Verwaltungsverfahren 2009/43
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Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i. S. Z. gegen die Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen
im Bereich Informations- und Objektsicherheit
A-3627/2009 vom 21. August 2009
Formeller und materieller Verfügungsbegriff. Personensicherheits-
prüfung. Eröffnung der Risikoverfügung gegenüber der ersuchenden
Behörde nur mit Kurzbegründung.
Art. 5 VwVG. Art. 19 Abs. 3, Art. 21 Abs. 4 BWIS. Art. 15 Abs. 1
Bst. a, Art. 21 PSPV.
1. Verfügungsqualität eines E-Mail angesichts besonderer Umstän-
de bejaht (E. 1.1.4 ff.).
2. Grundrechtseingriff durch Offenbarung von Personendaten in
der Risikoverfügung einer Personensicherheitsüberprüfung be-
jaht (E. 3).
3. Art. 21 Abs. 4 BWIS bietet eine genügende gesetzliche Grundlage
für eine Begründung (E. 4.3). Öffentliches Interesse bejaht
(E. 4.4). Eine ausführliche Begründung ist zwar geeignet
(E. 4.5.1), aber nicht erforderlich (E. 4.5.2) und wäre somit un-
verhältnismässig. Eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme
bietet an deren Stelle eine Kurzbegründung, welche stich-
wortartig auf die Art des Sicherheitsrisikos hinweist (E. 4.5.3).
4. Die zu prüfende Person muss einerseits der Durchführung der
Sicherheitsprüfung als solcher (Art. 19 Abs. 3 BWIS) und an-
dererseits der dazu erforderlichen Datenerhebung (Art. 15 Abs. 1
Bst. a PSPV) zustimmen. Diese Zustimmung kann jederzeit wi-
derrufen werden. Angesichts dieses Widerrufsrechts erweist sich
eine Kurzbegründung vorliegend als zumutbar (E. 4.5.4–4.5.8).
BVGE / ATAF / DTAF 603
2009/43 Verwaltungsverfahren
Critères formels et matériels de la décision. Contrôle de sécurité
relatif à des personnes. Communication, à l'autorité qui l'a requise,
de la décision sur le risque seulement avec une courte motivation.
Art. 5 PA. Art. 19 al. 3, art. 21 al. 4 LMSI. Art. 15 al. 1 let. a, art. 21
OCSP.
1. Qualité de décision reconnue à un courrier électronique au vu
des circonstances particulières du cas (consid. 1.1.4 ss).
2. La révélation − dans la motivation d'une décision sur le risque −
de données personnelles collectées lors d'un contrôle de sécurité
relatif à une personne constitue une atteinte aux droits fonda-
mentaux (consid. 3).
3. L'art. 21 al. 4 LMSI constitue une base légale suffisante pour une
telle motivation (consid. 4.3). La condition de l'intérêt public est
remplie (consid. 4.4). Une motivation détaillée est certes appro-
priée (consid. 4.5.1), mais non nécessaire (consid. 4.5.2) et, en
conséquence, disproportionnée. Par contre, une motivation cour-
te, indiquant par des mots-clés le type de risque présent, consti-
tue une mesure tout aussi appropriée, mais moins intrusive
(consid. 4.5.3).
4. La personne assujettie au contrôle doit consentir, d'une part, à
l'exécution du contrôle de sécurité (art. 19 al. 3 LMSI) et, d'autre
part, à la collecte des données nécessaires à cet effet (art. 15 al. 1
let. a OCSP). Ce consentement peut être révoqué à tout moment.
Eu égard à ce droit de révocation, une motivation courte s'avère
en l'espèce raisonnablement exigible (consid. 4.5.4–4.5.8).
Criteri formali e materiali di una decisione. Controllo di sicurezza
relativo alle persone. Comunicazione della decisione sui rischi all'au-
torità decisionale accompagnata solo da una breve motivazione.
Art. 5 PA. Art. 19 cpv. 3, art. 21 cpv. 4 LMSI. Art. 15 cpv. 1 lett. a,
art. 21 OCSP.
1. Ammessa la qualificazione di decisione di un e-mail a fronte delle
circostanze particolari del caso in esame (consid. 1.1.4 segg.).
2. Ammessa l'ingerenza nei diritti fondamentali per la rivelazione
di dati personali nella motivazione della decisione sui rischi
nell'ambito di un controllo di sicurezza relativo alle persone (con-
sid. 3).
604 BVGE / ATAF / DTAF
Verwaltungsverfahren 2009/43
3. L'art. 21 cpv. 4 LMSI offre una base legale sufficiente per detta
motivazione (consid. 4.3). Ammesso l'interesse pubblico (con-
sid. 4.4). Una motivazione dettagliata è certamente adeguata
(consid. 4.5.1), ma non necessaria (consid. 4.5.2) e sarebbe per-
tanto sproporzionata. Una motivazione breve che indica con
parole chiave il tipo di rischio per la sicurezza (consid. 4.5.3) è
meno incisiva e altrettanto adeguata.
4. La persona sottoposta al controllo deve acconsentire, da un lato,
all'esecuzione del controllo di sicurezza in quanto tale (art. 19
cpv. 3 LMSI) e, dall'altro, alla raccolta dei dati necessari a tal
scopo (art. 15 cpv. 1 lett. a OCSP). Questo consenso può essere
revocato in ogni momento. Visto questo diritto di revoca, una
breve motivazione nel caso in esame è ragionevolmente esigibile
(consid. 4.5.4–4.5.8).
Anfangs 2007 beantragte der zuständige Offizier als ersuchende Behörde
bei der Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich Informa-
tions- und Objektsicherheit (nachfolgend: Fachstelle) eine Personensi-
cherheitsprüfung von Z. Die Fachstelle kam in der Folge zum Schluss,
dieser stelle ein erhöhtes Sicherheitsrisiko dar. Anlässlich seiner Anhö-
rung beantragte Z., das Ergebnis der Sicherheitsprüfung sei der er-
suchenden Behörde in unbegründeter Form zu eröffnen, weil eine Offen-
barung des Prüfungsergebnisses seine Persönlichkeitsrechte krass
verletzen würde. Der ersuchenden Behörde würde die Mitteilung des Er-
gebnisses (Sicherheitsrisiko Ja oder Nein) ausreichen, um die Konse-
quenzen für das Arbeitsverhältnis zu ziehen. Die Fachstelle solle über
diesen Antrag in einer separaten Zwischenverfügung befinden.
Im Mai 2009 teilte die Fachstelle Z. in einem E-Mail mit, dass sie die Ri-
sikoverfügung entgegen seinem Antrag in begründeter Form zu eröffnen
gedenke. Die gesetzlichen Grundlagen schrieben klar vor, dass das Er-
gebnis der Sicherheitsprüfung der ersuchenden Behörde in einer schrift-
lichen Beurteilung mitzuteilen sei.
Dagegen hat Z. (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 4. Juni 2009 beim
Bundesverwaltungsgericht (BVGer) Beschwerde erhoben und beantragt,
es sei festzustellten, dass die Fachstelle (nachfolgend: Vorinstanz) nicht
berechtigt sei, das Ergebnis der Sicherheitsprüfung in begründeter Form
der ersuchenden Behörde zu eröffnen. Die Vorinstanz sei demzufolge
anzuweisen, ihre Verfügung lediglich im Dispositiv zu eröffnen. Gleich-
BVGE / ATAF / DTAF 605
2009/43 Verwaltungsverfahren
zeitig beantragte der Beschwerdeführer eine superprovisorische Verfü-
gung im Sinne seiner Anträge.
Angesichts der drohenden und nicht wieder gutzumachenden Nachteile
untersagte das BVGer der Vorinstanz am 8. Juni 2009 superprovisorisch,
der ersuchenden Behörde eine begründete Verfügung über das Ergebnis
der Personensicherheitsprüfung des Beschwerdeführers zu eröffnen.
Im nachfolgenden Schriftenwechsel haben die Parteien an ihren Stand-
punkten und Anträgen festgehalten.
Das BVGer heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut.
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das BVGer Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme
nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG
genannten Behörden. Die Fachstelle ist eine Vorinstanz gemäss Art. 33
Bst. d VGG. Damit ist das BVGer grundsätzlich zuständig zur Beur-
teilung der vorliegenden Beschwerde. Da fraglich ist, ob die Vorinstanz
überhaupt eine anfechtbare Verfügung erlassen hat, gilt es eingehender
zu untersuchen, ob eine solche vorliegt oder ob allenfalls wegen unrecht-
mässiger Verweigerung einer Verfügung auf die Beschwerde einzutreten
ist (Art. 46a VwVG).
1.1.1 Als anfechtbare Verfügung kommt vorliegend das E-Mail der
Vorinstanz vom 25. Mai 2009 in Frage. Ist das E-Mail als Verfügung zu
qualifizieren, kann sie als selbständig anfechtbare Zwischenverfügung
im Sinne von Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG angefochten werden, weil
beim Entscheid, ob die Risikoverfügung der Vorinstanz begründet oder
unbegründet der ersuchenden Behörde eröffnet werden soll, nicht wieder
gut zu machende Nachteile (insbes. Verletzung der Persönlichkeitsrech-
te) des Beschwerdeführers auf dem Spiel stehen. Diesfalls hätte das
BVGer die vorliegende Beschwerde materiell zu überprüfen.
1.1.2 Ist das E-Mail der Vorinstanz keine Verfügung, stünde allenfalls
die Rechtsverweigerungsbeschwerde im Sinne von Art. 46a VwVG
offen, welche das Verweigern oder Verzögern einer Verfügung einer
solchen gleichstellt (vgl. MARKUS MÜLLER, in: Christoph Auer/Markus
Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über
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Verwaltungsverfahren 2009/43
das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008, [nachfolgend: Kom-
mentar VwVG], N. 7 zu Art. 46a). Diesfalls könnte das BVGer nicht in
der Sache selbst entscheiden, sondern bloss – bei Gutheissung der Be-
schwerde – die Vorinstanz anweisen, eine Verfügung zu erlassen (vgl.
ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 255; MÜLLER, Kom-
mentar VwVG, N. 3 zu Art. 46a).
1.1.3 Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass das E-Mail der Vor-
instanz mangels entsprechender Form keine Verfügung ist. Die Vor-
instanz nimmt dazu keine Stellung.
1.1.4 Verfügungsbegriff und Verfügungsform sind auseinander zu
halten. Eine Verfügung liegt vor, wenn eine Verwaltungshandlung die
vom Verfügungsbegriff geforderten Strukturmerkmale aufweist. Eine mit
Formmängeln behaftete Verfügung bleibt eine Verfügung, sofern die
Strukturmerkmale von Art. 5 VwVG gegeben sind. Danach ist eine Ver-
fügung eine Anordnung einer Behörde im Einzelfall, die ein Rechts-
verhältnis einseitig und verbindlich regelt und sich auf öffentliches Recht
des Bundes stützt (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 28 Rz. 1 f. und § 29 Rz. 3). Die
Verfügung wirkt in der Regel also rechtsgestaltend. Eine Ausnahme
davon bildet die Feststellungsverfügung, mit welcher die Behörde eine
Rechtslage lediglich feststellt. Feststellungsverfügungen sind gestützt auf
Art. 25 VwVG « normalen » Verfügungen gleichgestellt (vgl. MÜLLER,
Kommentar VwVG, N. 39 und 57 zu Art. 5; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl.,
Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 854). Behörde im Sinne des VwVG ist
jeder Verwaltungsträger, der mit der Erfüllung von Staatsaufgaben be-
traut ist. Die Verwaltungsbefugnis schliesst grundsätzlich auch die Verfü-
gungsbefugnis ein. Die Verfügung regelt Rechte und Pflichten im Einzel-
fall, somit für einen einzelnen oder mehrere Adressaten und mit Blick
auf einen bestimmten Lebenssachverhalt. Ein Rechtsverhältnis liegt vor,
wenn die Anordnung einer Behörde auf die Herbeiführung eines
rechtlichen Erfolgs im Verhältnis zwischen Staat und Bürger gerichtet ist
(vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI, a. a. O., § 28 Rz. 16 ff.).
1.1.5 Indem die Vorinstanz in ihrem E-Mail vom 25. Mai 2009 fest-
stellte, dass sie aufgrund der Rechtslage keinen Anlass dazu sehe, die Ri-
sikoverfügung den Beschwerdeführer betreffend unbegründet der er-
suchenden Behörde zu eröffnen, traf sie als Behörde eine einseitige
Anordnung im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes
stützt. Die Regelung eines Rechtsverhältnisses ist darin zu sehen, dass
BVGE / ATAF / DTAF 607
2009/43 Verwaltungsverfahren
die Vorinstanz durch die Darstellung ihrer Rechtsauffassung dem Be-
schwerdeführer die Wahrung seiner Persönlichkeitsrechte im konkreten
Einzelfall absprach resp. diese den öffentlichen Interessen unterordnete.
Verbindlich ist die Anordnung insofern, als die Vorinstanz damit unwi-
derruflich festlegte, in die Rechtsposition des Beschwerdeführers ein-
greifen zu wollen. Damit sind die Strukturmerkmale des Verfügungsbe-
griffs erfüllt.
1.1.6 Wie bereits erwähnt, ist die Frage nach der Form der Verfügung
vom Verfügungsbegriff zu trennen. Art. 34 VwVG schreibt Schrift-
lichkeit vor, wobei Zwischenverfügungen unter Umständen auch münd-
lich ergehen können. Schriftform bedeutet grundsätzlich Papierform,
Unterschrift, Ort und Datum. Art. 35 VwVG verlangt weiter die Be-
zeichnung der Verfügung als solche, deren Begründung sowie eine
Rechtsmittelbelehrung. Dazu kommt schliesslich die Bezeichnung der
verfügenden Behörde und des Adressaten sowie die Formulierung eines
Dispositivs (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI, a. a. O., § 29 Rz. 10).
1.1.7 Hält eine Behörde die Formvorschriften des VwVG nicht ein, so
liegt ein Eröffnungsmangel vor. Aus einer mangelhaften Eröffnung darf
den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). So kann zum
Beispiel der Lauf der Rechtsmittelfrist durch eine mangelnde Begrün-
dung gehemmt werden oder die fehlende Unterschrift die Rechtswirk-
samkeit der Verfügung hemmen, wenn der Adressat berechtigte Zweifel
an der Identität der verfügenden Behörde haben durfte
(TSCHANNEN/ZIMMERLI, a. a. O., § 29 Rz. 20). Formfehlerhafte Verfügun-
gen sind anfechtbar, in seltenen Fällen gar nichtig. Eine mit formellen
Mängeln behaftete Verfügung bleibt aber – abgesehen vom seltenen Fall
der Nichtigkeit – eine Verfügung (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a. a. O., § 28
Rz. 18). Hat die Verfügung trotz ihres Mangels den Zweck erfüllt – das
heisst dem Bürger ist kein Nachteil aufgrund des Formfehlers entstanden
– bleiben die Formfehler hingegen folgenlos, da sich der Sinn des
Formzwanges im Schutz des Bürgers erschöpft (TSCHANNEN/ZIMMERLI,
a. a. O., § 29 Rz. 2 und 20).
1.1.8 Bei der genannten E-Mail der Vorinstanz ist fraglich, ob sie –
trotz Textformat – das Erfordernis der Schriftlichkeit zu erfüllen vermag
(vgl. LORENZ KNEUBÜHLER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin
Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungs-
verfahren [VwVG], Zürich 2008, N. 4 zu Art. 34). Es fehlen die Bezeich-
nung als Verfügung, das Dispositiv, die Unterschrift sowie auch eine
Rechtsmittelbelehrung. Hingegen stellt die Vorinstanz ihre Rechtsauffas-
sung betreffend Begründung der Risikoverfügung relativ ausführlich dar
608 BVGE / ATAF / DTAF
Verwaltungsverfahren 2009/43
und es ist mit genügender Deutlichkeit erkennbar, wie sie zu entscheiden
gedenkt. Damit weist die Verfügung der Vorinstanz klare formelle Män-
gel auf. Diese sind indessen nicht derart gravierend, dass die Verfügung
als nichtig angeschaut werden müsste (vgl. eingehend zur Nichtigkeit
von Verfügungen: TSCHANNEN/ZIMMERLI, a. a. O., § 31 Rz. 16 ff.).
1.1.9 Es ist davon auszugehen, dass die formellen Mängel keinen
Nachteil für den Beschwerdeführer bewirkten. Ihm ist es trotz Mangel-
haftigkeit gelungen, die Verfügung rechtzeitig anzufechten. Aufgrund der
Begründung sind ihm zudem die Argumente der verfügenden Behörde
ausreichend bekannt, so dass er der gegnerischen Position in seiner Be-
schwerde umfassend entgegentreten kann. Aus diesen Gründen bleiben
die formellen Mängel der vorinstanzlichen Verfügung folgenlos.
1.1.10 Im Ergebnis hat die Vorinstanz mit ihrem E-Mail vom 25. Mai
2009 eine anfechtbare Verfügung erlassen. Diese ist wie bereits erwähnt
(E. 1.1.1) als anfechtbare Zwischenverfügung im Sinne von Art. 46
Abs. 1 Bst. a VwVG entgegenzunehmen. Da mit dieser Verfügung
(noch) nicht rechtsgestaltend in die Rechtsposition des Beschwerdefüh-
rers eingegriffen, sondern alleine die Rechtslage festgestellt wird, ist die
Verfügung zudem als Feststellungsverfügung zu qualifizieren. Das von
Art. 25 Abs. 2 VwVG geforderte schutzwürdige Interesse besteht dann,
wenn die gesuchstellende Person ohne die verbindliche und sofortige
Feststellung des Bestandes, Nichtbestandes oder Umfangs öffentlich-
rechtlicher Rechte und Pflichten Gefahr liefe, dass sie oder die Behörde
ihr nachteilige Massnahmen treffen oder ihr günstige unterlassen würde
(vgl. KÖLZ/HÄNER, a. a. O., S. 75 mit Hinweisen). Die das schutzwürdige
Interesse begründende Massnahme besteht vorliegend in der drohenden
Eröffnung potenziell persönlichkeitsverletzender Daten an eine andere
Behörde. Das schutzwürdige Feststellungsinteresse ist damit gegeben.
1.1.11 Auf eine Überprüfung der Voraussetzungen der Rechtsverzö-
gerungsbeschwerde kann verzichtet werden, da eine solche mangels
Rechtsschutzinteresse ausgeschlossen ist, wenn eine anfechtbare Verfü-
gung vorliegt (vgl. MÜLLER, Kommentar VwVG, N. 11 zu Art. 46a). Das
BVGer ist damit zuständig, über die vorliegende Beschwerde in der
Sache zu befinden.
1.2 Nach Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem BVGer
nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt.
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer
vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit
zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
BVGE / ATAF / DTAF 609
2009/43 Verwaltungsverfahren
Änderung hat. Als (formeller) Verfügungsadressat hat der Beschwerde-
führer ein aktuelles, schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der Ver-
fügung der Vorinstanz vom 25. Mai 2009. Er ist zur Beschwerde legi-
timiert.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Be-
schwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten.
2.
2.1 Das Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur
Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) dient der Sicherung der
demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen der Schweiz sowie
dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung (Art. 1 BWIS). Der
Bundesrat hat in der Botschaft dazu ausgeführt, eine der heikelsten und
intensivsten Bedrohungen der inneren Sicherheit entstehe dann, wenn an
besonders wichtigen Schlüsselpositionen eingesetzte Personen Verrat
übten, gegen den Staat selber arbeiteten oder seine Institutionen auf
rechtswidrige Art verändern wollten. Es sollten dort nur Personen ein-
gesetzt werden, die nicht erpressbar seien und Gewähr bieten würden,
das ihnen entgegengebrachte Vertrauen nicht zu missbrauchen (Botschaft
des Bundesrates zum Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der
inneren Sicherheit und zur Volksinitiative « S.o.S. Schweiz ohne Schnüf-
felpolizei » vom 7. März 1994, BBl 1994 II 1147, nachfolgend: Bot-
schaft zum BWIS).
2.2 Nach Art. 20 Abs. 1 BWIS werden im Rahmen der Personen-
sicherheitsprüfung sicherheitsrelevante Daten über die Lebensführung
der betroffenen Person erhoben, insbesondere über ihre engen persön-
lichen Beziehungen und familiären Verhältnisse, ihre finanzielle Lage,
ihre Beziehungen zum Ausland und Aktivitäten, welche die innere und
äussere Sicherheit in rechtswidriger Weise gefährden könnten. Über die
Ausübung verfassungsmässiger Rechte werden keine Daten erhoben.
Ziel der Personensicherheitsprüfung ist es, bei Personen, welche eine
nach Art. 19 Abs. 1 Bst. a–e BWIS sensible Arbeit verrichten oder ver-
richten würden, Sicherheitsrisiken aufzudecken. Als Sicherheitsrisiken
gelten nach der Praxis der Vorinstanz insbesondere Terrorismus, verbote-
ner Nachrichtendienst, gewalttätiger Extremismus, kriminelle Handlun-
gen, Korruption, finanzielle Probleme, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit
und exzessiver Lebenswandel (vgl. Urteil des BVGer A-7512/2006 vom
23. August 2007 E. 2.2 mit Hinweisen).
2.3 Die Vorinstanz unterbreitet ihre Beurteilung des Sicherheitsrisikos
schriftlich der Behörde, die für die Wahl oder die Übertragung der Funk-
tion zuständig ist (Art. 21 Abs. 4 Satz 1 BWIS). Dazu erlässt sie eine
610 BVGE / ATAF / DTAF
Verwaltungsverfahren 2009/43
Verfügung über das Ergebnis der Sicherheitsprüfung. Sie kann eine po-
sitive Risikoverfügung, eine Risikoverfügung mit Auflagen, eine negati-
ve Risikoverfügung oder eine Feststellungsverfügung erlassen (Art. 21
Abs. 1 Bst. a–d der Verordnung vom 19. Dezember 2001 über die Perso-
nensicherheitsprüfungen [PSPV, SR 120.4]). Die entscheidende Instanz
ist nicht an die Verfügung der Vorinstanz gebunden (Art. 21 Abs. 4
Satz 2 bzw. Art. 24 Abs. 1 PSPV).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer stellt die Rechtmässigkeit der an seiner
Person durchgeführten Sicherheitsprüfung nicht in Frage. Auch gegen
die Eröffnung des Prüfungsergebnisses an die ersuchende Stelle bezie-
hungsweise die entscheidende Instanz hat er im Grundsatz nichts einzu-
wenden. Er wehrt sich aber dagegen, dass die Gründe, die zum Prüfungs-
ergebnis geführt haben, der ersuchenden Stelle beziehungsweise der
entscheidenden Instanz offengelegt werden. Gegenstand des vorlie-
genden Streites bildet somit die Frage, ob die Risikoverfügung – wie von
der Vorinstanz gefordert – auch der ersuchenden Stelle begründet er-
öffnet werden muss und damit die aufgedeckten sensiblen Daten bekannt
gegeben werden dürfen.
3.2 Nach Auffassung des Beschwerdeführers würde es seine grund-
rechtlich geschützte Privatsphäre (im Sinne von Art. 13 der Bundesver-
fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
[BV, SR 101]) und seine Würde (Art. 7 BV) unwiderruflich verletzen,
wenn die Vorinstanz die Risikoverfügung der ersuchenden Stelle mit
einer Begründung eröffnete. Die Ausführungen der Vorinstanz enthielten
intimste Details aus seinem Privatleben und seien zudem ehrverletzend,
da sie ihn als illoyalen und unvertrauenswürdigen Menschen darstellten.
3.3 Wie dem Schreiben der Vorinstanz vom 11. März 2009 zu entneh-
men ist, wurden mit der Personensicherheitsprüfung in der Tat intime
Details aus dem Privatleben des Beschwerdeführers – insbesondere zu
seinem Sexualleben und seiner Gesundheit – aufgedeckt. Es bedarf an
dieser Stelle keiner eingehenderen Erörterung, um festzustellen, dass die
Weitergabe dieser Daten an eine andere Behörde in die Grundrechte des
Beschwerdeführers eingreifen würde. Zu denken ist dabei insbesondere
an die informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV; vgl. dazu:
JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl.,
Bern 2008, S. 164 ff.). Ob die Ausführungen der Vorinstanz ehrverlet-
zend sind, kann im vorliegenden Verfahren offen bleiben. Fest steht, dass
die Eröffnung einer begründeten Risikoverfügung zumindest den Schutz-
BVGE / ATAF / DTAF 611
2009/43 Verwaltungsverfahren
bereich des Grundrechts auf Privatsphäre (Art. 13 BV) tangiert und
damit einen relevanten Grundrechtseingriff darstellt.
Aus dem Erwogenen geht zudem hervor, dass vorliegend unterschieden
werden muss zwischen der dem Beschwerdeführer und der der ersuchen-
den Stelle zu eröffnenden Verfügung. Dem beschwerdebefugten Betrof-
fenen ist die Verfügung zur Wahrung des rechtlichen Gehörs stets zu
begründen (vgl. Art. 21 Abs. 3 BWIS und Art. 35 Abs. 1 VwVG). Dies
ist auch vorliegend unstrittig. Umstritten ist alleine die Frage, ob die der
ersuchenden Behörde beziehungsweise der entscheidenden Instanz zu
eröffnende Verfügung mit einer Begründung zu versehen ist, weil damit
– wie soeben dargelegt – in die Grundrechte des Beschwerdeführers
eingegriffen würde.
Aufgrund des Gesagten ist nachfolgend die Grundrechtskonformität des
Eingriffs zu prüfen.
4.
4.1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen
Grundlage, müssen im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig
sein (Art. 36 BV; REGINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grundrechte, Bern 2007,
§ 9).
4.2 Der Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, der Grundrechtsein-
griff, mithin die Begründung der Verfügung, scheitere schon an der feh-
lenden gesetzlichen Grundlage. Die Vorinstanz hält dem entgegen, dass
mit Art. 21 Abs. 4 BWIS eine solche bestehe und sich auch aus den
übrigen einschlägigen Bestimmungen ergebe, dass die Risikoverfügung
zu begründen sei.
Schwere Grundrechtseingriffe wie der vorliegende bedürfen gemäss
Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV einer Regelung in einem formellen Gesetz. Die
wesentlichen Punkte des Eingriffs müssen darin klar und unzweideutig
formuliert sein (vgl. KIENER/KÄLIN, a. a. O., S. 88). Das BWIS ist ein Ge-
setz im formellen Sinn. Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage
sind demnach erfüllt, wenn die Möglichkeit einer Begründung aus
Art. 21 Abs. 4 BWIS mit genügender Deutlichkeit hervorgeht. Zur Be-
antwortung dieser Frage ist die genannte Bestimmung auszulegen.
4.2.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestim-
mung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen
möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach
seiner wahren Tragweite gesucht werden. Dabei dienen die Gesetzesma-
terialien als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Das Bun-
desgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem
612 BVGE / ATAF / DTAF
Verwaltungsverfahren 2009/43
Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann allein auf das gramma-
tische Element abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich
richtige Lösung ergab (vgl. BGE 134 II 249 E. 2.3, BGE 133 V 9 E. 3.1,
je mit Hinweisen). Danach sollen all jene Methoden kombiniert werden,
die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und prakti-
kables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben (HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a. a. O., Rz. 217).
4.2.2 Der Wortlaut von Art. 21 Abs. 4 BWIS besagt, dass die Vor-
instanz ihre Beurteilung des Sicherheitsrisikos schriftlich der ersuchen-
den Stelle beziehungsweise entscheidenden Instanz zu eröffnen hat. Das
Gesetz spricht nicht wortwörtlich von « Begründung », sondern von
« Unterbreitung der Beurteilung des Sicherheitsrisikos ». Diese Formu-
lierung umfasst – wie der Beschwerdeführer selber einräumt – unzwei-
felhaft die eigentliche Empfehlung, ob die beurteilte Person ein Sicher-
heitsrisiko darstellt oder nicht. Aus dem Wortlaut alleine geht hingegen
nicht zweifelsfrei hervor, ob damit auch eine umfassende Begründung
mit Offenlegung aller Prüfungsinhalte im Sinne von Art. 20 BWIS ge-
meint ist. Der Text ist folglich nicht ganz klar und es sind verschiedene
Interpretationen möglich. Aus diesem Grund sind die weiteren Ausle-
gungsmethoden heranzuziehen.
4.2.3 Im Sinne einer teleologischen Auslegung erläutert die Vor-
instanz den Umstand, dass die Risikoverfügung lediglich empfehlenden
Charakter habe und die entscheidende Instanz gemäss Art. 21 Abs. 4
BWIS beziehungsweise Art. 24 Abs. 1 PSPV nicht an die Verfügung ge-
bunden sei. Die entscheidende Instanz, welche gemäss Art. 24 PSPV ab-
schliessend über das Sicherheitsrisiko (und die daraus fliessenden ar-
beitsrechtlichen Konsequenzen) entscheiden müsse, sei deshalb auf die
Beurteilung der Vorinstanz angewiesen, um sich ein Bild für ihren Ent-
scheid machen zu können. Zudem könne der Arbeitgeber eine Entlas-
sung – falls die Risikobeurteilung zu einer solchen führe – nur mit
Kenntnis der Sicherheitsprüfung begründen.
Ziel der Personensicherheitsprüfung ist das Aufdecken von Sicherheits-
risiken bei Personen, die in sensiblen Bereichen arbeiten (vgl. E. 2.2).
Der Beschwerdeführer weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass
das BWIS der Sicherung der demokratischen und rechtsstaatlichen
Grundlage der Schweiz sowie dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer
Bevölkerung diene (Art. 1 BWIS) und die Personensicherheitsprüfung
eine von verschiedenen vorbeugenden Massnahmen zur frühzeitigen Er-
kennung und Bekämpfung von Gefährdungen sei (Art. 2 Abs. 4 Bst. c
BWIS). Die Personensicherheitsprüfung sei hingegen kein arbeitsrecht-
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2009/43 Verwaltungsverfahren
liches Kontrollinstrument. Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Die Vor-
instanz geht zu weit, wenn sie Art. 21 Abs. 4 BWIS so auslegt, dass nach
Sinn und Zweck der Norm ihre Ausführungen zur Sicherheitsprüfung für
die entscheidende Instanz eine unverzichtebare Beurteilungsgrundlage
seien. Nach Sinn und Zweck von Art. 21 Abs. 4 BWIS muss die ent-
scheidende Instanz die Beurteilung der Vorinstanz soweit erfahren, als es
zum Erkennen des Risikos und Treffen der vorbeugenden Massnahmen
erforderlich ist. Damit lässt sich aufgrund der teleologischen Auslegung
nicht eindeutig beantworten, ob die Risikoverfügung in jedem Fall zu
begründen ist oder nicht.
4.2.4 In Anwendung der historischen Auslegung beruft sich die Vorin-
stanz auf die Botschaft zum BWIS vom 7. März 1994 (BBl 1994 II
1188), welcher zu entnehmen ist, dass keine Begründung zu erfolgen
habe, wenn die Sicherheitserklärung erteilt werde. Eine Verweigerung
oder das Anbringen eines Vorbehaltes müsse dagegen summarisch be-
gründet werden. Diese Passage zeigt, dass der Gesetzgeber an die Mög-
lichkeit einer Begründung gedacht hat und eine solche grundsätzlich als
zulässig erachtet. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist dies jedoch
kein eindeutiger Hinweis auf eine Begründungspflicht in jedem Fall.
Vielmehr ist zu vermuten, dass der Gesetzgeber an dieser Stelle die Be-
gründungspflicht vor allem zur Sicherstellung des rechtlichen Gehörs des
Betroffenen im Hinblick auf sein Beschwerderecht (vgl. Art. 21 Abs. 3
BWIS) erwähnte, nicht aber unbedingt die Eröffnung gegenüber der er-
suchenden Stelle beziehungsweise die entscheidende Instanz im Auge
hatte. Letztere ist nicht beschwerdeberechtigt und bedarf der Zustim-
mung des Betroffenen, wenn sie Einsicht in die Prüfungsunterlagen neh-
men will (Art. 24 Abs. 5 PSPV). Im Ergebnis beantworten die Ma-
terialien die Frage nicht abschliessend, ob eine negative oder mit
Auflagen versehene Risikoverfügung zwingend begründet zu erfolgen
hat oder nicht, gehen aber grundsätzlich von einer Begründung aus.
4.2.5 Vergleicht man die einschlägigen Bestimmungen schliesslich
systematisch, fällt auf, dass weder der Gesetzes- noch der Verordnungs-
geber einen Unterschied zwischen der dem Geprüften und der der ersu-
chenden Instanz zu eröffnenden Verfügung macht. Nach Art. 21 PSPV ist
die Verfügung der betroffenen Person, der ersuchenden Stelle, der ent-
scheidenden Instanz, bei Dritten dem Arbeitgeber und allfälligen Be-
schwerdeberechtigten gleichermassen zu eröffnen. Damit lässt auch die
systematische Auslegung Raum sowohl für eine begründete wie auch für
eine unbegründete Eröffnung.
614 BVGE / ATAF / DTAF
Verwaltungsverfahren 2009/43
4.3 Zusammenfassend liegt mit Art. 21 Abs. 4 BWIS jedenfalls eine
hinreichende gesetzliche Grundlage für eine Begründung vor, nicht aber
eine Vorschrift, welche eine Begründung zwingend verlangt. Der Ent-
scheid, ob sich eine Begründung rechtfertigt, ist vielmehr im einzelnen
Fall – und wie sich nachfolgend zeigen wird – vor allem im Rahmen der
Verhältnismässigkeit zu beurteilen.
Somit sind nachfolgend die weiteren Voraussetzungen von Art. 36 BV,
d. h. das öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit, zu prüfen.
4.4 Grundrechtseingriffe, die auf einer genügenden gesetzlichen
Grundlage beruhen, müssen sich im Einzelfall auch mit legitimen Moti-
ven, d. h. öffentlichen Interessen, rechtfertigen lassen (vgl. KIENER/KÄLIN,
a. a. O., S. 99). Vorliegend besteht das öffentliche Interesse darin, die de-
mokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen der Schweiz sowie die
Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung zu schützen, indem Personen, die in
sensiblen Bereichen arbeiten, geprüft werden, um Sicherheitsrisiken
frühzeitig zu erkennen und ihnen vorzubeugen. Kurz: Das öffentliche
Interesse besteht in der Wahrung der inneren Staatssicherheit (vgl. E. 2).
In diesem Sinne ist auch jede Massnahme, welche die Verfolgung dieses
Ziels unterstützt, grundsätzlich als im öffentlichen Interessen liegend zu
sehen. Die Weitergabe von Informationen an die ersuchende Stelle
beziehungsweise die entscheidende Instanz betreffend eines möglichen
Sicherheitsrisikos ist von diesem Motiv eindeutig gedeckt. Ob sich die
Weitergabe dieser Informationen jedoch auch im Einzelfall rechtfertigt,
ist nach den Grundsätzen der Verhältnismässigkeit zu beurteilen.
4.5 Verhältnismässigkeit bedeutet, dass ein Grundrechtseingriff im
Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich
sein muss und zu unterbleiben hat, wenn eine gleich geeignete, aber
mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Aus-
serdem muss die Massnahme zumutbar sein, d. h. der angestrebte Zweck
muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die
dem Beschwerdeführer auferlegt werden (BGE 131 V 107 E. 3.4.1, BGE
130 I 65 E. 3.5.1, je mit Hinweisen; Urteil des BVGer A-802/2007 vom
3. Dezember 2007 E. 7, Urteil des BVGer A-7512/2006 vom 23. August
2007 E. 4.2; KIENER/KÄLIN, a. a. O., S. 102; ULRICH HÄFELIN/WALTER
HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl.,
Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 320 ff.).
4.5.1 Unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit ist als erstes zu prü-
fen, ob die Massnahme geeignet ist, den im öffentlichen Interessen ver-
folgten Zweck herbeizuführen. Durch Eröffnung der Begründung der
Risikoverfügung werden der ersuchenden Stelle beziehungsweise der
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2009/43 Verwaltungsverfahren
entscheidenden Instanz Informationen zur Verfügung gestellt, welche ihr
im Hinblick auf die Zielsetzung des BWIS behilflich sein könnten. Inso-
fern ist der Vorinstanz zuzustimmen, wenn sie vorbringt, dass die ent-
scheidende Instanz mit Kenntnis der Hintergründe der Risikoverfügung
den Interessen aller Beteiligten adäquater Rechnung tragen und differen-
zierter entscheiden könne. Aus diesen Gründen ist die Geeignetheit der
Massnahme zu bejahen.
4.5.2 Des Weiteren muss die Massnahme im Hinblick auf den anges-
trebten Zweck erforderlich sein. Unter diesem Aspekt ist zu prüfen, ob
nicht auch eine mildere Massnahme ausreichen würde, um das personelle
Sicherheitsrisiko zu erkennen beziehungsweise die entscheidende Instanz
in die Lage zu versetzen, der inneren Sicherheit mit ihrem Entscheid aus-
reichend Rechnung zu tragen. Unter diesem Blickwinkel fällt auf, dass
die entscheidende Instanz vorliegend auch aufgrund einer unbegründeten
Risikoverfügung entscheiden könnte. Ziel der Personensicherheitsprü-
fung ist das Erkennen von personellen Sicherheitsrisiken und das Ergrei-
fen von vorbeugenden Massnahmen. Dieses Ziel wird grundsätzlich auch
ohne Begründung erreicht. Da die entscheidende Instanz nicht verbind-
lich an das Ergebnis der Prüfung gebunden ist (Art. 21 Abs. 4 BWIS und
Art. 24 Abs. 1 PSPV), kann sie den Umstand, dass der Beschwerdeführer
die Hintergründe der Risikoverfügung nicht bekannt geben will, frei
würdigen. Der Beschwerdeführer muss unter diesen Umständen aber da-
mit rechnen, dass ihm die entscheidende Instanz nicht mehr genügend
Vertrauen entgegenbringt, um ihn weiterzubeschäftigen. Damit trägt vor-
liegend hauptsächlich der Betroffene die Nachteile einer zurückgehalte-
nen Begründung. Aus diesen Gründen erweist sich eine Begründung –
zumindest in ausführender Form – als nicht erforderlich und damit als
unverhältnismässig. Fraglich ist indessen, ob eine Risikoverfügung ohne
jegliche Begründung noch geeignet ist, das gesetzliche Ziel zu erreichen
oder ob dieses nicht doch mehr erfordert.
4.5.3 Zu beachten ist nämlich, dass gemäss Praxis der Vorinstanz ins-
besondere Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, gewalttätiger
Extremismus, kriminelle Handlungen, Korruption, finanzielle Probleme,
Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und exzessiver Lebenswandel als mög-
liche Sicherheitsrisiken gelten (vgl. E. 2.2). Angesichts der grossen
Bandbreite von Gefahrenquellen und deren unterschiedlichen Bedeutung
für die innere Sicherheit erscheint es erforderlich, dass die entscheidende
Instanz zumindest erfährt, welche Art von Sicherheitsrisiko die geprüfte
Person darstellt. So wird auf einen Angestellten, der verbotenen Nach-
richtendienst betreibt, anders zu reagieren sein als auf einen, der
« bloss » finanzielle Probleme hat. Dem Bedürfnis der entscheidenden
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Verwaltungsverfahren 2009/43
Instanz, die Art des Sicherheitsrisikos zu erfahren, kann mit einer Kurz-
begründung (z. B. « die Fachstelle beurteilt die Person als Sicherheits-
risiko wegen Erpressbarkeit ») Rechnung getragen werden. Mit einer
Kurzbegründung lässt sich das Sicherheitsrisiko besser und differenzier-
ter erkennen, ohne dass dabei (unnötige) Ausführungen zu Details aus
der Privatsphäre gemacht werden müssten. Die Kurzbegründung stellt
damit eine im Hinblick auf das Erreichen des im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels gleich geeignete, aber mildere Massnahme dar als eine
ausführende. Im Gegensatz zu Letzteren ist sie somit erforderlich.
4.5.4 Obwohl eine Risikoverfügung mit Kurzbegründung nach dem
Gesagten als geeignet und erforderlich erachtet wird, rechtfertigt sich der
mit dieser Massnahme verbundene Grundrechtseingriff nur dann, wenn
er zumutbar ist, d. h. der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen
Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Beschwerdeführer aufer-
legt werden (vgl. E. 4.5). Um diese Frage beurteilen zu können, sind die
öffentlichen und die betroffenen privaten Interessen gegeneinander abzu-
wägen. Wiegt das private Interesse schwerer als das öffentliche, ist die
Massnahme nicht zumutbar (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, a. a. O.,
Rz. 323). Vorliegend bedeutet dies eine Abwägung des öffentlichen In-
teresses an der inneren Sicherheit gegen das private Interesse am Schutz
der Privatsphäre.
4.5.5 In diesem Zusammenhang ist das Vorbringen des Beschwerde-
führers, er habe aufgrund des Zustimmungserfordernisses zur Personen-
sicherheitsprüfung das Recht, eine unbegründete Verfügung zu verlan-
gen, zu würdigen.
4.5.6 Die zu prüfende Person muss einerseits der Durchführung der
Sicherheitsprüfung als solcher (Art. 19 Abs. 3 BWIS) und andererseits
der dazu erforderlichen Datenerhebung (Art. 15 Abs. 1 Bst. a PSPV) zu-
stimmen. Die Ermächtigung zur Datenerhebung ist während sechs Mo-
naten gültig und kann von der betroffenen Person jederzeit schriftlich
widerrufen werden (Art. 15 Abs. 3 PSPV). Zur Frage, ob auch die
Zustimmung zur Durchführung der Sicherheitsprüfung als solche wider-
rufen werden kann, äussern sich weder das BWIS noch die PSPV aus-
drücklich. In der Botschaft wird indessen klargestellt, dass die Sicher-
heitserklärung ohne Zustimmung des Betroffenen nicht abgegeben wer-
den kann (Botschaft zum BWIS, BBl 1994 II 1186). Das Gesetz lässt
also den Grundrechtseingriff ausdrücklich nur dann zu, wenn die betrof-
fene Person zustimmt. Der Betroffene hat somit die Wahl, auf sein
Grundrecht zu verzichten oder nicht. Die Lehre leitet die Möglichkeit,
auf Grundrechte zu verzichten, aus dem allen Grundrechten inhärenten
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2009/43 Verwaltungsverfahren
Selbstbestimmungsrecht ab (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, a. a. O.,
Rz. 334). Selbstbestimmung bedeutet Unabhängigkeit von jeder Art der
Fremdbestimmung. Bezogen auf das Zustimmungserfordernis zur Perso-
nensicherheitsprüfung kann dies nur bedeuten, dass die Zustimmung
jederzeit zurückgezogen werden kann. Den Fall, in welchem eine Beur-
teilung des Sicherheitsrisikos überhaupt nicht möglich ist, sieht Art. 21
Abs. 1 Bst. d PSPV ausdrücklich vor (vgl. auch Urteil des BVGer
A-7512/2006 vom 23. August 2007 E. 5.4). Dem staatlichen Sicherheits-
bedürfnis muss die entscheidende Instanz in solchen Fällen durch freie
Würdigung der verweigerten Zustimmung Rechnung tragen (vgl.
Botschaft zum BWIS, BBl 1994 II 1186).
4.5.7 Das Selbstbestimmungsrecht über den Grundrechtseingriff be-
deutet indessen nicht, dass die geprüfte Person gewissermassen nach
Belieben über den Verfahrensausgang bestimmen kann. Sie hat alleine
die Wahl zwischen Zustimmung und deren Verweigerung. Stimmt sie zu,
wird die Prüfung durchgeführt. Die Zulässigkeit des Eingriffs bestimmt
sich in diesem Fall nach Art. 36 BV. Verweigert sie die Zustimmung,
zieht dies die entsprechenden Konsequenzen, d. h. die freie Würdigung
durch die ersuchende Instanz, nach sich.
4.5.8 Dem Beschwerdeführer steht es somit offen, seine Zustimmung
zur Personensicherheitsprüfung zurückzuziehen. Damit kann er mit Si-
cherheit die Offenlegung der anlässlich der Prüfung aufgeckten Daten
verhindern. Diese Widerrufsmöglichkeit wirkt sich indessen auf die ein-
gangs erwähnte (vgl. E. 4.5.4) Interessenabwägung aus. Die Möglichkeit
des Beschwerdeführers, eine Verletzung der Privatsphäre jederzeit voll-
ständig zu verhindern, lässt das private Interesse weniger gewichtig er-
scheinen als das öffentliche. Solange der Beschwerdeführer seine Zu-
stimmung nicht ganz zurückzieht, muss er in Kauf nehmen, dass die
ersuchende Instanz zumindest im Rahmen einer Kurzbegründung die
Gründe für eine negative oder mit Auflagen behaftete Risikoverfügung
erfährt. Der angestrebte Zweck der inneren Sicherheit steht angesichts
des Widerrufsrechts in einem vernünftigen Verhältnis zur Belastung, die
dem Beschwerdeführer durch die Ausstellung einer Kurzbegründung
auferlegt wird, und ist ihm damit zumutbar.
4.6 Im Ergebnis erweist sich ein Eröffnen der Risikoverfügung mit
einer ausführenden Begründung gegenüber der ersuchenden Stelle bezie-
hungsweise entscheidenden Instanz als nicht erforderlich und damit als
unverhältnismässig. Das Anbringen einer Kurzbegründung ist jedoch im
Hinblick auf die im öffentlichen Interesse liegende innere Sicherheit
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erforderlich und stellt keinen unzumutbaren Eingriff in die Privatsphäre
des Beschwerdeführers dar.
5. Die Vorbringen des Beschwerdeführer erweisen sich als über-
wiegend begründet und die Beschwerde ist im Sinne der Erwägungen
gutzuheissen.
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