwGO und begrenze zugleich die Amtsermittlungspflicht des Gerichts. Wenn es nicht gelinge, die Erforderlichkeit der angesetzten Aufwendungen spätestens im Gerichtsverfahren zu plausibilisieren, gegebenenfalls auch durch Einschaltung eines Sachverständigen, führe dies zur Ungültigkeit der Satzungsregelung über die Höhe des Beitragssatzes. Ein ordnungsgemäß durchgeführtes Vergabeverfahren indiziere die Erforderlichkeit der entsprechenden Aufwendungen; bei einem nicht ordnungsgemäßen Vergabeverfahren sei umgekehrt im gerichtlichen Verfahren zu klären, ob durch den Vergaberechtsverstoß augenfällige Mehrkosten entstanden sind, wobei es dann in erster Linie Sache der abgabenerhebenden Stelle sei, darzutun, dass die angefallenen Kosten sach- und marktgerecht gewesen sind.
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Diese aus dem Landesrecht und § 86 Abs. 1 VwGO abgeleiteten Grundsätze wendet das Normenkontrollgericht auf den Streitfall an. Die mit den Jahresabschlussberichten 1992 bis 1997 begründeten und nicht durch Submissionsprotokolle entkräfteten Fehler bei Vergabeentscheidungen führten zur fehlenden Indizwirkung ordnungsgemäßer Vergabeverfahren. Die kostenbezogene Erforderlichkeit der Aufwendungen aus den Jahren 1992 bis 1997 sei vom Antragsgegner während des gerichtlichen Verfahrens nicht hinreichend plausibilisiert worden. Dies gelte auch für die Rückrechnung von vor allem aus den westlichen Bundesländern stammenden Vergleichswerten mittels Preisindizes des Statistischen Bundesamtes.
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2. Die erhobenen Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) greifen nicht durch.
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a) Die Darlegung der Beschwerde, das Gericht habe die Anforderungen an einen plausiblen Vortrag zur Erforderlichkeit der Kosten überspannt, sämtliche Darlegungs- und Beweislast der abgabenerhebenden Stelle aufgebürdet und verkannt, dass es selbst den Sachverhalt hätte weiter aufklären müssen, zeigt keinen Verstoß gegen den Untersuchungsgrundsatz auf. Nach § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 VwGO erforscht das Gericht den entscheidungserheblichen Sachverhalt von Amts wegen, wobei die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 VwGO heranzuziehen sind und an der Erforschung des Sachverhalts mitwirken müssen. Diese Mitwirkungspflichten entbinden das Gericht grundsätzlich nicht von seiner eigenen Aufklärungspflicht, ihre Verletzung kann aber die Anforderungen an die Ermittlungspflicht des Gerichts herabsetzen. Die gerichtliche Aufklärungspflicht findet dort ihre Grenze, wo das Vorbringen der Beteiligten keinen tatsächlichen Anlass zu weiterer Aufklärung bietet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Februar 2020 - 9 BN 2.19 - juris Rn. 3 m.w.N.).
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Dies zugrunde gelegt, liegt ein entscheidungserheblicher Verfahrensfehler hier nicht vor. In dem rund neun Jahre beim Oberverwaltungsgericht anhängigen Verfahren hatte das Gericht bis zum Jahre 2017 bereits durch eine Vielzahl von Aufklärungsverfügungen versucht, den für eine Entscheidung notwendigen Sachverhalt zu ermitteln und hat den Antragsgegner hierzu herangezogen. Zu diesem Zweck fanden mehrere Termine zur mündlichen Verhandlung und Erörterungstermine statt. Nachdem die notwendige Ermittlung des Sachverhalts nach Auffassung des Gerichts trotz umfangreicher Beantwortung von Fragen durch den Antragsgegner noch nicht hinreichend gelungen war, kam im Erörterungstermin vom 15. Januar 2018 die Einholung eines Sachverständigengutachtens durch den Antragsgegner zur Sprache. Der Antragsgegner hat daraufhin die Firma a. mit der Erstellung eines Gutachtens zur Prüfung der Erforderlichkeit der angefallenen Anschaffungs- und Herstellungskosten unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten aus den Jahren 1992 bis 1997 beauftragt. Nach Vorlage des Gutachtens hat der Antragsgegner auf weitere Aufklärungsverfügungen des Gerichts vom 18. August 2020, vom 16. September 2020 sowie vom 29. Januar 2021 den Inhalt des Gutachtens erläutert und zu den Verfügungen Stellung genommen. Das Gericht hatte darauf hingewiesen, dass die im Gutachten angestellten Vergleiche mit dem im MUNR-Katalog einerseits und den a.-Daten andererseits zu gegensätzlichen Ergebnissen geführt hätten. In einer weiteren Aufklärungsverfügung vom 21. Oktober 2020 hat das Gericht darüber hinaus eine Unterlage zu "Orientierungswerten für den Kostenaufwand bei der Abwasserableitung" beim Landesministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Klimaschutz angefordert.
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Vor diesem Hintergrund kann von einer Verletzung der Aufklärungspflicht des Gerichts nicht gesprochen werden. Vielmehr wendet sich der Antragsgegner in der Sache dagegen, dass das Gericht dem Ergebnis des beigebrachten Gutachtens nicht gefolgt ist. Es hat darauf abgestellt, dass die angefallenen Kosten die Vergleichswerte aus dem MUNR-Katalog fast durchgängig überschritten hätten und die kostenbezogene Erforderlichkeit der streitgegenständlichen Maßnahmen auch im Gutachten der Firma a., in dem die letztgenannten Vergleichswerte eigenen Daten des Unternehmens gegenübergestellt worden sind, nicht plausibel dargelegt worden sei.
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b) Das Gericht hat entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch nicht umgekehrt unter dem Deckmantel der Plausibilitätsprüfung eine die Amtsermittlungspflicht überschreitende "ungefragte Fehlersuche" (siehe dazu BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01 - BVerwGE 116, 188) zur Erforderlichkeit der Kosten betrieben. Vielmehr hatte die Antragstellerin zentral und durchgehend gerügt (zuletzt im Schriftsatz vom 28. April 2021), für in den Jahren 1992 bis 1997 vorgenommene Maßnahmen seien überhöhte Preise in die Kalkulation eingeflossen.
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c) Ein Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegt nicht vor. Die Argumentation des Normenkontrollgerichts, es liege keineswegs auf der Hand, dass verlässliche Ergebnisse aus der Rückrechnung von Vergleichskosten aus anderen Regionen über viele Jahre mittels Preisindizes des Statistischen Bundesamts gewonnen werden können, verstößt nicht gegen Denkgesetze. Denn damit bringt das Gericht lediglich zum Ausdruck, dass es diese von dem a.-Gutachten angewandte Methode nicht für hinreichend nachvollziehbar erläutert hält.
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d) Die Ablehnung des in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrags hat nicht das rechtliche Gehör des Antragsgegners verletzt.
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Die Ablehnung eines förmlichen (unbedingt gestellten) Beweisantrags nach § 86 Abs. 2 VwGO ist nur dann verfahrensfehlerhaft, wenn sie im Prozessrecht keine Stütze findet (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. November 1978 - 1 BvR 158/78 - BVerfGE 50, 32 ; Kammerbeschluss vom 1. August 2017 - 2 BvR 3068/14 - NJW 2017, 3218 Rn. 47 f.).
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Der Antragsgegner hatte beantragt, durch Einholung eines Sachverständigengutachtens dazu Beweis zu erheben, dass die Kosten für eine Vielzahl von ihm im Einzelnen aufgelisteter Maßnahmen sach- und marktgerecht waren und keine grob unangemessenen Mehrkosten entstanden sind. Das Normenkontrollgericht hat diesen Antrag ausweislich der Urteilsgründe (UA S. 26) mit zwei voneinander unabhängigen Begründungen abgelehnt. Die beantragte Beweiserhebung sei unerheblich für die Entscheidung, weil bereits feststehe, dass der Antragsgegner bis zur letzten mündlichen Verhandlung keine plausible, den festgesetzten Beitragssatz rechtfertigende Kalkulation vorgelegt habe. Unbeschadet dessen sei auch nicht erkennbar, dass ein gerichtlich bestellter Sachverständiger zu besseren Ergebnissen kommen könnte als der Antragsgegner mithilfe eines von ihm selbst beauftragten Unternehmens.
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Die Ablehnung des Beweisantrags wird zumindest durch die zweite Begründung prozessual getragen. Ein Beweisantrag auf Einholung eines (weiteren) Sachverständigengutachtens kann nach tatrichterlichem Ermessen gemäß § 98 VwGO i.V.m. § 412 ZPO (analog) oder mit dem Hinweis auf eigene Sachkunde abgelehnt werden, wenn bereits Gutachten vorliegen, die zur Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts ausreichen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 5. September 2002 - 2 BvR 995/02 - juris Rn. 11 und vom 20. Februar 2008 - 1 BvR 2389/06 - BVerfGK 13, 294 ; BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 75 Rn. 54 m.w.N.). Eine Pflicht zur Einholung eines weiteren Gutachtens besteht nur dann, wenn sich aufdrängt, dass die vorliegenden Erkenntnismittel als Grundlage für die richterliche Überzeugungsbildung nicht geeignet sind. Dies ist der Fall, wenn sie grobe, offen erkennbare Mängel aufweisen, nicht dem allgemein anerkannten Stand der Wissenschaft entsprechen, unlösbare Widersprüche enthalten, von unzutreffenden sachlichen Voraussetzungen ausgehen oder Anlass bieten zu Zweifeln an der Sachkunde oder der Unparteilichkeit des Gutachters (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 8. März 2018 - 9 B 25.17 - Buchholz 406.403 § 44 BNatSchG 2010 Nr. 4 Rn. 32 und vom 26. Juni 2020 - 7 BN 3.19 - NVwZ-RR 2020, 1093 Rn. 6 jeweils m.w.N.).
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Ein weiteres Sachverständigengutachten muss danach nicht schon dann eingeholt werden, wenn das Gericht den Ergebnissen eines vorhandenen Gutachtens nicht in vollem Umfang folgen will. Maßgeblich ist vielmehr, ob das Gutachten als Grundlage für die richterliche Überzeugungsbildung geeignet und ausreichend ist.
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Das war hier nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts der Fall. Es hat das eingeholte Gutachten als ausreichend für die Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts angesehen und seine Bewertung auf den Ergebnissen des Gutachtens aufgebaut, auch wenn es diesen Ergebnissen letztlich nicht gefolgt ist. Das Gericht hat die gutachterliche Prüfung der Angemessenheit der Anschaffungs- und Herstellungskosten aus den Jahren 1992 bis 1997 anhand des sogenannten MUNR-Katalogs zugrundegelegt, hiernach wurden die Vergleichswerte nach dem Katalog im Streitfall fast durchgängig überschritten. Darüber hinaus ist in dem Gutachten ein Kostenvergleich anhand eigener Daten des Gutachters aus Benchmarkingprojekten für Schmutzwasserkanäle, Abwasserdruckleitungen und Pumpwerke vorgenommen worden. Dieser zusätzliche Vergleich führte zu dem - aus Sicht des Normenkontrollgerichts verblüffenden − Ergebnis, dass die abgerechneten Kosten im Gegensatz zum zuerst durchgeführten Vergleich mit den Kosten nach dem MUNR-Katalog sachgerecht gewesen seien. Das hat das Gericht nicht überzeugt. Diese Bewertung beruhte jedoch nicht darauf, dass das Gericht das eingeholte Gutachten für unbrauchbar gehalten hat; es hat daraus lediglich andere Schlüsse gezogen.
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e) Eine Gehörsverletzung wird nicht dargetan durch den Vortrag, nach Ablehnung des Beweisantrags sei keine Gelegenheit zur Stellungnahme gewährt worden. Dieser Vorhalt trifft nicht zu. Ausweislich des berichtigten Protokolls (§ 173 VwGO i.V.m. § 418 ZPO) ist der Antragsgegner nach Ablehnung seines Beweisantrags gefragt worden, ob aus seiner Sicht noch etwas vorzutragen sei und hat anschließend Gelegenheit erhalten, seine Anträge abschließend zu begründen.
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f) Die Rüge einer Gehörsverletzung schließlich dadurch, dass das Oberverwaltungsgericht der Antragstellerseite die Verlesung von Beweisanträgen abgeschnitten und die Verlesung nicht durch einen Beschluss abgelehnt hat, geht von vornherein fehl. Denn allenfalls die Antragstellerin, nicht aber der Antragsgegner konnte durch diese Verfahrensweise in seinem Gehör verletzt werden.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG und entspricht der Wertfestsetzung des Oberverwaltungsgerichts.