BVGE 2010/29 - Abteilung I - Poste (divers) - Zuständigkeit. Mitwirkung und Sozialpartnerschaft...

Procédure administrative 2010/29
BVGE / ATAF / DTAF 403
29
Extrait de l'arrêt de la Cour I
dans la cause Syndicat autonome des postiers contre La Poste Suisse
A­8271/2008 du 20 avril 2010
Compétence.  Participation  et  partenariat  social.  Demande  de 
reconnaissance d'un syndicat de la fonction publique.
Art. 28  Cst.  Art. 5,  art. 25  et  art. 46a  PA.  Art. 33  et  art. 38  LPers. 
Art. 2 al. 1 et art. 15 LOP. Art. 11 LPO.
1. Il n'y a pas refus de statuer au sens de l'art. 46a PA, dès lors que 
l'autorité rend une décision d'incompétence ou refuse d'entrer en 
matière  en  considérant  qu'une  condition  de  recevabilité  fait 
défaut; dans ces cas, il y a en effet une décision sur l'objet de la 
demande (consid. 1).
2. Les  relations  entretenues  par  un  employeur  public  avec  des 
associations  du  personnel  relèvent  du  droit  public.  Néanmoins, 
seuls  les  syndicats  reconnus  bénéficient  des  droits  de 
participation  prévus  à  l'art. 33  LPers  et  apparaissent  dès  lors 
comme  des  interlocuteurs  obligatoires  de  l'employeur  public 
(consid. 2). 
3.  L'employeur public est compétent pour rendre, sur demande du 
syndicat,  une  décision  positive  ou  négative  de  reconnaissance 
(consid. 2 et 3). 
4. Lorsque le recours porte sur une décision par laquelle l'autorité 
inférieure  s'est  déclarée  incompétente  pour  statuer  sur  une 
prétention  que  l'administré  invoque  devant  elle,  l'autorité  de 
recours  doit  se  limiter  à  examiner  si  c'est  à  bon  droit  que 
l'autorité inférieure a déclaré son incompétence. L'admission du 
recours  ne  peut  mener  qu'à  la  constatation  formelle  de  la 
compétence  de  l'autorité  inférieure  et  au  renvoi  de  la  cause  à 
cette dernière pour qu'elle se prononce au fond (consid. 4). 
2010/29 Procédure administrative 
404 BVGE / ATAF / DTAF
Zuständigkeit.  Mitwirkung  und  Sozialpartnerschaft.  Gesuch  um 
Anerkennung als Gewerkschaft des öffentlichen Dienstes.
Art. 28 BV. Art. 5, Art. 25 und Art. 46a VwVG. Art. 33 und Art. 38 
BPG. Art. 2 Abs. 1 und Art. 15 POG. Art. 11 PG.
1. Es liegt keine Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 46a VwVG 
vor, falls sich eine Behörde für nicht zuständig erklärt oder sich 
weigert,  aufgrund  einer  fehlenden  Sachurteilsvoraussetzung 
einzutreten; in diesem Fall liegt vielmehr ein Entscheid über den 
Gegenstand des Gesuchs vor (E. 1).
2. Beziehungen  zwischen  öffentlich­rechtlichen  Arbeitgebern  und 
Personalverbänden  unterstehen  dem  öffentlichen  Recht.  Aber 
nur anerkannte Gewerkschaften kommen  in den Genuss der  in 
Art. 33 BPG vorgesehenen Mitwirkungsrechte und treten daher 
als  verbindliche Verhandlungspartner  des  öffentlich­rechtlichen 
Arbeitgebers auf (E. 2).
3. Der  öffentlich­rechtliche  Arbeitgeber  ist  zuständig,  auf  Gesuch 
der  Gewerkschaft  eine  Feststellungsverfügung  zu  treffen  (E. 2 
und 3).
4. Richtet  sich  die  Beschwerde  gegen  einen 
Unzuständigkeitsentscheid  der  Vorinstanz,  kann  die 
Beschwerdeinstanz nur prüfen, ob sich die Vorinstanz zu Recht 
als nicht zuständig erklärt hat. Die Gutheissung der Beschwerde 
führt  zur  formellen  Feststellung  der  Zuständigkeit  der 
Vorinstanz und Rückweisung zum materiellen Entscheid (E. 4).
Competenza.  Partecipazione  e  collaborazione  con  gli  interlocutori 
sociali. La richiesta di riconoscimento di un sindacato della funzione 
pubblica.
Art. 28  Cost.  Art. 5,  art. 25  e  art. 46a  PA.  Art. 33  e  art. 38  LPers. 
Art. 2 cpv. 1 e art. 15 LOP. Art. 11 LPO.
1. Non  vi  è  rifiuto  di  decidere  ai  sensi  dell'art. 46a  PA,  quando 
l'autorità  emana  una  decisione  d'incompetenza  o  rifiuta  di 
entrare  nel  merito  considerando  che  manca  una  condizione  di 
ricevibilità;  in questo caso vi  è  infatti una decisione  sull'oggetto 
della richiesta (consid. 1).
Procédure administrative 2010/29
BVGE / ATAF / DTAF 405
2. Le  relazioni  intrattenute  da  datori  di  lavoro  pubblici  con 
associazioni  del  personale  si  fondano  sul  diritto  pubblico. 
Tuttavia,  solo  i  sindacati  riconosciuti  beneficiano  dei  diritti  di 
partecipazione previsti all'art. 33 LPers ed appaiono quindi come 
degli  interlocutori  obbligatori  del  datore  di  lavoro  pubblico 
(consid. 2). 
3. Il  datore  di  lavoro  pubblico,  su  richiesta  del  sindacato,  è 
competente  per  emanare  una  decisione  positiva  o  negativa  di 
riconoscimento (consid. 2 e 3).
4. Quando  il  ricorso  verte  su una decisione per  la quale  l'autorità 
inferiore  si è dichiarata  incompetente a decidere su una pretesa 
che l'amministrato invoca davanti alla stessa, l'autorità di ricorso 
deve limitarsi ad esaminare se a giusto titolo  l'autorità  inferiore 
si  è  dichiarata  incompetente.  L'accoglimento  del  ricorso  non 
porta  che  alla  constatazione  formale  della  competenza 
dell'autorità  inferiore  e  al  rinvio  della  causa  a  quest'ultima 
affinché si pronunci sul merito (consid. 4).
Le Syndicat autonome des postiers (SAP, recourant) est une association 
constituée  le  13 janvier  2005  qui  regroupe  des  employés  de  La  Poste 
Suisse  (ci­après:  la  Poste,  autorité  inférieure)  en  vue  de  la  défense  de 
leurs  intérêts.  Le  28 février  2005,  il  s'est  adressé  à  cette  dernière, 
demandant à être reconnu comme syndicat de la Poste et partenaire social 
au  sens  de  l'art. 33  de  la  loi  du  24 mars  2000  sur  le  personnel  de  la 
Confédération  (LPers,  RS  172.220.1).  Par  lettre  du  14 mars  2005,  la 
Poste a pris acte de ce que le SAP représentait une partie de ses employés 
et  invité  l'association  à  lui  fournir  divers  renseignements  afférents 
notamment au nombre de ses membres et à sa représentativité à l'échelle 
nationale,  sans  lesquels  elle  ne  pourrait  « prendre  position  de  manière 
définitive sur la question de sa reconnaissance ».
Le  29 avril,  puis  le  8 juin  2005,  le  SAP  a  renouvelé  sa  demande  de 
reconnaissance en tant que syndicat disposant des mêmes droits que les 
syndicats Communication (GeKo) et transfair, et invité la Poste à rendre 
une décision susceptible de recours à ce sujet. Il n'a toutefois pas fourni 
les renseignements requis par  la Poste et en particulier refusé, par  lettre 
du 17 décembre 2005, de communiquer le nombre de ses membres. Cette 
2010/29 Procédure administrative 
406 BVGE / ATAF / DTAF
information  a  finalement  été  fournie  le  30 septembre  2008,  le  SAP 
renouvelant  par  ailleurs,  le  5 novembre  2008,  sa  demande  de  décision 
formelle de  reconnaissance. Par  lettre du 19 novembre 2008,  la Poste a 
informé le SAP qu'elle n'était pas en mesure d'accéder favorablement à sa 
demande, faute de base légale prévoyant la compétence de la Poste pour 
rendre une décision formelle en la matière. Mise en demeure par le SAP 
de  rendre  une  décision  formelle  assortie  des  voies  de  droit,  la  Poste  a 
confirmé,  le 19 décembre 2008,  les  termes de  sa  lettre du 19 novembre 
précédent.
Le  22 décembre  2008,  le  SAP  (recourant)  a  formé  recours  devant  le 
Tribunal  administratif  fédéral  (TAF)  « contre  la  décision  rendue  le 
19 novembre 2008, respectivement le 19 décembre 2008 », par la Poste. 
Il a conclu à ce que soit constaté le refus de statuer et la cause renvoyée à 
la  Poste  pour  décision  dans  les  meilleurs  délais.  Subsidiairement,  il  a 
conclu  à  ce  que  le  SAP  soit  reconnu  comme  une  association  qui 
représente  le  personnel  au  sens  de  l'art. 33  LPers.  La  Poste  a  conclu  à 
l'irrecevabilité  du  recours,  faute de compétence pour  traiter  la demande 
de  reconnaissance du SAP et  faute, dès  lors, de décision susceptible de 
recours  au  sens  de  l'art. 5  et  l'art. 25  de  la  loi  fédérale  du  20 décembre 
1968 sur  la procédure administrative  (PA, RS 172.021). Selon  la Poste, 
dans le cadre de ses relations avec les associations de personnel (art. 33 
et  art. 38 LPers),  l'employeur public  fédéral n'interviendrait pas  comme 
« autorité »  détentrice  de  la  puissance  publique,  mais  bien  comme 
« partenaire », et n'aurait donc pas la compétence de rendre des décisions 
fondées sur la PA. Subsidiairement, la Poste conclut au rejet du recours, 
arguant  d'une  part  qu'on  ne  saurait  lui  reprocher  d'avoir  tardé  à 
communiquer  sa  position  au  sujet  de  la  demande  de  reconnaissance  du 
SAP,  d'autre  part  que  le  recourant  ne  remplit  de  toute manière  pas  les 
conditions d'une reconnaissance.
Le TAF a admis le recours et renvoyé la cause à la Poste afin que celle­ci 
statue sur la demande de reconnaissance du SAP.
Extrait des considérants:
1.
1.1 La procédure de recours est régie par la PA pour autant que 
la  loi  du  17 juin  2005  sur  le  Tribunal  administratif  fédéral  (LTAF, RS 
Procédure administrative 2010/29
BVGE / ATAF / DTAF 407
173.32)  n'en  dispose  pas  autrement  (art. 37  LTAF).  Conformément  à 
l'art. 7 al. 1 PA, le TAF examine d'office et librement la recevabilité des 
recours  qui  lui  sont  soumis.  Les  recours  lui  sont  recevables  contre  les 
décisions au sens de l'art. 5 al. 1 PA, prises par les autorités mentionnées 
à  l'art. 33 et à  l'art. 34 LTAF (autorités précédentes) et pour autant qu'il 
n'existe pas de motif d'exclusion au sens de l'art. 32 LTAF. Ils lui sont en 
outre  recevables  au  titre  de  l'art. 46a  PA,  lorsque  les  autorités 
précédentes se voient reprocher, soit de refuser expressément de statuer, 
soit de tarder à statuer.
1.2 En l'espèce, le recourant a exposé qu'il y avait lieu de considérer 
deux  possibilités  à  propos  des  lettres  de  l'autorité  inférieure  des 
19 novembre et 19 décembre 2008 attaquées: soit la Poste avait refusé de 
statuer  ou n'avait  pas  encore  statué,  et  le  recours  pour  déni  de  justice 
était  alors ouvert;  soit,  par  son courrier  du 19 novembre 2009,  la Poste 
avait  rendu  une  décision  rejetant  la  requête  du  SAP  tendant  à  sa 
reconnaissance formelle comme partenaire social, et  le recours avait été 
déposé dans le délai utile qui, conformément à l'art. 50 al. 1 PA, arrivait à 
échéance le 22 décembre 2008.
1.2.1 Les décisions sont définies à l'art. 5 al. 1 PA comme les mesures 
prises  par  les  autorités  dans  des  cas  d'espèce  qui,  fondées  sur  le  droit 
public fédéral, ont pour objet, soit de créer, de modifier ou d'annuler des 
droits  ou  des  obligations  (let. a),  soit  de  constater  l'existence, 
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b), soit encore de 
rejeter  ou  de  déclarer  irrecevables  des  demandes  tendant  à  créer, 
modifier,  annuler  ou  constater  des  droits  ou  obligations  (let. c).  Les 
décisions  doivent  en outre  respecter  les  règles  de  forme  exprimées  aux 
art. 34 ss  PA.  Elles  doivent  ainsi  être  notifiées  par  écrit  aux  parties 
(art. 34 al. 1 PA). Même si l'autorité les notifie sous forme de lettre, elles 
doivent être désignées comme telles, motivées et mentionner les voies de 
recours  (art. 35  al. 1 PA). Une notification  irrégulière  ne  peut  entraîner 
aucun préjudice pour les parties (art. 38 PA).
En cas d'incertitude sur le caractère décisoire d'une lettre, il n'importe pas 
que  cet  acte  administratif  soit  désigné  comme  une  décision  ou  qu'il 
remplisse les conditions formelles d'une décision, dans la mesure où il est 
suffisant qu'il réponde aux conditions matérielles posées par l'art. 5 al. 1 
PA  (cf.  arrêt  du TAF A­3932/2008  du  7 avril  2009  consid. 2.2.2  et  les 
réf. cit.).
2010/29 Procédure administrative 
408 BVGE / ATAF / DTAF
1.2.2 Conformément  à  l'art. 46a PA,  le  recours peut  être  interjeté 
pour  déni  de  justice  formel  lorsque  les  autorités  précédentes  au  TAF 
refusent, sans en avoir  le droit, de rendre une décision sujette à recours 
ou  tardent  à  le  faire  (retard  injustifié)  (cf.  ANDRÉ  MOSER/MICHAEL 
BEUSCH/LORENZ  KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2008, n. 5.18). Alors que le recours doit 
être  déposé  dans  les  30 jours  qui  suivent  la  notification  de  la  décision 
(art. 50 al. 1 PA),  le  recours au sens de  l'art. 46a PA n'est pas soumis à 
une condition de temps (art. 50 al. 2 PA).
Pour être recevable, un tel recours doit porter sur l'absence d'une décision 
à laquelle le justiciable a droit; il doit être reproché à l'autorité inférieure 
soit de refuser expressément de statuer, soit de tarder à statuer. Il s'ensuit 
qu'il  n'y  a  pas  refus  de  statuer  au  sens  de  l'art. 46a  PA,  dès  lors  que 
l'autorité  rend une décision d'incompétence ou qu'elle  refuse d'entrer en 
matière en considérant qu'une condition de recevabilité fait défaut; dans 
ces cas, en effet, il y a une décision sur l'objet de la demande et non pas 
un refus de la traiter (cf. arrêt du Tribunal fédéral [TF] 1B_139/2009 du 
7 juillet 2009 consid. 6; BERNARD CORBOZ/ALAIN WURZBURGER/PIERRE 
FERRARI/JEAN­MAURICE  FRÉSARD/FLORENCE  AUBRY  GIRARDIN, 
Commentaire  de  la LTF, Berne  2009,  n. 8  ad  art. 94 LTF). En d'autres 
termes, dans la mesure où l'autorité a rendu sa décision – par exemple en 
se déclarant incompétente – il n'y a plus place, faute d'intérêt actuel digne 
de  protection  (art. 48  al. 1  let. c  PA  par  analogie),  pour  un  recours  du 
chef  de  déni  de  justice  formel  ou  de  retard  injustifié,  mais  bien 
uniquement  pour  un  recours  « ordinaire »  selon  les  art. 44 ss  PA  en 
relation  avec  l'art. 5  PA  (cf.  ATAF  2008/15  consid. 3.2;  arrêt  du  TAF 
A­75/2009 du 16 avril  2009 consid. 2  et  arrêt du TAF A­2040/2006 du 
17 avril  2007  consid. 4; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,  op. cit.,  n. 5.18, 
5.24 et 5.30 ss).
1.2.3 Il  est  enfin  de  jurisprudence  que  la  reconnaissance  par  le 
TAF  de  la  validité  matérielle  d'une  décision  prise  par  une  autorité 
inférieure  dépend  de  la  compétence  de  cette  autorité  de  statuer  en  la 
cause. Cette  compétence  ne  constitue  toutefois  pas  une  condition  de  la 
recevabilité du recours formé contre la décision auprès du TAF. En effet, 
si une autorité inférieure incompétente statue, elle rend une décision qui, 
annulable  ou  nulle,  fondera  le  bien­fondé  du  recours  dirigé  contre  elle 
auprès  du  tribunal  (cf.  ATF  132  V  93  consid. 1.2,  ATF  127  V  29 
Procédure administrative 2010/29
BVGE / ATAF / DTAF 409
consid. 4; voir aussi MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 3.9 et les 
réf. cit.).
2. Selon  le  recourant,  la  reconnaissance  du  SAP  comme 
association  représentant  le  personnel  de  la  Poste  au  sens  de  l'art. 33 
LPers  ne  constitue  pas  une  mesure  interne  ou  de  simple  organisation, 
mais  doit  lui  permettre  de  bénéficier  des  droits  de  participation  définis 
par  l'art. 33  LPers;  il  s'agit  donc  de  créer  des  droits  et  obligations  en 
application du droit  fédéral. Or,  la Poste est,  selon  le  recourant,  en  tant 
qu'établissement de droit public,  réputée autorité au sens de  l'art. 1 al. 2 
let. c  PA  et  peut  toujours  rendre  des  décisions  fondées  sur  la  PA.  Le 
recourant  invoque encore que  la Poste  confond  les droits  et obligations 
découlant  de  l'art. 33  et  de  l'art. 38 LPers. En  effet,  à  son  avis,  l'art. 38 
LPers – qui, concernant  le partenariat social au sens plein, comprend la 
signature  de  la  convention  collective  de  travail  (CCT)  –  doit  être 
distingué  du  socle  minimal  prévu  par  l'art. 33  LPers  –  qui,  pour  les 
employés du secteur public, découle de  la  liberté  syndicale consacrée à 
l'art. 28 Cst. Or,  précise  le  recourant,  il  n'a,  en  l'occurrence,  jamais  été 
question d'imposer la conclusion d'un contrat collectif de travail au sens 
de l'art. 38 LPers; il entre, en revanche, dans la compétence de l'autorité 
inférieure de rendre une décision en constatation de droit, sous la forme 
d'une  reconnaissance  du  SAP  comme  association  représentant  le 
personnel de la Poste.
2.1
2.1.1 La  Poste  est  un  établissement  autonome  de  droit  public  de  la 
Confédération au sens de l'art. 33 let. e LTAF (cf. art. 1 al. 2 let. c PA et 
art. 2 al. 1 de la loi sur l'organisation de la poste du 30 avril 1997 [LOP, 
RS  783.1];  arrêt  du  TAF  A­1508/2007  du  15 novembre  2007 
consid. 1.1). Elle constitue, à ce titre, une autorité précédente au TAF et 
est  habilitée  à  rendre  des  décisions  au  sens  de  l'art. 5  al. 1  PA  (cf. 
MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 1.34).
Selon l'art. 15 al. 1 LOP, les rapports de service du personnel de la Poste 
sont régis par la législation concernant le personnel de la Confédération. 
Il  en  découle  que  le  droit  public  est  applicable,  dans  la mesure  où  les 
rapports de l'autorité inférieure et du recourant sont définis par la LPers.
2.1.2 L'autorité  inférieure a exposé à ce propos qu'elle  est, depuis  le 
1er janvier  1998,  un  établissement  de  droit  public  disposant  de  la 
personnalité  juridique;  que,  en  tant  que  telle,  elle  n'est  plus  soumise  à 
2010/29 Procédure administrative 
410 BVGE / ATAF / DTAF
l'ordonnance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et 
de l'administration (OLOGA, RS 172.010.1) et ne fait donc plus partie ni 
de  l'administration  fédérale,  ni  même  de  l'administration  fédérale 
décentralisée;  que  les  relations  entre  la  Poste  et  ses  clients  relèvent  du 
droit privé, et non plus de la puissance publique, conformément à l'art. 11 
de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur la poste (LPO, RS 783.0); qu'il en 
découle que ces relations se fondent désormais sur des contrats de droit 
privé, et que, dans bien des domaines, la Poste n'a plus la compétence de 
rendre des décisions fondées sur la PA. Or, ajoute l'autorité inférieure, tel 
est  notamment  le  cas  des  relations  entre  la  Poste  et  les  associations  de 
personnel, à l'égard desquelles elle n'intervient pas comme une autorité.
C'est  ainsi,  relève  encore  l'autorité  inférieure,  que  l'art. 38  LPers,  en 
prescrivant  l'obligation  pour  la  Poste,  comme  pour  d'autres 
établissements  de  la  Confédération,  de  conclure  une  CCT  avec  les 
associations de personnel concernées par son domaine d'activité, prévoit 
qu'une  telle  CCT  est  négociée,  et  non  pas  imposée,  entre  partenaires 
sociaux. Par ailleurs, toujours selon l'autorité inférieure, l'art. 34 LPers ne 
peut  fonder  sa  compétence  de  rendre  des  décisions  administratives  en 
matière  de  partenariat  social;  en  effet,  cette  disposition  concerne 
uniquement les litiges liés aux rapports de travail, soit les rapports entre 
employeur et employé.
L'autorité inférieure précise en outre que le recourant se trompe lorsqu'il 
prétend que la LPers instaurerait deux niveaux de partenariat social, soit 
un socle minimal à l'art. 33 al. 4 LPers et un partenariat social complet à 
l'art. 38 LPers;  la  loi n'établit pas une  telle distinction, mais se contente 
de  prévoir  une  base  légale  distincte,  selon  que  l'employeur  est  ou  non 
soumis à l'obligation de conclure une CCT.
2.1.3 Il  convient  de  considérer  à  cet  égard  que  l'art. 33  LPers  est  la 
seule  disposition  qui  fait  partie  de  la  section  5  de  la  LPers,  intitulée 
« Participation et partenariat social »; elle concrétise et étend, à ce  titre, 
la liberté syndicale ancrée à l'art. 28 Cst.
Conformément  à  l'art. 33  LPers,  l'employeur  fournit  en  temps  utile  au 
personnel  et  aux  « associations  qui  le  représentent »  (aussi  nommées 
syndicats) toutes les informations relatives aux questions importantes en 
matière  de  personnel  (al. 1).  Il  est  également  tenu  de  consulter  le 
personnel  et  lesdites  associations  sur  les  sujets  les  concernant 
Procédure administrative 2010/29
BVGE / ATAF / DTAF 411
(modification  de  la  LPers  ou  de  ses  dispositions  d'exécution, 
modification  des  systèmes  de  traitement  des  données  relatives  au 
personnel,  questions  relatives  à  la  sécurité  au  travail  et  aux  mesures 
d'hygiène,  etc.)  (al. 2).  Enfin,  l'employeur  est  tenu  de  mener  des 
négociations avec les syndicats (al. 3). Cela vaut notamment pour la CCT 
que la Poste est tenue, conformément à l'art. 38 LPers, de conclure avec 
ces  derniers  (cf.  message  concernant  la  loi  sur  le  personnel  de  la 
Confédération [LPers] du 14 décembre 1998, FF 1999 II 1421, 1449 ad 
art. 29  du  projet  [art. 33  actuel];  PETER  HELBLING,  Entwicklung  im 
Personalrecht  des  Bundes  –  Anmerkungen  zum  Bundespersonalgesetz 
[BPG],  in:  Peter  Helbling/Tomas  Poledna  [éd.],  Personalrecht  des 
öffentlichen Dienstes, Berne 1999, p. 1 ss, 30).
Les  détails  du  partenariat  social  instauré  par  l'art. 33  LPers  sont, 
s'agissant de la Poste, réglementés aux ch. 80 ss et à l'annexe 7 de la CCT 
de la Poste (cf. en outre ANNIE ROCHAT PAUCHARD, La nouvelle loi sur 
le  personnel  de  la  Confédération  [LPers],  in  Rivista  di  diritto 
amministrativo e tributario ticinese 2001 II p. 549 ss, 570). La CCT de la 
Poste,  entrée en vigueur  le 1er janvier 2002, a,  s'agissant de  la Poste,  la 
même  valeur  que  l'ordonnance  du  3 juillet  2001  sur  le  personnel  de  la 
Confédération (OPers, RS 172.220.111.3), laquelle n'est pas applicable à 
la  Poste  (art. 1  al. 1  OPers;  cf.  Erläuterungen  zur 
Bundespersonalverordnung  [BPV],  Allgemeines,  p. 2 
[ > Documentation > Droit du personnel]). Les 
dispositions de la CCT sont pour les rapports de travail contraignantes et 
ont dès lors l'effet d'une loi. Il s'ensuit que la question de savoir qui peut 
participer  à  la  conclusion  d'une  CCT  est  déterminante  (PETER HÄNNI, 
Schweizerisches  Bundesverwaltungsrecht,  in:  Heinrich  Koller/Georg 
Müller/René  Rhinow/Ulrich  Zimmerli  [éd.],  Organisationsrecht, 
Personalrecht  des Bundes,  vol. I/2, Bâle  2004,  n. 67  p. 25).  En  d'autres 
termes,  seuls  les  syndicats  « reconnus »  bénéficient  des  droits  de 
participation  prévus  à  l'art. 33  al. 1  à  3  LPers  et  définis  dans  la  CCT 
Poste et apparaissent dès lors comme des interlocuteurs obligatoires de la 
Poste en tant qu'associations du personnel. Enfin, comme toutes les CCT 
conclues au sein du service public, la CCT de la Poste doit être qualifiée 
de contrat de droit public et non de contrat de droit privé selon l'art. 356 
du  Code  des  obligations  du  30 mars  1911  (CO,  RS  220;  cf.  JÜRG 
BRÜHWILER,  Gesamtarbeitsvertrag  im  öffentlichen  Dienst,  in: 
Arbeitsrecht und Arbeitslosenversicherung 2002, p. 172 et les réf. cit.).
2010/29 Procédure administrative 
412 BVGE / ATAF / DTAF
2.1.4 La  LPers  et  la  CCT  de  la  Poste  ne  définissent  pas  à  quelles 
conditions – ni selon quelle procédure – un syndicat est susceptible d'être 
reconnu  par  les  pouvoirs  publics.  Il  n'en  va  pas  différemment  en  droit 
privé,  s'agissant  de  la  reconnaissance  d'un  syndicat  par  un  employeur. 
Cela  étant,  pas  plus  qu'en  droit  privé,  cette  absence  de  précision 
législative  quant  à  la  forme  de  la  reconnaissance  ne  pose  problème  en 
droit public. En effet,  l'acte de reconnaissance ne nécessite en soi d'être 
formalisé  qu'en  cas  de  contestation.  Pour  le  surplus,  la  forme  de  la 
reconnaissance  ressortit au droit privé si  l'employeur  relève de ce droit. 
En  revanche,  cette  décision  remplit  les  conditions  de  l'art. 5  al. 1  let. b 
PA  lorsqu'elle  émane d'un  établissement  public,  dans  la mesure où  elle 
est prise aux fins de l'application du droit public et, singulièrement, de la 
mise en œuvre des droits et des obligations topiques qu'il consacre.
En d'autres termes, la décision de reconnaissance par un employeur d'une 
association de son personnel ne peut être détachée de  la reconnaissance 
des droits que, tantôt le droit privé, tantôt le droit public, reconnaît à cette 
association  à  l'égard  de  l'employeur. Au  surplus,  ce  sont  le  principe  de 
l'égalité de  traitement entre  les syndicats et celui de  la  liberté syndicale 
consacré à l'art. 28 Cst. qui servent de référents matériels à la décision de 
reconnaissance  par  l'employeur  (cf.  KURT  MEIER,  Entwicklung  im 
Personalrecht  des  Bundes  –  Anmerkungen  zum  Bundespersonalgesetz 
[BPG],  in:  Peter  Helbling/Tomas  Poledna  [éd.],  Personalrecht  des 
öffentlichen Dienstes, Berne 1999, p. 248).
La différence entre le droit privé et le droit public sur ce point tient à la 
qualité  particulière  de  l'employeur  – qui,  dans  la  fonction publique,  est 
aussi une autorité – et aux conséquences qu'elle induit. Il résulte ainsi de 
la jurisprudence du TF que la liberté syndicale comporte, en droit privé, 
le droit pour les syndicats de participer à des négociations collectives et 
de conclure des conventions collectives; mais qu'un tel droit n'existe pas, 
en tant que tel, dans la fonction publique, où les conditions de travail sont 
réglées  par  voie  législative,  ce  qui  a  pour  effet  de  conférer  à  l'Etat  le 
double  rôle  de  puissance  publique  (législateur)  et  d'employeur.  Pour 
autant,  selon  le  TF,  un  droit  à  la  reconnaissance  des  syndicats  de  la 
fonction  publique  existe  à  certaines  conditions,  tenant  notamment  à  la 
représentativité et à  la  loyauté du syndicat concerné, qui devra en outre 
disposer  de  la  personnalité  juridique;  et  cette  reconnaissance  leur 
conférera au moins, au titre de l'art. 28 al. 1 Cst., le droit d'être entendu 
Procédure administrative 2010/29
BVGE / ATAF / DTAF 413
sous une forme appropriée, voire des droits plus larges si la loi le prévoit 
(cf. ATF 129 I 113 consid. 3.3 et 3.4). Or,  tel est précisément  le cas de 
l'art. 33 LPers – dont l'autorité inférieure ne conteste d'ailleurs pas en soi 
l'application.
2.1.5 L'on retiendra enfin que, contrairement à ce qui est invoqué par 
l'autorité  inférieure,  l'art. 11  al. 3  LPO,  selon  lequel  les  relations  de  la 
Poste avec ses clients  relèvent du droit privé, ne saurait  s'appliquer aux 
relations  entretenues  par  la  Poste  avec  son  personnel  et  avec  les 
associations de son personnel.
En  effet,  conformément  à  l'art. 15  LOP,  les  rapports  de  service  du 
personnel de la Poste sont régis par la LPers, donc par le droit public. A 
cet  égard,  le  fait  que  la  Poste  puisse,  si  les  circonstances  le  justifient, 
engager des employés conformément aux dispositions du CO ne saurait 
soustraire à l'application du droit public, et singulièrement de l'art. 33 et 
l'art. 38  LPers,  les  relations  entre  la  Poste  et  les  associations  de  son 
personnel.  Pas  plus  que  la  conclusion  par  la  Poste,  au  titre  même  de 
l'art. 38 LPers, de la CCT de la Poste avec les associations du personnel.
Par  ailleurs,  il  est  clair  que  l'existence  juridique  en  tant  que  telle  d'une 
association du personnel découle des seules conditions posées par le droit 
privé. Or, ce qui est en jeu ici, ce n'est pas l'existence juridique en soi de 
l'association  SAP  en  droit  privé,  qui  est  acquise, mais  bien  le  bénéfice 
des droits que lui confère la LPers à l'égard de la Poste, et que cette loi 
impose  à  la  Poste  de  respecter.  La  Poste  doit  ainsi  décider  si  les 
conditions posées, au titre de l'art. 28 Cst., par la jurisprudence du TF, en 
termes  de  représentativité  et  de  loyauté,  à  la  reconnaissance  par  un 
employeur  d'une  association,  en  qualité  d'association  de  son  personnel, 
sont  réalisées;  et  elle doit  se prononcer,  favorablement ou non, par une 
décision au sens de l'art. 5 PA, susceptible de recours auprès du TAF, dès 
lors que les droits reconnus aux associations du personnel de l'employeur 
sont définis par le droit public et qu'ils doivent être mis en œuvre par un 
établissement public.
2.1.6 Il  s'ensuit  que  les  relations  entretenues  par  la  Poste 
conformément à l'art. 33 ou à l'art. 38 LPers avec les associations de son 
personnel  relèvent  bien  du  droit  public,  et  qu'elles  supposent,  pour 
pouvoir  être  mises  en  œuvre,  une  décision  au  sens  de  l'art. 5  al. 1  PA 
venant  reconnaître  leur  qualité  à  cette  fin,  que  cette  décision  de 
2010/29 Procédure administrative 
414 BVGE / ATAF / DTAF
reconnaissance  soit  implicite  ou,  en  cas  de  contestation,  comme  en 
l'espèce, expresse.
2.2 Cela  étant,  la  question  se  pose  de  savoir  si  la  décision  de 
reconnaissance  requise  est  constitutive  de  droits  et  d'obligations  ou 
seulement  déclarative.  Constitutive,  elle  imposerait  le  prononcé  d'une 
décision formatrice au sens de l'art. 5 al. 1 let. a ou c PA; déclarative, elle 
supposerait  le  prononcé  d'une  décision  constatatoire  au  sens  de  l'art. 5 
al. 1 let. b PA. Les allégués du recourant ne sont pas toujours clairs à ce 
sujet.
Le  TAF  considère  à  ce  propos  que,  dans  la  mesure  où  la  décision  de 
reconnaissance requise a pour objet de constater que le SAP remplit  les 
conditions  pour  bénéficier  du  statut  d'association  du  personnel  de  la 
Poste au titre de la LPers, il s'agit d'une décision de constatation au sens 
de l'art. 5 al. 1 let. b et de l'art. 25 PA, dont le prononcé, certes nécessaire 
en  cas  de  contestation,  se  limite  toutefois  à  faire  le  constat  que  les 
conditions posées par la jurisprudence à la reconnaissance d'un syndicat 
sont remplies.
2.3 Demeure  la  question  de  savoir  si  l'art. 33  LPers  constitue  une 
base  légale suffisante pour fonder  la compétence de  l'autorité  inférieure 
de rendre une décision sur une demande de reconnaissance de ses droits 
(et de ses obligations) par un syndicat qui  souhaiterait  être agréé par  la 
Poste  à  cette  fin.  La  question  serait  d'ailleurs  la  même  s'agissant  de 
l'application de l'art. 38 LPers.
2.3.1 Dans  la  présente  cause,  l'autorité  inférieure  se  dénie  toute 
compétence,  au  motif  que,  le  litige  n'étant  pas  relatif  aux  rapports  de 
travail,  sa  compétence  ne  saurait  être  fondée  sur  l'art. 34  LPers,  qui 
prévoit  que  si,  lors  de  litiges  liés  aux  rapports  de  travail,  aucun  accord 
n'intervient, l'employeur rend une décision.
2.3.2 Une  telle  conclusion  exclusive  ne  peut  cependant  être  tirée  de 
cette  disposition,  s'agissant  de  l'art. 33  et  de  l'art. 38  LPers.  En  effet, 
l'art. 34 LPers envisage une situation de litige liée aux rapports de travail, 
et  encourage  à  la  régler  par  voie  d'accord  avant  le  prononcé  d'une 
décision par la Poste, employeur public. Or, s'il est de bonne législation 
d'envisager expressément un tel mode de règlement des litiges de travail, 
il n'en va pas de même s'agissant de  la mise en œuvre de  l'art. 33 et de 
l'art. 38  LPers.  Le  prononcé  d'une  décision  de  reconnaissance,  en 
Procédure administrative 2010/29
BVGE / ATAF / DTAF 415
préalable à leur application, découle en effet de la nécessité même de la 
mise  en  œuvre  de  l'art. 33  et  de  l'art. 38  LPers,  sauf  à  y  voir  des 
dispositions dénuées de force juridique.
Il convient ainsi de considérer que la Poste a le devoir de répondre par le 
prononcé d'une décision de constatation négative au sens de l'art. 5 al. 1 
let. b  PA,  lorsqu'elle  refuse  de  reconnaître  à  une  association  de  son 
personnel  le  bénéfice  des  droits  énoncés  par  l'art. 33  (et  par  l'art. 38) 
LPers. Ce devoir de statuer découle de la nécessité même de l'application 
de  ces  dispositions,  et,  en dernière  analyse,  de  l'art. 28 Cst. En  effet,  il 
reviendrait  à  vider  ces  dispositions  constitutionnelle  et  législatives  de 
leur sens si l'employeur, en tant qu'il est soumis au droit public, pouvait 
empêcher  un  syndicat  d'exercer  les  droits  que  lui  reconnaît  la  loi  et  la 
Constitution,  et  donc  de  jouer  son  rôle  d'interlocuteur  valable  et 
« obligatoire » des pouvoirs publics (selon les termes de l'ATF 129 I 113 
consid. 3.4), sans avoir à rendre compte, par le prononcé d'une décision, 
des raisons de fond qui le conduisent à un tel refus. A défaut, le refus de 
reconnaissance  serait un acte administratif  qui  échapperait  à  la garantie 
de l'accès au juge, laquelle, conformément à l'art. 29a Cst., est d'ailleurs 
l'une des raisons d'être du TAF.
3.
3.1 Il suit de ce qui précède que la Poste, en sa qualité d'employeur 
au sens de la LPers (art. 2 al. 1 let. c LPers), est compétente pour statuer, 
par  voie  de  décision  au  titre  de  l'art. 5  PA,  sur  les  demandes  de 
« participation » (informations sur des questions importantes, intégration 
à la table des négociations, etc.) qui lui sont adressées sur le fondement 
de  l'art. 33  LPers.  Il  en  découle  qu'elle  est  également  compétente  pour 
statuer  sur  l'existence  ou  non,  pour  un  syndicat  donné,  du  droit  de 
bénéficier des droits découlant de la disposition précitée, conformément 
à l'art. 25 PA. Une telle procédure formelle de reconnaissance des droits 
des  syndicats  de  la  fonction  publique  –  comme  partenaires  sociaux 
obligatoires – en cas de contestation y afférente  est d'ailleurs  conforme 
au  système  prévu  par  le  législateur  et  protégé  par  l'art. 28  Cst.  (cf. 
MEIER, op. cit., p. 248; ATF 129 I 113 consid. 3.3 et 3.4).
3.2 C'est par conséquent à tort que l'autorité inférieure s'est déclarée 
incompétente pour traiter la demande de reconnaissance du recourant. Le 
fait  que  l'on  ne  se  trouve  pas  dans  un  cas  de  litige  lié  aux  rapports  de 
travail  au  sens  de  l'art. 34  LPers  ne  saurait  avoir  d'incidence.  De  plus, 
2010/29 Procédure administrative 
416 BVGE / ATAF / DTAF
force  est  d'admettre  que  le  recourant  a  un  intérêt  digne  de  protection  à 
voir  reconnaître  son  statut  de  syndicat  de  la  Poste.  A  cet  égard,  peu 
importe  que,  pour  l'heure,  il  semble  se  prévaloir  uniquement  des  deux 
premiers  alinéas  de  l'art. 33  LPers,  et  non  du  troisième.  En  effet, 
contrairement  à  ce  qu'il  invoque,  tous  les  syndicats  –  et  non  seulement 
ceux  qui  entendent  se  prévaloir  de  leur  droit  de  participer  à  des 
négociations (art. 33 al. 3 LPers) – doivent remplir un certain nombre de 
conditions, en termes de représentativité et de loyauté, pour pouvoir être 
reconnus  comme  tels,  et  ont  le  droit  d'être  reconnus  –  ou,  plus 
précisément,  de  voir  leurs  droits  reconnus  –  si  ces  dernières  sont 
remplies.
3.3 Ainsi  donc,  la  demande  en  reconnaissance  de  droits  dont  le 
recourant avait saisi la Poste appelait, conformément à l'art. 28 al. 1 Cst. 
et à l'art. 33 LPers, le prononcé d'une décision par l'autorité inférieure (cf. 
art. 1 al. 1 PA).
Or  il  appert  que,  même  si  l'autorité  inférieure  a  bien  « pris  acte »  de 
l'existence  du  recourant,  le  statut  de  syndicat  de  ce  dernier  –  au même 
titre  que  les  syndicats  GeKo  et  transfair  –  est  encore  loin  d'être 
officiellement reconnu. Ainsi, l'accès à la rubrique Intranet « Répertoires­
syndicats » lui serait refusé, tout comme l'accès aux tableaux d'affichage 
des  syndicats,  le  recourant  devant  se  contenter  d'utiliser  celui  du 
personnel de l'autorité inférieure (...). De même, il ressort du dossier que, 
depuis  2006,  le  recourant  se  voit  refuser  le  droit  d'obtenir  des 
informations relatives à des questions de personnel (...). Il paraît dès lors 
légitime  que  le  recourant  demande  à  éclaircir,  par  une  décision 
susceptible de recours, la question de son statut de syndicat « reconnu » – 
ou non – de la Poste.
4. Le recours a été déposé principalement pour refus de statuer; à 
ce  titre,  il  n'est  pas  soumis  à  délai  (art. 50  al. 2  PA),  mais  il  n'est 
recevable  que  si  une  autorité  inférieure  au  sens  de  la  PA  a  refusé 
expressément de statuer (cf. consid. 1.2.2).
4.1 Or il ressort du dossier – et le recourant ne le conteste pas – que, 
par  lettre  du  19 novembre  2008,  confirmée  le  19 décembre  suivant,  la 
Poste  s'est  déclarée  incompétente  pour  statuer  sur  sa  demande  de 
reconnaissance. Les deux lettres en question constatent l'incompétence de 
la  Poste  et,  partant,  affectent  les  droits  invoqués  par  le  recourant.  En 
Procédure administrative 2010/29
BVGE / ATAF / DTAF 417
effet,  et  malgré  le  refus  de  l'autorité  inférieure  d'y  reconnaître  une 
décision  au  sens  de  l'art. 5  PA  (et  de  la  définir  formellement  comme 
telle),  l'acte  en  recours,  qui  déclare  irrecevable  une  demande  tendant  à 
constater des droits et obligations,  remplit  les conditions de  l'art. 5 al. 1 
let. b PA. Il s'agit d'une décision d'incompétence au sens de cette dernière 
disposition.
4.2 Il  s'ensuit,  s'agissant de  la  recevabilité du  recours pour déni de 
justice,  qu'il  ne  peut  être  fait  grief  à  la  Poste  d'avoir  refusé  de  statuer, 
puisque  décision  a matériellement  été  rendue.  Le  recours  pour  déni  de 
justice  doit  donc  être  traité  comme  un  recours  « ordinaire »  (cf. 
consid. 1.2.2). Pour  le  surplus,  la question du  retard à  statuer,  invoquée 
en  grief,  pourra  être  laissée  ouverte.  En  effet,  adressé  le  22 décembre 
2008  au  TAF,  le  recours  respecte  en  soi  les  conditions  de  qualité,  de 
temps et de forme prescrites par la loi (art. 48 ss PA) pour venir contester 
la  lettre du 19 novembre 2008, en  tant qu'elle  a matériellement  rang de 
décision au sens de l'art. 5 al. 1 PA.
4.3 Pour lors, et comme il a été vu, la décision en recours a été 
rendue en violation de la loi, dans la mesure où l'autorité inférieure était 
compétente pour statuer sur la demande de reconnaissance du recourant. 
Le  recours  doit  donc,  en  principe,  être  admis.  Cela  étant,  l'on  relèvera 
que, lorsque le recours porte sur une décision par laquelle l'autorité s'est 
déclarée  incompétente  pour  statuer  sur  une  prétention  que  l'administré 
invoque  devant  elle,  l'autorité  de  recours  doit  se  limiter  à  examiner  si 
c'est  à  bon  droit  que  l'autorité  inférieure  a  déclaré  son  incompétence. 
L'admission du recours ne peut mener qu'à la constatation formelle de la 
compétence de l'autorité inférieure et à la transmission du dossier à cette 
dernière pour qu'elle se prononce au fond sur  la demande du recourant. 
En  tant  qu'elles  portent  sur  le  fond  du  litige,  les  conclusions  très 
subsidiaires  du  recourant  sont  dès  lors  irrecevables  (cf. 
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.164).
De  l'ensemble  des  considérants  qui  précèdent,  il  suit  que  le  recours 
contre la décision d'incompétence de l'autorité inférieure doit être admis 
dans  la mesure  de  sa  recevabilité,  et  que  la  cause  doit  être  renvoyée  à 
cette  autorité  afin  qu'elle  statue  au  fond  sur  la  demande  du  recourant.