BVerwG 9 VR 10.03
In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. Oktober 2003
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S t o r o s t , V a l l e n d a r und Dr. E i c h b e r g e r
beschlossen:
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragsteller gegen den Planfeststellungsbeschluss des Antragsgegners vom 19. Februar 2003 wird abgelehnt. Die Antragsteller zu 1 und 2 tragen je 1/6, die Antragsteller zu 3 und 4 je 1/3 der Kosten des Verfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15 000 € festgesetzt.
Gründe
I
Die Antragsteller begehren die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss des Antragsgegners vom 19. Februar 2003 für den Neubau B 2 n, Ortsumgehung Michendorf. Mit dem Vorhaben wird die B 2 aus der Ortsdurchfahrt Michendorf nach Osten verlegt. Die rund 4,6 km lange Ortsumgehung zweigt im Süden von Michendorf unmittelbar nördlich der BAB 10 von der B 2 (alt) nach Osten ab, sieht dort einen neuen Anschluss an die BAB 10 vor und führt dann in einem Bogen unter Verknüpfung mit der L 73 und L 77 östlich um das Siedlungsgebiet von Michendorf. Die B 2 n wird nach Unterquerung der zum Berliner Außenring und nach Berlin-Wannsee führenden Bahnlinien im Norden von Michendorf wieder an die B 2 (alt) angeschlossen.
Die Antragsteller zu 1 und 2 sind Eigentümer des auf der Gemarkung Langerwisch gelegenen Grundstücks Flurstück-Nr. 13, Flur 10, mit einer Gesamtfläche von 13,74 ha. Das Grundstück wird überwiegend forstwirtschaftlich und im Übrigen als Agrarland genutzt; teilweise liegt es brach. Für die Neubautrasse, die das Grundstück diagonal von Südwesten nach Nordosten durchschneidet, sieht der Planfeststellungsbeschluss 11 281 m² der Grundstücksfläche zum Erwerb vor. Rund 4 200 m² sollen dauerhaft beschränkt werden, überwiegend für trassennahe Maßnahmen des Landschaftspflegerischen Begleitplans (Grunderwerbsverzeichnis - GEV - Nr. 2.14).
Der Antragsteller zu 3 ist Eigentümer der ebenfalls auf der Gemarkung Langerwisch gelegenen Grundstücke Flurstück-Nr. 113, Flur 1, mit einer Größe von 366 m² und Flurstück-Nr. 114, Flur 1, mit einer Gesamtgröße von 15 620 m². Das Grundstück Flurstück-Nr. 114 wird von der B 2 n in Nordsüdrichtung durchschnitten; für die Straßenfläche sind im Planfeststellungsbeschluss 1 754 m² des Grundstücks zum Erwerb vorgesehen. Weitere rund 3 400 m² dieses Grundstücks und das Flurstück Nr. 113 sollen für Ersatzmaßnahmen nach dem Landschaftspflegerischen Begleitplan dauerhaft beschränkt werden (GEV Nr. 3.20 und 3.21 ).
Der Antragsteller zu 4 ist Eigentümer des auf der Gemarkung Langerwisch gelegenen Grundstücks Flurstück-Nr. 20, Flur 10, mit einer Gesamtgröße von 7 693 m². Als Straßenfläche für die das Grundstück in Nordsüdrichtung durchschneidende Trasse sieht der Planfeststellungsbeschluss den Erwerb von 641 m² vor. Für Ersatzmaßnahmen nach dem Landschaftspflegerischen Begleitplan sollen 284 m² dauerhaft beschränkt werden.
Die Antragsteller stellen die Planrechtfertigung für das Vorhaben in Frage, halten die Planung für nicht vereinbar mit raumordnerischen Vorgaben und rügen eine fehlerhafte Variantenauswahl bereits auf den der Planfeststellung vorangegangenen Planungsstufen. Auch die Belange von Natur und Landschaft seien nicht richtig gewürdigt worden. Ihre Grundstücke würden daher für das Straßenbauvorhaben zu Unrecht in Anspruch genommen. Die Belastung mit landschaftspflegerischen Kompensationsmaßnahmen sei zudem unverhältnismäßig, weil diese auf in öffentlicher Hand befindlichen Flächen in der Umgebung ebenso gut und teilweise in naturschutzfachlicher Hinsicht auch besser umgesetzt werden könnten. Für einige der bei Verwirklichung des Straßenbauvorhabens entstehenden Teilflächen ihrer Grundstücke bestünde keine rechtlich gesicherte Zuwegung mehr.
II
Der Antrag ist zulässig. Der angegriffene Planfeststellungsbeschluss betrifft ein Vorhaben nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VerkPBG. Die hiergegen von den Antragstellern erhobene Klage entfaltet daher keine aufschiebende Wirkung (§ 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet im ersten und letzten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten gegen einen solchen Planfeststellungsbeschluss (§ 5 Abs. 1 VerkPBG) und ist folglich auch nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO als Gericht der Hauptsache für die Entscheidung über den beantragten vorläufigen Rechtsschutz zuständig.
Der Antrag ist jedoch unbegründet. Das Interesse an der sofortigen Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses überwiegt das Interesse der Antragsteller an der Beibehaltung des bisherigen Zustandes bis zur endgültigen Entscheidung in der Hauptsache. Denn die in erster Linie auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichtete Klage wird nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage voraussichtlich keinen Erfolg haben. Nach dem gegenwärtigen Kenntnisstand des Gerichts verstößt der Planfeststellungsbeschluss gegen keine Rechtsvorschriften, deren Verletzung die Antragsteller mit der Folge einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder der Notwendigkeit eines ergänzenden Verfahrens gemäß § 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG geltend machen können. Unter diesen Umständen besteht kein hinreichender Anlass dafür, von der im Gesetz (§ 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG) vorgesehenen Regel der sofortigen Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses abzusehen. Soweit der Ausgang der Klage des Antragstellers zu 3 in einem Punkt als offen zu bezeichnen ist, führt die gebotene Interessenabwägung nicht zu einem anderen Ergebnis (unten 3. b).
1. Die Antragsteller beanstanden mit umfangreicher Begründung, dass dem Vorhaben die erforderliche Planrechtfertigung fehle und die Planfeststellungsbehörde es versäumt habe, ernsthaft die so genannte "Null-Variante" in Erwägung zu ziehen. Sie machen Ermittlungs- und Abwägungsmängel bei der Variantenauswahl - insbesondere auf den dem Planfeststellungsverfahren vorangegangen Verfahrensstufen - geltend und rügen, dass das Vorhaben mit zwingenden Vorgaben des Raumordnungsrechts nicht vereinbar sei. Auch verstoße es in zahlreichen Punkten gegen Bestimmungen des Natur- und Landschaftsrechts.
Obgleich die beanstandeten Mängel insoweit keine subjektiven Rechte der Antragsteller betreffen, sind diese nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich nicht gehindert, auch solche Rechtsverletzungen im Rahmen ihres Anfechtungsbegehrens geltend zu machen, weil das Vorhaben ihre Grundstücke in Anspruch nimmt. Da Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG eine Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässt und damit eine dem objektiven Recht nicht entsprechende Enteignung ausschließt, kann auch der Private grundsätzlich eine umfassende gerichtliche Kontrolle eines Planfeststellungsbeschlusses mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung für sein Grundstück verlangen, die insbesondere auch eine Überprüfung der Einhaltung des Abwägungsgebots in Bezug auf öffentliche, nicht seinem Schutz dienende Belange umfasst (BVerwG, Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 26.94 - BVerwGE 100, 388 ; Urteil vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C 80.79 - BVerwGE 67, 74 ).
Bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen und nur möglichen summarischen Prüfung spricht indes nichts dafür, dass das Vorhaben in den gerügten Punkten der Planrechtfertigung, Variantenauswahl und Vereinbarkeit mit den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes gegen zwingende Rechtsvorschriften verstößt oder dass der Planfeststellungsbeschluss an durchgreifenden (vgl. § 17 Abs. 6 c FStrG) Abwägungsmängeln leidet. Dies hat der Senat in seinem Beschluss vom 25. September 2003 (BVerwG 9 VR 9.03 ) im Hinblick auf die auch hier gerügten grundsätzlichen Einwände gegen die Planfeststellung entschieden. Auf die Begründung dieses Beschlusses, der den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes eines anerkannten Naturschutzvereins gegen denselben Planfeststellungsbeschluss betrifft, verweist der Senat. Der Beschluss wird den Beteiligten zusammen mit der Zustellung dieser Entscheidung übersandt. Entscheidungserhebliche weitergehende Gesichtspunkte, die insoweit über das Vorbringen in jenem Verfahren hinausgehen, können dem Vortrag der Antragsteller nicht entnommen werden. Insbesondere spricht nichts dafür, dass die von den Antragstellern neu vorgeschlagene ortsnahe Trassenvariante sich gegenüber den anderen - wegen ihrer Nachteile verworfenen - Wertvarianten als vorzugswürdig hätte aufdrängen müssen.
2. Ist die Entscheidung für die planfestgestellte Trasse der B 2 n mithin aller Voraussicht nach jedenfalls im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden, wird sich auch die Inanspruchnahme der Grundstücke der Antragsteller für die Straßenfläche als rechtmäßig erweisen. Die Planfeststellungsbehörde hat die Belastung der Antragsteller in ihrem Grundeigentum durch die Neubautrasse gesehen, ihre Belange jedoch im Hinblick auf die als vorrangig beurteilten öffentlichen und privaten Interessen an der Durchführung der Planung an dieser Stelle jedenfalls nicht offensichtlich abwägungsfehlerhaft hintangestellt.
Mit der Entscheidung für diese Trasse scheidet auch die von den Antragstellern zu 1 und 2 geforderte punktuelle Verschwenkung der Straßenführung nach Osten aus, um so ihr Grundstück zu verschonen, da dies - worauf der Antragsgegner zutreffend hinweist - mit der Linienführung der B 2 n als Umgehungsstraße offensichtlich unvereinbar wäre. Die Antragsteller haben auch im Übrigen keine Besonderheiten im Hinblick auf die Nutzung ihrer Grundstücke oder deren sonstige wertbestimmende Faktoren vorgebracht, welche die Abwägungsentscheidung der Planfeststellungsbehörde für deren Inanspruchnahme als offensichtlich abwägungsfehlerhaft erscheinen ließe. Insoweit kommt es insbesondere auch nicht darauf an, ob sich der Antragsteller zu 3 berechtigte Hoffnungen machen durfte, dass sein Grundstück Flurstück-Nr. 114 ohne die Straßenplanung Bauland geworden wäre oder in absehbarer Zeit hätte werden können, da solchen Chancen bei der Abwägung kein maßgebliches Gewicht zukommt. Dass die Eigentumsinteressen der Antragsteller im Planfeststellungsverfahren berücksichtigt wurden, wird im Übrigen auch dadurch deutlich, dass das Grundstück der Antragsteller zu 1 und 2 und das des Antragstellers zu 4 auf ihre Einwendungen hin im Planänderungsverfahren in erheblichem Umfang von der Inanspruchnahme durch landschaftspflegerische Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen entlastet wurden.
3. Mit der Entscheidung darüber, dass die Grundstücke der Antragsteller aller Voraussicht nach in rechtlich nicht zu beanstandender Weise für die Straßenfläche der B 2 n herangezogen werden, steht indes nicht ohne weiteres zugleich fest, dass sie auch für naturschutzrechtliche Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen in Anspruch genommen werden dürfen. Zwar berechtigten die gesetzlichen Bestimmungen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in Verbindung mit § 19 Abs. 1 Satz 1 FStrG, Grundstücksflächen erforderlichenfalls auch gegen den Willen des Eigentümers für Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen heranzuziehen (BVerwG, Urteil vom 23. August 1996 - BVerwG 4 A 29.95 - Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 8 = NVwZ 1997, 486; Urteil vom 10. September 1998 - BVerwG 4 A 35.97 - Buchholz 406.401 § 8 BNatSchG Nr. 25 = NVwZ 1999, 532). Der Schutz des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 GG) wird es jedoch regelmäßig gebieten, solche Maßnahmen vorrangig auf einvernehmlich zur Verfügung gestellten Grundstücksflächen oder auf Grundstücken, die im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, zu verwirklichen, wenn diese naturschutzfachlich gleich geeignet sind (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2002 - BVerwG 4 CN 6/01 - NVwZ 2002, 1506 = Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 111; Urteil vom 20. August 1982 - BVerwG 4 C 81.79 - BVerwGE 66, 133 und Urteil vom 1. November 1974 - BVerwG 4 C 38.71 - BVerwGE 47, 144 ; vgl. auch Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 18.91 - BVerwGE 90, 96 ).
a) Für die Maßnahmen GE 1 ("trassennahe Gehölzpflanzungen") und GE 2 ("Pflanzung von Hecken und Bäumen an der Böschungsoberkante"), die für die Grundstücke der Antragsteller vorgesehen sind, besteht eine solche Ausweichmöglichkeit auf andere, in öffentlicher Hand stehende Grundstücke, wie sie die Antragsteller fordern, jedoch nicht. Diese Maßnahmen sind ausweislich der Lagepläne der landschaftspflegerischen Maßnahmen bewusst als trassenbegleitende Kompensations- und Gestaltungsmaßnahmen geplant, die der Bodenverbesserung, der Waldrandgestaltung gerade an dieser Stelle (GE 2) aber auch einer Einbindung des Straßenbauwerks durch Neugestaltung des Landschaftsbildes dienen sollen (vgl. die Lagepläne Unterlage 12.2 Nr. 2 und 3 sowie die Maßnahmeblätter des Landschaftspflegerischen Begleitplans - Unterlage 12.0 - GE 1 - Deckblatt - und GE 2). Als solche können sie notwendig nur in unmittelbarer Trassennähe verwirklicht werden.
Die Maßnahmen "GE 1" und "GE 2" erweisen sich auch nicht deshalb als rechtswidrig und damit für eine Grundstücksinanspruchnahme als untauglich, weil - wie die Antragsteller rügen - der Planfeststellungsbeschluss entgegen den gesetzlichen Vorgaben insgesamt nicht hinreichend zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen unterscheide. Abgesehen davon, dass der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegende Landschaftspflegerische Begleitplan durchaus zwischen Gestaltungs-, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen differenziert, hat der Senat in dem bereits zitierten Beschluss vom 25. September 2003 (BVerwG 9 VR 9.03 ) entschieden, dass sich die nach § 13 Abs. 1 BbgNatSchG gebotene naturschutzrechtliche Abwägung ungeachtet möglicher einzelner Mängel jedenfalls im Ergebnis aller Voraussicht nach nicht als durchgreifend rechtswidrig (vgl. § 17 Abs. 6 c FStrG) erweisen wird. Auf die dortigen Ausführungen verweist der Senat. Die Einwände der Antragsteller gegen die Umsetzung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung durch die Planfeststellungsbehörde können daher weder ihrem Aussetzungsantrag insgesamt zum Erfolg verhelfen, noch vermögen sie die Rechtswidrigkeit der Kompensationsmaßnahmen GE 1 und GE 2 zu begründen. Denn etwaige Mängel bei der naturschutzrechtlichen Abwägung nach § 13 Abs. 1 BbgNatSchG würden nicht ohne weiteres auch die Rechtmäßigkeit der in sie eingestellten Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen berühren. Diese beurteilt sich vielmehr danach, ob die gesetzlichen Voraussetzungen der jeweiligen Maßnahme erfüllt sind. Ungeachtet möglicherweise unterschiedlicher Auffassungen über die zutreffende Beurteilung der naturschutzfachlichen Wertigkeit der hier in Frage stehen Maßnahmen GE 1 und GE 2 lässt sich ihre grundsätzliche Eignung als trassennahe Maßnahmen der Bodenverbesserung, Waldrandgestaltung und der Einbindung des Straßenbauwerks in das Landschaftsbild nicht bezweifeln. Ihrer genauen Einordnung als Vermeidungs-, Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme bedarf es für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes hierbei nicht.
b) Der Ausgang der Klage des Antragstellers zu 3 erweist sich bei summarischer Prüfung allerdings als offen, soweit er die Inanspruchnahme seiner Grundstücke Flurstück-Nrn. 113 und 114 mit zusammen rund 3 600 m² durch die Ersatzmaßnahme E 5 beanstandet. Zusammen mit anderen Maßnahmen ist sie als Ersatz für die Bodenversiegelung durch die Fahrbahn und den dadurch bedingten Verlust der natürlichen Bodenfunktionen vorgesehen. Sie soll durch die "Entwicklung eines Feldgehölzes mit Baum- und Heckenpflanzung sowie einer Sukzessionsfläche" der Verbesserung der natürlichen Bodenfunktionen und der Schaffung von Landschaftsstrukturen mit bedeutenden Lebensraumfunktionen dienen (Lageplan der landschaftspflegerischen Maßnahmen, Unterlage 12.2 Blatt 3, und Maßnahmeblatt E 5 zum Landschaftspflegerischen Begleitplan - Unterlage 12.0). Mit dieser Funktionsbeschreibung ist die Maßnahme E 5 ersichtlich nicht auf die unmittelbare räumliche Nähe zur Trasse angewiesen. Wahrscheinlich wird sie bei einer gewissen Trassenferne sogar in ihrer naturschutzfachlichen Wertigkeit steigen. Sollten, wie der Antragsteller zu 3 geltend macht, in der näheren Umgebung gleich große Flächen vorhanden sein, die im Eigentum eines Hoheitsträgers stehen, nicht für dessen Aufgabenerfüllung benötigt werden, fachlich gleich gut oder besser für die Maßnahme E 5 geeignet sind und sich so der Planfeststellungsbehörde hätten aufdrängen müssen, wäre die Belastung des Eigentums des Antragstellers zu 3 mit dieser Maßnahme wohl nicht gerechtfertigt. Ob dies im Hinblick auf die von den Antragstellern in ihrer Replik vom 26. August 2003 genannten Grundstücke auf der Gemarkung Langerwisch (dort S. 6 und 7) der Fall ist, kann der Senat im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht entscheiden. Er sieht gleichwohl davon ab, die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers zu 3 hinsichtlich der Ersatzmaßnahme E 5 anzuordnen, und belässt es auch insoweit bei der gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses. Denn zum einen ist ungewiss, ob sich die von den Antragstellern genannten Alternativflächen als in jeder Hinsicht mindestens ebenso geeignet für die Ersatzmaßnahme erweisen; zum anderen wären die mit der Ersatzmaßnahme E 5 vorgesehenen Pflanz- und Pflegemaßnahmen, sofern sie der Vorhabenträger vor einer Entscheidung des Senats in der Hauptsache umsetzen sollte, auf dem ausweislich der Planfeststellungsunterlagen gegenwärtig als Agrarfläche genutzten Grundstück ersichtlich mit vergleichsweise geringem Aufwand rückgängig zu machen. Für eine die wirtschaftliche Existenz gefährdende Betroffenheit des Antragstellers zu 3 ist in diesem Zusammenhang nichts ersichtlich.
4. Der Antrag bleibt schließlich auch ohne Erfolg, soweit die Antragsteller geltend machen, sie könnten - im Falle der Antragsteller zu 1 und 2 sowie 3 - die durch den Straßenneubau "abgeschnittenen" westlichen Teilflächen ihrer Grundstücke und - im Falle des Antragstellers zu 3 - den östlich der B 2 n verbleibenden Teil seines Grundstücks Flurstück-Nr. 114 nicht mehr auf einer rechtlich gesicherten Zuwegung erreichen. Es kann dahinstehen, ob die Antragsteller mit diesem Vorbringen nach § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG ausgeschlossen sind, weil sie in ihren Einwendungen gegen das Vorhaben die fehlende Erreichbarkeit ihrer Teilgrundstücke nicht gerügt haben. Selbst wenn, wofür einiges spricht, die betreffenden Grundstücksteilflächen bei Verwirklichung des Vorhabens jedenfalls nicht mehr auf öffentlichen Wegen erreichbar wären und die Planfeststellungsbehörde diesen Umstand abwägungsfehlerhaft nicht beachtet haben sollte, würde dieser Mangel im vorliegenden Fall doch allenfalls zu einem Anspruch der Antragsteller auf Planergänzung um die Sicherstellung einer entsprechenden Zuwegung führen oder, wenn dies untunlich oder mit dem Vorhaben unvereinbar sein sollte, zu einem Anspruch auf angemessene Entschädigung in Geld (§ 74 Abs. 2 Sätze 2 und 3 BbgVwVfG). Eine solche mögliche Planergänzung kann die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage jedoch nicht begründen. Im Übrigen hat der Antragsgegner in seiner Antragserwiderung vom 6. Juni 2003 (S. 39 f.) ausdrücklich zugesichert, die Einwendungen der Antragsteller hinsichtlich der Unerreichbarkeit bestimmter Grundstücksteilflächen über öffentliche Wege nochmals zu überprüfen und dem Vorhabenträger gegebenenfalls aufzugeben, auf seine Kosten im Rahmen der Ausführungsplanung die erforderliche rechtliche Absicherung in der Form zu gewährleisten, wie sie nach dem gegenwärtigen Stand gegeben ist. Es spricht danach alles dafür, dass diese Frage im Hauptsacheverfahren einer den berechtigten Interessen der Antragsteller gerecht werdenden Lösung zugeführt werden kann.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 3 GKG, wobei der Senat das jeweilige Interesse der Antragsteller trotz unterschiedlich umfangreicher Grundstücksbetroffenheit im Hinblick auf die übereinstimmenden Einwände gegen das Vorhaben insgesamt als gleichwertig einschätzt.
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