BVerwG 9 C 9.04 , Urteil vom 15. Juni 2005 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 9 C 9.04 Thüringer OVG - 21.06.2004 - AZ: OVG 4 KO 865/03

In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. Juni 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S t o r o s t
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. R u b e l ,
Prof. Dr. E i c h b e r g e r , Dr. N o l t e und D o m g ö r g e n
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision gegen das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 21. Juni 2004 wird zurückgewiesen. Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I
Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu Abwasserabgaben für das Jahr 1997.
Die Kläger sind Gesellschafter einer Forellenzuchtanlage. Die Wasserversorgung erfolgt auf der Grundlage der wasserrechtlichen Erlaubnis des Landesverwaltungsamtes vom 10./26.  November 1991, die eine dem früheren Betreiber der Anlage aufgrund von Festlegungen in einem wasserrechtlichen Vorbescheid vom 14. September 1981 erteilte wasserrechtliche Nutzungsgenehmigung der Staatlichen Gewässeraufsicht vom 22. April 1988 ersetzt hat. Mit Bescheid vom 13. November 2000 setzte das Staatliche Umweltamt Suhl gegenüber den Klägern für das Jahr 1997 eine Abwasserabgabe i.H.v. 43 242,50 DM fest. Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Kläger, mit dem sie in erster Linie geltend machten, ihr Betrieb unterliege nicht der Abwasserabgabe, weil die Fischzucht in einem Gewässer betrieben werde, wies das Landesverwaltungsamt zurück. Zur Begründung heißt es im Widerspruchsbescheid: Die Kläger seien abwasserabgabepflichtig, weil sie Abwässer in ein Gewässer einleiteten, nicht jedoch Fischzucht in einem Gewässer betrieben. Für den Gewässerbegriff sei der natürliche Zusammenhang zum Wasserkreislauf entscheidend. Dieser natürliche Zusammenhang sei hier vor allem deshalb unterbrochen, weil die Fischzucht zum Teil in Rinnenanlagen stattfinde, die sich in Gebäuden befänden. Der Verlust der Gewässereigenschaft nach der Wasserentnahme und dem Durchfließen der Gebäude und Behältnisse werde durch die anschließende Aufzucht der Fische in Erdbecken nicht wiederhergestellt. Darüber hinaus entfalte die bestandskräftige wasserrechtliche Erlaubnis eine verbindliche Feststellungswirkung nicht nur für die Berechnung der Abwasserabgabe, sondern auch für das Vorliegen einer Abwassereinleitung in ein Gewässer.
Auf die hiergegen von den Klägern erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid durch Urteil vom 21. November 2002 aufgehoben.
Die hiergegen eingelegte Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 21. Juni 2004 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Das Verwaltungsgericht habe den Bescheid zu Recht aufgehoben, weil die Kläger nicht abwasserabgabepflichtig im Sinne der §§ 1 und 9 Abs. 1 AbwAG seien. Sie leiteten kein Abwasser in ein Gewässer ein, sondern betrieben Fischzucht in einem Gewässer. Ein Einleiten von Abwasser in ein Gewässer liege nicht vor, wenn das Abwasser in einem Gewässer entstehe. Die Entstehung von Abwasser erfordere eine Absonderung von Wasser aus dem natürlichen Wasserhaushalt. Eine solche Absonderung finde hier nicht statt. Vielmehr sei das die Fischzuchtanlage der Kläger durchlaufende Wasser durchgängig als Gewässer einzustufen. Weder die Anlage als Ganzes noch einzelne ihrer Teile unterbrächen die Verbindung des durchfließenden Wassers zum natürlichen Wasserhaushalt. Der Großteil der Anlage bestehe aus Fischbecken und dem Karpfenteich, die anderen Teichen vergleichbar seien und in denen die natürlichen Gewässerfunktionen erhalten blieben. Die unterirdische Führung des Wassers in Betonrohren über eine Strecke von ca. einem Kilometer vom Quellbereich der Lache bis zum Gelände der Fischzuchtanlage und die Führung des Wassers durch das überdachte Bruthaus bewirkten keine Unterbrechung des Zusammenhangs mit dem natürlichen Wasserkreislauf. In der unterirdischen Zuführung fließe das Wasser im natürlichen Gefälle und erfahre keinen Zufluss von Abwasser und keine technische Behandlung. Auch im Bruthaus werde das Wasser lediglich in natürlichem Gefälle geführt und durchfließe das Haus in verhältnismäßig kurzer Zeit. Die Anlage simuliere damit natürliche Bedingungen, wie sie für das Aufwachsen der Brut von Forellen in dafür geeigneten natürlichen Gewässern gegeben seien. Die Einwirkungen auf die natürliche Wasserqualität unterschieden sich nicht signifikant von den Einwirkungen, die für Fischzucht in Gewässern typisch seien. Auch betrage der Anteil des Wasservolumens im Bruthaus nur 2,29 % des Gesamtvolumens der Anlage. Die Führung des Wassers über eine Kaskade führe ebenfalls nicht zu einer Absonderung des Wassers vom natürlichen Wasserhaushalt, weil sie sich, selbst soweit das Wasser mittels Pumpen über die Kaskade geführt werde, nicht von natürlichen Kaskaden unterscheide. Schließlich unterbreche auch der einer Flusskläranlage vergleichbare Trommelfilter, der keine nachteiligen Auswirkungen auf die Wasserqualität habe, nicht die Gewässereigenschaft. Eine Heranziehung der Kläger zur Abwasserabgabe wäre im Übrigen auch mit dem Gleichheitsgrundsatz unvereinbar, weil in der behördlichen Praxis zur Fischzucht genutzte, im Nebenschluss zu einem Gewässer angelegte Teichanlagen grundsätzlich als Gewässer eingestuft und nicht zur Abwasserabgabe veranlagt würden. Eine unterschiedliche Behandlung sei nicht gerechtfertigt. Der wasserrechtlichen Erlaubnis komme keine bindende Tatbestandswirkung für eine Abwasserabgabenpflicht dem Grunde nach zu. Eine Bindungswirkung ergäbe sich nur hinsichtlich der darin festgelegten Überwachungswerte.
Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision macht der Beklagte geltend, das Berufungsgericht habe bei der Bewertung der Fischzuchtanlage der Kläger die durch Rechtsprechung und Literatur aufgestellten Grundsätze nicht ausreichend beachtet. Die gebotene Gesamtbetrachtung der Anlage müsse zu dem Ergebnis führen, dass die Kläger eine technische Produktionsanlage betrieben, aus der Abwasser in ein Gewässer eingeleitet werde. Allein zum Betrieb einer intensiven Fischzucht werde Wasser aus dem Quellbereich der Lache entnommen. Das Wasser des Quellgebietes, das die Anlage speise, würde ohne die Rohrleitung in die ein paar Meter vom Quellgebiet entfernt liegende Werra einfließen. Auch weise das Wasser durch die Entnahme und das Führen in einer einen Kilometer langen Rohrleitung, durch das Pumpen über eine Kaskade, durch die Verwendung im Bruthaus zum Aufziehen von Jungfischen und in den Fischbecken zur intensiven Aufzucht von Forellen sowie durch die anschließende Reinigung in einem Trommelfilter keine Verbindung zum natürlichen Wasserhaushalt auf, da es zu einem bestimmten Zweck gefasst werde. Die intensive Produktion führe zu einer qualitativen Verschlechterung des Wassers. Darüber hinaus sei auch die Bewertung der einzelnen Anlagenteile durch das Berufungsgericht fehlerhaft und zum Teil nicht nachvollziehbar. Ein Verstoß gegen das Willkürverbot durch eine Abgabenerhebung gegenüber den Klägern sei nicht ersichtlich. Die technische Prägung der Anlage mache eine intensive Fischhaltung überhaupt erst möglich. In Gewässern sei eine vergleichbare Fischdichte nicht zulässig. Dass intensiv betriebene Fischzuchten wirtschaftlich wesentlich ertragreicher seien als extensiv genutzte Fischteiche, stelle ein sachliches Unterscheidungskriterium dar. Als Verfahrensfehler rügt die Revision schließlich, das Berufungsgericht sei aktenwidrig davon ausgegangen, dass es sich bei dem der Rohrleitung vorausgehenden Quellteich um ein oberirdisches Gewässer handele.
Der Beklagte beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Revision zurückzuweisen.
Sie verteidigen die angefochtene Entscheidung.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Revision aus den vom Beklagten dargelegten Erwägungen für begründet.
II
Die zulässige Revision, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (vgl. § 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 141 Satz 1 VwGO), ist nicht begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten ohne Verstoß gegen revisibles Recht zurückgewiesen.
1. Zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass das Betreiben von Fischzucht in einem Gewässer nicht der Abwasserabgabenpflicht unterliegt, weil hierbei nicht, wie es § 1 und § 9 Abs. 1 AbwAG fordern, Abwasser in ein Gewässer eingeleitet wird.
Der Abgabentatbestand des Einleitens von Abwasser in ein Gewässer kann durch Veränderungen des Wassers in einem Gewässer, wie sie sich durch dort betriebene Fischzucht ergeben können, nicht erfüllt werden (ebenso Dahme in: Sieder-Zeitler-Dahme-Knopp, Wasserhaushaltsgesetz und Abwasserabgabengesetz, Stand 1. Dezember 2004, § 2 AbwAG Rn. 6, 15; Köhler, Abwasserabgabengesetz, 1999, § 2 Rn. 11; Nisipeanu, Abwasserabgabenrecht, 1997, S. 30). Beides steht vielmehr in einem Verhältnis der Ausschließlichkeit. Denn wie sich insbesondere aus § 2 Abs. 2 AbwAG ergibt, wonach unter "Einleiten" das unmittelbare Verbringen des Abwassers in ein Gewässer zu verstehen ist, setzt der Abgabentatbestand eine Absonderung des Abwassers vom Gewässer voraus. Die das Abwasser kennzeichnende Eigenschaftsveränderung des Wassers durch häuslichen, gewerblichen, landwirtschaftlichen oder sonstigen Gebrauch (vgl. § 2 Abs. 1 AbwAG) muss mithin außerhalb des Gewässers stattfinden.
2. Ebenfalls zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht entschieden, dass die Kläger Fischzucht in einem Gewässer betreiben.
a) Zur Bestimmung des Gewässerbegriffs nimmt § 1 AbwAG auf § 1 Abs. 1 WHG Bezug. Nach Abs. 1 Nr. 1 dieser Vorschrift ist unter einem - hier allein in Betracht kommenden - oberirdischen Gewässer das ständig und zeitweilig in (natürlichen oder künstlichen) Betten fließende oder stehende Wasser zu verstehen, wobei es in den natürlichen Wasserkreislauf eingebunden sein muss (BVerwG, Beschluss vom 16. Juli 2003 - BVerwG 7 B 61.03 - Buchholz 445.4 § 1 WHG Nr. 6 S. 1), weil nur dann eine Steuerung des Wassers nach Menge und Güte mit dem im Wasserhaushaltsgesetz vorgesehenen wasserwirtschaftlichen Instrumentarium möglich ist (vgl. Czychowski/Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, 8. Auflage 2003, § 1 Rn. 4). Die Einbindung in den natürlichen Wasserkreislauf setzt die Teilhabe an der Gewässerfunktion voraus; sie ist gegeben, wenn natürliche Prozesse wie Verdunstung, Versickerung, Auffangen von Regenwasser und Auffangen von aufsteigendem Grundwasser stattfinden (vgl. etwa Czychowski/Reinhardt, a.a.O.; Knopp in: Sieder-Zeitler-Dahme-Knopp, a.a.O. § 1 WHG Rn. 4). Anderenfalls handelt es sich um vom natürlichen Wasserhaushalt abgesondertes Wasser, nicht jedoch um ein Gewässer. Davon ist das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgegangen.
Nicht jede Einschränkung der Gewässerfunktion hebt die Gewässereigenschaft auf. Das ist für technische Anlagen und Bauwerke sowie für eine teilweise Verrohrung eines Gewässers in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt (BVerwG, Urteil vom 31. Oktober 1975 - BVerwG 4 C 43.73 - BVerwGE 49, 293 ; Urteil vom 27. November 1992 - BVerwG 8 C 55.90 - Buchholz 401.64 § 9 AbwAG Nr. 3 S. 4). Deswegen bedarf es einer wertenden Beurteilung, ob die Verbindung zum natürlichen Wasserhaushalt unterbrochen wird. Gegenstand dieser wertenden Beurteilung müssen, wenn es sich wie bei der Fischzuchtanlage der Kläger um eine Mehrzahl von anlagenbezogenen Einschränkungen der Gewässerfunktion handelt, die jeweiligen Teile der Anlage, aber auch - wie das Oberverwaltungsgericht nicht verkannt hat - die Anlage als Ganzes sein. Inhaltlich ist danach zu fragen, ob die natürliche Gewässerfunktion noch dominiert oder aufgrund des Umfangs oder der Art der Einschränkung überwiegend verloren gegangen ist.
Von einem Verlust der Gewässerfunktion wird grundsätzlich bei gewerblichen Anlagen auszugehen sein, soweit sie die Gewässerfunktion nicht lediglich nutzen, sondern durch selbstständige und eigengesetzliche Funktionen wie etwa die Einbeziehung in einen industriellen Produktionskreislauf weitgehend verdrängen oder ersetzen. Dagegen tritt ein Verlust der Gewässereigenschaft nicht schon dadurch ein, dass die Gewässerfunktion - etwa als Entstehungs- und Entwicklungsraum für Lebewesen zu dienen - durch Eingriffe oder technische Anlagen optimiert wird. Das muss jedenfalls dann gelten, wenn die Gewässerfunktion nicht - insbesondere durch einen Kreislaufbetrieb des Wassers - anderen, gewässerfremden Einflüssen oder Gesetzlichkeiten unterworfen wird, sondern nur in besonderer Weise genutzt wird. Dabei ist es, weil der Gewässerbegriff künstliche Veränderungen des Wasserbettes nicht ausschließt, unerheblich, ob derart optimierte Bedingungen in naturbelassenen Gewässern ohne menschliche Eingriffe anzutreffen wären.
Deswegen reicht eine mit einer intensiven Nutzung der Gewässerfunktion verbundene Belastung des Wassers allein nicht für die Annahme aus, die Verbindung zum natürlichen Wasserhaushalt sei unterbrochen. Einer entsprechenden, insbesondere vom Vertreter des Bundesinteresses geforderten engen Auslegung des Gewässerbegriffes vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Die Zielsetzung des Abwasserabgabengesetzes, die Reinhaltung der Gewässer zu bewirken (vgl. etwa BTDrucks 7/2272, S. 22), rechtfertigt es angesichts der bereits dargelegten klaren Abgrenzung in § 1 AbwAG nicht, den Anwendungsbereich des Abwasserabgabengesetzes zu Lasten des Wasserhaushaltsgesetzes auszuweiten. Denn das Wasserhaushaltsgesetz enthält selbst hinreichende Eingriffsmechanismen, um Gewässerverschmutzungen unmittelbar entgegenzuwirken. Die bei Gewässern zur Verfügung stehenden weit reichenden behördlichen Handlungsmöglichkeiten (vgl. §§ 28 ff. WHG) wären im Übrigen bei Verneinung der Gewässereigenschaft nicht eröffnet.
b) Diese Grundsätze hat das Oberverwaltungsgericht in revisionsgerichtlich nicht zu beanstandender Weise auf den vorliegenden Fall angewandt.
aa) Eine Betrachtung der einzelnen Teile der Fischzuchtanlage der Kläger lässt eine Unterbrechung der Verbindung zum natürlichen Wasserhaushalt nicht erkennen. Das hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt.
Die ca. 1 km lange unterirdische Führung des Wassers in Betonrohren bis zum Gelände der Fischzuchtanlage dient ausschließlich der Zuleitung des Wassers. Dass es sich insoweit um einen künstlichen Wasserlauf handelt, steht der Gewässereigenschaft ebenso wenig entgegen wie die kurzzeitige unterirdische Führung, weil insoweit keine naturfremden Einwirkungen auf das Wasser, etwa durch den Zufluss von Abwasser oder die technische Behandlung des Wassers, stattfinden. Der Einschätzung, die Gewässereigenschaft werde durch die Rohrleitung nicht unterbrochen, lässt sich auch nicht entgegenhalten, es habe bereits vor Beginn der Rohrleitung kein Gewässer bestanden. Denn wie sich aus den dem wasserwirtschaftlichen Vorbescheid vom 14. September 1981 beigefügten und vom Beklagten ausdrücklich in Bezug genommenen Karten ergibt, befindet sich der Einlauf der Rohrleitung in beträchtlicher Entfernung von der Lachenquelle und schließt an einen von der Quelle heranführenden Bachlauf an. Die in diesem Zusammenhang vom Beklagten erhobene Rüge der Aktenwidrigkeit geht deswegen fehl. Dass es sich insoweit um ein künstlich geschaffenes Wasserbett handeln mag, ist für die Gewässereigenschaft wiederum ohne Bedeutung.
Dasselbe gilt für den Einwand des Beklagten, das Bruthaus stelle einen technisch geprägten Zweckbau dar, in dem es zu Veränderungen der Wasserqualität komme. Maßgeblich ist insoweit, dass es sich um Einwirkungen handelt, die der Fischzucht dienen und insoweit die natürliche Gewässerfunktion nutzen und intensivieren, jedoch nicht verdrängen oder aufheben. Das muss jedenfalls dann gelten, wenn das Wasser - wie hier - die Anlage in natürlichem Gefälle in verhältnismäßig kurzer Zeit durchfließt und sich eine Kreislaufführung auf Ausnahmefälle von Niedrigwasserlagen beschränkt. Auch die künstliche Kaskade bewirkt lediglich eine Intensivierung der Gewässerfunktion, indem sie dem Wasser Sauerstoff zuführt und sich insoweit nicht von natürlichen Kaskaden oder Wasserfällen unterscheidet. Nichts anderes gilt für die Fischzuchtbecken. Der Umstand, dass die Bedingungen für die Fischzucht durch dichten Fischbesatz und die Zugabe von Futter und Medikamenten in einer ohne menschliches Zutun in der Natur nicht erreichten Weise optimiert werden, ändert nichts daran, dass es sich auch insoweit lediglich um die - besonders intensive - Nutzung der natürlichen Gewässerfunktion handelt. Dazu gehört es auch, dass aufgrund dieser Nutzung sich ergebende Wasserbelastungen durch einen Trommelfilter wieder reduziert werden.
bb) Der Einwand des Beklagten, die Berufungsentscheidung beschränke sich auf eine Einzelbetrachtung der jeweiligen Anlagenteile und lasse die erforderliche Gesamtbetrachtung der Anlage vermissen, trifft nicht zu. Das Oberverwaltungsgericht hat vielmehr eine solche Gesamtbetrachtung vorgenommen und dabei nicht lediglich auf den (insbesondere räumlichen und zeitlichen) Umfang der in der Fischzuchtanlage der Kläger erfolgenden Einschränkungen der Gewässerfunktion abgestellt, sondern auch die Art dieser Einschränkungen, z.B. die künstliche Belüftung oder die Fütterung, gewürdigt, jedoch noch als Ausprägung der traditionellen, in Gewässer betriebenen Fischzucht aufgefasst und gegenüber einem industriellen Produktionskreislauf mit Wasserveränderung abgegrenzt. Es ist deswegen zum Ergebnis gelangt, dass im größten Teil der Fischzuchtanlage die natürliche Gewässerfunktion erhalten bleibt (UA S. 22). Diese Einschätzung wird durch den Hinweis des Beklagten auf die technische Ausgestaltung und den allein auf die Fischzucht bezogenen Nutzungszweck der Anlage nicht in Frage gestellt. Denn durch die bloße Technisierung und Intensivierung der Zucht wird die Verbindung zum natürlichen Wasserhaushalt nicht unterbrochen, sondern vielmehr eine wesentliche Gewässerfunktion, nämlich als Entstehungs- und Entwicklungsraum für Lebewesen zu dienen, durch Optimierung der natürlichen Bedingungen besonders genutzt. Insofern besteht jedenfalls bei einer - wie hier - auf dem Durchflussprinzip beruhenden Fischzucht ein wesentlicher Unterschied zu technischen Anlagen, in denen die Gewässerfunktion nicht genutzt, sondern durch einen hiervon unabhängigen Produktionskreislauf ersetzt wird. Die Einbeziehung der mit einer Fischzucht verbundenen Wasserbelastung steht - wie dargelegt - dieser Beurteilung nicht entgegen. Anhaltspunkte, dass sie ein Ausmaß erreicht hätte, das Anlass zu der Annahme einer Unterbrechung des Zusammenhangs mit dem natürlichen Wasserhaushalt geben könnte, sind weder erkennbar noch vom Beklagten geltend gemacht worden, obwohl ihm dies aufgrund der vorliegenden Messergebnisse aus der behördlichen Überwachung gegebenenfalls möglich gewesen wäre. Auf dieser Grundlage musste sich dem Oberverwaltungsgericht auch keine weitere Sachaufklärung im Hinblick auf den Umfang der Verschmutzung aufdrängen.
c) Zu Recht hat sich das Oberverwaltungsgericht durch die den Klägern im Jahre 1991 erteilte wasserrechtliche Erlaubnis nicht gehindert gesehen, die Gewässereigenschaft ihrer Fischzuchtanlage zu bejahen. Zwar mögen die in dieser Erlaubnis enthaltenen Formulierungen für eine abweichende Beurteilung der Gewässereigenschaft durch die damals zuständige Behörde sprechen. Das wäre für die Frage der Erfüllung des Abwasserabgabetatbestandes jedoch ohne Bedeutung. Denn eine über die wasserrechtliche Gestaltungswirkung hinausgehende, andere rechtliche Zusammenhänge erfassende Feststellungswirkung könnte der Erlaubnis nur aufgrund einer gesetzlichen Vorschrift zukommen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1989 - BVerwG 1 C 18.87 - BVerwGE 84, 11 ). Daran fehlt es hier aber. § 4 Abs. 1 AbwAG misst der wasserrechtlichen Erlaubnis eine Bindungswirkung nur im Hinblick auf die Festlegung von Überwachungswerten und die Jahresschmutzwassermenge bei. Die Feststellung der rechtlichen Voraussetzungen der Abgabenpflicht wird hierdurch weder gebunden noch ersetzt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.


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