BVGE 2010/51 - Abteilung III - Leistungserbringer - Krankenversicherung. Beschwerdelegitimation eines...

Krankenversicherung 2010/51
BVGE / ATAF / DTAF 735
51
Auszug aus dem Urteil der Abteilung III
i. S. Verein santésuisse gegen
S. AG und Regierungsrat des Kantons Zürich
C­623/2009 vom 8. September 2010
Krankenversicherung.  Beschwerdelegitimation  eines  Verbands  in 
Verfahren  betreffend  Spital­  und  Pflegeheimplanung. 
Drittbeschwerde.  Grundsatzurteil  (Änderung  der  Rechtsprechung 
des Bundesrates).
Art. 53 Abs. 1 KVG (aArt. 34 VGG). Art. 48 Abs. 1 und 2 VwVG.
Als  Verband  der  Krankenversicherer  ist  santésuisse  weder 
aufgrund  von  Art. 48  Abs. 1  VwVG  noch  von  Art. 48  Abs. 2 
VwVG  legitimiert,  Beschlüsse  der  Kantonsregierungen 
betreffend  Spital­  und  Pflegeheimplanung  anzufechten. 
Santésuisse  ist  als  Dritter  nicht  besonders  berührt,  und  eine 
spezialgesetzliche Rechtsgrundlage fehlt.
Assurance­maladie. Qualité pour recourir d'une association dans  le 
cadre  de  procédures  concernant  la  planification  hospitalière  et 
médico­sociale. Recours de  tiers. Arrêt de principe  (changement de 
la jurisprudence du Conseil fédéral).
Art. 53 al. 1 LAMal (ancien art. 34 LTAF). Art. 48 al. 1 et 2 PA.
En  tant  qu'association  des  assureurs­maladie,  santésuisse  n'a 
qualité  pour  recourir  contre  les  décisions  des  gouvernements 
cantonaux  concernant  la  planification  hospitalière  et  médico­
sociale  ni  en  vertu  de  l'art. 48  al. 1  PA,  ni  en  vertu  de  l'art. 48 
al. 2  PA.  En  tant  que  tiers,  santésuisse  n'est  pas  spécialement 
atteinte  par  de  telles  décisions  et  aucune  autre  loi  fédérale  ne 
l'autorise à recourir. 
2010/51 Krankenversicherung
736 BVGE / ATAF / DTAF
Assicurazione malattie. Legittimazione ricorsuale di un'associazione 
in procedure concernenti la pianificazione degli ospedali e delle case 
di  cura. Ricorso di  terzi.  Sentenza di  principio  (cambiamento della 
giurisprudenza del Consiglio federale).
Art. 53 cpv. 1 LAMal (vecchio art. 34 LTAF). Art. 48 cpv. 1 e 2 PA. 
In  quanto  associazione  degli  assicuratori  malattie,  santésuisse 
non  è  legittimata  a  ricorrere  contro  le  decisioni  dei  governi 
cantonali concernenti la pianificazione degli ospedali e delle case 
di  cura,  né  dall'art. 48  cpv. 1  PA,  né  dall'art. 48  cpv. 2  PA.  In 
quanto  terzo,  santésuisse  non  è  particolarmente  toccata  da  tali 
decisioni  e  alcun'altra  legge  federale  le  riconosce  il  diritto  di 
ricorrere. 
  
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (BVGer) 
kann  gerügt werden,  die  angefochtene Verfügung  verletze Bundesrecht 
(einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe 
auf  einer  unrichtigen  oder  unvollständigen  Feststellung  des 
rechtserheblichen  Sachverhalts  oder  sei  unangemessen;  die  Rüge  der 
Unangemessenheit  ist  unzulässig,  wenn  eine  kantonale  Behörde  als 
Beschwerdeinstanz  verfügt  hat  (Art. 49  des  Bundesgesetzes  vom 
20. Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  [VwVG,  SR 
172.021]).  Im  vorliegenden  Fall  ist  die  Rüge  der  Unangemessenheit 
aufgrund  von  Art. 53  Abs. 2  Bst. e  des  Bundesgesetzes  vom  18. März 
1994  über  die  Krankenversicherung  (KVG,  SR  832.10),  welcher  als 
spezielle  Norm  der  allgemeinen  Regel  des  Art. 49  VwVG  vorgeht, 
ausgeschlossen.  Die  Überprüfungsbefugnis  des  BVGer  beschränkt  sich 
somit auf die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung 
oder Missbrauch des Ermessens  und die  unrichtige oder  unvollständige 
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts.
3.2 Der  angefochtene  Beschluss  ist  ein  Prozessentscheid,  welcher 
sich auf selbständiges kantonales Verfahrensrecht stützt. Der Grundsatz, 
wonach die Voraussetzungen der Legitimation im kantonalen Recht nicht 
enger  umschrieben  werden  dürfen  als  nach  Bundesrecht,  wenn  ein 
ordentliches  Rechtsmittel  an  eine  Bundesbehörde  gegeben  ist  (vgl. 
ALFRED  KÖLZ/JÜRG  BOSSHART/MARTIN  RÖHl,  Kommentar  zum 
Krankenversicherung 2010/51
BVGE / ATAF / DTAF 737
Verwaltungsrechtspflegegesetz  des  Kantons  Zürich,  2. Aufl.,  Zürich 
1999, § 21 Rz. 18; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., 
Bern 1983, S. 151), ist vorliegend eingehalten.
Eine  Verletzung  von  Bundesrecht  liegt,  vor,  wenn  die  Anwendung 
kantonalen Rechts zu einer Bundesrechtswidrigkeit führt (vgl. HANSJÖRG 
SEILER/NICOLAS  VON  WERDT/ANDREAS  GÜNGERICH, 
Bundesgerichtsgesetz  [BGG],  Bundesgesetz  über  das  Bundesgericht, 
Bern  2007,  Art. 95  Rz. 21).  Die  Auslegung  und  Anwendung 
selbständigen  kantonalen  Rechts  in  sich  ist  hingegen  vom  BVGer  im 
Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht zu prüfen.
3.3 (...)
4. Streitig  und  zu  prüfen  ist  die  Frage,  ob  der  Regierungsrat  des 
Kantons Zürich (nachfolgend: Vorinstanz) zu Recht auf den Rekurs des 
Vereins santésuisse (nachfolgend: Beschwerdeführer) vom 24. Juni 2008 
gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 nicht 
eingetreten ist.
5. Die Vorinstanz begründet ihren Nichteintretensentscheid damit, 
der  Beschwerdeführer  habe  seine  Legitimation  zum  Rekurs  gegen  die 
Verfügung der Gesundheitsdirektion nicht dargetan. (...)
5.1 (...)
5.2 Die Frage der Legitimation des Beschwerdeführers stellt sich im 
Rahmen  der  Eintretensvoraussetzungen  regelmässig  auch  auf 
Bundesebene,  wenn  jener  einen  kantonalen  materiellen  Entscheid 
betreffend Spital­ und Pflegeheimplanung beim BVGer (bis Ende 2006: 
beim  Bundesrat  [BR])  anficht.  Der  BR  hat  die  Legitimation  des 
Beschwerdeführers in Verfahren betreffend Spital­ und Pflegeheimlisten 
in  konstanter  Rechtsprechung  bejaht  (vgl.  im  Einzelnen  E. 6.6.3  und 
E. 6.6.4). Da  die Legitimation  aufgrund der Einheit  des Verfahrens  auf 
der Rechtsmittelebene nicht weiter sein kann als auf der vorinstanzlichen 
Ebene,  hätte  die  Verneinung  der  Legitimation  des  Beschwerdeführers 
betreffend  das  hier  zu  beurteilende  kantonale  Rekursverfahren  eine 
Änderung der Rechtsprechung auf Bundesebene zur Folge.
Nach  der  Lehre  ist  eine  Gerichtspraxis  nicht  unwandelbar  und  muss 
sogar  geändert  werden,  wenn  sich  erweist,  dass  das  Recht  bisher 
unrichtig  angewendet  worden  ist  oder  eine  andere  Rechtsanwendung 
dem Sinn des Gesetzes oder veränderten Verhältnissen besser entspricht. 
Eine  Praxisänderung  muss  sich  allerdings  auf  ernsthafte  und  sachliche 
Gründe  stützen  können,  die  –  vor  allem  aus  Gründen  der 
2010/51 Krankenversicherung
738 BVGE / ATAF / DTAF
Rechtssicherheit – umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch 
oder  nicht  mehr  zeitgemäss  erkannte  Rechtsanwendung  gehandhabt 
worden  ist  (vgl.  ANDRÉ  MOSER/MICHAEL  BEUSCH/LORENZ 
KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  Basel 
2008, Rz. 2.199 mit weiteren Hinweisen). 
6. Die von der Lehre und Rechtsprechung entwickelten Grundsätze 
betreffend  die Legitimation  im  bundesrechtlichen Beschwerdeverfahren 
sind auch  für die vorliegend  zu beurteilende Frage massgeblich,  ob die 
Vorinstanz  dem  Beschwerdeführer  die  Parteifähigkeit  zu  Recht 
abgesprochen  hat.  Gemäss  Art. 48  Abs. 1  VwVG  ist  zur  Beschwerde 
berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder 
keine  Möglichkeit  zur  Teilnahme  erhalten  hat  (Bst. a),  durch  die 
angefochtene  Verfügung  besonders  berührt  ist  (Bst. b)  und  ein 
schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  oder  Änderung  hat 
(Bst. c).
6.1 Der  Beschwerdeführer  hat  am  Verfahren  vor  der 
Gesundheitsdirektion  nicht  teilgenommen;  deren  Verfügung  vom 
22. Mai  2008  wurde  ihm  jedoch  eröffnet.  Er  ist  somit  sekundärer 
Adressat dieser Verfügung. Der Rekurs an den Regierungsrat stellt daher 
eine Drittbeschwerde dar.
6.2 Der  Beschwerdeführer  ist  als  Verein  organisiert.  Er  macht 
jedoch nicht geltend, er sei in seinen Interessen als Verein betroffen, was 
bedeuten würde, dass er als Verein wie eine natürliche Person in seinen 
privaten  Interessen  berührt  wäre.  Er  hält  vielmehr  dafür,  die 
Rekurserhebung  sei  im  Interesse  seiner Mitglieder  erfolgt.  Somit  stellt 
das  beim  Regierungsrat  eingereichte  Rechtsmittel  eine 
Verbandsbeschwerde dar.
6.3 Nach  der  Lehre  und  Rechtsprechung  ist  ein  Verband 
grundsätzlich  zur  Beschwerde  berechtigt,  wenn  er  juristische 
Persönlichkeit  besitzt,  wenn  der Verbandszweck  gemäss  Statuten  darin 
besteht,  die  Interessen  der Mitglieder  wahrzunehmen,  wobei  ein  enger 
Zusammenhang  zwischen  Verbandszweck  und  Streitgegenstand 
vorliegen muss, und wenn die Mehrheit beziehungsweise eine Grosszahl 
der Mitglieder  betroffen  und  ihrerseits  zur Beschwerde  berechtigt wäre 
(vgl.  BERNHARD  WALDMANN,  in:  Marcel  Alexander  Niggli/Peter 
Uebersax/Hans  Wiprächtiger  [Hrsg.],  Kommentar  BGG,  Basel  2008, 
Art. 89  Rz. 33–36;  ISABELLE  HÄNER,  Die  Beteiligten  im 
Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungsprozess,  Zürich  2000 
[nachfolgend: Die Beteiligten], S. 366 ff.; BVGE 2007/20 E. 2.3).
Krankenversicherung 2010/51
BVGE / ATAF / DTAF 739
6.3.1 Die Voraussetzung der juristischen Persönlichkeit beschlägt die 
grundsätzliche Partei­ und Prozessfähigkeit der Verbände (vgl. ISABELLE 
HÄNER,  in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler  [Hrsg.], 
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 
Zürich/St.  Gallen  2008  [nachfolgend:  VwVG­Kommentar],  Art. 48 
Rz. 5).  Gemäss  Art. 52  Abs. 1  des  Schweizerischen  Zivilgesetzbuchs 
vom  10. Dezember  1907  (ZGB,  SR  210)  erlangen  die  körperschaftlich 
organisierten  Personenverbindungen,  unter  die  der  Verein  zu 
subsumieren ist, das Recht der Persönlichkeit durch die Eintragung in das 
Handelsregister;  keiner  Eintragung  bedürfen  nach  Art. 52  Abs. 2  ZGB 
Vereine,  die  nicht  wirtschaftliche  Zwecke  verfolgen.  Der 
Beschwerdeführer  ist  mit  Publikationsdatum  vom  15. September  2009 
als  Verein  mit  Sitz  in  Solothurn  im  Handelsregister  des  Kantons 
Solothurn  eingetragen.  Die  Voraussetzung  der  Rechtspersönlichkeit  ist 
somit im vorliegenden Fall erfüllt.
6.3.2 Der  statutarische  Zweck  des  Beschwerdeführers  lautet  gemäss 
Handelsregistereintrag  folgendermassen:  « Wahrt  und  vertritt  als 
repräsentativer  Branchenverband  die  gemeinsamen  Interessen  seiner 
Mitglieder.  Setzt  sich  ein  für  die  Erhaltung  einer  freiheitlichen 
Krankenversicherung. »  Die  Frage,  ob  ein  genügend  enger 
Zusammenhang  zwischen  Vereinszweck  und  Verfügungsgegenstand 
vorliegt,  wird  unter  dem  Erfordernis  des  schutzwürdigen  Interesses  in 
E. 6.6 und E. 6.7 abgehandelt, desgleichen die Frage, ob eine grosse Zahl 
der Mitglieder zur Beschwerdeführung legitimiert wäre.
6.4 Im  Folgenden  ist  anhand  der Voraussetzungen  gemäss Art. 48 
Abs. 1  VwVG  (vgl.  E. 6)  zu  prüfen,  ob  die  Legitimation  zur 
Drittbeschwerde  contra  Adressat  im  Verfahren  vor  dem  Regierungsrat 
gegeben war.
Nach  der  Rechtsprechung  und  Lehre  ist  bei  der  Bejahung  der 
Legitimation zur Drittbeschwerde Zurückhaltung geboten (vgl. BGE 133 
V 188 E. 4.3.3; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren 
und  Verwaltungsrechtspflege  des  Bundes,  2. Aufl.,  Zürich  1998, 
Rz. 536). Während die besondere Beziehungsnähe zum Streitgegenstand 
und  das  schutzwürdige  Interesse  an  der Änderung  oder Aufhebung  des 
angefochtenen Entscheids – sofern das Interesse aktuell und praktisch ist 
– beim  primären  Verfügungsadressaten  regelmässig  gegeben  sind,  ist 
dies  bei  der  (Verbands)beschwerde  contra Adressat  nicht  zwingend der 
Fall. Nach der Lehre sind die Voraussetzungen der materiellen Beschwer 
bei der Drittbeschwerde von besonderer Bedeutung; deren Vorliegen ist 
2010/51 Krankenversicherung
740 BVGE / ATAF / DTAF
im Hinblick auf die konkrete Konstellation zu prüfen (vgl. WALDMANN, 
a. a. O.,  Art. 89  Rz. 19).  Dabei muss  auch  der  statutarische  Zweck  des 
Verbands  miteinbezogen  werden.  Dritte  sind  somit  zur  Beschwerde 
gegen  eine  den  Adressaten  begünstigende  Verfügung  befugt,  wenn  sie 
ein  eigenes  schutzwürdiges  Interesse  an der Aufhebung oder Änderung 
dieser  Verfügung  haben  und  in  einer  besonderen,  beachtenswerten, 
nahen  Beziehung  zur  Streitsache  stehen  (vgl.  WALDMANN,  a. a. O., 
Art. 89  Rz. 20).  Nach  der  Rechtsprechung  ist  das  spezifische 
Rechtsschutzinteresse nur zu bejahen, wenn der Dritte ein unmittelbares 
und konkretes Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung 
hat;  das  allgemeine  Interesse  an  der  richtigen  Auslegung  und 
Durchsetzung  des  Bundesrechts  genügt  nicht  (vgl.  BGE  133  V  188 
E. 4.3.3). Im vorliegenden Fall bestünde das schützenswerte Interesse des 
Beschwerdeführers im praktischen Nutzen, den er aus der Aufhebung der 
Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 ziehen würde.
6.5 Zunächst  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  es  sich  bei  den 
Mitgliedern  des  Beschwerdeführers  in  Bezug  auf  den  Bereich  der 
obligatorischen  Krankenversicherung  um  privatrechtlich  organisierte 
Trägerinnen  öffentlicher  Aufgaben  handelt.  Nach  der  Lehre  und 
Rechtsprechung  wird  die  Legitimation  von  Gemeinwesen  und  anderen 
Trägern  öffentlicher  Aufgaben  besonders  behandelt  (vgl.  HÄNER, 
VwVG­Kommentar, Art. 48 Rz. 23;  BGE  135 V  2  E. 1.1,  BGE  135 V 
382  E. 3.3.1).  Privatrechtlich  organisierte  Träger  von  öffentlichen 
Aufgaben werden nur ausnahmsweise zur Beschwerde zugelassen, es sei 
denn, der Hoheitsakt beeinträchtige ihre Existenz oder Autonomierechte 
(vgl. WALDMANN, a. a. O., Art. 89 Rz. 41 mit Hinweisen).
6.6 Der  Beschwerdeführer  macht  geltend,  seine 
Beschwerdebefugnis  sei  vom  BR  in  konstanter  Rechtsprechung  bejaht 
worden.  Es  trifft  zu,  dass  der  BR  die  Legitimation  von 
Krankenversicherungsverbänden  in  Beschwerdeverfahren  betreffend 
Spital­ und Pflegeheimlisten jeweils bejaht hat.
6.6.1 (...)
6.6.2 (...)
6.6.3 Im  Bundesratsentscheid  (BRE)  vom  15. Februar  2006  i. S. 
santésuisse  betreffend  Spitalliste  des  Kantons  Fribourg  begründete  der 
BR  die  Legitimation  von  santésuisse  als  Beschwerdeführer 
folgendermassen:  « Selon  l'art. 48  let. a  PA,  a  qualité  pour  recourir 
quiconque est touché par une décision et a un intérêt digne de protecion à 
Krankenversicherung 2010/51
BVGE / ATAF / DTAF 741
ce  qu'elle  soit  annulée  ou  modifiée.  Une  association  est  légitimée  à 
recourir  si  elle  a  la  personnalité  juridique  (art. 60 CC),  si  les membres 
pris individuellement ont eux­mêmes qualité pour recourir, si la majorité 
ou un nombre important de ses membres est touché par la décision et si 
l'association a comme but statutaire la protection de ses membres (...). La 
liste hospitalière jouant un rôle important pour le contrôle des coûts dans 
le domaine de l'assurance­maladie, les assureurs membres de santésuisse 
sont  touchés  par  la  décision  et  ont  un  intérêt  digne  de  protection  à  ce 
qu'elle  soit  annulée  ou modifiée.  Les  statuts  de  santésuisse  prévoient  à 
l'art. 4  que  santésuisse  garantit  et  défend  les  intérêts  communs  de  ses 
membres.  Par  conséquent,  et  conformément  à  la  pratique  constante  du 
Conseil  fédéral,  santésuisse  a  qualité  pour  recourir  contre  l'ordonnance 
du 13 décembre 2004 (...) » (vgl. BRE vom 15. Februar 2006 E. 1.3).
In  dieser  Erwägung  werden  die  Voraussetzungen  für  die 
Verbandsbeschwerde  aufgezählt  und  in  Bezug  auf  die  Partei­  und 
Prozessfähigkeit von santésuisse zu Recht bejaht (vgl. auch E. 6.3.1). Die 
materielle  Beschwer  der  Versicherer  wird  mit  der  Tatsache  begründet, 
die  Spitalliste  spiele  eine  wichtige  Rolle  bei  der  Kostenkontrolle  im 
Bereich der Krankenversicherung. Ob an dieser Begründung festgehalten 
werden  kann,  ist  allerdings  fraglich.  Nach  der  einhelligen  Lehre  und 
Rechtsprechung  berechtigt  ein  ausschliesslich  allgemeines,  öffentliches 
Interesse  nicht  zur  Beschwerde  (vgl.  HÄNER,  VwVG­Kommentar, 
Art. 48  Rz. 20; MOSER  /BEUSCH/KNEUBÜHLER,  a. a. O.,  Rz. 2.78;  BGE 
127  V  80  E. 3c/aa).  Dass  der  Beschwerdeführer  im  vorinstanzlichen 
Verfahren  ein  allgemeines  Interesse  an  der  « richtigen » 
Rechtsanwendung geltend gemacht hat, ergibt sich aus der Rekursschrift 
vom  24. Juni  2008.  Dort  beantragte  der  Beschwerdeführer,  die 
Verfügung  der  Gesundheitsdirektion  sei  zufolge  mangelnder 
Pflegeheimplanung  aufzuheben. Mit  dem Argument,  die  Planung  stelle 
ein  wichtiges  Instrument  zur  Kostenkontrolle  dar,  ist  jedoch  die 
persönliche Betroffenheit der Krankenversicherer gerade nicht dargetan, 
da die ganze Gesellschaft und insbesondere die versicherten Personen ein 
berechtigtes  Interesse  an  einer  kostensparenden  Spital­  und 
Pflegeheimplanung  haben.  Letztere  aber  sind  zur  Beschwerde  gegen 
Beschlüsse  der  Kantonsregierungen  gemäss  Art. 39  KVG  regelmässig 
nicht  befugt,  weil  ihnen  der  Nachweis  des  aktuellen  und  praktischen 
Interesses  an  der  Aufhebung  des  Planungsbeschlusses  nicht  gelingen 
dürfte.  Nach  dem  Gesagten  vermag  der  Zusammenhang  von 
Pflegeheimplanung  und  Gesundheitskosten  kein  besonderes 
2010/51 Krankenversicherung
742 BVGE / ATAF / DTAF
schutzwürdiges  Interesse  des Beschwerdeführers  an  der Aufhebung der 
Verfügung der Gesundheitsdirektion zu begründen.
6.6.4 Im  BRE  vom  19. November  2008  i. S.  santésuisse  betreffend 
Änderung der Spitalliste  für den Kanton Basel­Landschaft per 1. Januar 
2007,  in  dem  santésuisse  ebenfalls  als  Beschwerdeführer  auftrat,  hatte 
der  BR  Gelegenheit,  dessen  Legitimation  vertieft  zu  prüfen,  da  die 
Beschwerdegegnerin  den  Antrag  gestellt  hatte,  auf  die  Beschwerde  sei 
wegen  fehlenden  schutzwürdigen  Interesses  nicht  einzutreten.  Der  BR 
wies diesen Antrag ab und  trat  auf die Beschwerde ein  (vgl. BRE vom 
19. November 2008 E. 2.3). Die Beschwerdegegnerin hatte insbesondere 
geltend  gemacht,  das  Bundesgericht  (BGer)  habe  mit  Urteil  K  112/06 
vom  30. Mai  2007  ein  Urteil  des  Genfer  Sozialversicherungsgerichts 
geschützt, in dem santésuisse die Legitimation zur Beschwerde gegen die 
vom  Genfer  Staatsrat  verfügte  Zulassung  von  Ärzten  zur  sozialen 
Krankenversicherung  gemäss  Art. 55a  KVG  abgesprochen  worden  sei. 
Der  BR  liess  diese  Argumentation  nicht  gelten  und  erwog,  jener 
Sachverhalt  könne  nicht  ohne weiteres  auf  den Bereich  der  Spitallisten 
übertragen werden. Durch  die  Spitallisten werde  festgelegt,  für welche 
Spitalaufenthalte  die  Versicherer  Leistungen  erbringen  und  Tarife 
vereinbaren  müssten.  Die  Versicherer  seien  von  den  Beschlüssen  über 
die  Spitalliste  stärker  betroffen  als  die  Allgemeinheit.  Aus  den 
Materialien  zum  KVG  gehe  klar  hervor,  dass  die  Möglichkeit, 
Spitallisten  beim  BR  anzufechten,  nicht  nur  für  nicht  berücksichtigte 
Spitäler, sondern – als Instrument der Kostenkontrolle – insbesondere für 
die betroffenen Versicherer geschaffen worden sei. (...)
Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Zum Einen ist der im 
Urteil  des  BGer  K  112/06  vom  30. Mai  2007  behandelte  Sachverhalt 
insofern mit der vorliegenden Frage vergleichbar, als es in beiden Fällen 
um  die  Zulassung  von  Leistungserbringern  aufgrund  eines  von  der 
verfügenden  Behörde  festzustellenden  Bedarfs  an  medizinischen 
Leistungen  geht.  Ob  es  sich  dabei  um  Leistungen  von  Ärzten 
beziehungsweise  Ärztinnen  oder  von  Spital­  beziehungsweise 
Pflegeheimen  handelt,  kann  hinsichtlich  der  Frage,  ob  die  Versicherer 
durch einen entsprechenden Zulassungsbeschluss besonders berührt sind, 
nicht massgeblich  sein. Vielmehr  geht  es  um  die  grundsätzliche  Frage, 
ob  die  Versicherer  und  ihre  Verbände  durch  Zulassungsentscheide 
kantonaler  Regierungen  im  Bereich  der  sozialen  Krankenversicherung 
konkret und unmittelbar betroffen sind. Zum Anderen ist die persönliche 
Betroffenheit  der  Versicherer,  welche  der  BR  im  Übrigen  durchwegs 
Krankenversicherung 2010/51
BVGE / ATAF / DTAF 743
unter Verweis  auf Art. 48 Bst. a VwVG  (bzw.  seit  dem 1. Januar  2007 
auf  Art. 48  Abs. 1  VwVG)  bejahte,  von  einem  speziellen 
Beschwerderecht  für  die  Versicherer  « zur  Kostenkontrolle »  zu 
unterscheiden (vgl. zu diesem Aspekt der Beschwerdebefugnis E. 7).
Im  Urteil  des  BGer  K  112/06  vom  30. Mai  2007  E. 6.2.1  wird  klar 
gesagt,  die  Interessen,  welche  mit  Art. 55a  KVG  verfolgt  würden 
(Vermeidung des Anstiegs der Anzahl Leistungserbringer und der damit 
verbundenen  Erhöhung  der  Gesundheitskosten),  seien  nicht  allein  den 
Krankenversicherern  eigen,  da  die  Gesamtheit  der  Akteure  im 
Krankenversicherungsbereich  dazu  tendiere,  eine  Explosion  der 
Gesundheitskosten zu vermeiden. Diese Interessen würden nicht mit dem 
rein  wirtschaftlichen  Interesse  von  santésuisse  verschmelzen,  welches 
darin bestehe, die Leistungen zu Lasten seiner Mitglieder zu begrenzen.
Mit Urteil 9C_292/2007 vom 29. Oktober 2007 (publiziert als BGE 133 
V 613,  jedoch nicht die hier  interessierende E. 1.3) bestätigte das BGer 
den  im  Urteil  K  112/06  vom  30. Mai  2007  dargelegten  Grundsatz, 
wonach  die  Beschwerdebefugnis  des  Verbands  der  Krankenversicherer 
im  Bereich  der  Zulassung  zur  sozialen  Krankenversicherung  zu 
verneinen sei.
6.7 Der  Beschwerdeführer  begründet  seine  Beschwerde  ferner 
damit,  die  Krankenversicherer  seien  an  der  Einhaltung  der 
Planungspflicht  gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG  interessiert,  da  eine 
Bedarfsplanung  den  Zweck  habe,  die  Kosten  auf  das  Notwendige  zu 
begrenzen und die Krankenversicherer diese Kosten tragen müssten. Der 
Beschwerdeführer macht  somit  einen  finanziellen Nachteil  geltend,  der 
sich  aus  der  in  seinen  Augen  mangelhaften  Pflegeheimplanung  ergibt. 
Nach der Rechtsprechung begründet jedoch das Interesse eines Verbands 
an der  « richtigen » Rechtsanwendung keine Beschwerdebefugnis,  auch 
wenn  dabei  öffentliche  Interessen  verfolgt  werden  (vgl.  E. 6.4  zweiter 
Abschnitt). Nur ein unmittelbarer persönlicher Nachteil der Mehrzahl der 
Verbandsmitglieder  vermag  die  Legitimation  zur  Verbandsbeschwerde 
zu begründen. Ein  finanzieller Nachteil  ist dazu grundsätzlich geeignet; 
dieser  muss  sich  jedoch  unmittelbar  aus  dem  angefochtenen  Entscheid 
ergeben.  Ein mittelbares  finanzielles  Interesse  wird  als  nicht  genügend 
erachtet; erst bei konkreter Leistungspflicht wird die Legitimation bei der 
Drittanfechtung  bejaht  (vgl.  BGE  133  V  188  E. 4.5).  Dass  der 
angefochtene  Entscheid  die  Wahrscheinlichkeit  der  späteren 
Leistungspflicht  des  Dritten  erhöht,  reicht  nicht  aus,  um  dessen 
Beschwerdelegitimation zu bejahen (vgl. BGE 135 V 382 E. 3). Für die 
2010/51 Krankenversicherung
744 BVGE / ATAF / DTAF
Beschwerdebefugnis  des  Dritten  ist  erforderlich,  dass  sich  der  ihm 
erwachsende Nachteil  unmittelbar  aus  der Verfügung  ergibt;  es  genügt 
nicht, wenn der Nachteil eine blosse Reflexwirkung darstellt  (vgl. BGE 
134 V 153 E. 5.3.2.3). An der Unmittelbarkeit des Nachteils aber fehlt es 
im  vorliegenden  Fall:  Die  Aufnahme  von  5  zusätzlichen  Betten  in  die 
Pflegeheimliste  des  Kantons  Zürich  hat  für  kein  Mitglied  des 
Beschwerdeführers einen unmittelbaren  finanziellen Nachteil zur Folge; 
dies umso weniger  für die Mehrzahl der Mitglieder. Selbst wenn einem 
Mitglied des Beschwerdeführers die Kosten für eines oder mehrere der 5 
zusätzlichen  Pflegebetten  in  Rechnung  gestellt  werden,  ist  darin  kein 
unmittelbarer finanzieller Nachteil aus der Verfügung vom 22. Mai 2008 
zu sehen, da es an der Kausalität zwischen der angefochtenen Verfügung 
und den aus dem Eintritt des Pflegefalls  resultierenden Kosten mangelt. 
Die virtuelle Betroffenheit auch der Mehrheit der Mitglieder genügt nicht 
für  die  Beschwerdebefugnis  (vgl.  HÄNER,  Die  Beteiligten,  S. 368 
Rz. 791).  Zu  beachten  ist  auch,  dass  die Krankenversicherer  gesetzlich 
zur  Übernahme  der  Pflegekosten  verpflichtet  sind.  Aus  dem  Umstand, 
dass  die  Versicherer  die  Gesetzeskonformität  der  zu  erbringenden 
Leistungen im konkreten Einzelfall gestützt auf Art. 59 KVG überprüfen 
lassen können, ergibt sich keine besondere Betroffenheit in Bezug auf die 
Frage, ob zusätzliche Pflegebetten zuzulassen seien (vgl. auch Urteil des 
BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 E. 6.2.2).
6.8 Als  Zwischenergebnis  ist  festzuhalten,  dass  für  den 
Beschwerdeführer  beziehungsweise  für  die Mehrzahl  seiner Mitglieder 
aus der Aufnahme von 5 zusätzlichen Pflegebetten in die Pflegeheimliste 
des  Kantons  Zürich  kein  unmittelbarer  Nachteil  entsteht.  Er  hat  somit 
kein  schutzwürdiges  Interesse  an  der  Aufhebung  der  angefochtenen 
Verfügung der Gesundheitsdirektion.
7. Aus  den  vorstehenden  Erwägungen  ergibt  sich,  dass  die 
materielle Beschwer im Sinn von Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG im 
vorliegenden  Fall  verneint  werden  muss.  Es  fragt  sich  daher,  ob  der 
Beschwerdeführer  nach  den  Grundsätzen  über  die  ideelle 
Verbandsbeschwerde zum Rekurs an die Vorinstanz legitimiert war.
7.1 Gemäss  Art. 48  Abs. 2  VwVG  (bis  zum  31. Dezember  2006: 
Art. 48 Bst. b VwVG)  sind  ferner  zur Beschwerde berechtigt Personen, 
Organisationen  und  Behörden,  denen  ein  anderes  Bundesgesetz  dieses 
Recht  einräumt.  Im  Zusammenhang  mit  dem  Beschwerderecht  für 
Organisationen  spricht  die  Lehre  auch  von  der  ideellen 
Verbandsbeschwerde,  da  die  betreffenden  Organisationen  –  im 
Krankenversicherung 2010/51
BVGE / ATAF / DTAF 745
Gegensatz  zur  gewöhnlichen,  zuweilen  auch  « egoistisch »  genannten 
Verbandsbeschwerde gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG – kein selbständiges 
schutzwürdiges  persönliches  Interesse  an  der  Beschwerdeführung 
geltend  machen  müssen,  sondern  öffentliche  Interessen  vertreten  (vgl. 
HÄNER,  VwVG­Kommentar,  Art. 48  Rz. 28).  Deswegen  bedarf  die 
ideelle Verbandsbeschwerde einer spezialgesetzlichen Grundlage,  in der 
die  Voraussetzungen  der  Legitimation  geregelt  sind  (vgl.  HÄNER, 
VwVG­Kommentar,  Art. 48  Rz. 29;  KÖLZ/  BOSSHART/RÖHL,  a. a. O., 
§ 21 Rz. 76; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a. a. O., Rz. 2.84).
Die  Grundlage  für  ein  ideelles  Verbandsbeschwerderecht  befindet  sich 
normalerweise  in  jenem Spezialgesetz, welches die betreffende Materie 
zum  Gegenstand  hat.  Somit  wäre  vorliegend  die  von  Art. 48  Abs. 2 
VwVG  verlangte  gesetzliche Grundlage  im KVG  zu  suchen. Nach  der 
Aufhebung  von  Art. 53  KVG  in  der  ursprünglichen  Fassung  vom 
18. März  1994  (AS  1995  1344)  mit  Wirkung  ab  1. Januar  2007 
(Bundesgesetz  über  das  Bundesverwaltungsgericht 
[Verwaltungsgerichtsgesetz,  VGG]  vom  17. Juni  2005, AS  2006  2278) 
enthielt  das KVG  jedoch  keine  das Beschwerderecht  gegen Beschlüsse 
der Kantonsregierungen betreffende Bestimmung mehr. Im Zeitpunkt der 
Rekurserhebung am 24. Juni 2008 stellte Art. 34 VGG (AS 2006 2197, 
2206,  in  Kraft  vom  1. Januar  2007  bis  zum  31. Dezember  2008, 
nachfolgend:  aArt. 34  VGG)  die  einzige  Bestimmung  dar,  welche  die 
Beschwerde gegen kantonale Beschlüsse in Krankenversicherungssachen 
regelte.  aArt. 34  VGG  hatte  allerdings  nicht  das  Beschwerderecht  an 
sich,  sondern  die  Zuständigkeit  des  BVGer  zur  Behandlung  von 
Beschwerden  gegen  Beschlüsse  der  Kantonsregierungen  zum 
Gegenstand. Aus diesem Grund enthält aArt. 34 VGG keine Aussage zur 
Beschwerdelegitimation.  Auch  in  der  Botschaft  zur  entsprechenden 
Bestimmung  des  Gesetzesentwurfs  (Art. 30  E­VGG,  in:  Botschaft  zur 
Totalrevision  der Bundesrechtspflege  vom 28. Februar  2001, BBl  2001 
4202,  hier  4390–4391)  wird  dazu  nichts  gesagt.  Somit  steht  fest,  dass 
aArt. 34  VGG  während  seiner  Geltungsdauer  weder  als  ausdrückliche 
noch  als  sinngemässe  gesetzliche  Grundlage  für  ein  ideelles 
Verbandsbeschwerderecht dienen konnte.
7.2 Der  Beschwerdeführer  vertritt  in  seinen  Schlussbemerkungen 
vom 1. April 2010 den Standpunkt, aus den Materialien zum KVG gehe 
klar  hervor,  dass  die  Möglichkeit,  Spitallisten  beim  BR  anzufechten, 
nicht nur für nicht oder nur teilweise berücksichtigte Spitäler, sondern – 
als  Instrument  der  Kostenkontrolle  –  insbesondere  für  die  betroffenen 
Versicherer  geschaffen  worden  sei.  Nur  durch  ein  entsprechendes 
2010/51 Krankenversicherung
746 BVGE / ATAF / DTAF
Beschwerderecht könnten die Versicherer den ihnen zugedachten Beitrag 
einer funktionierenden Planung leisten. Mit dieser Argumentation macht 
der Beschwerdeführer implizit eine Gesetzeslücke geltend im Sinn, dass 
trotz  fehlender  gesetzlicher  Grundlage  der  Gesetzgeber  eindeutig  ein 
spezielles  Beschwerderecht  gemäss  Art. 48  Abs. 2  VwVG  (bis  zum 
31. Dezember 2006: Art. 48 Bst. b VwVG) habe statuieren wollen. (…)
7.3 (...)
7.3.1 Der  BR  hatte  im  Entwurf  zum  KVG  (Botschaft  über  die 
Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992  I 
93,  hier  257,  nachfolgend: Botschaft  über  die Revision  des KVG) kein 
Beschwerderecht  bezüglich  Spital­  und  Pflegeheimlisten  vorgesehen. 
Art. 45 E­KVG (BBl 1992  I 272) mit  dem Marginale « Beschwerde  an 
den Bundesrat » lautete folgendermassen:
1 Gegen Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 38 
Absatz 3, 39 Absatz 3, 40, 41 Absätze 1­3 und 42 Absatz 7 kann 
Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden.
2 Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach dem Bundesgesetz 
über das Verwaltungsverfahren.
Die erwähnten Beschlüsse der Kantonsregierung betrafen ausschliesslich 
Tarifangelegenheiten  (Art. 38 E­KVG:  « Tarifschutz », Art. 39 E­KVG: 
« Tarifvertrag », Art. 40 E­KVG: « Fehlen eines Tarifvertrages », Art. 41 
E­KVG:  « Tarifverträge  mit  Ärzteverbänden »,  Art. 42  E­KVG: 
« Tarifverträge  mit  Spitälern »).  Nach  dem Willen  des  BR  sollten  zur 
Beschwerdeführung  gegen  entsprechende  Beschlüsse  der 
Kantonsregierungen  « einerseits  die  betroffenen  Tarifpartner, 
andererseits  aber  auch  die  einzelnen  von  der  angefochtenen 
Tarifregelung  betroffenen Leistungserbringer  und Versicherten »  befugt 
sein  (vgl. Botschaft über die Revision des KVG, BBl 1992 I 188). Aus 
der mehrfachen Erwähnung des « Betroffenseins » geht hervor, dass dem 
BR  in  Tarifangelegenheiten  ein  allgemeines  Beschwerderecht  gestützt 
auf  Art. 48  Bst. a  VwVG  (in  der  bis  zum  31. Dezember  2006  gültig 
gewesenen Fassung) vorschwebte.
7.3.2 Art. 45 E­KVG wurde vom Ständerat als Erstrat  in der Sitzung 
vom  17. Dezember  1992  (Amtliches  Bulletin  der  Bundesversammlung 
[AB]  1992  S  1299 ff.)  behandelt.  Nach  Anhörung  der  Voten  von 
Bundesrat  Flavio  Cotti  und  Berichterstatter  Huber  sprach  sich  der 
Ständerat  gegen  den  Antrag  des  BR  aus  und  stimmte  der  von  seiner 
Krankenversicherung 2010/51
BVGE / ATAF / DTAF 747
vorberatenden  Kommission  vorgeschlagenen  Fassung  von  Art. 45  E­
KVG zu (AB 1993 S 1317 f.):
1 Gegen Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 38a, 
39 Absatz 3, 40, 41 Absätze 1­3, 42 Absatz 7, 46 und 47 kann 
Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden.
2 Die Beschwerdebefugnis steht den Vertragsparteien nach Artikel 
39 Absatz 1 zu. Im übrigen richtet sich das Beschwerdeverfahren 
nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren.
(...)
Zu  beachten  ist,  dass  in  dieser  Fassung  von  Art. 45  E­KVG  keine 
Aussage  zum Beschwerderecht  gegen Beschlüsse der Kantonsregierung 
betreffend  Zulassung  von  Spitälern  und  Pflegeheimen  enthalten  ist. 
Gegenstand  dieser  Diskussion  war  ausschliesslich  die 
Beschwerdebefugnis  in Tarifstreitigkeiten, welche der Ständerat  auf die 
Vertragsparteien beschränken wollte (vgl. auch AB 1993 N 1726).
7.3.3 In seiner Sitzung vom 30. September 1993 nahm der Nationalrat 
Kenntnis  vom  schriftlichen  Bericht  seiner  vorberatenden  Kommission 
(AB  1993  N  1725 ff.).  Darin  wurden  in  Bezug  auf  Art. 45  E­KVG 
folgende Änderungen gegenüber der Fassung des BR einerseits und jener 
des Ständerates andererseits vorgestellt: die Beschwerde an den BR bei 
planungsrelevanten  Entscheiden  der  Kantonsregierung  (AB  1993  N 
1727)  sowie  –  als  Rückkehr  zur  Fassung  des  BR  –  die  Zulassung  der 
versicherten  Personen  zur  Tarifbeschwerde  (AB  1993  N  1730).  Der 
Antrag  zur  Unterstellung  der  planungsrelevanten  Entscheide  der 
Kantonsregierung gemäss Art. 33 E­KVG stand unter  dem Einfluss  der 
Empfehlungen  der Kartellkommission  (vgl.  THOMAS MATTIG,  Grenzen 
der  Spitalplanung  aus  verfassungsrechtlicher  Sicht,  Zürich/Basel/Genf 
2003,  S. 141)  und wurde  im Bericht  der Kommission  folgendermassen 
begründet:  « Die  Kartellkommission  empfiehlt,  dem  Bund 
Planungskompetenzen  insbesondere  im Bereich der Spitzenmedizin und 
der  Spitäler  einzuräumen.  Wie  der  BR  möchte  die  Kommission  des 
Nationalrates  aus  verfassungsrechtlichen  Erwägungen  nicht  so  weit 
gehen.  Sie  sieht  aber  das  Recht  zur  Beschwerde  an  den  BR  gegen 
Entscheide  der  Kantonsregierung  nach  Art. 33  vor  (Art. 45  Abs. 1  E­
KVG).  Wenn  also  ein  Versicherer  der  Auffassung  ist,  ein  in  der 
kantonalen  Spitalliste  genanntes  Spital  sei  nicht  planungskonform  oder 
die  zugrundeliegende  Spitalplanung  sei  nicht  bedarfsgerecht,  sondern 
schaffe  Überkapazitäten,  kann  er  die  erwähnte  Beschwerde  ergreifen » 
(AB 1993 N 1727).
2010/51 Krankenversicherung
748 BVGE / ATAF / DTAF
Die Motivation zu diesem Antrag war offenkundig von der Sorge um die 
Kostenexplosion  im  Gesundheitswesen  geprägt.  Planungskonformität 
und Bedarfsgerechtigkeit, welche der Vermeidung von Überkapazitäten 
dienen sollten (vgl. Botschaft über die Revision des KVG ad Art. 33 E­
KVG,  BBl  1992  I  166–167),  stellen  öffentliche  Interessen  dar.  Das 
Beschwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG (bis zum 31. Dezember 
2006:  Art. 48  Bst. a  VwVG)  ist  jedoch  kein  Planungsinstrument.  Zur 
Wahrung  öffentlicher  Interessen  stehen  grundsätzlich  die  besonderen 
Beschwerderechte  gemäss  Art. 48  Abs. 2  VwVG  offen.  Die  von  der 
Kommission des Nationalrates angeführte Kommentierung ihres Antrags 
zu  Art. 45  Abs. 1  E­KVG  lässt  Elemente  eines  besonderen 
Beschwerderechts  im  Sinn  von  Art. 48  Abs. 2  VwVG  (bis  zum 
31. Dezember 2006: Art. 48 Bst. b VwVG) erkennen, wobei sich dieses 
auf  einzelne  Versicherer  bezieht.  Die  ideelle  Verbandsbeschwerde  als 
Rechtsinstitut wird nicht erwähnt.
In seiner Sitzung vom 6. Oktober 1993 stimmte der Nationalrat folgender 
Fassung  von  Art. 45  Abs. 1  E­KVG  zu  (AB  1993  N  1863 f.),  wobei 
Art. 33  E­KVG  unter  anderem  die  Spital­  und  Pflegeheimplanung 
betrifft:
1Gegen die Beschlüsse  der Kantonsregierung nach den Artikeln 33, 
38a, 39 Absatz 3, 40, 41 Absätze 1 bis 3, 42 Absatz 7, 43a und 46 
sowie  gegen  Beschlüsse  des  von  der  Kantonsregierung  ernannten 
Ausschusses  von  Tarifsachverständigen  nach  Artikel  40  kann 
Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden.
Hinsichtlich  Art. 45  Abs. 2  E­KVG  beschloss  der  Nationalrat 
Zustimmung zum Entwurf des BR (AB 1993 N 1863 f.), wonach sich das 
Beschwerdeverfahren nach dem VwVG richtete (Text zitiert in E. 7.3.1; 
vgl. auch Botschaft über die Revision des KVG, BBl 1992 I 272).
7.3.4 In der Frage, ob kantonale Planungsentscheide überhaupt einem 
Rechtsmittel  unterliegen  sollten,  waren  sowohl  die  vorberatende 
Kommission des Ständerates als auch der Ständerat selbst gespalten. Aus 
dem Protokoll der Kommission zur Beratung von Art. 45 Abs. 1 E­KVG 
in der vom Nationalrat am 6. Oktober 1993 beschlossenen Fassung geht 
hervor,  dass  die  Befürworter  der  Beschwerdemöglichkeit  an  den  BR 
darin  ein  Regulativ  sahen,  um  zu  kostenintensive  kantonale 
Spitalplanungen  zu  korrigieren.  Von  der  anderen  Seite  wurde  darauf 
hingewiesen, dass mit dem Mittel der Beschwerde nur Einzelentscheide 
angefochten  würden  und  nicht  die  gesamte  Planung  überprüft  werden 
könne.  Einigkeit  herrschte  in  der  Kommission  darüber,  dass  die 
Krankenversicherung 2010/51
BVGE / ATAF / DTAF 749
Popularbeschwerde  ausgeschlossen  werden  müsse,  auch  wenn  die 
Planungsentscheide  der Kantone  der Beschwerde  an  den BR unterstellt 
würden. Die Ständeratskommission war einhellig der Meinung, dass die 
versicherten Personen keine Beschwerdebefugnis  erhalten  sollten gegen 
Regierungsbeschlüsse  betreffend  die  Spital­  und Pflegeheimplanung.  In 
der  Sitzung  des  Ständerates  vom  15. Dezember  1993  (AB  1993  S 
1072 ff.) schlug die Kommissionsmehrheit folgende Fassung von Art. 45 
E­KVG vor (AB 1993 S 1076):
1Gegen die Beschlüsse  der Kantonsregierung nach den Artikeln 33, 
38a, 39 Absatz 3, 40, 41 Absätze 1 bis 3, 42 Absatz 7, 43a, 46 und 
47 kann Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden.
2Die Beschwerdebefugnis steht den Vertragsparteien gemäss Artikel 
39 Absatz 1 zu. Für Beschwerden betreffend Artikel 33 steht sie den 
vom Beschluss der Kantonsregierung berührten Leistungserbringern 
und  Versicherern  zu.  Im  übrigen  richtet  sich  das 
Beschwerdeverfahren  nach  dem  Bundesgesetz  über  das 
Verwaltungsverfahren.
Die  Minderheit  der  Kommission  beantragte,  an  der  ursprünglichen 
Fassung von Art. 45 Abs. 1 E­KVG festzuhalten, wonach Beschlüsse der 
Kantonsregierung  gemäss  Art. 33  E­KVG  keinem  Rechtsmittel 
unterworfen  waren.  In  der  anschliessenden  Debatte  wurde  die 
Anfechtbarkeit von kantonalen Planungsentscheiden erneut grundsätzlich 
in  Frage  gestellt  (vgl.  insbes.  das Votum von Ständerat Willy Loretan, 
AB  1993  S  1077 f.).  Schliesslich  wurde  der  Antrag  der 
Kommissionsmehrheit äusserst knapp mit Stichentscheid des Präsidenten 
angenommen (AB 1993 S 1078). Der Ständerat sprach sich somit für ein 
(ausschliessliches)  Beschwerderecht  der  Versicherer  und 
Leistungserbringer  gegen  Beschlüsse  der  Kantonsregierungen  aus, 
jedoch unter der Voraussetzung des Berührtseins. (...)
7.3.5 In  seiner  Differenzbereinigungssitzung  vom  28. Februar  1994 
(AB 1994 N 13 ff.) beschloss der Nationalrat im Wesentlichen Festhalten 
an seinen Beschlüssen zu Art. 45 E­KVG (AB 1994 N 21).
7.3.6 In  der  Differenzbereinigungssitzung  vom  7. März  1994  (AB 
1994 S 89 ff.) hielt der Ständerat an seiner Fassung von Art. 45 Abs. 1 E­
KVG  fest.  Hinsichtlich  Art. 45  Abs. 2  E­KVG  beschloss  der  Rat,  den 
Satz  « Für  Beschwerden  betreffend  Artikel  33  steht  sie  den  vom 
Beschluss  der  Kantonsregierung  berührten  Leistungserbringern  und 
Versicherern  zu »,  der  wie  erläutert  als  Einschränkung  der 
Beschwerdebefugnis gemeint war (vgl. E. 7.3.4), zu streichen (AB 1994 
2010/51 Krankenversicherung
750 BVGE / ATAF / DTAF
S  94).  Der  Ständerat  schloss  sich  damit  in  der  Frage  der 
Beschwerdebefugnis  dem  Nationalrat  an  in  der  Meinung,  durch  die 
Streichung des zitierten zweiten Satzes von Art. 45 Abs. 2 E­KVG seien 
gemäss  der  Absicht  von  BR  und  Nationalrat  « –  wie  nach  heutigem 
Recht – nicht nur die Vertragsparteien, sondern auch einzelne betroffene 
Leistungserbringer  und  Versicherer  sowie  die  betroffenen  Versicherten 
und  ihre  Organisationen »  beschwerdebefugt  (AB  1994  S  94).  Dabei 
wurde offenbar nicht bedacht, dass der unter dem Bundesgesetz über die 
Kranken­ und Unfallversicherung vom 13. Juni 1911 (KUVG, BS 8 281, 
in Kraft bis 31. Dezember 1995) geltende Rechtszustand hinsichtlich der 
Beschwerdebefugnis  in  Bezug  auf  Planungsentscheide  der 
Kantonsregierungen  nicht  mit  dem  im  Entwurf  zum  KVG 
vorgeschlagenen  Fassungen  verglichen  werden  kann,  da  das  KUVG 
keine  Spitalplanung  kannte  und  sich  die  Frage  der  Legitimation 
betreffend  Beschwerden  gegen  Planungsentscheide  daher  nicht  stellte. 
Ohnehin  kann  die  Erwähnung  des  Wortes  « betroffen »  in  Bezug  auf 
bestimmte  Kategorien  von  Parteien  deren  Beschwerdebefugnis  gestützt 
auf  Art. 48  Bst. a  VwVG  (in  der  bis  zum  31. Dezember  2006  gültig 
gewesenen  Fassung)  nicht  bewirken.  Die  Rechtsmittelbehörde 
entscheidet  im Einzelfall, ob eine Partei persönlich betroffen und damit 
zur Beschwerde legitimiert ist.
Der Ständerat stimmte dem Antrag seiner Kommission, Art. 45 Abs. 2 E­
KVG in der Fassung des Nationalrates zu übernehmen, diskussionslos zu 
(AB  1994  S  94).  An  der  Fassung  des  Ständerates,  wonach  gegen 
kantonale  Spital­  und  Pflegeheimplanungsbeschlüsse  (nur)  die  vom 
Beschluss  der  Kantonsregierung  berührten  Leistungserbringer  und 
Versicherer beschwerdebefugt sein sollten, wurde nicht festgehalten.
7.4 Die schliesslich verabschiedete Fassung von Art. 45 E­KVG als 
Art. 53 KVG (AS 1995 1344) lautete:
1Gegen die Beschlüsse  der Kantonsregierung nach den Artikeln 39, 
45,  46 Absatz  4,  47,  48 Absätze  1­3,  49 Absatz  7,  51,  54  und  55 
kann Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden.
2Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach dem Bundesgesetz über 
das Verwaltungsverfahren.
(...).
7.4.1 Der Wortlaut  von Art. 53 KVG  (in der Fassung vom 18. März 
1994,  AS  1995  1344)  zeigt,  dass  die  parlamentarischen  Debatten 
betreffend  die  Legitimation  der  verschiedenen  Akteure  gegenüber 
Krankenversicherung 2010/51
BVGE / ATAF / DTAF 751
Beschlüssen  der  Kantonsregierung  auf  dem  Gebiet  der 
Krankenversicherung  keine  Spuren  hinterlassen  haben.  Die  einzige  im 
Gesetzgebungsprozess  vorgeschlagene  Bestimmung,  welche  ein 
Beschwerderecht der Versicherer vorsah (vgl. Art. 45 Abs. 2 E­KVG in 
der Fassung des Ständerates vom 15. Dezember 1993, AB 1993 S 1076), 
wurde vom Ständerat selbst bewusst wieder verworfen (vgl. E. 7.3.6). Da 
der  Ständerat  zu Unrecht  davon  ausgegangen war,  die Versicherer  und 
deren Verbände seien von Planungsentscheiden der Kantonsregierungen 
grundsätzlich  berührt,  und  den  Satz  « Für  Beschwerden  betreffend 
Artikel 33 steht sie den vom Beschluss der Kantonsregierung berührten 
Leistungserbringern  und Versicherern  zu »  nur  eingefügt  hatte,  um  die 
versicherten  Personen  vom  Beschwerderecht  hinsichtlich  kantonaler 
Planungsbeschlüsse auszuschliessen, kann in der definitiven Fassung von 
Art. 53 KVG (vom 18. März 1994, AS 1995 1344) keine Lücke für ein 
Beschwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG identifiziert werden.
7.4.2 In den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren sind punktuell 
Ansätze  zur Einführung  eines  besonderen Beschwerderechts  erkennbar; 
am  deutlichsten  kommt  ein  derartiger  Ansatz  im  Bericht  der 
vorberatenden Kommission  des Nationalrates  vom  30. September  1993 
im  Zusammenhang  mit  der  grundsätzlichen  Unterstellung  der 
Planungsbeschlüsse unter die Beschwerde an den BR (AB 1993 N 1727) 
zum Ausdruck  (vgl.  E. 7.3.3).  Die  auch  von  einzelnen Mitgliedern  der 
vorberatenden  Kommission  des  Ständerates  vertretene  Auffassung,  das 
Beschwerderecht  der  Versicherer  stelle  ein  Regulativ  betreffend  die 
Spital­ und Pflegeheimplanung dar (vgl. E. 7.3.4), hat sich jedoch nie zu 
einer eindeutigen Absicht des Gesetzgebers verdichtet, und noch weniger 
wurde eine derartige Absicht umgesetzt. Die Einführung eines expliziten 
Verbandsbeschwerderechts  wurde  in  der  Kommissionssitzung  zur 
Sitzung des Ständerates vom 15. Dezember 1993 (AB 1993 S 1076) zwar 
erwähnt,  jedoch  wieder  fallengelassen.  In  keiner  Entwurfsfassung  zu 
Art. 53 KVG hat das Beschwerderecht im Sinn von Art. 48 Bst. b VwVG 
(in  der  bis  zum  31. Dezember  2006  gültig  gewesenen  Fassung) 
Niederschlag gefunden  (auch nicht  in der Version des Ständerates  vom 
15. Dezember  1993,  denn  auch  diese  enthielt  das  Erfordernis  des 
Berührtseins,  vgl.  E. 7.3.4).  Vielmehr  traten  die  Elemente,  welche  auf 
das  besondere  Beschwerderecht  beziehungsweise  auf  die  ideelle 
Verbandsbeschwerde  hindeuten,  im  Lauf  des  Gesetzgebungsprozesses 
wieder  in  den Hintergrund,  so  dass  sie  im  schliesslich  verabschiedeten 
Normtext nicht mehr sichtbar waren.
2010/51 Krankenversicherung
752 BVGE / ATAF / DTAF
7.4.3 Aufgrund  der  im  Parlament  vorgetragenen Argumente  für  und 
wider die Beschwerdebefugnis der « betroffenen Leistungserbringer und 
Versicherer »  und  der  sich  widersprechenden  Begründungselemente, 
insbesondere  desjenigen  des Berührtseins  einerseits  und  desjenigen  der 
regulierenden Wirkung der Beschwerde andererseits, ist kein eindeutiger 
Wille  des  Gesetzgebers  zu  erkennen,  ein  Beschwerderecht  gemäss 
Art. 48 Abs. 2 VwVG  zu Gunsten  einzelner Versicherer  (« Personen ») 
oder  ein  ebenfalls  sich  auf  Art. 48  Abs. 2  VwVG  stützendes  ideelles 
Verbandsbeschwerderecht  zugunsten  eines 
Krankenversicherungsverbands  zu  statuieren.  Ein  allenfalls  in  diese 
Richtung weisender Wille hat sich in Art. 53 KVG (in der ursprünglichen 
Fassung  vom  18. März  1994,  AS  1995  1344)  beziehungsweise  im 
vorliegend massgeblichen  aArt. 34 VGG  nicht manifestiert.  Angesichts 
der Begründung für die schliesslich verabschiedete Version, mit welcher 
der Gesetzgeber – indem er von der Betroffenheit aller Akteure ausging – 
ein  Beschwerderecht  für  Versicherer  und  versicherte  Personen  in  allen 
Konstellationen  zu  statuieren  glaubte  (vgl.  E. 7.3.6),  kann  ein  solcher 
Wille nicht leichtfertig angenommen werden.
7.4.4 Die  Auslegung  von  Art. 53  Abs. 1  KVG  (AS  1995  1344) 
beziehungsweise  aArt. 34  VGG  führt  somit  zum  Ergebnis,  dass  der 
Gesetzgeber  die  Beschlüsse  der  Kantonsregierungen  betreffend  Spital­ 
und  Pflegeheimplanung  der Beschwerde  an  den BR  unterstellen wollte 
und dass sich das Beschwerdeverfahren nach dem VwVG richten sollte. 
Das  BVGer  hat  sich  somit  an  die  im  Kontext  von  Art. 48  VwVG 
entwickelten Grundsätze zur Beschwerdelegitimation zu halten. (...)
7.4.5 (...)
7.5 Das  BVGer  kommt  daher  zum  Schluss,  dass  aArt. 34  VGG 
sowie dessen Vorgängernorm Art. 53 Abs. 1 KVG (AS 1995 1344) keine 
– auch  keine  implizite  –  gesetzliche  Grundlage  zur  ideellen 
Verbandsbeschwerde enthalten.
8. Zusammenfassend  ist  festzuhalten,  dass  sich  die  Legitimation 
des  Beschwerdeführers  im  Verfahren  vor  der  Vorinstanz  weder  auf 
Art. 48 Abs. 1 VwVG noch auf Art. 48 Abs. 2 VwVG zu stützen vermag. 
An  der  bundesrätlichen  Rechtsprechung  kann  diesbezüglich  nicht 
festgehalten  werden.  Der  Entscheid  der  Vorinstanz,  wonach  auf  den 
Rekurs  des  Beschwerdeführers  nicht  einzutreten  sei,  ist  zu  bestätigen. 
Die  Beschwerde  erweist  sich  somit  als  unbegründet  und  ist  daher 
abzuweisen. (…)