BVerwG 9 BN 4.22
OVG Magdeburg - 17.05.2022 - AZ: 4 K 127/21In der Normenkontrollsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. Februar 2023
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Bick, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Steinkühler und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Schübel-Pfister
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 17. Mai 2022 wird zurückgewiesen. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 8 928,74 € festgesetzt. Gründe I
1 Die gewerblich tätige Antragstellerin ist Eigentümerin eines Grundstücks im Stadtgebiet der Antragsgegnerin. Sie wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Schmutzwasserbeitragssatzung vom 4. Juni 2020 (SBS 2020), aufgrund derer die Antragsgegnerin allgemeine Herstellungsbeiträge (Herstellungsbeiträge I) und sog. besondere Herstellungsbeiträge (Herstellungsbeiträge II) für eine zentrale Schmutzwasserbeseitigungseinrichtung erheben kann. Das Oberverwaltungsgericht lehnte den Normenkontrollantrag als unbegründet ab. Hiergegen richtet sich die Nichtzulassungsbeschwerde der Antragstellerin, der die Antragsgegnerin entgegentritt.
II2 Die allein auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
3 Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Diese Voraussetzungen erfüllen die von der Antragstellerin aufgeworfenen Fragen nicht.
4 1. Die Fragen,
"ob im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO auch die Unanwendbarkeit / Funktionslosigkeit einer Schmutzwasserbeitragssatzung geltend gemacht werden kann",
"ob sich hieraus dann eine zumindest teilweise Nichtigkeit bzw. Unwirksamkeit der Schmutzwasserbeitragssatzung ergäbe" und
"inwieweit der Satzungsgeber in Kenntnis der Teilnichtigkeit / Teilunwirksamkeit der SBS 2020 dann die restliche Satzung erlassen hätte",
können nicht zur Zulassung der Revision führen.
5 a) Der Vortrag der Antragstellerin genügt bereits nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Das Oberverwaltungsgericht hat ihren Einwand, dass die Schmutzwasserbeseitigungssatzung 2020 (SBS 2020) hinsichtlich des Herstellungsbeitrags II keinen Anwendungsbereich habe und infolge dauernder Unerfüllbarkeit des Normzwecks obsolet sei, als nicht durchgreifend erachtet (UA S. 8 f.). Zur Begründung legt das Gericht in einem ersten Schritt dar, dass die Frage des Entstehens einer sachlichen Beitragspflicht ausschließlich in Anfechtungsverfahren gegen Beitragsbescheide, nicht aber bei der Prüfung der Wirksamkeit einer Satzung eine Rolle spiele; die Rechtsprechung zu funktionslosen Bebauungsplänen und anderen unmittelbar auf die Grundstücksnutzung bezogenen Normen sei auf Beitragssatzungen nicht übertragbar.
6 Mit dieser Argumentation setzt sich die Beschwerde nicht auseinander. Es wird weder dargelegt, warum die − anhand der Funktionslosigkeit bauplanerischer Festsetzungen entwickelte und auf Ausnahmefälle beschränkte − Judikatur (grundlegend BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - IV C 39.35 - BVerwGE 54, 5; zum Ausnahmecharakter auch BVerwG, Beschluss vom 29. Juni 2015 - 4 BN 31.14 - NVwZ 2015, 1542 Rn. 8) überhaupt auf andere Fallgestaltungen übertragbar sein sollte, noch wird dabei zwischen dem nachträglichen Funktionsloswerden und einer − mit besonderer Zurückhaltung anzunehmenden − anfänglichen Funktionslosigkeit unterschieden (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 1997 - 4 B 16.97 - NVwZ-RR 1997, 512). Die wiederkehrende Erwägung des Oberverwaltungsgerichts, dass es bei Abgabensatzungen − anders als etwa bei Bebauungsplänen − zur Entstehung der sachlichen Beitragspflicht einer bescheidsmäßigen Umsetzung und Konkretisierung bedarf, wird nicht aufgegriffen. Soweit die Beschwerde darauf abstellt, öffentliche Abgaben wiesen dadurch einen Grundstücksbezug auf, dass sie auf den Grundstücken ruhten, setzt auch dies den Eintritt der sachlichen Beitragspflicht voraus. Auch die hypothetischen Folgefragen der Antragstellerin zur Teil- und Gesamtnichtigkeit einer aufgrund ihres reduzierten Anwendungsbereichs angeblich funktionslosen Beitragssatzung werden nicht argumentativ untermauert. Im Übrigen verhält sich die Beschwerde nicht zu der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 23. September 1998 - 6 C 2.98 - Rn. 25 m. w. N.), wonach der Gesichtspunkt des Funktionsloswerdens von landesrechtlichen Bestimmungen nicht revisibel ist, weil es sich dabei um eine in Ergänzung irrevisiblen Landesrechts vorgenommene Anwendung allgemeiner Grundsätze des Verwaltungsrechts handelt.
7 b) Die gestellten Fragen haben auch deshalb keine grundsätzliche Bedeutung, weil sie für das Oberverwaltungsgericht letztlich nicht entscheidungserheblich waren; sie wären daher in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Nach Erörterung der Funktionslosigkeit führt das Gericht in einem zweiten Schritt aus (UA S. 9 Mitte), dass "selbst wenn man dies anders sähe", die SBS 2020 noch in hinreichender Weise einen Anwendungsbereich hätte. Schließlich könnten auf ihrer Grundlage allgemeine Herstellungsbeiträge und damit überhaupt sachliche Herstellungsbeitragspflichten entstehen; darüber hinaus seien Anwendungsfälle auch hinsichtlich des Herstellungsbeitrags II ungeachtet der zeitlichen Obergrenzen für die Abgabenerhebung nicht von vornherein ausgeschlossen. Das Oberverwaltungsgericht hat seine Entscheidung somit kumulativ auf mehrere Begründungen gestützt.
8 Die Antragstellerin greift diesen Begründungsstrang des Oberverwaltungsgerichts nur mit der Behauptung an, dass es keine für den Herstellungsbeitrag II in Betracht kommenden Grundstücke im Satzungsgebiet der Antragsgegnerin gebe, die vor Inkrafttreten des Kommunalabgabengesetzes Sachsen-Anhalt (KAG LSA) am 15. Juni 1991 an eine zentrale öffentliche leitungsgebundene Anlage angeschlossen gewesen seien oder eine Anschlussmöglichkeit gehabt hätten. Dieses Vorbringen zu potentiellen Anwendungsfällen der Satzung ist der Prüfung durch das Bundesverwaltungsgericht schon deshalb entzogen, weil die betreffende Urteilspassage auf der Auslegung irrevisiblen Landesrechts auf der Basis der tatsächlichen Gegebenheiten beruht. Beim Herstellungsbeitrag II handelt es sich um ein richterrechtlich geprägtes, landesspezifisch auf der Grundlage von § 6 Abs. 6 KAG LSA entwickeltes Rechtsinstitut, das der bereits am 15. Juni 1991 bestehenden Vorteilslage eines Grundstücks in Bezug auf seine Erschließung durch eine leitungsgebundene Anlage Rechnung tragen soll, indem es eine Minderung gegenüber dem allgemeinen Herstellungsbeitrag vorsieht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Februar 2020 - 9 BN 2.19 - juris Rn. 8 unter Bezugnahme auf Haack, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 2217). An die obergerichtliche Auslegung und Anwendung von Landesrecht ist das Bundesverwaltungsgericht in einem Revisionsverfahren nach § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO gebunden. In der Subsumtion führt das Normenkontrollgericht unter ausführlicher Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse aus (UA S. 10 Mitte bis S. 13), es dürften durchaus Grundstücke im Satzungsgebiet existieren, welche die oben genannten Voraussetzungen in Bezug auf die Kläranlage Göbitz erfüllten. Die diesbezüglichen Feststellungen hat die Beschwerde nicht mit Verfahrensrügen angegriffen.
9 2. Der unter Bezugnahme auf die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Wasserentnahmeentgelten (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2022 - 9 C 5.20 - NVwZ 2022, 715) formulierten Frage, ob
"im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die vom Oberverwaltungsgericht insoweit angenommene Voraussetzung der schlichten Existenz einer DDR-Kläranlage, unabhängig von der tatsächlichen Anschlusssituation und der rechtlichen Sicherung der Anlage, dem verfassungsrechtlichen Vorteilsbegriff im obigen Sinne genügt",
kommt ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung zu. Bei dem kommunalabgabenrechtlichen Vorteilsbegriff (vgl. § 6 Abs. 1 KAG LSA) handelt es sich um einen landesrechtlichen und damit − vorbehaltlich verfassungsrechtlicher Bindungen − nicht revisiblen Begriff (BVerwG, Urteil vom 15. April 2015 - 9 C 19.14 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 218 Rn. 16 m. w. N.). Ihm werden bundesrechtlich durch den Gleichheitssatz und das Äquivalenzprinzip nur sehr weite Grenzen gezogen (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 2021 - 9 C 10.20 - BVerwGE 173, 340 Rn. 15). Dass diese Grenzen vorliegend überschritten wären, legt die Beschwerde nicht dar. Sie beschränkt sich darauf, die Anwendung des Vorteilsbegriffs auf Altanschlussnehmer und die Einordnung der Kläranlage im konkreten Einzelfall durch das Normenkontrollgericht zu kritisieren, ohne einen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt zu benennen, unter dem die landesrechtliche Auslegung problematisch sein könnte. Eine Grundsatzrüge in Bezug auf die revisible Maßstabsnorm des verfassungsrechtlichen Vorteilsbegriffs, der im Übrigen nach ständiger Rechtsprechung weit auszulegen ist (vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2022 - 9 C 5.20 - NVwZ 2022, 715 Rn. 15 m. w. N.), wird nicht erhoben.
10 3. Die Frage,
"ob vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlich über Art. 33 Abs. 4 GG garantierten Funktionsvorbehalts es sich bei den in § 1 Abs. 4 SBS 2020 genannten Tätigkeiten um die Übertragung einer hoheitlichen Aufgabe auf Private handelt oder, wie das Oberverwaltungsgericht meint, nur um die Übertragung von Tätigkeiten im Rahmen der Abgabenverwaltung auf Private, deren Handeln lediglich Hilfszwecken diene und wobei die abschließende Entscheidungskompetenz der Abgaben erhebenden Körperschaft vorbehalten bleibe"
sowie die an die unterstellte Annahme der Übertragung hoheitlicher Tätigkeiten anknüpfende Frage,
"ob § 10 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA insoweit vor dem Hintergrund des Art. 33 Abs. 4 GG verfassungskonform dahingehend auszulegen ist, dass nur einzelne dieser hoheitlichen Tätigkeiten jeweils auf Verwaltungshelfer übertragen werden dürfen, oder ob insoweit auch eine vollständige Aufgabenübertragung gerechtfertigt werden könnte, z. B. aus fiskalischen Erwägungen, und ob es insoweit verfassungsrechtlich auf der Grundlage des Art. 33 Abs. 4 GG ausreichend ist, wenn die Einzeltätigkeit, die hier übertragen wird, in der Satzung konkret benannt wird",
führen ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung.
11 a) Die beiden Fragen zielen nach ihrem klaren Wortlaut auf die Auslegung von Landesrecht, nämlich auf die Auslegung der gemeindlichen Satzung einerseits und des Kommunalabgabengesetzes Sachsen-Anhalt als Rechtsgrundlage der Satzung andererseits. Diese Fragen sind einer Beantwortung durch das Revisionsgericht nicht zugänglich. Das Oberverwaltungsgericht hat § 1 Abs. 4 SBS 2020 unter Bezugnahme auf den landesrechtlichen Kontext und die Gesetzgebungshistorie zu § 10 KAG LSA a. F. (LT-Drs. 1/304 vom 21. März 1991 S. 51 f.) dahingehend ausgelegt, dass die Norm keine Übertragung hoheitlicher Aufgaben auf Private zur selbständigen Wahrnehmung − also keine Beleihung − vorsieht, sondern lediglich die Übertragung einzelner Tätigkeiten im Rahmen der Verwaltungshilfe. An dieses Verständnis des Landesrechts ist das Bundesverwaltungsgericht nach § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO gebunden. Damit ist zugleich der zweiten Frage nach der Notwendigkeit einer verfassungskonformen Interpretation des § 10 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA der Boden entzogen. Denn diese Frage knüpft an den hypothetischen Fall an, dass § 1 Abs. 4 SBS 2020 tatsächlich eine Übertragung hoheitlicher Befugnisse auf private Beliehene ermöglicht. Dies ist, wie dargelegt, nach der bindenden Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht der Fall.
12 b) Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache wird auch nicht dadurch gemäß den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt, dass die Antragstellerin ihre Fragen zur Auslegung des § 1 Abs. 4 SBS 2020 und des § 10 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA "vor dem Hintergrund des Art. 33 Abs. 4 GG" formuliert. Dass die Auslegung und Anwendung des Landesrechts mit Bundes(verfassungs-)recht in Einklang stehen muss, macht das Landesrecht selbst noch nicht revisibel. Mit der Rüge einer fehlenden oder unzureichenden Beachtung des höherrangigen Rechts bei der Auslegung von Landesrecht lässt sich die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur dann begründen, wenn gerade die Auslegung der bundesrechtlichen Maßstabsnormen ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 8. April 2021 - 9 B 28.20 - NVwZ 2021, 647 Rn. 9, vom 15. Juli 2021 - 9 B 45.20 - Rn. 5 und vom 24. Februar 2020 - 9 BN 9.18 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 64). Dass dies hier der Fall wäre, ergibt sich aus dem Beschwerdevorbringen nicht.
13 Die Antragstellerin nimmt zur Begründung ihrer Grundsatzrüge nur auf das − bereits vom Normenkontrollgericht zugrunde gelegte − Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu privaten Maßregelvollzugseinrichtungen (Urteil vom 18. Januar 2012 - 2 BvR 133/10 - BVerfGE 130, 76) sowie auf eine verwaltungsgerichtliche Entscheidung zum brandenburgischen Landesrecht Bezug und rügt ohne weitere Begründung einen Verstoß gegen Art. 33 Abs. 4 GG. Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch näher ausgeführt (UA S. 14 f.), dass und warum es seine Auslegung der landesrechtlichen Normen als mit dem Funktionsvorbehalt für Beamte nach Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar ansieht. Dabei hat es in Abgrenzung zu dem vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen, eine Beleihung in einem primär hoheitlich geprägten Bereich betreffenden Fall (vgl. zu diesem Kriterium BVerfG, Urteil vom 18. Januar 2012 - 2 BvR 133/10 - BVerfGE 130, 76 m. w. N.) maßgeblich darauf abgestellt, dass § 10 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA lediglich untergeordnete Tätigkeiten von Verwaltungshelfern erfasse, während die abschließende Entscheidungskompetenz der abgabenerhebenden Körperschaft vorbehalten bleibe. Mit dieser Argumentation setzt sich die Beschwerde, der es letztlich um eine Korrektur des landesrechtlichen Auslegungsergebnisses im Einzelfall geht, nicht auseinander.
14 4. Aus denselben Gründen kommt schließlich der Frage,
"ob vor dem Hintergrund des Art. 33 Abs. 4 GG es für die Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen einer landesrechtlichen Vorschrift, wie des § 10 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA, und also des sog. Funktionsvorbehalts ausreicht, wenn bei Satzungserlass, hier also des § 1 Abs. 4 SBS 2020, der mit der Aufgabenerledigung Beauftragte aus Sicht der Antragsgegnerin nicht von vornherein ersichtlich ungeeignet ist und der Antragsgegner auch über ein Rechnungsprüfungsamt verfügt, ohne dass sich der Dritte insoweit durch vertragliche Regelung der Prüfung durch das Rechnungsprüfungsamt oder einer sonstigen Kontrolle unterworfen hätte, wenn die landesrechtlichen Regelungen insoweit keine ausdrückliche Kontrolle von Privaten durch das Rechnungsprüfungsamt vorsehen",
keine grundsätzliche Bedeutung zu. Auch diese Frage könnte in einem Revisionsverfahren nicht geklärt werden, weil sie der Sache nach die Auslegung irrevisiblen Landesrechts, eben des § 10 Abs. 1 Satz 2 KAG LSA und des § 1 Abs. 4 SBS 2020 betrifft; nicht umsonst nimmt die Antragstellerin in ihrer Frage auf "die Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen der landesrechtlichen Vorschrift" Bezug. Zudem knüpft die Frage − erneut − an den unterstellten Fall einer Übertragung hoheitlicher Tätigkeiten auf Private an, den das Oberverwaltungsgericht, wie oben dargelegt, gerade verneint hat. Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang noch geltend macht, das Gericht habe einen Beweisantrag der Antragsgegnerin zur Zeugenvernehmung bezüglich der Art und Weise der tatsächlichen Kontrollen abgelehnt, entspricht dies nicht der Aktenlage. Eine Verfahrensrüge hat die Antragstellerin nicht erhoben.
15 5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.