BVGE 2010/52 - Abteilung II - Direktzahlungen und Ökobeiträge - Landwirtschaft. Direktzahlungen auch ohne Gewinns...

Landwirtschaft 2010/52
BVGE / ATAF / DTAF 753
9 Wirtschaft – Technische Zusammenarbeit 
Economie – Coopération technique
Economia – Cooperazione tecnica
52
Auszug aus dem Urteil der Abteilung II
i. S. X. gegen Volkswirtschaftsdepartement des Kantons X.
B­1796/2009 vom 9. November 2010
Landwirtschaft. Direktzahlungen auch ohne Gewinnstrebigkeit.
Art. 70 LwG. Art. 6 Abs. 1 Bst. a LBV.
Direktzahlungen  dürfen  nicht  auf  gewinnstrebige 
landwirtschaftliche  Betriebe  beschränkt  oder  wegen  fehlender 
Gewinnstrebigkeit  herabgesetzt  werden.  Sie  unterstehen  als 
Anspruchssubventionen  dem  Leistungsabgeltungsprinzip.  Die 
Ausnahmen müssen in Art. 70 LwG erwähnt sein (E. 3.3–3.4).
Agriculture. Paiements directs même en l'absence de but lucratif.
Art. 70 LAgr. Art. 6 al. 1 let. a OTerm.
Les paiements directs ne peuvent pas être limités aux entreprises 
agricoles poursuivant un but lucratif ou être réduits en raison de 
l'absence de but lucratif. Dans la mesure où il existe un droit à la 
subvention,  ils  sont  soumis  au  principe  de  rémunération  des 
prestations  individuelles. Les  exceptions doivent  être  énumérées 
à l'art. 70 LAgr (consid. 3.3–3.4).
Agricoltura. Pagamenti diretti anche in assenza di scopo lucrativo.
Art. 70 LAgr. Art. 6 cpv. 1 lett. a OTerm.
I  pagamenti  diretti  non  possono  essere  limitati  ad  imprese 
agricole con scopo lucrativo o essere ridotti a causa dell'assenza 
di scopo lucrativo. Nel caso in cui esista un diritto al sussidio, essi 
sottostanno al principio della remunerazione delle prestazioni. Le 
eccezioni devono figurare all'art. 70 LAgr (consid. 3.3–3.4).
2010/52 Landwirtschaft
754 BVGE / ATAF / DTAF
Mit  Verfügung  vom  12. November  2007  verfügte  die  Erstinstanz  die 
Rückforderung der für die Jahre 2005 bis 2007 an den Beschwerdeführer 
ausgerichteten Direktzahlungen mit der Begründung, jener bewirtschafte 
zwei seiner Parzellen nicht auf eigene Rechnung und Gefahr. Die gegen 
diese Verfügung  vom Beschwerdeführer  erhobene  Einsprache wies  die 
Erstinstanz am 12. Dezember 2007 ab.
Am  12. Dezember  2007  beziehungsweise  14. Januar  2008  legte  der 
Beschwerdeführer  bei  der  Vorinstanz  Rekurs  gegen  den 
Einspracheentscheid ein. Dieser wurde von der Vorinstanz mit Entscheid 
vom  20. Februar  2009  mit  der  Begründung  abgewiesen,  die 
Pferdehaltung des Beschwerdeführers sei  in der  fraglichen Periode kein 
landwirtschaftliches Unternehmen und damit kein Betrieb  im Sinne der 
landwirtschaftlichen  Begriffsverordnung  gewesen.  Der 
Beschwerdeführer  habe  aus  seiner  Pferdehaltung  keinerlei  Erträge 
erwirtschaftet;  es  habe  auch  an  einer  aktiven  Teilnahme  am 
Wirtschaftsverkehr  durch  Verkaufsbemühungen  gefehlt.  Damit  sei  die 
Pferdehaltung Teil  des  Privathaushalts  des Beschwerdeführers  gewesen 
und sei von diesem als blosses Hobby betrieben worden.
Am 17. März 2009 erhob der Beschwerdeführer gegen den Entscheid der 
Vorinstanz  Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht  (BVGer).  Er 
beantragt,  seine  Beschwerde  sei  gutzuheissen  und  es  sei  festzustellen, 
dass  sein  Landwirtschaftsbetrieb  Anspruch  auf  Direktzahlungen  habe, 
weshalb  auf  die  Rückforderung  der  ausgerichteten  Direktzahlungen  zu 
verzichten  sei.  Zur  Begründung  bringt  er  im Wesentlichen  vor,  in  den 
Weisungen des Bundesamts  für Landwirtschaft  (BLW) sei ausdrücklich 
festgehalten,  dass  eine  wirtschaftliche  Verwertung  der  Produkte  nicht 
erforderlich  sei.  Die  von  ihm  durchgeführte  Betriebsumstellung  von 
Kühen  auf  eine  Irish­Tinker­Zucht  habe  hohe  Auslagen  nach  sich 
gezogen.  Nach  anfänglichem  Einnahmenrückgang  und  Pech  mit  der 
Zuchtstute und einem Zuchtfohlen in den Jahren 2006 und 2007 stünden 
nun zwei Zuchtfohlen und zwei Shettland­Ponys zum Verkauf bereit. Es 
seien  also  sehr wohl  positive Betriebsergebnisse  erwirtschaftet worden, 
nur  stünden  diese  zur  Zeit  noch  nicht  in  der  Erfolgsrechnung,  sondern 
erst auf der Vermögensseite der Bilanz.
Mit  Vernehmlassungen  vom  14. April  2009  beziehungsweise  29. April 
2010 beantragen die Vorinstanz und die Erstinstanz die Abweisung der 
Beschwerde. Mit Replik vom 13. Mai 2009 hielt  der Beschwerdeführer 
an seinen Anträgen fest.
Landwirtschaft 2010/52
BVGE / ATAF / DTAF 755
Mit Stellungnahme vom 30. April 2010 erklärte das als Fachbehörde  in 
das  Verfahren  einbezogene  BLW,  es  könne  sich  der 
betriebswirtschaftlichen  Auslegung  des  Betriebsbegriffs  durch  die 
Vorinstanz anschliessen. Es sei nicht Ziel der Landwirtschaftspolitik, die 
ausschliesslich hobbymässige Haltung von Pferden mit Direktzahlungen 
zu  unterstützen.  Auf  Aufforderung  des  BVGer  führte  das  BLW  mit 
Stellungnahme vom 29. Juli  2010 aus,  den gesetzlichen Grundlagen  sei 
nicht  zu  entnehmen,  inwieweit  die  Direktzahlungsberechtigung  eine 
wirtschaftliche  Verwertung  der  Erzeugnisse  aus  der  Landwirtschaft 
voraussetze.  Ob  es  sich  um  einen  unterstützungswürdigen  bäuerlichen 
Betrieb  im  Sinne  der  landwirtschaftlichen  Gesetzgebung  handle,  sei 
jeweils konkret zu prüfen. Beim Beschwerdeführer spreche die Tatsache, 
dass er seit der Übernahme des Betriebs beziehungsweise der Umstellung 
von Kuh­ auf haltung kein landwirtschaftliches Einkommen erzielt habe, 
gegen  die  Ausrichtung  von  Direktzahlungen,  deren  Zweck  es  sei,  das 
bäuerliche Einkommen zu ergänzen.
Mit  Eingabe  vom 6. September  2010  reichte  der Beschwerdeführer  auf 
Aufforderung des BVGer Auszüge aus der Betriebsbuchhaltung und den 
Steuererklärungen  der  Jahre  2002  bis  2008,  eine  Auflistung  des 
Pferdebestands  sowie Verträge  über  den Verkauf  seiner  Pferde  ein.  Zu 
den  vom  Beschwerdeführer  eingereichten  Unterlagen  äusserte  sich  die 
Erstinstanz  mit  Eingabe  vom  29. September  2010,  zu  welcher  der 
Beschwerdeführer am 25. Oktober 2010 wiederum Stellung nahm.
Das  BVGer  heisst  die  Beschwerde  gut  und  hebt  die  angefochtene 
Verfügung auf.
Aus den Erwägungen:
3. Umstritten ist vorliegend die durch die Vorinstanzen gegenüber 
dem  Beschwerdeführer  verfügte  Rückforderung  der 
Direktzahlungsbeiträge  für  die  Jahre  2005  bis  2007,  insgesamt  Fr. (...). 
(...)
3.1 Die  Vorinstanz  gelangt  im  angefochtenen  Entscheid  zum 
Schluss, die Pferdezucht des Beschwerdeführers  sei  in den Jahren 2005 
bis 2007 kein landwirtschaftliches Unternehmen und damit kein Betrieb 
im  Sinne  von Art. 6  der  Landwirtschaftlichen  Begriffsverordnung  vom 
7. Dezember  1998  (LBV,  SR  910.91)  gewesen.  Da  weder  in  der 
Direktzahlungsverordnung  vom  7. Dezember  1998  (DZV,  SR  910.13) 
noch  in der LBV oder den dazugehörigen Materialien definiert sei, was 
2010/52 Landwirtschaft
756 BVGE / ATAF / DTAF
unter  der  Formulierung  « als  Betrieb  gilt  ein  landwirtschaftliches 
Unternehmen » gemäss Art. 6 Abs. 1 LBV Einleitungssatz  zu verstehen 
sei, sei auf die in der Betriebswirtschaftslehre verwendete Terminologie 
abzustellen,  wonach  der  Begriff  des  Betriebs  nur  für  vorwiegend 
produzierende  und  nicht  für  vorwiegend  konsumierende 
Wirtschaftseinheiten  verwendet  werde.  Der  Beschwerdeführer  habe  in 
der  fraglichen  Periode  aus  seiner  Pferdehaltung  keinerlei  Erträge 
erwirtschaftet;  es  habe  auch  an  einer  aktiven  Teilnahme  am 
Wirtschaftsverkehr durch Verkaufsbemühungen gefehlt. Zudem habe er 
das  überschüssige  Heu  verschenkt,  was  für  einen  Privathaushalt 
kennzeichnend  sei.  Ein  produzierendes  landwirtschaftliches 
Unternehmen  hätte  das  überschüssige Heu  verkauft.  Die  Pferdehaltung 
sei  Teil  eines  Privathaushalts  und  werde  vom  Beschwerdeführer  als 
blosses Hobby betrieben.
In der Vernehmlassung  führt  die Vorinstanz  aus,  die Pferdehaltung des 
Beschwerdeführers  sei  nicht wegen  der  fehlenden Gewinnmaximierung 
nicht als Betrieb zu qualifizieren, sondern weil daraus in den Jahren 2005 
bis 2007 kein relevanter Ertrag erzielt worden sei, der Beschwerdeführer 
in  diesen  Jahren  also  nicht  als  Anbieter  von  Leistungen  am 
Wirtschaftsverkehr teilgenommen habe. Daran ändere auch der Umstand 
nichts,  dass  bei  einer  Betriebsumstellung  während  einer  gewissen  Zeit 
keine  oder  lediglich  geringe Erträge  erwirtschaftet würden.  Es  sei  kein 
landwirtschaftlicher  Betrieb  vorstellbar,  der  sich  eine  über  fünfjährige 
Umstellungszeit ohne irgendwelche nennenswerte Erträge leisten könne. 
Es  genüge  nicht,  wenn  der  Beschwerdeführer  Tiere  besitze,  die  er 
verkaufen  könnte.  Vielmehr  sei  entscheidend,  ob  er  laufend 
Verkaufsbemühungen  mache,  die  eine  aktive  Teilnahme  am 
Wirtschaftsverkehr belegten. Ein Betrieb zeichne sich dadurch aus, dass 
er  die  produzierten  Güter  regelmässig,  laufend  und  gezielt  veräussere, 
was  laufende  Verkaufsbemühungen  voraussetze. Weder  behaupte  noch 
belege  der  Beschwerdeführer  solche.  Selbst mit  der Geschäftsstrategie, 
keine  jungen  Fohlen,  sondern  grossgezogene  Pferde  verkaufen  zu 
wollen,  hätte  der  Beschwerdeführer  Verkaufsbemühungen  vorweisen 
können, da sein Shettland­Pony aus dem Jahr 2006 und der Irish­Tinker 
aus dem Jahr 2005 seit längerem « verkaufsreif » seien.
3.2 Der Beschwerdeführer macht unter Berufung auf die Weisungen 
des BLW demgegenüber  geltend,  die Direktzahlungsberechtigung  setze 
keine  wirtschaftliche  Verwertung  der  Produkte  voraus.  Er  könne  bei 
Bedarf  Belege  für  Inserate  für  den  Verkauf  seiner  Tiere  einreichen; 
Landwirtschaft 2010/52
BVGE / ATAF / DTAF 757
Kosten  für  Inserate  seien  im Übrigen  auch  in  der  Betriebsbuchhaltung 
ersichtlich.  Ferner  mache  er  mit  einem  Aushang,  der  durch  einen 
Augenschein  überprüft  werden  könne,  laufend  Verkaufsbemühungen. 
Schliesslich  sei  festzuhalten,  dass  eine  Zucht  an  sich  « produzierend » 
sei.
Vorliegend lautet die Kernfrage demnach dahin, ob der Vorinstanz darin 
gefolgt werden kann, dass die Pferdezucht des Beschwerdeführers in den 
Jahren  2005  bis  2007  die  Voraussetzungen  für  den  Bezug  von 
Direktzahlungen  nicht  erfüllt  habe,  weil  der  Beschwerdeführer  daraus 
keinen – nennenswerten – Ertrag erwirtschaftet hat.
3.2.1 Gemäss  Art. 70  Abs. 1  des  Landwirtschaftsgesetzes  vom 
29. April  1998  (LwG,  SR  910.1)  richtet  der Bund Bewirtschaftern  von 
bodenbewirtschaftenden  bäuerlichen Betrieben  unter  der Voraussetzung 
des  ökologischen  Leistungsnachweises  allgemeine  Direktzahlungen, 
Ökobeiträge und Ethobeiträge aus.
Direktzahlungen  erhalten  Bewirtschafter,  die  (a.)  einen  Betrieb  führen, 
(b.)  ihren zivilrechtlichen Wohnsitz  in der Schweiz haben und (c.) über 
eine  berufliche  Grundbildung  mit  einem  Eidgenössischen  Berufsattest 
verfügen (Art. 2 Abs. 1 DZV).
Art. 6 Abs. 1 LBV lautet wie folgt:
Als Betrieb gilt ein landwirtschaftliches Unternehmen, das:
a.  Pflanzenbau  oder  Nutztierhaltung  oder  beide  Betriebszweige 
betreibt;
b. eine oder mehrere Produktionsstätten umfasst;
c. rechtlich, wirtschaftlich, organisatorisch und finanziell selbständig 
sowie unabhängig von anderen Betrieben ist;
d. ein eigenes Betriebsergebnis ausweist; und
e. während des ganzen Jahres bewirtschaftet wird.
3.2.2 Art. 6  Abs. 1  LBV  statuiert  in  den  Bstn. a  bis  e  die 
Voraussetzungen  für  den  Betriebsbegriff,  die  kumulativ  erfüllt  sein 
müssen. Diesen Kriterien wird im Einleitungssatz die Formulierung « als 
Betrieb gilt ein landwirtschaftliches Unternehmen » vorangestellt.
Der Vorinstanz kann beigepflichtet werden, dass weder in der DZV noch 
in der LBV definiert wird, was unter dem Begriff « landwirtschaftliches 
Unternehmen »  gemäss  Einleitungssatz  zu  verstehen  ist.  Auch  den  als 
2010/52 Landwirtschaft
758 BVGE / ATAF / DTAF
Auslegungshilfe und zur Erläuterung der LBV dienenden Weisungen des 
BLW ist mit Bezug auf den Einleitungssatz nichts zu entnehmen.
Demgegenüber  wird  in  den  Weisungen  mit  Bezug  auf  Art. 6  Abs. 1 
Bst. a  LBV,  wonach  als  Betrieb  ein  landwirtschaftliches  Unternehmen 
gilt,  das  Pflanzenbau  oder  Nutztierhaltung  oder  beide  Betriebszweige 
betreibt, Folgendes festgehalten:
Eine  wirtschaftliche  Verwertung  der  Produkte  ist  wohl  die  Regel, 
wird aber nicht ausdrücklich verlangt.
3.3 Die Vorinstanz vertritt die Ansicht, dass für die Auslegung des 
Begriffs  « landwirtschaftliches  Unternehmen »  im  Einleitungssatz  von 
Art. 6  Abs. 1  LBV  auf  die  in  der  Betriebswirtschaftslehre  verwendete 
Terminologie  abzustellen  sei,  wonach  der  Begriff  des  Betriebs  nur  für 
vorwiegend  produzierende  und  nicht  für  vorwiegend  konsumierende 
Wirtschaftseinheiten zu verwenden sei.
Indem  die  Vorinstanz  den  Einleitungssatz  unter  Anwendung 
betriebswirtschaftlicher  Kriterien  auslegt,  schafft  sie  zusätzlich  zu  den 
Anforderungen  von  Bst. a  bis  e  für  den  Betriebsbegriff  eine  neue 
Voraussetzung,  nämlich  diejenige  der  Gewinn­  beziehungsweise 
Ertragsorientierung.
3.3.1 Betreffend  diese  Auslegung  der  Vorinstanz  ergeben  sich 
zunächst die folgenden Einwände:
Einerseits widerspricht die Vorinstanz mit  ihrer betriebswirtschaftlichen 
Auslegung  ohne  jegliche  Begründung  den  –  für  sie  als 
Verwaltungsbehörde  –  verbindlichen  Weisungen  des  BLW  zu  Art. 6 
Abs. 1 Bst. a LBV. Darin geht das BLW zwar vom Grundsatz aus, dass 
Betriebe  im Sinne von der LBV aus dem Pflanzenbau beziehungsweise 
der  Nutztierhaltung  Produkte  erzeugen,  die  sie  auch  wirtschaftlich 
verwerten,  das  heisst  gewinnbringend  einsetzen.  Es  hält  jedoch  auch 
ausdrücklich  fest,  dass  eine  wirtschaftliche  Verwertung  der  Produkte 
nicht  zwingend  erforderlich  sei. Diese Auslegung  des BLW kann  ohne 
Weiteres  als  mit  dem  Wortlaut  von  Bst. a  « Pflanzenbau  oder 
Nutztierhaltung  oder  beide  Betriebszweige  betreibt »  vereinbar 
bezeichnet werden, der weder explizit noch implizit eine Verwertung der 
Produkte  voraussetzt.  Da  der  Zweck  der  Weisungen  des  BLW  zwar 
lediglich,  aber  immerhin,  darin  besteht,  eine  einheitliche 
Verwaltungspraxis  bezüglich  der  Auslegung  der  LBV  sicherzustellen, 
weicht das BVGer nicht ohne triftigen Grund von ihnen ab, wenn sie eine 
Landwirtschaft 2010/52
BVGE / ATAF / DTAF 759
überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben beinhalten (vgl. 
BGE 132 V 200 E. 5.1.2 mit weiteren Hinweisen).
Andererseits  spricht  gegen  die  Auslegung  der  Vorinstanz,  dass  nicht 
ohne Weiteres erkennbar  ist, welche Absicht der Verordnungsgeber mit 
der  Formulierung  « als  Betrieb  gilt  ein  landwirtschaftliches 
Unternehmen »  im Einleitungssatz  von Art. 6 Abs. 1 LBV verfolgt  hat: 
Wollte  er  damit  eine  zusätzliche  Anforderung  für  den  Betriebsbegriff 
schaffen  oder  sind  die  Voraussetzungen  für  den  Betriebsbegriff  in  den 
Buchstaben a bis e der Bestimmung bereits abschliessend geregelt, und 
beinhaltet  der  Einleitungssatz  nichts  als  eine  umschreibende 
Gleichstellung  der  Begriffe  « Betrieb »  und  « landwirtschaftliches 
Unternehmen »?
3.3.2 Die  Frage  jedoch,  ob  der  Vorinstanz  gestützt  auf  eine 
verfassungskonforme  Auslegung  von  Art. 6  Abs. 1  LBV  dahingehend 
gefolgt  werden  könnte,  dass  ein  landwirtschaftlicher  Betrieb 
gewinnorientiert  handeln  muss,  braucht  vorliegend  jedoch  nicht 
beantwortet zu werden. Wie im Folgenden nämlich aufgezeigt wird, fehlt 
es  für  die  Statuierung  des  zusätzlichen  Kriteriums  der 
Gewinnorientierung  in  Art. 6  Abs. 1  LBV  beziehungsweise  in  dessen 
Einleitungssatz  an  der  verfassungsrechtlich  erforderlichen 
formellgesetzlichen Grundlage.
3.4 Verordnungen,  die  sich  nicht  direkt  auf  die  Bundesverfassung 
abstützen und die gesetzliche Regelungen ergänzen oder abändern (sog. 
unselbständige,  gesetzesvertretende  Verordnungen),  bedürfen  nach 
Art. 164  Abs. 2  der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen 
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) einer genügenden 
gesetzlichen Delegationsnorm. Bei diesen ist zu untersuchen, ob sich der 
Verordnungsgeber  an  die  ihm  gesetzlich  übertragenen  Befugnisse 
gehalten  hat  (Art. 182  Abs. 2  BV;  PIERRE  TSCHANNEN,  in:  Bernhard 
Ehrenzeller/Philippe  Mastronardi/Rainer  J.  Schweizer/Klaus  A. 
Vallender  [Hrsg.],  Die  schweizerische  Bundesverfassung,  Kommentar, 
2. Aufl., Zürich 2008, Rz. 33 ff. zu Art. 164).
Die  Prüfung  des  BVGer  ist  dabei  auf  die  Frage  beschränkt,  ob  die 
Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat (BR) im Gesetz delegierten 
Kompetenzen  offensichtlich  sprengt  oder  aus  anderen  Gründen  gesetz­ 
oder  verfassungswidrig  ist  (vgl.  Urteil  des  Bundesgerichts  [BGer] 
2C_246/2009 vom 22. März 2010 E. 7.1, Urteil des BGer 2C_735/2007 
vom 25. Juni 2008 E. 4.2; BGE 133 V 42 E. 3.1, BGE 131 II 271 E. 4, 
BGE 129 II 160 E. 2.3 mit weiteren Hinweisen).
2010/52 Landwirtschaft
760 BVGE / ATAF / DTAF
Wird im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle festgestellt, dass 
ein  Rechtssatz  gegen  übergeordnetes  Recht  verstösst,  haben  die 
Behörden  diesen  für  rechtswidrig  zu  erklären  und  nicht  anzuwenden. 
Indes  ist  die  formelle  Aufhebung  beziehungsweise  Anpassung  der 
rechtswidrigen  Norm  ausschliesslich  Sache  des  zuständigen 
Rechtsetzungsorgans  (vgl.  Urteil  des  BVGer  B­3133/2009  vom 
13. November  2009  E. 7.1;  ULRICH  HÄFELIN/WALTER  HALLER, 
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich 2008, Rz. 2076).
3.4.1 Die hier zu beurteilende LBV stützt  sich  im  Ingress einzig auf 
Art. 177  Abs. 1  LwG,  wonach  der  BR  die  erforderlichen 
Ausführungsbestimmungen  erlässt,  wo  das  Gesetz  die  Zuständigkeit 
nicht  anders  regelt.  Diese  Bestimmung  ermächtigt  den  Bundesrat  im 
Kapitel  über  die  Vollzugsbestimmungen  (Art. 177 ff.  LwG)  nicht  zum 
Erlass  ergänzender,  das  heisst  gesetzesvertretender  oder  gar 
gesetzesderogierender Vorschriften (vgl. Urteil des BVGer B­3133/2009 
vom 13. November 2009 E. 7.2).
Der BR ist deshalb in der LBV nur ermächtigt, Ausführungsvorschriften 
zu erlassen, wie dies auch der massgebende Wortlaut von Art. 177 Abs. 1 
LwG nahelegt. Solchen Vollzugsverordnungen kommt die Funktion zu, 
die  gesetzlichen  Bestimmungen  zu  konkretisieren  und  gegebenenfalls 
untergeordnete  Lücken  zu  füllen,  soweit  dies  für  den  Gesetzesvollzug 
erforderlich  ist.  Die Ausführungsbestimmungen müssen  sich  jedoch  an 
den  gesetzlichen  Rahmen  halten  und  dürfen  insbesondere  keine  neuen 
Vorschriften aufstellen, welche die Rechte der Bürger beschränken oder 
ihnen  neue  Pflichten  auferlegen,  selbst  wenn  diese  Regeln  mit  dem 
Zweck  des  Gesetzes  vereinbar  wären.  Vollzugsbestimmungen  sind 
zudem nur in dem Umfang zulässig, als das Gesetz dafür Raum lässt und 
nicht  bewusst  auf  eine  präzisere  Regelung  der  betreffenden  Frage 
verzichtet (vgl. BGE 134 I 313 E. 5.3, BGE 124 I 127 E. 3b f., BGE 122 
II  411  E. 3d  mit  weiteren  Hinweisen;  Urteil  des  BVGer  B­3133/2009 
vom 13. November 2009 E. 7.2).
3.4.2 Gemäss Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV (i. V. m. Art. 2 Abs. 1 Bst. b 
und Art. 70 Abs. 1 LwG) unterstehen Direktzahlungen dem Prinzip  der 
Leistungsabgeltung,  indem  sie  als  leistungsorientierte  Zahlungen 
grundsätzlich nach dem Prinzip « Leistung­Gegenleistung » ausgerichtet 
werden  (vgl.  Botschaft  des  Bundesrats  zur  Reform  der  Agrarpolitik 
[Zweite  Etappe]  vom  26. Juni  1996,  BBl  1996  IV  201,  202;  Botschaft 
des  Bundesrats  zur  Weiterentwicklung  der  Agrarpolitik  vom  29. Mai 
2002, BBl 2002 4721, 4821 f.; PAUL RICHLI, Agrarrecht, in: Paul Richli 
Landwirtschaft 2010/52
BVGE / ATAF / DTAF 761
[Hrsg.],  Wirtschaftsstrukturrecht,  Schweizerisches 
Bundesverwaltungsrecht  Bd. XIII,  Basel  2005,  Rz. 597).  Rechtlich 
stellen  Direktzahlungen  Finanzhilfen  im  Sinne  von  Art. 3  Abs. 1  des 
Subventionsgesetzes  vom  5. Oktober  1990  (SuG,  SR  616.1)  dar.  Sie 
werden  als  geldwerte  Vorteile  Empfängern  ausserhalb  der 
Bundesverwaltung  gewährt,  um  die  Erfüllung  einer  vom  Empfänger 
gewählten Aufgabe  zu  fördern  oder  zu  erhalten  (vgl.  FABIAN MÖLLER, 
Rechtsschutz  bei  Subventionen, Basel  2006,  S. 25 ff.).  Insofern werden 
im heutigen Direktzahlungssystem alle Zahlungen an  leistungsbezogene 
Kriterien  geknüpft  (vgl.  Urteil  des  BVGer  B­3133/2009  vom 
13. November 2009 E. 4.3.3 mit weiteren Hinweisen).
Zwar  besteht  nach  dem  Prinzip  der  Leistungsabgeltung  ein 
grundsätzlicher  Anspruch  auf  Direktzahlungen,  wenn 
gemeinwirtschaftliche  Leistungen  von  Bewirtschaftern  von 
bodenbewirtschaftenden  bäuerlichen  Betrieben  tatsächlich  erbracht 
werden.  Indessen  hat  der  Bundesgesetzgeber  in Art. 70 Abs. 5  Bst. a–f 
LwG  in  Abweichung  vom  Leistungsabgeltungsprinzip  sozialpolitisch 
motivierte  Einschränkungen  vorgesehen  (vgl.  Urteil  des  BVGer 
B­3133/2009  vom  13. November  2009  E. 4.3.3  und  Urteil  des  BVGer 
B­1456/2007  vom  16. Januar  2008 E. 3;  RICHLI,  a. a. O.,  Rz. 600,  607, 
625 ff.). Nach dieser Bestimmung bestimmt der Bundesrat für den Bezug 
der allgemeinen Direktzahlungen, der Ökobeiträge und der Ethobeiträge 
ein  minimales  Arbeitsaufkommen  in  Standardarbeitskräften,  eine 
Altersgrenze,  Grenzwerte  für  die  Summe  der  Beiträge  pro 
Standardarbeitskraft,  Grenzwerte  bezüglich  der  Fläche  oder  Tierzahl, 
Anforderungen an die landwirtschaftliche Ausbildung sowie Grenzwerte 
bezüglich steuerbarem Einkommen und Vermögen, ab denen die Summe 
der Beiträge gekürzt wird oder keine Beiträge ausgerichtet werden. Diese 
sozialpolitischen Einschränkungen hat der BR in den Art. 18 bis Art. 26 
DZV konkretisiert.
3.4.3 Zusammenfassend  ist  deshalb  festzuhalten,  dass 
Direktzahlungen  als  Anspruchssubventionen  dem 
Leistungsabgeltungsprinzip unterstehen und dieses Grundprinzip nur von 
den  in  Art. 70  Abs. 5  LwG  –  auf  formellgesetzlicher  Ebene  (Art. 164 
Abs. 1 BV) – vorgesehenen, sozialpolitisch motivierten Einschränkungen 
durchbrochen wird.
Eine  an  Gewinnstrebigkeit  beziehungsweise  den  Bestand  eines 
landwirtschaftlichen  Ertrags  anknüpfende  Voraussetzung  im 
Einleitungssatz  von  Art. 6  Abs. 1  LBV  liefe  im  Ergebnis  auf  die 
2010/52 Landwirtschaft
762 BVGE / ATAF / DTAF
Statuierung  einer  weiteren  Ausnahme  vom  Leistungsabgeltungsprinzip 
hinaus,  wie  es  in  Art. 104  Abs. 3  Bst. a  BV  und  Art. 70  Abs. 1  LwG 
(i. V. m.  Art. 2 Abs. 1  Bst. b  LwG)  vorgesehen  ist.  Insofern würde  ein 
solches Kriterium  funktionell  den  in Art. 70 Abs. 5 LwG abschliessend 
normierten, sozialpolitisch motivierten Ausnahmekategorien, welche das 
Prinzip  der  Leistungsabgeltung  durchbrechen,  entsprechen.  Ein  solches 
Subventionsausschlusskriterium,  das  erheblich  in  die  Rechte  der 
Finanzhilfeempfänger  eingreift,  müsste  indessen,  um  im  Sinne  von 
Art. 164  Abs. 1  Bst. c  BV  rechtsbeständig  zu  sein,  über  eine 
ausreichende  gesetzliche  Grundlage  im Delegationsrahmen  von Art. 70 
LwG verfügen.
In  Abs. 5  Bst. f  sieht  Art. 70  LwG  zwar  vor,  dass  der  BR Grenzwerte 
bezüglich  steuerbarem  Einkommen  und  Vermögen  der  Bewirtschafter 
bestimmt,  ab  denen  die  Summe  der  Beiträge  gekürzt  wird  oder  keine 
Beiträge  ausgerichtet  werden.  Diesen  Grundsatz  hat  der  Bundesrat  in 
Art. 22  Abs. 1  DZV  konkretisiert,  wonach  die  Summe  der 
Direktzahlungen  ab  einem  massgebenden  Einkommen  von 
80'000 Franken  gekürzt  wird.  Damit  sieht  Art. 70  Abs. 5  LwG  eine 
einkommensabhängige Begrenzung der Direktzahlungen jedoch lediglich 
nach  oben  vor.  Nach  unten  ist  die  Höhe  des  landwirtschaftlichen 
Einkommens nicht begrenzt. Demzufolge lässt sich das Ziel, nur Betriebe 
zu  unterstützen,  die  einen  Gewinn  erwirtschaften,  nicht  auf  Art. 70 
Abs. 5 LwG abstützen.
Somit  ergibt  sich,  dass  in  Art. 70  LwG  eine  auf  den  Ertrag  bzw.  das 
Einkommen  aus  der  landwirtschaftlichen Nutzung  bezogene Kategorie, 
die eine Reduktion oder gar den Ausschluss von Anspruchssubventionen 
erlauben würde,  nicht  vorgesehen  ist. Damit würde die Statuierung des 
zusätzlichen  Kriteriums  der  Gewinnstrebigkeit  in  Art. 6  Abs. 1  LBV 
beziehungsweise  dessen  Einleitungssatz  nicht  über  die 
verfassungsrechtlich  erforderliche  formellgesetzliche  Basis  für  eine 
Derogation  vom  Leistungsabgeltungsprinzip  verfügen  und  könnte 
vorliegend entsprechend auch nicht angewendet werden.
3.5 Damit gelangt das BVGer zum Schluss, dass die Vorinstanz den 
Direktzahlungsanspruch  des  Beschwerdeführers  für  die  Jahre  2005  bis 
2007  zu  Unrecht  mit  der  Begründung  verneint  hat,  dass  dessen 
Pferdezucht  mangels  Ertrags  nicht  als  landwirtschaftlicher  Betrieb  im 
Sinne von Art. 6 LBV qualifiziert werden könne.