BVerwG 9 C 1.02
In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. Juli 2002
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts
H i e n und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. S t o r o s t , K i p p , V a l l e n d a r
und Prof. Dr. R u b e l
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg - Flurbereinigungsgericht - vom 8. November 2001 wird aufgehoben, soweit das Verfahren nicht eingestellt worden ist.
Insoweit wird die Klage abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Von den übrigen Kosten trägt die Klägerin zwei Drittel und der Beklagte ein Drittel. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.
Für das Verfahren beim Flurbereinigungsgericht werden weder Gerichtsgebühren noch ein Pauschsatz für bare Auslagen erhoben.
I
Die Klägerin wendet sich gegen die Einleitung eines Bodenordnungsverfahrens nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz (LwAnpG).
Der verstorbene Vater der Klägerin war Eigentümer des Flurstücks 62 der Flur 2 der Gemarkung D. im Gebiet der Stadt P. Er hat dieses Grundstück im Zuge der Kollektivierung der Landwirtschaft der DDR in eine landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaft (LPG) einbringen müssen. Die Fläche ist inzwischen in zahlreiche Parzellen mit unterschiedlichen Eigentümern aufgeteilt. Entlang der Dorfstraße wurden bereits vor der Wiedervereinigung Eigenheime mit Nebengebäuden errichtet.
Die Klägerin ist noch Eigentümerin der Flurstücke 62/7 und 62/15. Das Flurstück 62/15 zur Größe von 36 404 m² ist straßenseitig mit einem Wohngebäude bebaut. Die ausgedehnten rückwärtigen Flächen sind im Wesentlichen landwirtschaftlich nutzbar.
Das Flurstück 62/7 mit einer Fläche von 501 m² ist mit einem Eigenheim bebaut. Das Gebäude steht auf Grund eines Nutzungsvertrages mit dem Rat der Stadt P. vom 21. April 1981 in selbstständigem Eigentum der Beigeladenen zu 1 und 2. Rückwärtig, auf dem Flurstück 62/15, befindet sich ein Nebengebäude, welches von den Beigeladenen zu 1 und 2 als Garage und Werkstatt genutzt wird. Im Grundbuch ist insoweit Folgendes eingetragen:
"Recht zum Besitz gemäß Art. 233 § 2 a EGBGB, bestehend aus der Erlaubnis zur Bebauung mit einem Nebengebäude zugunsten (des Beigeladenen zu 2). Unter Bezugnahme auf den Prüfbescheid der staatlichen Bauaufsicht Nr. 228/83 vom 31.12 .1983 des Rates der Stadt P. nebst Zustimmungserklärung vom 16.01.1980 und Bebauungsbestätigung des Landkreises P. vom 01.07.1999 sowie § 4 Abs. 4 Nr. 2 der Gebäudegrundbuchverordnung vom 15.07.1994 (BGBl I S. 1606) eingetragen am 01.12.1999."
Das an die Parzelle 62/7 grenzende, ebenfalls an der Dorfstraße belegene und mit einem Eigenheim bebaute Flurstück 62/6 (Größe 497 m²) haben die Eheleute F. im Jahre 1999 von der Klägerin erworben. Über die rückwärtige, auf dem Flurstück 62/15 befindliche und mit einer Garage und Lagerräumen bebaute Fläche haben diese Parteien im selben Jahr einen Pachtvertrag geschlossen.
An die Parzelle 62/6 grenzt das mit einem Eigenheim bebaute Flurstück 62/3 zur Größe von 500 m². Eigentümer sind seit 1972 die Beigeladenen zu 3 und 4. Rückwärtig, auf dem Flurstück 62/15, befindet sich ebenfalls ein Nebengebäude. Im Grundbuch ist insoweit Folgendes eingetragen:
"Recht zum Besitz gemäß Art. 233 § 2 a EGBGB bestehend aus der Erlaubnis zur Bebauung mit einer Waschküche und einem Hängerschuppen zugunsten (des Beigeladenen zu 3). Unter Bezugnahme auf den Prüfbescheid der staatlichen Bauaufsicht Nr. 20/75 beim Rat der Gemeinde D. vom 01.04.1975 und der Bebauungsbestätigung des Landkreises P. vom 11.11.1997 sowie § 4 Abs. 4 Nr. 2 der Gebäudegrundbuchverordnung vom 15.07.1994 (BGBl I S. 1606) eingetragen am 19.11.1997."
Auf Antrag der Beigeladenen sowie der Eheleute F. ordnete der Beklagte mit Beschluss vom 6. Dezember 1999 für die Flurstücke 62/3, 62/6, 62/7 und 62/15 die Durchführung eines Bodenordnungsverfahrens an. Den hiergegen von der Klägerin erhobenen Widerspruch wies das Ministerium für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg mit Widerspruchsbescheid vom 7. August 2000 zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Die Voraussetzungen für ein Bodenordnungsverfahren lägen vor. Hinsichtlich der Nebengebäude sei nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz (SachenRBerG) ausreichend, dass diese - wie hier - mit Billigung staatlicher Stellen errichtet seien. Das Verfahrensgebiet sei von dem Beklagten ordnungsgemäß abgegrenzt worden. Alle Grundstücke seien mit Gebäuden bebaut, die im Sondereigentum stünden. Eine Begrenzung auf Teilflächen sei nicht möglich. Auf den Flurstücken 62/3 und 62/6 sei Grund- und Gebäudeeigentum zwar inzwischen vereinigt. Die Hinzuziehung dieser Grundstücke sei aber wegen der beabsichtigten Verschmelzung mit den Flächen des Flurstücks 62/15, soweit sie mit Nebengebäuden bebaut seien, zulässig.
Am 14. September 2000 hat die Klägerin hiergegen Klage erhoben. Mit Beschluss des Beklagen vom 7. September 2001 ist das Flurstück 62/6 aus dem Bodenordnungsverfahren entlassen worden. Insoweit haben die Klägerin und der Beklagte den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt. Hinsichtlich des Flurstücks 62/7 hat die Klägerin die Klage zurückgenommen.
Mit Urteil vom 8. November 2001 (RdL 2002, S. 158 ff.) hat das Oberverwaltungsgericht antragsgemäß den Beschluss des Beklagten vom 6. Dezember 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. August 2000 und des Änderungsbescheides vom 7. September 2001 aufgehoben, soweit das Flurstück 62/15 der Flur 2 der Gemarkung D. in das Bodenordnungsverfahren einbezogen worden ist. Zur Begründung heißt es: Hinsichtlich des Flurstücks 62/15 bestehe keine Antragsberechtigung der Beigeladenen. An den Nebengebäuden stünde ihnen allenfalls Baulichkeiteneigentum nach § 296 ZGB zu. § 64 LwAnpG setze demgegenüber Eigentum an "Gebäuden und Anlagen" voraus. Die Vorschrift orientiere sich an § 295 Abs. 2 ZGB. Nur für dieses dingliche Gebäudeeigentum seien die Regelungen über Grundstücke entsprechend anwendbar gewesen. Eine Antragsbefugnis ergebe sich auch nicht aus entsprechender Anwendung des § 5 Abs. 2 Satz 2 SachenRBerG. § 64 LwAnpG sei eine abschließende Regelung. Soweit das Sachenrechtsbereinigungsgesetz weitere Fälle erfasse, beruhe dies auf einer sondergesetzlichen Wertung. Die bloße Zielkonformität der beiden Verfahren reiche für die Anwendung von § 5 Abs. 2 Satz 2 SachenRBerG nicht aus. Das Flurstück 62/15 sei im Hinblick auf den Ordnungsbedarf auf dem Flurstück 62/7 auch nicht nach § 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 7 Abs. 1 Flurbereinigungsgesetz (FlurbG) fehlerfrei einbezogen worden. Die Flurstücke 62/3 und 62/6 seien bisher nicht erweitert worden. Es sei daher auf dem Flurstück 62/15 keine einheitliche hintere Grenzziehung geboten. Im Übrigen habe der Beschluss des Beklagten beziehungsweise der Widerspruchsbescheid lediglich auf eine Antragsberechtigung der Beigeladenen sowie die funktionelle Einheit der Eigenheime und der Nebengebäude abgestellt. Eine Antragsbefugnis bezüglich der Nebengebäude bestehe jedoch nicht. Hinsichtlich des Flurstücks 62/3 sei kein Ordnungsbedarf feststellbar. Das Flurstück 62/7 sei bereits entsprechend den Regelungen der DDR gebildet und als Funktionalfläche dem Eigenheim zugeordnet worden.
Zur Begründung seiner hiergegen gerichteten und vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision trägt der Beklagte im Wesentlichen vor: Es sei rechtlich unerheblich, ob die Beigeladenen hinsichtlich der Nebengebäude antragsbefugt seien. Das Flurstück 62/7 sei unanfechtbar in das Bodenordnungsverfahren einbezogen worden. Die Begrenzung des Verfahrensgebiets richte sich nach § 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 7 FlurbG. Nach § 53 LwAnpG müsse die Neuordnung unter Berücksichtigung der Interessen der Beteiligten erfolgen. Der Verzicht auf die Herstellung einheitlicher Eigentumsverhältnisse von Eigenheimen und hiermit in engem örtlichen und sachlichen Zusammenhang stehenden Nebengebäuden liefe der Zielsetzung des Bodenordnungsverfahrens, Investitionshindernisse in der Landwirtschaft zu beseitigen, zuwider. Es spreche daher viel dafür, von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen. Aus der Zielkongruenz von Sachenrechtsbereinigungsgesetz und Landwirtschaftsanpassungsgesetz lasse sich darüber hinaus eine Einbeziehung der Nebengebäude auf § 5 Abs. 2 Satz 2 SachenRBerG stützen. Das Urteil widerspreche im Übrigen praktischen Gesichtspunkten. Es würden kleine zersplitterte Grundstücke entstehen. Für die Nebengebäude müssten gesonderte notarielle Vermittlungsverfahren nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz durchgeführt werden. Dies sei mit dem Gebot der Beschleunigung und dem Interesse an einem zweckmäßigen Einsatz der für die Bodenordnung notwendigen Mittel nicht zu vereinbaren.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach dem Schlussantrag des Beklagten im flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren zu erkennen.
Die Klägerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Das Oberverwaltungsgericht hat nach ihrer Ansicht zutreffend festgestellt, dass der Beklagte sein Ermessen bei der Begrenzung des Bodenordnungsgebietes nicht fehlerfrei ausgeübt habe, weil allein auf ein Besitzrecht der Beigeladenen an den Nebengebäuden abgestellt worden sei. Es sei auch fraglich, ob ein hinreichender Funktionszusammenhang zwischen den Eigenheimen und den Nebengebäuden bestehe. Konkrete Gesichtspunkte, die für eine Einbeziehung der Nebengebäude sprechen könnten, seien nicht vorgetragen worden. Durch die Ausweitung des Verfahrensgebietes könnten zudem nicht die Voraussetzungen des § 64 LwAnpG für die Einleitung eines Bodenordnungsverfahrens umgangen werden.
II
Die zulässige Revision, bei der der Beklagte durch einen Bediensteten der oberen Flurbereinigungsbehörde ordnungsgemäß nach § 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO vertreten gewesen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1998 - BVerwG 7 C 36.97 - BVerwGE 107, 156 ) und über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte (§ 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 141 Abs. 1 VwGO), ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht hätte die Klage, soweit über sie noch zu entscheiden war, abweisen müssen, weil die Anordnung des Bodenordnungsverfahrens durch den Beklagten rechtmäßig gewesen ist.
1. Zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Einleitung eines Bodenordnungsverfahrens das Scheitern eines freiwilligen Landtausches voraussetzt (§§ 54, 56 LwAnpG).
Das ist allerdings nicht schon dann der Fall, wenn - wie es das Oberverwaltungsgericht in möglicherweise ungewollter Abweichung von einer früheren, zutreffenden Formulierung (OVG Brandenburg, RdL 1998, 186 ) ausdrückt - sich ein weiteres Anstreben eines freiwilligen Landtauschverfahrens "nicht aufdrängt". Maßgeblich ist nach der Rechtsprechung des Senats vielmehr, ob ein solches Verfahren von vornherein absehbar keinen Erfolg erwarten lässt (Urteil vom 2. September 1998 - BVerwG 11 C 4.97 - BVerwGE 107, 177 ). Auch diese - strengeren - Voraussetzungen sind jedoch auf der Grundlage der nicht mit einer Verfahrensrüge angegriffenen und mithin gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts gleichermaßen als erfüllt anzusehen. Das hat auch die Revision nicht infrage gestellt.
2. Ebenfalls zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass die Einbeziehung des Flurstücks 62/15 in das Bodenordnungsverfahren nicht auf eine sich auf dieses Grundstück beziehende Antragsbefugnis der Beigeladenen gestützt werden kann.
a) An den Nebengebäuden auf dem Flurstück 62/15, die sich hinter den Flurstücken 62/7 bzw. 62/3 befinden, ist nach von der Revision rechtlich und tatsächlich nicht angegriffener Beurteilung des Oberverwaltungsgerichts zugunsten der Beigeladenen kein Gebäudeeigentum gemäß Art. 233 § 2 b Abs. 1 und 2 EGBGB bzw. § 295 Abs. 2 ZGB, sondern allenfalls Baulichkeiteneigentum gemäß § 296 ZGB entstanden. Für diese Art des Eigentums hat das Oberverwaltungsgericht eine Antragsbefugnis nach § 64 LwAnpG zu Recht verneint. Denn Baulichkeiteneigentum zählt nicht zu den "Gebäuden und Anlagen" im Sinne dieser Vorschrift (vgl. BGH, Urteil vom 8. Oktober 1993 - V ZR 156/92 - LM § 296 DDR-ZGB Nr. 1 Bl. 563, 564). Mit dieser Formulierung bezieht sich das noch von der Volkskammer der DDR geschaffene Landwirtschaftsanpassungsgesetz (GBl 1990 I S. 642) auf die seinerzeitige zivilrechtliche Terminologie der DDR, wie sie auch in anderen Gesetzen zum Ausdruck kommt (vgl. § 295 Abs. 2 ZGB, § 459 Abs. 1 ZGB, § 27 LPGG 1982). Sie bezeichnet Gegenstände, die, soweit sie nicht dem Eigentum am Grundstück folgen, "selbstständiges Eigentum" darstellen können und auch insoweit den Vorschriften über das Grundstückseigentum unterliegen. Demgegenüber hat das Baulichkeiteneigentum in § 296 ZGB eine eigenständige, von den in § 295 ZGB geregelten "Gebäuden und Anlagen" deutlich abgegrenzte Regelung gefunden, die durch den Verweis auf die Bestimmungen über das Eigentum an beweglichen Sachen auch inhaltlich anderen Maßstäben folgt. Deswegen besteht kein Anlass zu der Annahme, der damalige Gesetzgeber habe bloßes Baulichkeiteneigentum als ausreichend für ein Antragsrecht nach § 64 LwAnpG ansehen wollen. Dafür sprechen auch inhaltliche Gründe: Zwar liegt es - wie noch zu zeigen sein wird - nahe, Baulichkeiten- und Flächeneigentum anlässlich eines aus anderen Gründen einzuleitenden Bodenordnungsverfahrens zusammenzuführen. Dass allein das Auseinanderfallen von Baulichkeiten- und Flächeneigentum jedoch ein Bedürfnis nach einer umfassenden Bodenneuordnung auslösen können soll, ist aufgrund der eigentumsrechtlich gegenüber dem Gebäudeeigentum deutlich schwächeren Ausgestaltung des Baulichkeiteneigentums und seiner erheblich geringeren wirtschaftlichen Bedeutung nicht erkennbar.
b) Eine Antragsbefugnis der Beigeladenen hinsichtlich des Flurstücks 62/15 lässt sich auch nicht aus einer entsprechenden Anwendung des § 5 Abs. 2 SachenRBerG herleiten. Auch dies hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend erkannt. § 64 LwAnpG regelt die Anordnungsbefugnis für das Bodenordnungsverfahren abschließend. Die vom Beklagten betonte übereinstimmende Zielsetzung von Landwirtschaftanpassungsgesetz und Sachenrechtsbereinigungsgesetz, dem Sachenrecht des BGB entsprechende Eigentumsverhältnisse herzustellen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 - BVerwG 11 C 5.97 - BVerwGE 108, 202 ), rechtfertigt es angesichts der vielfältigen Verfahrens- und Wertungsunterschiede zwischen Bodenordnung und Sachenrechtsbereinigung jedenfalls nicht, das in § 64 LwAnpG klar begrenzte Antragsrecht durch Einbeziehung der Regelung des § 5 Abs. 2 SachenRBerG auf den Eigentümer des Nebengebäudes eines Eigenheims auszuweiten. Das muss vor allem deshalb gelten, weil der Gesetzgeber im Sachenrechtsänderungsgesetz vom 21. September 1994 (BGBl I S. 2457) in Art. 1 das Sachenrechtsbereinigungsgesetz eingeführt und zugleich in Art. 9 Regelungen des Landwirtschaftanpassungsgesetzes, nicht jedoch die Vorschrift des § 64 geändert hat.
3. Das Oberverwaltungsgericht hat auch nicht verkannt, dass eine Einbeziehung des Flurstücks 62/15 in das Verfahrensgebiet trotz der insoweit fehlenden Antragsbefugnis nicht ausgeschlossen ist.
Die Reichweite des gesetzlichen Neuordnungsauftrages ergibt sich nicht allein aus § 64 Abs. 1 LwAnpG. Vielmehr ist den Vorschriften der § 53 Abs. 1, § 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG ein weitreichender Neuordnungsauftrag zu entnehmen, der es gestattet, auch solche Grundstücke in das Verfahrensgebiet einzubeziehen, die zwar für sich die Voraussetzungen des § 64 LwAnpG nicht erfüllen, ohne die aber eine sinnvolle Lösung des zugrunde liegenden sachenrechtlichen Konflikts nicht zu erreichen wäre (BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1997 - BVerwG 11 C 2.97 - BVerwGE 105, 128 ; Urteil vom 2. September 1998 - BVerwG 11 C 4.97 - BVerwGE 107, 177 ). Die danach vorzunehmende Festlegung des Verfahrensgebietes liegt gemäß § 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG im Ermessen der Flurneuordnungsbehörde (BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1997, a.a.O., S. 138).
Die Ausübung dieses Ermessens hat sich am Zweck des Gesetzes zu orientieren. Er ist darauf gerichtet, sachenrechtliche Konflikte, die auf die Kollektivierung der Landwirtschaft in der DDR zurückzuführen sind (BVerwG, Urteil vom 2. September 1998, a.a.O., S. 182), durch Schaffung BGB-konformer Rechtsverhältnisse zu lösen, um sich durch die Aufspaltung von Gebäude- und Grundeigentum ergebende Investitionshindernisse für ländlichen Grundbesitz, zu dem auch die darauf errichteten Eigenheime gehören (BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1997, a.a.O., S. 134), unter Beachtung der Interessen der Beteiligten (vgl. § 53 Abs. 1 LwAnpG) zu beseitigen. Der Einleitungsbeschluss ist dabei erst dann rechtswidrig, wenn er erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der Bodenordnung und für den einzelnen Beteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte zurückgeht oder wenn er gänzlich ungeeignet ist, eine sachgerechte Bodenordnung zu fördern (BVerwG, Beschluss vom 21. Oktober 1996 - BVerwG 11 B 69.96 ; Beschluss vom 8. November 1989 - BVerwG 5 B 124.89 - Buchholz 424.01 § 7 FlurbG Nr. 2 S. 1).
Auf dieser Grundlage hat es der Senat als zulässig angesehen, auch solche Grundstücke in das Verfahrensgebiet eines Bodenordnungsverfahrens einzubeziehen, die der Erschließung von Gebäuden bzw. Grundstücken dienen, hinsichtlich derer die Voraussetzungen des § 64 Abs. 1 LwAnpG vorliegen (BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1997, a.a.O., S. 138 f.; Urteil vom 2. September 1998, a.a.O., S. 187). Damit sind aber die Fälle berücksichtigungsfähiger Grundstücke nicht abschließend bezeichnet. Maßgebend für die genannte Rechtsprechung ist vielmehr der allgemeinere Gesichtspunkt eines mit Blick auf den Zweck des Gesetzes beachtenswerten, räumlich funktionalen Zusammenhangs zwischen den gemäß § 64 LwAnpG unmittelbar betroffenen und weiteren Flächen.
Diese Kriterien sind auch in dem von § 5 Abs. 2 Satz 2 SachenRBerG geregelten Fall der Nebengebäude eines Eigenheimes erfüllt, die mit Billigung staatlicher Stellen errichtet worden sind. Zwar ergibt sich hieraus - wie dargelegt - kein Antragsrecht im Sinne von § 64 LwAnpG. Die Einbeziehung der entsprechenden Grundstücke in ein bereits das dazugehörige Eigenheim betreffende Bodenordnungsverfahren ist aber grundsätzlich gerechtfertigt. Das Nebengebäude stellt mit dem Eigenheim eine wirtschaftliche Einheit dar und bestimmt den Wert des Wohngrundstücks mit. Es wäre nicht verständlich, wenn ein mit öffentlichem Aufwand und Kosten durchgeführtes Bodenordnungsverfahren nicht zu einer umfassenden BGB-konformen Lösung der zwischen den Beteiligten bestehenden sachenrechtlichen Konflikte und zu einer raschen Wiederherstellung verkehrsfähiger Grundstücke gelangen könnte, sondern Teilregelungen einem gesonderten Verfahren nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz überlassen müsste. Erst recht müssen diese Überlegungen für den Fall gelten, dass an dem Nebengebäude Baulichkeiteneigentum nach § 296 ZGB erworben wurde.
4. Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht die Entscheidung des Beklagten, das Flurstück 62/15 in das Bodenordnungsverfahren einzubeziehen, als ermessensfehlerhaft beanstandet.
a) Die Voraussetzungen für die Einleitung eines Bodenordnungsverfahrens haben für das Flurstück 62/7 ersichtlich und unstreitig vorgelegen. Ob hinsichtlich der hinter den Eigenheimen auf den Flurstücken 62/3 und 62/7 gelegenen Nebengebäude Baulichkeiteneigentum nach § 296 ZGB entstanden ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn jedenfalls ist auf der Grundlage der bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts davon auszugehen, dass insoweit die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 Satz 2 SachenRBerG erfüllt sind. Der enge räumliche und funktionale Zusammenhang dieser Nebengebäude mit dem jeweiligen Eigenheim der Beigeladenen ist aufgrund ihrer genehmigten Nutzung als Garage/Werkstatt bzw. Waschküche/Hängerschuppen ohne weiteres zu bejahen. Dass sie mit Billigung staatlicher Stellen auf dem Flurstück 62/15 errichtet worden sind, ergibt sich aus dem jeweiligen Prüfbescheid und den dazugehörigen Lageplänen, in denen die Nebengebäude erheblich hinter den Eigenheimen und mithin außerhalb der heutigen Flurstücke 62/3 und 62/7 eingezeichnet sind.
b) Ob die Einbeziehung des Flurstücks 62/15 schon deswegen rechtmäßig ist, weil in den oben unter 3. erörterten Fällen von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen ist, wie der Beklagte meint, bedarf keiner Entscheidung. Der Beklagte hat das ihm zustehende Ermessen jedenfalls fehlerfrei ausgeübt.
Das Oberverwaltungsgericht sieht einen Ermessensfehler darin begründet, dass Anordnungsbeschluss und Widerspruchsbescheid die Einbeziehung des Flurstücks 62/15 unzutreffend auf eine entsprechende Antragsbefugnis der Beigeladenen gestützt hätten. In der Tat findet sich dieser Gesichtspunkt in den genannten Bescheiden. Ihre Auslegung, zu der das Revisionsgericht befugt ist (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 15. September 1994 - BVerwG 2 C 24.92 - Buchholz 237.6 § 227 NdsLBG Nr. 1 S. 2 m.w.N.), ergibt jedoch bei verständiger Betrachtung weitere selbstständig tragende Gründe für die Einbeziehung des Flurstücks 62/15. Danach war gerade die Möglichkeit der sachenrechtlichen Zusammenführung von Eigenheimflächen und den mit Nebengebäuden bebauten Bereichen für die Entscheidung über die Abgrenzung des Verfahrensgebiets maßgeblich. Dem Beklagten war schon aufgrund der Begründung der Anträge bewusst, dass die Beigeladenen mit dem Verfahren gerade diese Zielsetzung verfolgten. In beiden genannten Bescheiden ist hervorgehoben, dass eine Verschmelzung der mit den Nebengebäuden bebauten rückwärtigen Flächen mit den Flurstücken 62/3 und 62/6 beabsichtigt sei und diese daher einzubeziehen seien. Auch wenn das Flurstück 62/7 insoweit nicht erwähnt ist, ist zu berücksichtigen, dass der Zusammenführungsbedarf dort in gleicher Weise besteht und somit bei der Entscheidung ersichtlich mit bedacht worden ist. Die "funktionelle Einheit" der Wohnhäuser mit den Nebengebäuden wird im Anordnungsbeschluss besonders hervorgehoben. Der mithin vom Beklagten zutreffend erkannte Ordnungsbedarf besteht hinsichtlich beider Nebengebäude und wird entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts durch die bereits BGB-konformen Eigentumsverhältnisse bezüglich des Flurstücks 62/3 nicht ausgeschlossen. Ohnehin käme, worauf der Widerspruchsbescheid zutreffend hinweist, eine bloß teilweise Einbeziehung des Flurstücks 62/15 - etwa unter Aussparung des Bereichs des zum Flurstück 62/3 gehörenden Nebengebäudes - nicht in Betracht (BVerwG, Urteil vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 36.68 - Buchholz 424.01 § 8 FlurbG Nr. 3 S. 3). Der Ordnungsbedarf entfällt - anders als das Oberverwaltungsgericht meint - auch nicht dadurch, dass mangels Erweiterung der Flurstücke 62/3 und 62/6 in das Flurstück 62/15 eine einheitliche hintere Grenzziehung nicht geboten sein mag. Er wird auch nicht durch den Pachtvertrag zwischen der Klägerin und der Eheleute F. bezüglich der hinter dem Flurstück 62/6 gelegenen Fläche infrage gestellt. Es wäre nicht verständlich, wenn eine solche Vereinbarung eine Bodenordnung zugunsten der Beigeladenen ausschließen würde.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 2, § 161 Abs. 1, § 162 Abs. 2 Satz 2, § 162 Abs. 3 VwGO sowie auf § 147 Abs. 1, 2 und 3 FlurbG i.V.m. § 60 LwAnpG.
Gründe
I
Die Klägerin wendet sich gegen die Einleitung eines Bodenordnungsverfahrens nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz (LwAnpG).
Der verstorbene Vater der Klägerin war Eigentümer des Flurstücks 62 der Flur 2 der Gemarkung D. im Gebiet der Stadt P. Er hat dieses Grundstück im Zuge der Kollektivierung der Landwirtschaft der DDR in eine landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaft (LPG) einbringen müssen. Die Fläche ist inzwischen in zahlreiche Parzellen mit unterschiedlichen Eigentümern aufgeteilt. Entlang der Dorfstraße wurden bereits vor der Wiedervereinigung Eigenheime mit Nebengebäuden errichtet.
Die Klägerin ist noch Eigentümerin der Flurstücke 62/7 und 62/15. Das Flurstück 62/15 zur Größe von 36 404 m² ist straßenseitig mit einem Wohngebäude bebaut. Die ausgedehnten rückwärtigen Flächen sind im Wesentlichen landwirtschaftlich nutzbar.
Das Flurstück 62/7 mit einer Fläche von 501 m² ist mit einem Eigenheim bebaut. Das Gebäude steht auf Grund eines Nutzungsvertrages mit dem Rat der Stadt P. vom 21. April 1981 in selbstständigem Eigentum der Beigeladenen zu 1 und 2. Rückwärtig, auf dem Flurstück 62/15, befindet sich ein Nebengebäude, welches von den Beigeladenen zu 1 und 2 als Garage und Werkstatt genutzt wird. Im Grundbuch ist insoweit Folgendes eingetragen:
"Recht zum Besitz gemäß Art. 233 § 2 a EGBGB, bestehend aus der Erlaubnis zur Bebauung mit einem Nebengebäude zugunsten (des Beigeladenen zu 2). Unter Bezugnahme auf den Prüfbescheid der staatlichen Bauaufsicht Nr. 228/83 vom 31.12 .1983 des Rates der Stadt P. nebst Zustimmungserklärung vom 16.01.1980 und Bebauungsbestätigung des Landkreises P. vom 01.07.1999 sowie § 4 Abs. 4 Nr. 2 der Gebäudegrundbuchverordnung vom 15.07.1994 (BGBl I S. 1606) eingetragen am 01.12.1999."
Das an die Parzelle 62/7 grenzende, ebenfalls an der Dorfstraße belegene und mit einem Eigenheim bebaute Flurstück 62/6 (Größe 497 m²) haben die Eheleute F. im Jahre 1999 von der Klägerin erworben. Über die rückwärtige, auf dem Flurstück 62/15 befindliche und mit einer Garage und Lagerräumen bebaute Fläche haben diese Parteien im selben Jahr einen Pachtvertrag geschlossen.
An die Parzelle 62/6 grenzt das mit einem Eigenheim bebaute Flurstück 62/3 zur Größe von 500 m². Eigentümer sind seit 1972 die Beigeladenen zu 3 und 4. Rückwärtig, auf dem Flurstück 62/15, befindet sich ebenfalls ein Nebengebäude. Im Grundbuch ist insoweit Folgendes eingetragen:
"Recht zum Besitz gemäß Art. 233 § 2 a EGBGB bestehend aus der Erlaubnis zur Bebauung mit einer Waschküche und einem Hängerschuppen zugunsten (des Beigeladenen zu 3). Unter Bezugnahme auf den Prüfbescheid der staatlichen Bauaufsicht Nr. 20/75 beim Rat der Gemeinde D. vom 01.04.1975 und der Bebauungsbestätigung des Landkreises P. vom 11.11.1997 sowie § 4 Abs. 4 Nr. 2 der Gebäudegrundbuchverordnung vom 15.07.1994 (BGBl I S. 1606) eingetragen am 19.11.1997."
Auf Antrag der Beigeladenen sowie der Eheleute F. ordnete der Beklagte mit Beschluss vom 6. Dezember 1999 für die Flurstücke 62/3, 62/6, 62/7 und 62/15 die Durchführung eines Bodenordnungsverfahrens an. Den hiergegen von der Klägerin erhobenen Widerspruch wies das Ministerium für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg mit Widerspruchsbescheid vom 7. August 2000 zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Die Voraussetzungen für ein Bodenordnungsverfahren lägen vor. Hinsichtlich der Nebengebäude sei nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz (SachenRBerG) ausreichend, dass diese - wie hier - mit Billigung staatlicher Stellen errichtet seien. Das Verfahrensgebiet sei von dem Beklagten ordnungsgemäß abgegrenzt worden. Alle Grundstücke seien mit Gebäuden bebaut, die im Sondereigentum stünden. Eine Begrenzung auf Teilflächen sei nicht möglich. Auf den Flurstücken 62/3 und 62/6 sei Grund- und Gebäudeeigentum zwar inzwischen vereinigt. Die Hinzuziehung dieser Grundstücke sei aber wegen der beabsichtigten Verschmelzung mit den Flächen des Flurstücks 62/15, soweit sie mit Nebengebäuden bebaut seien, zulässig.
Am 14. September 2000 hat die Klägerin hiergegen Klage erhoben. Mit Beschluss des Beklagen vom 7. September 2001 ist das Flurstück 62/6 aus dem Bodenordnungsverfahren entlassen worden. Insoweit haben die Klägerin und der Beklagte den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt. Hinsichtlich des Flurstücks 62/7 hat die Klägerin die Klage zurückgenommen.
Mit Urteil vom 8. November 2001 (RdL 2002, S. 158 ff.) hat das Oberverwaltungsgericht antragsgemäß den Beschluss des Beklagten vom 6. Dezember 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. August 2000 und des Änderungsbescheides vom 7. September 2001 aufgehoben, soweit das Flurstück 62/15 der Flur 2 der Gemarkung D. in das Bodenordnungsverfahren einbezogen worden ist. Zur Begründung heißt es: Hinsichtlich des Flurstücks 62/15 bestehe keine Antragsberechtigung der Beigeladenen. An den Nebengebäuden stünde ihnen allenfalls Baulichkeiteneigentum nach § 296 ZGB zu. § 64 LwAnpG setze demgegenüber Eigentum an "Gebäuden und Anlagen" voraus. Die Vorschrift orientiere sich an § 295 Abs. 2 ZGB. Nur für dieses dingliche Gebäudeeigentum seien die Regelungen über Grundstücke entsprechend anwendbar gewesen. Eine Antragsbefugnis ergebe sich auch nicht aus entsprechender Anwendung des § 5 Abs. 2 Satz 2 SachenRBerG. § 64 LwAnpG sei eine abschließende Regelung. Soweit das Sachenrechtsbereinigungsgesetz weitere Fälle erfasse, beruhe dies auf einer sondergesetzlichen Wertung. Die bloße Zielkonformität der beiden Verfahren reiche für die Anwendung von § 5 Abs. 2 Satz 2 SachenRBerG nicht aus. Das Flurstück 62/15 sei im Hinblick auf den Ordnungsbedarf auf dem Flurstück 62/7 auch nicht nach § 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 7 Abs. 1 Flurbereinigungsgesetz (FlurbG) fehlerfrei einbezogen worden. Die Flurstücke 62/3 und 62/6 seien bisher nicht erweitert worden. Es sei daher auf dem Flurstück 62/15 keine einheitliche hintere Grenzziehung geboten. Im Übrigen habe der Beschluss des Beklagten beziehungsweise der Widerspruchsbescheid lediglich auf eine Antragsberechtigung der Beigeladenen sowie die funktionelle Einheit der Eigenheime und der Nebengebäude abgestellt. Eine Antragsbefugnis bezüglich der Nebengebäude bestehe jedoch nicht. Hinsichtlich des Flurstücks 62/3 sei kein Ordnungsbedarf feststellbar. Das Flurstück 62/7 sei bereits entsprechend den Regelungen der DDR gebildet und als Funktionalfläche dem Eigenheim zugeordnet worden.
Zur Begründung seiner hiergegen gerichteten und vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision trägt der Beklagte im Wesentlichen vor: Es sei rechtlich unerheblich, ob die Beigeladenen hinsichtlich der Nebengebäude antragsbefugt seien. Das Flurstück 62/7 sei unanfechtbar in das Bodenordnungsverfahren einbezogen worden. Die Begrenzung des Verfahrensgebiets richte sich nach § 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 7 FlurbG. Nach § 53 LwAnpG müsse die Neuordnung unter Berücksichtigung der Interessen der Beteiligten erfolgen. Der Verzicht auf die Herstellung einheitlicher Eigentumsverhältnisse von Eigenheimen und hiermit in engem örtlichen und sachlichen Zusammenhang stehenden Nebengebäuden liefe der Zielsetzung des Bodenordnungsverfahrens, Investitionshindernisse in der Landwirtschaft zu beseitigen, zuwider. Es spreche daher viel dafür, von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen. Aus der Zielkongruenz von Sachenrechtsbereinigungsgesetz und Landwirtschaftsanpassungsgesetz lasse sich darüber hinaus eine Einbeziehung der Nebengebäude auf § 5 Abs. 2 Satz 2 SachenRBerG stützen. Das Urteil widerspreche im Übrigen praktischen Gesichtspunkten. Es würden kleine zersplitterte Grundstücke entstehen. Für die Nebengebäude müssten gesonderte notarielle Vermittlungsverfahren nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz durchgeführt werden. Dies sei mit dem Gebot der Beschleunigung und dem Interesse an einem zweckmäßigen Einsatz der für die Bodenordnung notwendigen Mittel nicht zu vereinbaren.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach dem Schlussantrag des Beklagten im flurbereinigungsgerichtlichen Verfahren zu erkennen.
Die Klägerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Das Oberverwaltungsgericht hat nach ihrer Ansicht zutreffend festgestellt, dass der Beklagte sein Ermessen bei der Begrenzung des Bodenordnungsgebietes nicht fehlerfrei ausgeübt habe, weil allein auf ein Besitzrecht der Beigeladenen an den Nebengebäuden abgestellt worden sei. Es sei auch fraglich, ob ein hinreichender Funktionszusammenhang zwischen den Eigenheimen und den Nebengebäuden bestehe. Konkrete Gesichtspunkte, die für eine Einbeziehung der Nebengebäude sprechen könnten, seien nicht vorgetragen worden. Durch die Ausweitung des Verfahrensgebietes könnten zudem nicht die Voraussetzungen des § 64 LwAnpG für die Einleitung eines Bodenordnungsverfahrens umgangen werden.
II
Die zulässige Revision, bei der der Beklagte durch einen Bediensteten der oberen Flurbereinigungsbehörde ordnungsgemäß nach § 67 Abs. 1 Satz 3 VwGO vertreten gewesen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1998 - BVerwG 7 C 36.97 - BVerwGE 107, 156 ) und über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte (§ 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 141 Abs. 1 VwGO), ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht hätte die Klage, soweit über sie noch zu entscheiden war, abweisen müssen, weil die Anordnung des Bodenordnungsverfahrens durch den Beklagten rechtmäßig gewesen ist.
1. Zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Einleitung eines Bodenordnungsverfahrens das Scheitern eines freiwilligen Landtausches voraussetzt (§§ 54, 56 LwAnpG).
Das ist allerdings nicht schon dann der Fall, wenn - wie es das Oberverwaltungsgericht in möglicherweise ungewollter Abweichung von einer früheren, zutreffenden Formulierung (OVG Brandenburg, RdL 1998, 186 ) ausdrückt - sich ein weiteres Anstreben eines freiwilligen Landtauschverfahrens "nicht aufdrängt". Maßgeblich ist nach der Rechtsprechung des Senats vielmehr, ob ein solches Verfahren von vornherein absehbar keinen Erfolg erwarten lässt (Urteil vom 2. September 1998 - BVerwG 11 C 4.97 - BVerwGE 107, 177 ). Auch diese - strengeren - Voraussetzungen sind jedoch auf der Grundlage der nicht mit einer Verfahrensrüge angegriffenen und mithin gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts gleichermaßen als erfüllt anzusehen. Das hat auch die Revision nicht infrage gestellt.
2. Ebenfalls zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass die Einbeziehung des Flurstücks 62/15 in das Bodenordnungsverfahren nicht auf eine sich auf dieses Grundstück beziehende Antragsbefugnis der Beigeladenen gestützt werden kann.
a) An den Nebengebäuden auf dem Flurstück 62/15, die sich hinter den Flurstücken 62/7 bzw. 62/3 befinden, ist nach von der Revision rechtlich und tatsächlich nicht angegriffener Beurteilung des Oberverwaltungsgerichts zugunsten der Beigeladenen kein Gebäudeeigentum gemäß Art. 233 § 2 b Abs. 1 und 2 EGBGB bzw. § 295 Abs. 2 ZGB, sondern allenfalls Baulichkeiteneigentum gemäß § 296 ZGB entstanden. Für diese Art des Eigentums hat das Oberverwaltungsgericht eine Antragsbefugnis nach § 64 LwAnpG zu Recht verneint. Denn Baulichkeiteneigentum zählt nicht zu den "Gebäuden und Anlagen" im Sinne dieser Vorschrift (vgl. BGH, Urteil vom 8. Oktober 1993 - V ZR 156/92 - LM § 296 DDR-ZGB Nr. 1 Bl. 563, 564). Mit dieser Formulierung bezieht sich das noch von der Volkskammer der DDR geschaffene Landwirtschaftsanpassungsgesetz (GBl 1990 I S. 642) auf die seinerzeitige zivilrechtliche Terminologie der DDR, wie sie auch in anderen Gesetzen zum Ausdruck kommt (vgl. § 295 Abs. 2 ZGB, § 459 Abs. 1 ZGB, § 27 LPGG 1982). Sie bezeichnet Gegenstände, die, soweit sie nicht dem Eigentum am Grundstück folgen, "selbstständiges Eigentum" darstellen können und auch insoweit den Vorschriften über das Grundstückseigentum unterliegen. Demgegenüber hat das Baulichkeiteneigentum in § 296 ZGB eine eigenständige, von den in § 295 ZGB geregelten "Gebäuden und Anlagen" deutlich abgegrenzte Regelung gefunden, die durch den Verweis auf die Bestimmungen über das Eigentum an beweglichen Sachen auch inhaltlich anderen Maßstäben folgt. Deswegen besteht kein Anlass zu der Annahme, der damalige Gesetzgeber habe bloßes Baulichkeiteneigentum als ausreichend für ein Antragsrecht nach § 64 LwAnpG ansehen wollen. Dafür sprechen auch inhaltliche Gründe: Zwar liegt es - wie noch zu zeigen sein wird - nahe, Baulichkeiten- und Flächeneigentum anlässlich eines aus anderen Gründen einzuleitenden Bodenordnungsverfahrens zusammenzuführen. Dass allein das Auseinanderfallen von Baulichkeiten- und Flächeneigentum jedoch ein Bedürfnis nach einer umfassenden Bodenneuordnung auslösen können soll, ist aufgrund der eigentumsrechtlich gegenüber dem Gebäudeeigentum deutlich schwächeren Ausgestaltung des Baulichkeiteneigentums und seiner erheblich geringeren wirtschaftlichen Bedeutung nicht erkennbar.
b) Eine Antragsbefugnis der Beigeladenen hinsichtlich des Flurstücks 62/15 lässt sich auch nicht aus einer entsprechenden Anwendung des § 5 Abs. 2 SachenRBerG herleiten. Auch dies hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend erkannt. § 64 LwAnpG regelt die Anordnungsbefugnis für das Bodenordnungsverfahren abschließend. Die vom Beklagten betonte übereinstimmende Zielsetzung von Landwirtschaftanpassungsgesetz und Sachenrechtsbereinigungsgesetz, dem Sachenrecht des BGB entsprechende Eigentumsverhältnisse herzustellen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 - BVerwG 11 C 5.97 - BVerwGE 108, 202 ), rechtfertigt es angesichts der vielfältigen Verfahrens- und Wertungsunterschiede zwischen Bodenordnung und Sachenrechtsbereinigung jedenfalls nicht, das in § 64 LwAnpG klar begrenzte Antragsrecht durch Einbeziehung der Regelung des § 5 Abs. 2 SachenRBerG auf den Eigentümer des Nebengebäudes eines Eigenheims auszuweiten. Das muss vor allem deshalb gelten, weil der Gesetzgeber im Sachenrechtsänderungsgesetz vom 21. September 1994 (BGBl I S. 2457) in Art. 1 das Sachenrechtsbereinigungsgesetz eingeführt und zugleich in Art. 9 Regelungen des Landwirtschaftanpassungsgesetzes, nicht jedoch die Vorschrift des § 64 geändert hat.
3. Das Oberverwaltungsgericht hat auch nicht verkannt, dass eine Einbeziehung des Flurstücks 62/15 in das Verfahrensgebiet trotz der insoweit fehlenden Antragsbefugnis nicht ausgeschlossen ist.
Die Reichweite des gesetzlichen Neuordnungsauftrages ergibt sich nicht allein aus § 64 Abs. 1 LwAnpG. Vielmehr ist den Vorschriften der § 53 Abs. 1, § 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG ein weitreichender Neuordnungsauftrag zu entnehmen, der es gestattet, auch solche Grundstücke in das Verfahrensgebiet einzubeziehen, die zwar für sich die Voraussetzungen des § 64 LwAnpG nicht erfüllen, ohne die aber eine sinnvolle Lösung des zugrunde liegenden sachenrechtlichen Konflikts nicht zu erreichen wäre (BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1997 - BVerwG 11 C 2.97 - BVerwGE 105, 128 ; Urteil vom 2. September 1998 - BVerwG 11 C 4.97 - BVerwGE 107, 177 ). Die danach vorzunehmende Festlegung des Verfahrensgebietes liegt gemäß § 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 7 Abs. 1 Satz 2 FlurbG im Ermessen der Flurneuordnungsbehörde (BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1997, a.a.O., S. 138).
Die Ausübung dieses Ermessens hat sich am Zweck des Gesetzes zu orientieren. Er ist darauf gerichtet, sachenrechtliche Konflikte, die auf die Kollektivierung der Landwirtschaft in der DDR zurückzuführen sind (BVerwG, Urteil vom 2. September 1998, a.a.O., S. 182), durch Schaffung BGB-konformer Rechtsverhältnisse zu lösen, um sich durch die Aufspaltung von Gebäude- und Grundeigentum ergebende Investitionshindernisse für ländlichen Grundbesitz, zu dem auch die darauf errichteten Eigenheime gehören (BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1997, a.a.O., S. 134), unter Beachtung der Interessen der Beteiligten (vgl. § 53 Abs. 1 LwAnpG) zu beseitigen. Der Einleitungsbeschluss ist dabei erst dann rechtswidrig, wenn er erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der Bodenordnung und für den einzelnen Beteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte zurückgeht oder wenn er gänzlich ungeeignet ist, eine sachgerechte Bodenordnung zu fördern (BVerwG, Beschluss vom 21. Oktober 1996 - BVerwG 11 B 69.96 ; Beschluss vom 8. November 1989 - BVerwG 5 B 124.89 - Buchholz 424.01 § 7 FlurbG Nr. 2 S. 1).
Auf dieser Grundlage hat es der Senat als zulässig angesehen, auch solche Grundstücke in das Verfahrensgebiet eines Bodenordnungsverfahrens einzubeziehen, die der Erschließung von Gebäuden bzw. Grundstücken dienen, hinsichtlich derer die Voraussetzungen des § 64 Abs. 1 LwAnpG vorliegen (BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1997, a.a.O., S. 138 f.; Urteil vom 2. September 1998, a.a.O., S. 187). Damit sind aber die Fälle berücksichtigungsfähiger Grundstücke nicht abschließend bezeichnet. Maßgebend für die genannte Rechtsprechung ist vielmehr der allgemeinere Gesichtspunkt eines mit Blick auf den Zweck des Gesetzes beachtenswerten, räumlich funktionalen Zusammenhangs zwischen den gemäß § 64 LwAnpG unmittelbar betroffenen und weiteren Flächen.
Diese Kriterien sind auch in dem von § 5 Abs. 2 Satz 2 SachenRBerG geregelten Fall der Nebengebäude eines Eigenheimes erfüllt, die mit Billigung staatlicher Stellen errichtet worden sind. Zwar ergibt sich hieraus - wie dargelegt - kein Antragsrecht im Sinne von § 64 LwAnpG. Die Einbeziehung der entsprechenden Grundstücke in ein bereits das dazugehörige Eigenheim betreffende Bodenordnungsverfahren ist aber grundsätzlich gerechtfertigt. Das Nebengebäude stellt mit dem Eigenheim eine wirtschaftliche Einheit dar und bestimmt den Wert des Wohngrundstücks mit. Es wäre nicht verständlich, wenn ein mit öffentlichem Aufwand und Kosten durchgeführtes Bodenordnungsverfahren nicht zu einer umfassenden BGB-konformen Lösung der zwischen den Beteiligten bestehenden sachenrechtlichen Konflikte und zu einer raschen Wiederherstellung verkehrsfähiger Grundstücke gelangen könnte, sondern Teilregelungen einem gesonderten Verfahren nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz überlassen müsste. Erst recht müssen diese Überlegungen für den Fall gelten, dass an dem Nebengebäude Baulichkeiteneigentum nach § 296 ZGB erworben wurde.
4. Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht die Entscheidung des Beklagten, das Flurstück 62/15 in das Bodenordnungsverfahren einzubeziehen, als ermessensfehlerhaft beanstandet.
a) Die Voraussetzungen für die Einleitung eines Bodenordnungsverfahrens haben für das Flurstück 62/7 ersichtlich und unstreitig vorgelegen. Ob hinsichtlich der hinter den Eigenheimen auf den Flurstücken 62/3 und 62/7 gelegenen Nebengebäude Baulichkeiteneigentum nach § 296 ZGB entstanden ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn jedenfalls ist auf der Grundlage der bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts davon auszugehen, dass insoweit die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 Satz 2 SachenRBerG erfüllt sind. Der enge räumliche und funktionale Zusammenhang dieser Nebengebäude mit dem jeweiligen Eigenheim der Beigeladenen ist aufgrund ihrer genehmigten Nutzung als Garage/Werkstatt bzw. Waschküche/Hängerschuppen ohne weiteres zu bejahen. Dass sie mit Billigung staatlicher Stellen auf dem Flurstück 62/15 errichtet worden sind, ergibt sich aus dem jeweiligen Prüfbescheid und den dazugehörigen Lageplänen, in denen die Nebengebäude erheblich hinter den Eigenheimen und mithin außerhalb der heutigen Flurstücke 62/3 und 62/7 eingezeichnet sind.
b) Ob die Einbeziehung des Flurstücks 62/15 schon deswegen rechtmäßig ist, weil in den oben unter 3. erörterten Fällen von einer Ermessensreduzierung auf Null auszugehen ist, wie der Beklagte meint, bedarf keiner Entscheidung. Der Beklagte hat das ihm zustehende Ermessen jedenfalls fehlerfrei ausgeübt.
Das Oberverwaltungsgericht sieht einen Ermessensfehler darin begründet, dass Anordnungsbeschluss und Widerspruchsbescheid die Einbeziehung des Flurstücks 62/15 unzutreffend auf eine entsprechende Antragsbefugnis der Beigeladenen gestützt hätten. In der Tat findet sich dieser Gesichtspunkt in den genannten Bescheiden. Ihre Auslegung, zu der das Revisionsgericht befugt ist (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 15. September 1994 - BVerwG 2 C 24.92 - Buchholz 237.6 § 227 NdsLBG Nr. 1 S. 2 m.w.N.), ergibt jedoch bei verständiger Betrachtung weitere selbstständig tragende Gründe für die Einbeziehung des Flurstücks 62/15. Danach war gerade die Möglichkeit der sachenrechtlichen Zusammenführung von Eigenheimflächen und den mit Nebengebäuden bebauten Bereichen für die Entscheidung über die Abgrenzung des Verfahrensgebiets maßgeblich. Dem Beklagten war schon aufgrund der Begründung der Anträge bewusst, dass die Beigeladenen mit dem Verfahren gerade diese Zielsetzung verfolgten. In beiden genannten Bescheiden ist hervorgehoben, dass eine Verschmelzung der mit den Nebengebäuden bebauten rückwärtigen Flächen mit den Flurstücken 62/3 und 62/6 beabsichtigt sei und diese daher einzubeziehen seien. Auch wenn das Flurstück 62/7 insoweit nicht erwähnt ist, ist zu berücksichtigen, dass der Zusammenführungsbedarf dort in gleicher Weise besteht und somit bei der Entscheidung ersichtlich mit bedacht worden ist. Die "funktionelle Einheit" der Wohnhäuser mit den Nebengebäuden wird im Anordnungsbeschluss besonders hervorgehoben. Der mithin vom Beklagten zutreffend erkannte Ordnungsbedarf besteht hinsichtlich beider Nebengebäude und wird entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts durch die bereits BGB-konformen Eigentumsverhältnisse bezüglich des Flurstücks 62/3 nicht ausgeschlossen. Ohnehin käme, worauf der Widerspruchsbescheid zutreffend hinweist, eine bloß teilweise Einbeziehung des Flurstücks 62/15 - etwa unter Aussparung des Bereichs des zum Flurstück 62/3 gehörenden Nebengebäudes - nicht in Betracht (BVerwG, Urteil vom 16. April 1971 - BVerwG IV C 36.68 - Buchholz 424.01 § 8 FlurbG Nr. 3 S. 3). Der Ordnungsbedarf entfällt - anders als das Oberverwaltungsgericht meint - auch nicht dadurch, dass mangels Erweiterung der Flurstücke 62/3 und 62/6 in das Flurstück 62/15 eine einheitliche hintere Grenzziehung nicht geboten sein mag. Er wird auch nicht durch den Pachtvertrag zwischen der Klägerin und der Eheleute F. bezüglich der hinter dem Flurstück 62/6 gelegenen Fläche infrage gestellt. Es wäre nicht verständlich, wenn eine solche Vereinbarung eine Bodenordnung zugunsten der Beigeladenen ausschließen würde.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 2, § 161 Abs. 1, § 162 Abs. 2 Satz 2, § 162 Abs. 3 VwGO sowie auf § 147 Abs. 1, 2 und 3 FlurbG i.V.m. § 60 LwAnpG.
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