BVerwG 9 C 17.07
In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 17. September 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, Domgörgen,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Buchberger und den Richter
am Bundesverwaltungsgericht Dr. Christ
für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 19. November 2007 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht Düsseldorf zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Gründe
I
1
Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung von Zweitwohnungssteuer für eine Wohnung, die sie wegen ihres Studiums am Studienort gemietet hat.
2
Der Beklagte erhebt nach der am 1. Januar 2006 in Kraft getretenen „Satzung über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer in der Stadt Wuppertal“ (ZwStS) vom 30. Juni 2005 eine Zweitwohnungssteuer für das Innehaben einer Zweitwohnung im Stadtgebiet (§ 1 ZwStS). Nach § 2 Abs. 2 dieser Satzung ist „Zweitwohnung im Sinne des § 1 jede Wohnung, die
a) dem Eigentümer/der Eigentümerin oder dem Hauptmieter/der Hauptmieterin als Nebenwohnung im Sinne des Meldegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Meldegesetz NW) dient,
b) der Eigentümer/die Eigentümerin oder der Hauptmieter/die Hauptmieterin unmittelbar oder mittelbar Dritten entgeltlich oder unentgeltlich überlässt und die diesen als Nebenwohnung im vorgenannten Sinne dient oder
c) jemand neben der Hauptwohnung zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfs oder des persönlichen Lebensbedarfs von Familienangehörigen innehat.“
3
Nach der ebenfalls am 1. Januar 2006 in Kraft getretenen Änderung des § 3 der Satzung ist steuerpflichtig,
„wer im Stadtgebiet eine Zweitwohnung oder mehrere Wohnungen innehat. Inhaber/-in einer Zweitwohnung ist, dessen/deren melderechtliche Verhältnisse die Beurteilung als Zweitwohnung bewirken oder wer Inhaber/-in einer Zweitwohnung in Sinne von § 2 Abs. 2 c) ist.“
4
Die in Wuppertal studierende Klägerin ist seit dem 1. Juli 2003 Mieterin einer dort gelegenen Wohnung, die sie als Nebenwohnung angemeldet hat. Die Wohnung verfügt über ein Zimmer, Küche, Bad und Diele. Die Nettokaltmiete beträgt monatlich 192 €. Die Klägerin war im entscheidungserheblichen Zeitraum bei ihren Eltern in Düsseldorf mit Hauptwohnung gemeldet. Sie bewohnte dort nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts ein Zimmer (ihr ehemaliges Kinderzimmer) in der elterlichen Wohnung, das weder über Bad, Toilette noch Küche oder Kochnische verfügt.
5
Mit Bescheid vom 25. April 2007 setzte der Beklagte für die Wuppertaler Wohnung Zweitwohnungssteuer für die Jahre 2006 und 2007 i.H.v. jeweils 230,40 € fest. Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch ein, den der Beklagte mit Bescheid vom 25. Mai 2007 zurückwies. Die Festsetzung der Zweitwohnungssteuer erfolge ohne Differenzierung nach dem Zweck des Innehabens der Wohnung oder der Herkunft der aufgewendeten Mittel.
6
Mit der beim Verwaltungsgericht Düsseldorf rechtzeitig erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht, damit, dass sie sich bei ihren Eltern mit Hauptwohnung gemeldet habe, bringe sie keine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck; sie sei damit nicht Besitzerin einer Erstwohnung im Sinne der Zweitwohnungssteuersatzung. Der Beklagte hat dem entgegengehalten, dass jegliches Innehaben einer Zweitwohnung die Verwendung von finanziellen Mitteln erfordere und in der Regel eine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck bringe. Auf das Innehaben einer Hauptwohnung komme es nicht an, sondern vielmehr allein darauf, ob der Hauptwohnung im Sinne der Satzung die Wohnungseigenschaft zukomme, die dort normiert sei.
7
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 19. November 2007 die angegriffenen Bescheide aufgehoben. Die Klägerin dürfe nicht zur Zweitwohnungssteuer für ihre Nebenwohnung in Wuppertal herangezogen werden. Die Besteuerung verletze den durch Art. 105 Abs. 2a GG vorgegebenen Begriff des Aufwands. Danach sei das Innehaben einer Nebenwohnung nur dann als Ausdruck wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit steuerbar, wenn auch die Hauptwohnung innegehabt werde. Inhaber einer Wohnung sei nur derjenige, dem neben der tatsächlichen Verfügungsgewalt auch ein Verfügungsrecht zustehe. Das sei bei Studierenden, die Wohnraum in der elterlichen Wohnung als einen Teil der Unterhaltsleistungen seitens der Eltern nutzten und dort mit Hauptwohnung gemeldet seien, nicht der Fall. Die Hauptwohnung hätten sie damit nicht inne, sondern sie seien lediglich Besitzdiener.
8
Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision führt der Beklagte aus, für die Erhebung der Zweitwohnungssteuer dürfe im Interesse der Verwaltungspraktikabilität und Verwaltungsvereinfachung an das Melderecht angeknüpft werden. Das Verwaltungsgericht verkenne den Begriff der Aufwandsteuer, wenn es den Nachweis eines tatsächlich erbrachten Aufwandes verlange. Ob der Steuerpflichtige neben der Zweitwohnung auch die Erstwohnung „inne habe“, sei unerheblich. Aufwand für die Zweitwohnung werde auch betrieben, wenn die Erstwohnung für den Steuerpflichtigen kostenlos sei. Allein die Anmietung einer Nebenwohnung sei Ausdruck eines besonderen Aufwands.
9
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 19. November 2007 aufzuheben und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
11
Sie hält an ihrer bisherigen Rechtsauffassung fest. Die melderechtlichen Verhältnisse allein ließen keinen Rückschluss auf die Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen zu. Zudem setze der Begriff der Zweitwohnung eine Erstwohnung voraus, die im Kinderzimmer bei ihren Eltern nicht zu sehen sei.
12
Die zulässige Sprungrevision (§ 134 VwGO) ist begründet. Das angefochtene Urteil verstößt gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Dies führt zur Aufhebung des Urteils und zur Zurückverweisung (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
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1. Das angefochtene Urteil beruht auf der Erwägung, die von der Klägerin gemietete Wohnung in Wuppertal sei keine Wohnung gewesen, die sie im Sinne der §§ 1, 2 Abs. 2 Buchst. c) der Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt Wuppertal (ZwStS) neben ihrer Hauptwohnung zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfs inne hatte. Die Wohnung könne auch nicht als Nebenwohnung im Sinne von § 2 Abs. 2 Buchst. a) oder b) ZwStS der Zweitwohnungssteuer unterworfen werden. Damit sind zunächst landesrechtliche Vorschriften angewendet worden, deren Auslegung das Bundesverwaltungsgericht im Grundsatz nicht zu überprüfen hat. Das Verwaltungsgericht gewinnt sein Ergebnis indessen mit Hilfe einer bestimmten Interpretation des Begriffs der Aufwandsteuer, der in Art. 105 Abs. 2a GG verwendet wird. Als Aufwandsteuer könne die Zweitwohnungssteuer nur einen besonderen Aufwand, also eine über die Befriedigung des allgemeinen Lebensbedarfs hinausgehende Verwendung von Einkommen oder Vermögen erfassen. Das setze jedoch voraus, dass auch die Hauptwohnung „innegehabt“ werde. Werde bei der Besteuerung auf das Erfordernis des Innehabens der Hauptwohnung verzichtet und lediglich auf das rein faktische Bewohnen abgestellt, knüpfe dies nicht mehr an einen Lebenssachverhalt an, der im Regelfall eine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit indiziere.
14
Die so gewonnene Auslegung von Landesrecht ist nach § 137 Abs. 1 VwGO insoweit revisibel, als sie auf einem bestimmten Verständnis des mit Art. 105 Abs. 2a GG vorgegebenen Begriffs der Aufwandsteuer beruht (vgl. Urteil vom 30. Juni 1999 - BVerwG 8 C 6.98 - BVerwGE 109, 188 = Buchholz 401.61 Zweitwohnungssteuer Nr. 16 S. 2). Dabei hat das Verwaltungsgericht den Begriff der Aufwandsteuer in Art. 105 Abs. 2a GG verkannt.
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Die Zweitwohnungssteuer ist als Aufwandsteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2a GG eine Steuer auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, die in der Verwendung des Einkommens für den persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck kommt (BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 1983 - 2 BvR 1275/79 - BVerfGE 65, 325 ). Das Innehaben einer weiteren Wohnung für den persönlichen Lebensbedarf (Zweitwohnung) neben der Hauptwohnung ist ein besonderer Aufwand, der gewöhnlich die Verwendung von finanziellen Mitteln erfordert und in der Regel wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck bringt. Es handelt sich dabei um einen Sachverhalt, der sich einerseits von der Inanspruchnahme einer Erstwohnung unterscheidet, die keinen besonderen, über die Befriedigung des allgemeinen Lebensbedarfs hinausgehenden Aufwand gemäß Art. 105 Abs. 2a GG darstellt (vgl. Urteil vom 29. November 1991 - BVerwG 8 C 107.89 - Buchholz 11 Art. 105 GG Nr. 17 S. 5), andererseits aber keineswegs eine besonders aufwendige oder luxuriöse Einkommensverwendung voraussetzt. Soll zulässigerweise die in dem Aufwand für eine Zweitwohnung zum Ausdruck gebrachte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit getroffen werden, so kommt es schon aus Gründen der Praktikabilität nicht darauf an, dass diese Leistungsfähigkeit in jedem einzelnen Fall konkret festgestellt wird. Ausschlaggebendes Merkmal ist vielmehr der Konsum in Form eines äußerlich erkennbaren Zustandes, für den finanzielle Mittel verwendet werden. Der Aufwand im Sinne von Konsum ist typischerweise Ausdruck und Indikator der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, ohne dass es darauf ankäme, von wem und mit welchen Mitteln dieser finanziert wird und welchen Zwecken er des Näheren dient. Ob der Aufwand im Einzelfall die Leistungsfähigkeit überschreitet, ist für die Steuerpflicht unerheblich (so ausdrücklich BVerfG, Beschlüsse vom 6. Dezember 1983, a.a.O. S. 348 und vom 11. Oktober 2005 - 1 BvR 1232/00, 1 BvR 2627/03 - BVerfGE 114, 316 ).
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Das angefochtene Urteil leitet aus Art. 105 Abs. 2a GG ab, dass ein steuerbarer Aufwand erst dann vorliege, wenn der Inhaber der Nebenwohnung (Zweitwohnung) auch verfügungsberechtigter Inhaber der Erstwohnung (Hauptwohnung) ist. Das trifft nicht zu. Bundesrechtlich kommt es nur darauf an, dass mit der Erstwohnung das Grundbedürfnis Wohnen als Teil des persönlichen Lebensbedarfs abgedeckt wird. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein Steuerpflichtiger die Erstwohnung als Hauptwohnung angemeldet hat. Damit erklärt der Steuerpflichtige, dass er die Erstwohnung vorwiegend benutzt (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 MRRG). Dies indiziert wiederum, dass dort auch typischerweise das allgemeine Wohnbedürfnis abgedeckt wird. Denn es ist im Allgemeinen nicht davon auszugehen, dass jemand eine Wohnung vorwiegend benutzt, die das allgemeine Wohnbedürfnis nicht befriedigt, und nicht eine ihm zur Verfügung stehende weitere Wohnung, welche die Voraussetzungen dafür bietet. Wird somit das menschliche Grundbedürfnis „Wohnen“ bereits in der als Hauptwohnung angemeldeten Erstwohnung gedeckt, stellt das Innehaben einer weiteren Wohnung einen zusätzlichen Aufwand dar, der typischerweise eine besondere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit indiziert (vgl. Urteil vom 29. November 1991 a.a.O.). Daher ist für die Erfüllung des Aufwandbegriffs bundesrechtlich unerheblich, ob das Grundbedürfnis Wohnen in einer als Hauptwohnung angemeldeten Erstwohnung dadurch erfüllt wird, dass der Steuerpflichtige über den entsprechenden Wohnraum in rechtlich abgesicherter Weise verfügen darf, oder diesen etwa nur als Besitzdiener (§ 855 BGB; vgl. dazu BGH, Beschluss vom 19. März 2008 - I ZB 56/07 - NJW 2008, 1959 f. m.w.N.) nutzt, ob es sich um eine abgeschlossene Wohnung, nur ein Zimmer - wie hier ein ehemaliges Kinderzimmer im elterlichen Haus - oder gar nur eine „Mitwohnmöglichkeit“ handelt oder ob Wohnraum in der elterlichen Wohnung lediglich als Teil der Unterhaltsleistungen seitens der Eltern genutzt wird. Entscheidend ist, dass das menschliche Grundbedürfnis Wohnen bereits in der „Erstwohnung“ abgedeckt wird.
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Der Satzungsgeber kann die Zweitwohnungssteuerpflicht somit auch ohne Rücksicht auf die einzelnen Umstände der Benutzung der Hauptwohnung von den melderechtlichen Erklärungen des Steuerpflichtigen abhängig machen. Bundesrecht ist nur dann verletzt, wenn selbst nachweislich unrichtige melderechtliche Verhältnisse für die Steuerpflicht maßgebend sind. So darf mangels eines tatsächlichen Aufwands etwa der Einwand nicht irrelevant sein, die als Nebenwohnung gemeldete Wohnung werde tatsächlich nicht genutzt. Umgekehrt kann mit Blick auf den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Grundsatz der Besteuerungsgleichheit die Steuerpflicht nicht allein wegen fehlender Anmeldung eines Nebenwohnsitzes verneint werden, wenn eine solche Nutzung nachweislich stattfindet.
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Gegen die Zweitwohnungssteuerpflicht von Studierenden kann nicht eingewandt werden, diesen fehle typischerweise in ihrer Lebenslage die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und sie hielten eine Zweitwohnung am Studienort nicht aus Gründen besonderer Leistungsfähigkeit vor, sondern weil ihre Ausbildungssituation dies erfordere. Damit wird verkannt, dass die Aufwandbesteuerung nicht an die individuelle Leistungsfähigkeit anknüpft. Wird ein besonderer Aufwand betrieben, darf Aufwandsteuer erhoben werden, gleichgültig von wem und mit welchen Mitteln dieser Aufwand finanziert wird (BVerfG, Beschlüsse vom 6. Dezember 1983, a.a.O. S. 347 und vom 11. Oktober 2005, a.a.O.). Ebenso muss der Zweck, für den der Aufwand betrieben wird, unberücksichtigt bleiben. Das Wesen der Aufwandsteuer schließt es aus, für die Steuerpflicht auf eine wertende Berücksichtigung der Absichten und verfolgten ferneren Zwecke, die dem Aufwand zugrunde liegen, abzustellen (BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 1983, a.a.O., S. 357).
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Auch begegnet es keinen Bedenken, dass mit der Zweitwohnungssteuer vielfach der Zweck verfolgt wird, die Betroffenen zur Verlegung ihres Erstwohnsitzes zu veranlassen (vgl. Beschluss vom 27. Oktober 2003 - BVerwG 9 B 102.03 - juris Rn. 5). Der Steuergesetzgeber darf mit einer Steuer neben dem Zweck, Einnahmen zu erzielen, auch Lenkungszwecke außerhalb des Steuerbereichs verfolgen, ohne dass es dazu einer besonderen Normgebungskompetenz bedürfte. Voraussetzung ist nur, dass dadurch keine Regelungen getroffen werden, die der Sachmaterie, auf die lenkend eingewirkt werden soll, widersprechen (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991/95, 2 BvR 2004/95 - BVerfGE 98, 106 ) oder die dem Zweck, Steuereinnahmen zu erzielen, entgegen stehen (vgl. Beschlüsse vom 19. August 1994 - BVerwG 8 N 1.93 - BVerwGE 96, 272 und vom 5. März 1996 - BVerwG 8 B 2.96 - Buchholz 401.61 Zweitwohnungssteuer Nr. 11 S. 14; BFH, Urteil vom 5. März 1997 - II R 28/95 - BFHE 182, 243 ). Das ist bei dem genannten Lenkungszweck der Zweitwohnungssteuer nicht der Fall.
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2. Das Urteil des Verwaltungsgerichts erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Eine eigene Sachentscheidung ist dem Revisionsgericht nicht möglich, weil es hierfür auf die Auslegung der Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt Wuppertal und damit von Landesrecht ankommt, die das Verwaltungsgericht bisher vor dem Hintergrund seiner Rechtsauffassung noch nicht vorgenommen hat. Bei seiner erneuten Entscheidung wird es zu berücksichtigen haben, dass nach den Urteilen des Senats vom heutigen Tage in den Verfahren BVerwG 9 C 13.07 bis 9 C 15.07 die Länder und Gemeinden, die Zweitwohnungssteuer erheben dürfen (vgl. im vorliegenden Fall §§ 1, 3 Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Oktober 1969, GV NW S. 712 in der hier maßgeblichen Fassung), nicht gehindert sind, das Vorliegen eines steuerbaren Aufwands an weitere - verfassungsrechtlich nicht gebotene - Voraussetzungen zu knüpfen. So könnten etwa an die Erst- wie auch die Zweitwohnung gleiche Anforderungen gestellt werden. Der Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG steht der Normierung unterschiedlicher Voraussetzungen für die Steuerpflicht in unterschiedlichen Körperschaften nicht entgegen. Denn Art. 3 Abs. 1 GG gebietet eine Gleichbehandlung nur innerhalb des jeweiligen Rechtsetzungsbereichs (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. März 1976 - 1 BvR 355/67 - BVerfGE 42, 20 ). Ob die Zweitwohnungssteuersatzung des Beklagten Raum für eine solche Auslegung bietet, kann nicht vom Revisionsgericht entschieden werden.