BVerwG 9 VR 5.07
In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 18. März 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Vallendar
und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Buchberger
beschlossen:
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 6. Februar 2007 in der Gestalt des Planergänzungsbeschlusses vom 13. April 2007 wird abgelehnt. Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30 000 € festgesetzt. Gründe I
1 Die Antragstellerin begehrt sinngemäß die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss des Antragsgegners vom 6. Februar 2007 in der Gestalt des Planergänzungsbeschlusses vom 13. April 2007 für das Vorhaben „A 4 Eisenach-Görlitz Streckenabschnitt Waltershausen - AK Hermsdorf (A 9) VKE 5531: ö AS Magdala -AS Jena/Göschwitz (B 88) Leutratal“. Mit diesem Straßenbauvorhaben soll die bestehende Autobahn A 4 zwischen den Anschlussstellen Magdala und Jena-Göschwitz sechsstreifig ausgebaut werden. Dabei ist für den Ausbau eine neue Trasse nördlich des FFH-Gebietes „Leutratal - Cospoth - Schießplatz Rothenstein“ vorgesehen. Die neue Trasse zweigt östlich der Anschlussstelle Magdala von der bestehenden A 4 nach Osten ab, umfährt mit stetiger Steigung den Amselberg nördlich unter Ausnutzung der Talsituation des Gagabaches zwischen Göttern und Bucha und erreicht bei Bucha den Hochpunkt; von dort fällt die Trasse kontinuierlich ins Saaletal ab. Ein Teil dieser Streckenführung erfolgt in einem ca. 3,1 km langen Tunnel, der westlich der Kreisstraße nach Oßmaritz beginnend bis östlich der Ortschaft Leutra reicht („Jagdbergtunnel“). Kurz danach schwenkt die Trasse an der Anschlussstelle Jena-Göschwitz wieder auf die bestehende, bereits sechsstreifig ausgebaute A 4 ein. Die Neubautrasse hat eine Länge von insgesamt 11,8 km.
2 Die Antragstellerin ist Eigentümerin mehrerer Grundstücke in den Gemarkungen Bucha, Schorba und Oßmaritz, die für das Vorhaben in Anspruch genommen werden sollen. Außerdem ist sie Eigentümerin von zwei Mehrfamilienhäusern am südlichen Rand von Bucha, die sie modernisiert und in Eigentumswohnungen umgewandelt hat. Die Investitionskosten wurden über Kredite finanziert, die durch den Verkauf der Wohnungen refinanziert werden sollten. Die Antragstellerin betreibt darüber hinaus eine Kindertagesstätte im südwestlichen Teil von Bucha. Die geplante Trasse verläuft etwa 225 m südlich dieser gemeindlichen Grundstücke.
3 Die Antragstellerin macht geltend, die Maßnahme verletze ihre Planungshoheit, weshalb sie eine umfassende gerichtliche Kontrolle des Planfeststellungsbeschlusses verlangen könne. Die Plantrasse zerschneide das Gemeindegebiet und trenne die Ortsteile Schorba und Bucha voneinander ab. Das bestehende Wegenetz zwischen beiden Ortsteilen werde gänzlich zerstört. Ihre Finanzhoheit werde verletzt, weil infolge der Planung die Refinanzierung aufgenommener Kredite durch den Verkauf von Wohnungen nicht mehr realisiert werden könne. Das Interesse der Gemeinde an der Gestaltung des Ortsbildes werde verletzt. Die Abwägung im Planfeststellungsbeschluss sei fehlerhaft. Die Prüfung der Lärmverträglichkeit sei von unzutreffenden Immissionsgrenzwerten in Bezug auf die Kindertagesstätte ausgegangen. In den gemeindeeigenen Mehrfamilienhäusern wie auch der Kindertagesstätte werde es zur Überschreitung der Grenzwerte für Luftschadstoffe kommen.
4 Die Plantrasse beeinträchtige außerdem das Gemeindegebiet in seiner Funktion als Naherholungsgebiet. Darüber hinaus verstoße das Vorhaben gegen den gemeinschaftsrechtlichen Gebiets- und Artenschutz.
5 Der Planfeststellungsbeschluss sei zudem fehlerhaft, weil er gegen den Grundsatz der Problembewältigung verstoße. Die durch den geplanten Tunnel aufgeworfenen Probleme für Gefahrguttransporte seien nicht gelöst worden. II
6 Der Antrag ist zulässig. Der angegriffene Planfeststellungsbeschluss betrifft ein Vorhaben nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des gemäß § 11 Abs. 2 weiterhin anwendbaren Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes (VerkPBG). Das Vorhaben ist im Bedarfsplan für Bundesfernstraßen nach § 1 Abs. 1 FStrAbG außerdem als vordringlicher Bedarf eingestuft. Die hiergegen von der Antragstellerin erhobene Klage entfaltet daher keine aufschiebende Wirkung (§ 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG, § 17e Abs. 2 Satz 1 FStrG). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet im ersten und letzten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten gegen einen solchen Planfeststellungsbeschluss (§ 5 Abs. 1 VerkPBG) und ist folglich auch nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO als Gericht der Hauptsache für die Entscheidung über den beantragten vorläufigen Rechtsschutz zuständig.
7 1. Der Antrag ist jedoch unbegründet. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses überwiegt die Interessen der Antragstellerin an der Beibehaltung des bisherigen Zustandes bis zur Entscheidung der Hauptsache. Die Klage wird nach der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage voraussichtlich keinen Erfolg haben. Der Antragstellerin ist es nicht gelungen, Umstände darzutun, die es überwiegend wahrscheinlich machen, dass ihre Klage zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit führen wird. Unter diesen Umständen besteht kein hinreichender Anlass, von der im Gesetz (§ 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG, § 17e Abs. 2 Satz 1 FStrG) vorgesehenen Regel der sofortigen Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses abzusehen.
8 a) Die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verbürgte Planungshoheit vermittelt der Antragstellerin kein Abwehrrecht gegen die Planung des Antragsgegners. Die gemeindliche Planungshoheit vermittelt eine wehrfähige, in die Abwägung nach § 17 Satz 2 FStrG einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet, wenn das Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde stört oder wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebietes einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder erheblich gemeindliche Einrichtungen beeinträchtigt (stRspr, vgl. etwa Urteile vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 18.91 - BVerwGE 90, 96 , vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 4 C 36.86 - BVerwGE 84, 209 und vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 40.86 - BVerwGE 81, 95 ). Im Anhörungsverfahren und im Prozess ist die Gemeinde hinsichtlich ihrer Planungsvorstellungen und deren Konkretisierungsstadium darlegungspflichtig (vgl. Beschluss vom 5. November 2002 - BVerwG 9 VR 14.02 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 171 S. 132). Die Antragstellerin hat nichts dafür dargetan, dass hinreichend bestimmte Planungen vorliegen, die durch das planfestgestellte Vorhaben beeinträchtigt werden (vgl. dazu Urteil vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 51.83 - BVerwGE 74, 124 ). Die abstrakte Möglichkeit, dass der Antragstellerin „die Möglichkeit planerischer Gestaltung der Infrastruktur für ihr Gemeindegebiet“ genommen werden könnte, genügt hierfür nicht. Soweit sie sich darauf beruft, das Wegenetz zwischen den Ortsteilen Schorba und Bucha werde gänzlich zerstört, kann dies nicht zu einer anderen Beurteilung führen. Denn dies trifft nicht zu. Schon bisher waren die beiden Ortsteile nur durch die L 2309 als Verbindungsstraße verknüpft. Richtig ist, dass eine Reihe von Wirtschaftswegen durch die Neubautrasse abgebunden wird und landwirtschaftlicher Verkehr und nicht motorisierte Verkehrsteilnehmer künftig neben der L 2309 nur noch einen Feldweg am westlichen Rand der Gemarkung als Verbindung zwischen beiden Gemeindeteilen nutzen können. Die Planungshoheit umfasst jedoch nicht das Recht der Gemeinde, ihre Verkehrsinfrastruktur unangetastet zu lassen. Die Planungshoheit verschafft der Gemeinde insoweit zunächst das Recht, an Planungen und Maßnahmen, die das Gemeindegebiet oder Teile dieses Gebietes nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen, beteiligt zu werden (Urteile vom 18. März 1987 - BVerwG 7 C 28.85 - BVerwGE 77, 128 und - BVerwG 7 C 31.85 - BVerwGE 77, 134 ). Das ist hier geschehen und wird von der Antragstellerin auch nicht infrage gestellt. Auf der Grundlage des Vortrags der Antragstellerin ist aber auch nicht erkennbar, dass die durch die Neubautrasse bedingte Veränderung der Verkehrsinfrastruktur die künftige Entwicklung der Gemeinde nachhaltig behindern wird. Insofern konnte die Fachplanung Vorrang vor den gegenläufigen gemeindlichen Belangen beanspruchen.
9 Die Antragstellerin kann der Fachplanung in diesem Zusammenhang auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, sie büße durch die Zerschneidung ihres Gemeindegebietes „den Status Naherholungsgebiet“ ein. Die Antragstellerin hat nichts dafür dargetan, dass es einer planerischen Entscheidung zuzuschreiben ist, wenn zwischen ihren bewohnten Ortslagen ein „Freiraum“ besteht, der als Naherholungsgebiet geeignet ist (vgl. dazu Urteil vom 15. Dezember 1989 a.a.O. S. 219).
10 b) Der Planfeststellungsbeschluss greift auch nicht in die der Antragstellerin durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gewährleistete kommunale Finanzhoheit ein. Die Garantie der kommunalen Finanzhoheit umfasst eine aufgabenadäquate Finanzausstattung der Gemeinden, die voraussetzt, dass die gemeindlichen Finanzmittel ausreichen, um den Gemeinden die Erfüllung aller zugewiesenen und im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung auch die Erfüllung selbst gewählter Aufgaben zu ermöglichen (Urteil vom 25. März 1998 - BVerwG 8 C 11.97 - BVerwGE 106, 280 ). Hier geht es jedoch gerade nicht um die Einengung finanzieller Handlungsspielräume infolge mangelnder Finanzausstattung. Vielmehr will die Antragstellerin potenzielle Fehlinvestitionen, die sie der Planung zuschreibt, in die Abwägung einbezogen wissen. Eine durch gemeindeeigene Finanzplanung verursachte Einengung finanzieller Handlungsspielräume ist jedoch ebenso wenig von der verfassungsrechtlich gewährleisteten Finanzhoheit umfasst wie in der Zukunft liegende Chancen, die sich in Wertsteigerungen von Grundstücken ausdrücken können.
11 Unabhängig davon ist die Entwicklung des Verkehrswertes eines Grundstücks kein Belang, den die Planfeststellungsbehörde in die Abwägung einstellen musste. Diese Entwicklung hängt von vielen Faktoren ab, die im Rahmen der Planung nicht sämtlich berücksichtigt werden können und müssen (Beschluss vom 9. Februar 1995 - BVerwG 4 NB 17.94 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 102 S. 34).
12 c) Die Antragstellerin als Hoheitsträgerin kann nicht den Planfeststellungsbeschluss erfolgreich mit der Begründung angreifen, öffentliche, nicht von ihrer Planungshoheit umfasste Belange, wie solche des Natur- oder Umweltschutzes, seien nicht beachtet oder nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden. Der Anspruch eines Privaten auf eine umfassende gerichtliche Kontrolle eines Planfeststellungsbeschlusses mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung, insbesondere auch auf Überprüfung der Einhaltung des Abwägungsgebots in Bezug auf öffentliche, nicht seinem Schutz dienende Belange, beruht darauf, dass Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG eine Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässt und damit eine dem objektiven Recht nicht entsprechende Enteignung ausschließt. Dieser Schutz kommt einer Gemeinde nicht zu, da sie nicht Grundrechtsträgerin ist, sich damit also auch nicht auf Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG berufen kann. Anderenfalls könnten die Gemeinden sich über die Anrufung der Verwaltungsgerichte zum Kontrolleur anderer staatlicher Behörden in Bezug auf die Wahrung des objektiven öffentlichen Rechts aufschwingen, wenn sie mehr oder minder zufällig als Grundstückseigentümer von einem hoheitlichen Akt mit enteignender Vorwirkung betroffen sind. Die Gemeinden sind Teil der öffentlichen Gewalt, auch soweit sie als Fiskus über Eigentum an Grundstücken verfügen. Ob die Gemeinden gegen die Inanspruchnahme ihres Eigentums Rechtsschutz beanspruchen, nämlich geltend machen können, die betreffende Maßnahme entspreche nicht dem Gesetz, ist eine Frage des einfachen materiellen Rechts (Urteile vom 11. Januar 2001 - BVerwG 4 A 12.99 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 161 S. 74 und vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 26.94 - BVerwGE 100, 388 ). Auch aus Art. 28 Abs. 2 GG folgt kein Recht auf umfassende Überprüfung eines Planfeststellungsbeschlusses unter allen rechtlichen Gesichtspunkten (vgl. Beschluss vom 5. November 2002 a.a.O. S. 136).
13 d) Die Antragstellerin kann sich als Betreiberin des gemeindlichen Kindergartens und als Eigentümerin von Wohnhäusern gegen unzulässige Immissionen wehren. Die Planfeststellungsbehörde hat aber die durch das Vorhaben für die betroffenen Wohngebiete entstehenden Probleme durch Luftschadstoffeintrag und Lärm beanstandungsfrei erörtert und abgewogen. Schädliche Umwelteinwirkungen auf Wohngebiete werden bei der Trassenführung voraussichtlich vermieden.
14 Im Planfeststellungsbeschluss (S. 89 ff.) ist im Einzelnen dargelegt, auf welchen Berechnungsmethoden und Programmen die Untersuchung der Immissionen verkehrsbedingter Luftschadstoffe beruht. Das zugrunde liegende Gutachten samt Ergänzung (Luftschadstoffuntersuchung des Ingenieurbüros Lo. vom November 2004 mit Ergänzung vom Dezember 2005, Unterlage 11.A) ergibt die Einhaltung der Werte der 22. BImSchV auch unter Berücksichtigung der geänderten Planung, die die Plantrasse ca. 25 m näher an Bucha heranrückt. Die Berechnungen wurden in der fachtechnischen Stellungnahme der Thüringer Landesanstalt für Umwelt und Geologie vom 12. Mai 2005 bestätigt. Das umfasst auch die Möglichkeit, die besonderen meteorologischen Verhältnisse des Gebietes mittels der angewandten Rechenverfahren zu berücksichtigen. Die Berechnungen ergaben eine Einhaltung bzw. Unterschreitung der Grenzwerte im Bereich der Wohnbebauung wie auch des Kindergartens sowohl für den NO2-Jahresmittelgrenzwert wie auch den Jahresmittelwert der PM10-Belastung (Ergänzung S. 19, 20).
15 Nicht ersichtlich ist auch, dass die beabsichtigte Maßnahme zu einer unzulässigen Lärmbelastung führt. Das Vorhaben ist nicht wegen einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Verkehrsgeräusche unzulässig. Die vorhabenbedingten Lärmbelastungen hat die Planfeststellungsbehörde erkannt und in die gebotene planerische Abwägung einbezogen. Sie hat sich jedoch mangels vorzugswürdiger Alternativtrassen für die planfestgestellte Trassenführung entschieden. Dabei ist sie davon ausgegangen, dass unzumutbare Beeinträchtigungen der Belange der Anlieger aufgrund der Beachtung und Anwendung der §§ 41 ff. BImSchG in Verbindung mit der 16. und 24. BImSchV ausgeschlossen werden. Das lässt Abwägungsmängel nicht erkennen. Denn mit den genannten Vorschriften hat der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber ein Regelungssystem geschaffen, bei dessen Anwendung er eine hinreichende Bewältigung der Lärmproblematik sichergestellt sieht (Urteil vom 26. Mai 2004 - BVerwG 9 A 5.03 - juris). Ein Lärmschutzdefizit hat die Antragstellerin nicht schlüssig vorgetragen. Die durch § 41 BImSchG in Verbindung mit der 16. BImSchV vorgegebenen Immissionsgrenzwerte werden nicht überschritten, wie sich aus der der Planung zugrunde liegenden Schalltechnischen Untersuchung (Unterlage 1.1) ergibt. Dabei wurde auch berücksichtigt, dass nach der endgültigen Planung die vorgesehene Trasse 25 m näher an den Ort Bucha heranrückt. Die Werte für den Kindergarten wie auch die Wohnhäuser der Antragstellerin werden eingehalten. Die maßgebenden Immissionswerte der 16. BImSchV für Sondergebiete werden im Dorfgebiet Bucha, in dem der Kindergarten liegt, sogar unterschritten (Schalltechnische Untersuchung S. 27).
16 e) Abwägungsmängel im Hinblick auf die eigentumsrechtlichen Belange der Antragstellerin lässt der Planfeststellungsbeschluss ebenfalls nicht erkennen. Die Planfeststellungsbehörde setzt sich im Planfeststellungsbeschluss erkennbar mit den durch die Baumaßnahme entstehenden Problemen im Gemeindegebiet der Antragstellerin auseinander. Die Eigentumsflächen der Antragstellerin betreffen vielfach Grundstücksflächen außerhalb des Siedlungsgebietes, die schon jetzt einer öffentlichen Zweckbindung unterliegen. Die weiteren in der Nähe des künftigen Westportals liegenden Grundstücksflächen befinden sich ebenfalls außerhalb von Siedlungen. Besondere Belange hat die Antragstellerin gegen die Inanspruchnahme ihrer Grundstücke nicht vorgetragen. Fehlt dem Eigentum der Gemeinde jeder Bezug zur Erfüllung gemeindlicher Aufgaben, so genießt es lediglich den Schutz des einfachen Rechts mit der Folge, dass es im Rahmen der Abwägung leichter zu überwinden ist als in den Fällen, in denen mit dem Eigentum kommunale Aufgaben wahrgenommen werden (vgl. Urteil vom 24. November 1994 - BVerwG 7 C 25.93 - BVerwGE 97, 143 ). Deshalb ist die Abwägungsentscheidung der Planfeststellungsbehörde, der Antragstellerin diesen Flächenverlust ebenso wie einer Reihe weiterer Grundstückseigentümer zuzumuten, rechtlich nicht zu beanstanden.
17 2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Dabei wurde entsprechend dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit die Hälfte des Wertes für die Klage einer Gemeinde wegen behaupteter Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts zugrunde gelegt (60 000 €).
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