BVerwG 9 BN 5.23, Beschluss vom 17. Januar 2024 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die Antragstellerinnen wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen eine Satzung des Antragsgegners, mit der dieser seine Gebührensatzung zur Wasserbenutzung geändert und die Verbrauchsgebühr für Trinkwasser erhöht hat. Das Oberverwaltungsgericht hat die Änderungssatzung für unwirksam erklärt, weil die dem Gebührensatz zugrunde liegende Gebührenkalkulation gegen den Grundsatz der Periodengerechtigkeit verstoße. Aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls sei der Antragsgegner verpflichtet gewesen, ausnahmsweise von einer Durchschnittsbildung der Kosten über mehrere Jahre Abstand zu nehmen und nur eine auf den Veranlagungszeitraum bezogene Gebührenkalkulation für ein Jahr zu erstellen. Gegen die Nichtzulassung der Revision in dem betreffenden Urteil richtet sich die vorliegende Beschwerde.

2 Die Nichtzulassungsbeschwerde des Antragsgegners, die auf alle Zulassungsgründe gestützt ist, hat keinen Erfolg.

3 1. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

4 Grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Dass diese Voraussetzungen hier erfüllt sind, lässt sich der Beschwerde nicht entnehmen.

5 Die Beschwerde beschränkt sich darauf, die Fragen,
ob im Hinblick auf die für eine kommunalabgabenrechtliche Gebührenkalkulation maßgebliche Prognosebasis bei der Frage, ob der Wasserversorgungs- oder Abwasserbeseitigungsbetrieb durch einen fremden privaten Betriebsführer oder durch den kommunalen Aufgabenträger selbst in eigener Regie fortgeführt wird oder nicht, bzw. es deshalb im Hinblick auf die Dauer des Kalkulationszeitraums und auf die Gebührenkalkulation selbst nicht nur auf die Kostenhöhe, sondern auch auf die Kostenart - Fremdbetriebsführung oder Eigenbetriebsführung - ankommt,
ob und inwieweit es für die Prognosebasis für die Ermittlung der Dauer des Kalkulationszeitraums und der Gebührenkalkulation maßgeblich ist, ob eine Fremd- oder Eigenbetriebsführung vorliegt und ob es für die Prognosebasis für die Ermittlung der Dauer des Kalkulationszeitraums und der Gebührenkalkulation maßgeblich ist, nicht nur auf die Höhe der Kosten, sondern auch auf die Art der Kosten abzustellen,
und
ob der den Aufgabenträgern nach den Kommunalabgabengesetzen bei der Wahl des Kalkulationszeitraums vorbehaltlos obliegende Gestaltungsspielraum aufgrund von Prognoseunsicherheiten der gerichtlichen Kontrolle zugänglich ist und eine Einschränkung dieses Gestaltungsspielraums, auch unter Berücksichtigung der Möglichkeit, die Periode bei unvorhergesehenen Kostenentwicklungen abzubrechen, gegen das Recht auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 22 Abs. 2 GG (gemeint offensichtlich: Art. 28 Abs. 2 GG) verstößt,
pauschal als klärungsbedürftig zu bezeichnen, ohne dies näher zu erläutern. Dies entspricht schon nicht den Darlegungsanforderungen nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Im Übrigen könnten die aufgeworfenen Fragen in einem Revisionsverfahren nicht geklärt werden. Denn sie betreffen der Sache nach die Auslegung von irrevisiblem Landesrecht.

6 Maßgeblicher Kritikpunkt des Antragsgegners ist die Auslegung und Anwendung von § 12 Abs. 6 Satz 1 ThürKAG durch das Oberverwaltungsgericht. Nach dieser Vorschrift können bei der Gebührenbemessung die Kosten in einem mehrjährigen Zeitraum berücksichtigt werden, der jedoch höchstens vier Jahre umfassen soll. Das Oberverwaltungsgericht hat sich mit dem Zweck dieser Regelung befasst und ist zu der Auffassung gelangt, dass es ungeachtet ihres voraussetzungslosen Wortlauts Gründe geben könne, die den grundsätzlich eröffneten Entscheidungsspielraum des Satzungsgebers beschränken könnten, und dass es bei bereits im Zeitpunkt der Beschlussfassung absehbaren Veränderungen geboten sein könne, den im Allgemeinen zulässigen vierjährigen Kalkulationszeitraum nicht auszuschöpfen und einen kürzeren Kalkulationszeitraum zu wählen. Einen solchen Fall hat es hier nach den besonderen Umständen des Einzelfalls angenommen, weil die zugrunde gelegte Gebührenkalkulation auf der Prognose beruht habe, die Trinkwasserversorgungsanlage werde für weitere vier Jahre durch den bisherigen Betriebsführer und nicht durch einen anderen Betriebsführer oder durch den Antragsgegner in Eigenregie wahrgenommen werden, wofür es jedoch keine hinreichende Tatsachengrundlage gegeben habe. Der Antragsgegner meint, das Oberverwaltungsgericht habe damit einen falschen betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff zugrunde gelegt, indem es im Hinblick auf die maßgeblichen Kalkulationsgrundlagen einer Gebührenkalkulation nicht allein auf die Frage der betriebswirtschaftlichen Ansatzfähigkeit von Kosten im Hinblick auf deren Höhe, sondern auch auf deren Art abstelle. Diese Frage betrifft die Auslegung von Landesrecht.

7 Das Bundesrecht kennt keinen einheitlichen Gebühren- oder Beitragsbegriff. Die Bestimmung der im Rahmen von Gebühren- und Beitragskalkulationen berücksichtigungsfähigen Kosten einer öffentlichen Einrichtung richtet sich nach dem jeweiligen landesrechtlichen - und damit nicht revisiblen - Kostenbegriff (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 9. September 1997 - 8 B 185.97 - juris Rn. 5 und Urteil vom 23. März 2021 - 9 C 4.20 - BVerwGE 172, 46 Rn. 16); sie ist daher vom Revisionsgericht ebenso wenig zu überprüfen wie die Auslegung und Anwendung von § 12 Abs. 6 Satz 1 ThürKAG.

8 Soweit die Beschwerde eine mögliche Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 GG anspricht, kann auch dies der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung vermitteln. Dass die Auslegung und Anwendung des Landesrechts mit Bundes- oder Verfassungsrecht in Übereinstimmung stehen muss, macht das Landesrecht selbst noch nicht revisibel. Mit der Rüge einer fehlenden oder unzureichenden Beachtung von Bundes(verfassungs)recht lässt sich die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur dann begründen, wenn gerade die Auslegung der bundesrechtlichen Norm ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 2023 - 9 B 33.22 - juris Rn. 12 m. w. N.). Dazu trägt der Antragsgegner nichts vor. Die Grenzen richterlicher Kontrolle von Prognoseentscheidungen des kommunalen Satzungsgebers bei der Kalkulation von Abgaben sind in der Rechtsprechung geklärt (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01 - BVerwGE 116, 188 <190 f.>); diesen Maßstab hat auch das Oberverwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt (UA S. 15 f.). Welche ungeklärten bundesverfassungsrechtlichen Fragen sich für die vorliegend in Rede stehende Prognoseentscheidung zur Wahl des Kalkulationszeitraums ergeben sollen und warum insoweit eine gerichtliche Überprüfung nicht zulässig sein sollte, lässt sich der Beschwerdebegründung nicht entnehmen. Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch geklärt, dass sich ein Zweckverband wie der Antragsgegner, der eine öffentliche Wasserversorgungseinrichtung betreibt, weder unmittelbar noch mittelbar auf das Recht der kommunalen Selbstverwaltung berufen kann (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 8. November 2013 - 8 B 6.13 - juris Rn. 5 m. w. N.).

9 2. Die Revision ist auch nicht deshalb zuzulassen, weil das angefochtene Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

10 Eine Divergenz im Sinne dieser Vorschrift ist nur dann hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten Rechtssatz benennt, der für die angefochtene Entscheidung tragend ist und mit dem die Vorinstanz einem die Bezugsentscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz widersprochen hat, der in Anwendung derselben Rechtsvorschrift ergangen ist. Diese Voraussetzungen erfüllt das Beschwerdevorbringen nicht.

11 Die Beschwerde beschränkt sich darauf, Aussagen zur Bedeutung des Äquivalenzprinzips bei der Bemessung von Gebühren aus verschiedenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu zitieren, ohne dabei einen konkreten abstrakten Rechtssatz herauszuarbeiten und ihn einem Rechtssatz aus der angefochtenen Entscheidung gegenüberzustellen. Soweit geltend gemacht wird, es liege eine Abweichung von der höchstrichterlichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu dem abgabenrechtlichen Kostenbegriff vor, nach dem niemals die Frage der Kostenart, sondern nur die der betriebswirtschaftlich ansatzfähigen Kosten unabhängig von der Kostenart maßgeblich gewesen sei, lässt sich eine entsprechende Aussage den angeführten Zitaten schon nicht entnehmen. Im Übrigen gibt es - wie unter 1. ausgeführt - keinen bundesrechtlich einheitlichen abgabenrechtlichen Kostenbegriff, zu dem das Bundesverwaltungsgericht allgemein zu beachtende Rechtssätze aufgestellt haben könnte. Auch das vom Antragsgegner in diesem Zusammenhang angeführte Kostendeckungsprinzip ist kein bundesverfassungsrechtlich vorgegebenes Gebot, sondern bestimmt sich allein nach der jeweiligen einzelgesetzlichen Anordnung (zumeist) des Landesrechts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Oktober 1997 - 8 B 209.97 - juris Rn. 5 und Urteil vom 27. November 2019 - 9 CN 1.18 - BVerwGE 167, 117 Rn. 12 m. w. N.).

12 3. Auch die Verfahrensrüge nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO greift nicht durch. Ohne Erfolg macht der Antragsgegner einen Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO geltend, weil das Urteil auf einem unrichtigen Sachverhalt beruhe.

13 Gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Diese Pflicht wird verletzt, wenn die angegriffene Entscheidung von einem falschen oder unvollständigen Sachverhalt ausgeht, wenn das Gericht allgemeine Sachverhalts- und Beweiswürdigungsgrundsätze verletzt oder die Beweiswürdigung gegen Denk- oder Naturgesetze verstößt oder gedankliche Brüche und Widersprüche enthält. Demgegenüber liegt ein Verfahrensmangel nicht vor, wenn ein Beteiligter ein aus seiner Sicht fehlerhaftes Ergebnis der gerichtlichen Verwertung des vorliegenden Tatsachenmaterials rügt, aus dem er andere Schlüsse ziehen will als das angefochtene Urteil (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 24. November 2021 - 9 B 5.21 - NJW 2022, 1186 Rn. 19 m. w. N.). Bei der Sachverhaltsfeststellung darf das Gericht sich nicht auf tatsächliche Feststellungen stützen, für die es nach dem Gesamtergebnis des Verfahrens keine Grundlage gibt, und bei seiner Überzeugungsbildung nicht von einer Sachverhaltsunterstellung ausgehen, die nicht durch ausreichende tatsächliche Feststellungen getragen wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Februar 2020 - 9 BN 3.19 - juris Rn. 4 m. w. N.). Ein derartiger Verfahrensfehler ist hier nicht erkennbar.

14 Der Antragsgegner macht geltend, das Urteil beruhe auf einem unrichtigen Sachverhalt, weil das Oberverwaltungsgericht annehme, die maßgebliche Vorauskalkulation für die Jahre 2015 bis 2018 sei eine Kalkulation allein für einen privaten Fremdgeschäftsführer, während es sich tatsächlich um eine Kalkulation handele, die sowohl für einen Eigenbetrieb als auch für einen Eigenbetrieb mit (teilweiser) Beauftragung eines Dritten als Erfüllungsgehilfen Geltung habe. Damit wendet er sich im Kern gegen die Sachverhaltswürdigung und die Schlussfolgerungen, die das Oberverwaltungsgericht aus der vorgelegten Gebührenkalkulation gezogen hat, nicht aber gegen die eigentliche Tatsachengrundlage.

15 Das Oberverwaltungsgericht hat maßgeblich darauf abgestellt, dass der Vorauskalkulation eindeutig die Prognose der Fortführung der Fremdbetriebsführung durch die - die Gebührenkalkulation erstellende - bisher die Betriebsführung wahrnehmende Gesellschaft (oder einen anderen Bieter) zugrunde gelegen habe und dass der Vortrag des Antragsgegners, dass die Gebührenkalkulation nicht spezifisch auf der Grundlage einer privaten Betriebsführung erstellt worden sei, ersichtlich nicht zutreffe (UA S. 18). Zur Begründung hat es auf den (damals) nicht aufgehobenen Beschluss der Verbandsversammlung über die Fortführung der Fremdbetriebsführung, die Benennung der im Betriebsführungsvertrag vereinbarten Entgelte für die technische Betriebsführung als vorrangigen Anteil an den Fremdleistungskosten und auf die Bezeichnung einzelner Buchungsnummern in einer weiteren Unterlage verwiesen und daraus als nachvollziehbar abgeleitet, dass entsprechende Fremdleistungskosten in die Vorauskalkulation eingestellt worden seien.

16 Der Antragsgegner zieht nicht die Existenz der im einzelnen genannten Umstände in Zweifel, sondern misst ihnen eine andere Bedeutung für den Aussagegehalt der streitigen Gebührenkalkulation zu. Er zeigt auch nicht auf, dass die Würdigung dieser Umstände durch das Gericht grob fehlerhaft und willkürlich wäre. Letztlich geht es auch in diesem Zusammenhang darum, dass das Oberverwaltungsgericht die Gebührenkalkulation im konkreten Einzelfall als Grundlage für einen mehrjährigen Kalkulationszeitraum als nicht geeignet erachtet hat und der Antragsgegner diese Bewertung, die die Anwendung des § 12 Abs. 6 Satz 1 ThürKAG im konkreten Einzelfall betrifft, für falsch hält. Eine Revisionszulassung lässt darauf nicht stützen.

17 4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG und folgt der erstinstanzlichen Wertfestsetzung.