BVGE 2010/58 - Abteilung II - Öffentliches Beschaffungswesen - Öffentliches Beschaffungswesen. Förderung von kle...

Öffentliches Beschaffungswesen 2010/58
BVGE / ATAF / DTAF 835
58
Auszug aus dem Urteil der Abteilung II
i. S. A. AG und F. AG gegen Eidgenössische Alkoholverwaltung
B­1470/2010 vom 29. September 2010
Öffentliches  Beschaffungswesen.  Förderung  von  kleinen  und 
mittleren  Unternehmen  (KMU).  Auswirkungen  der  staatlichen 
Nachfrage  auf  den  Anbieterwettbewerb.  Hinreichender 
Restwettbewerb bei restriktiver Festsetzung der Eignungskriterien. 
Art. 1 Abs. 1 Bst. b und c und Art. 9 BöB. Art. 21 VöB. 
1. Es  besteht  kein  Rechtsanspruch  darauf,  dass  die  Vergabestelle 
Eignungskriterien  so  definiert,  dass  KMU  grundsätzlich  in  der 
Lage  sind,  diese  zu  erfüllen.  Die  Regelung  betreffend  die 
Zulassung  von  Bietergemeinschaften  ist  nicht  als  KMU­
Förderungsartikel zu verstehen (E. 6.2).
2. Bei  Festsetzung  der  Submissionsbedingungen  und 
Eignungskriterien  sind  die  Auswirkungen  auf  den 
Anbieterwettbewerb  zu  berücksichtigen,  sodass  ein 
hinreichender  Restwettbewerb  verbleibt.  Das  Ziel  des 
wirtschaftlichen  Mitteleinsatzes  ist  mit  der 
Wettbewerbszielsetzung  des  Vergaberechts  in  Einklang  zu 
bringen (E. 6.3).
Marchés publics. Soutien aux petites et moyennes entreprises (PME). 
Effets  de  la  demande  publique  sur  la  concurrence  entre 
soumissionnaires.  Concurrence  résiduelle  suffisante  en  présence  de 
critères de qualification restrictifs.
Art. 1 al. 1 let. b et c et art. 9 LMP. Art. 21 OMP. 
1. Il  n'existe  pas  de  droit  à  ce  que  l'adjudicateur  définisse  les 
critères  de  qualification  de manière  à  ce  que  les  PME puissent 
satisfaire  à  ces  critères.  La  réglementation  relative  aux 
communautés  de  soumissionnaires  ne  doit  pas  être  comprise 
comme une disposition de soutien aux PME (consid. 6.2). 
2. La  détermination  des  conditions  pour  soumissionner  et  des 
critères  de  qualification  doit  tenir  compte  des  effets  sur  la 
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concurrence  entre  soumissionnaires,  de  sorte  qu'il  demeure 
encore  une  concurrence  résiduelle  suffisante.  Dans  les marchés 
publics,  l'objectif  de  l'utilisation  économique  des  fonds  publics 
doit  rester  compatible  avec  celui  du  renforcement  de  la 
concurrence (consid. 6.3).
Commesse pubbliche. Sostegno alle piccole  e medie  imprese  (PMI). 
Effetti  del  bando  da  parte  delle  collettività  pubbliche  sulla 
concorrenza  tra  offerenti.  Concorrenza  residua  sufficiente  anche 
quando i criteri di idoneità sono restrittivi. 
Art. 1 cpv. 1 lett. b e c e art. 9 LAPub. Art. 21 OAPub. 
1. Non esiste alcun diritto per le PMI che l’aggiudicatore definisca i 
criteri  di  idoneità  in  modo  da  permettere  loro  di  soddisfare 
questi  criteri.  La  regolamentazione  relativa  ai  consorzi  di 
offerenti  non  deve  essere  compresa  come  una  disposizione  di 
sostegno per le PMI (conisd. 6.2). 
2. La determinazione delle condizioni per presentare l’offerta e dei 
criteri di idoneità deve prendere in considerazione gli effetti che 
essi  hanno  sulla  concorrenza  tra  gli  offerenti,  in  modo  che  sia 
ancora  garantita  una  concorrenza  residua  sufficiente.  Nelle 
commesse pubbliche, l’obiettivo dell’utilizzo economico dei fondi 
pubblici  deve  restare  compatibile  con  quello  del  rinforzo  della 
concorrenza (consid. 6.3).
Mit  Publikation  im  SIMAP­Forum  (Informationssystem  für  das 
öffentliche  Auftragswesen)  schrieb  die  Eidgenössische 
Alkoholverwaltung  (EAV)  am  17. Februar  2010  einen 
Dienstleistungsauftrag betreffend « Privatisierung Alcosuisse » öffentlich 
aus.  Diese  Privatisierung  erfolgt  im  Rahmen  der  Totalrevision  des 
Alkoholgesetzes.  Es  soll  auf  das  Bundesmonopol  zur  Einfuhr  von 
Ethanol  verzichtet  und  der  Ethanolmarkt  der  Schweiz  liberalisiert 
werden. Die Alcosuisse ist bisher innerhalb der EAV als Profitcenter mit 
dem  Ethanolimport  und  ­vertrieb  betraut.  Gegenstand  der  Beschaffung 
sind die Dienstleistungen, die zur Beratung und Unterstützung der EAV 
bei der Vorbereitung und Durchführung der Überführung des Eigentums 
an der Alcosuisse notwendig sind.
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Gegen  die  Ausschreibung  erhoben  eine  im  Bereich  der 
Transaktionsdienstleistungen  tätige  Unternehmung  sowie  eine 
Anwaltskanzlei mit  gemeinsamer  Eingabe Beschwerde.  Sie  bringen  im 
Wesentlichen  vor,  die  Eignungskriterien  und  Submissionsbedingungen 
seien so  formuliert, dass es kleinen und mittleren Unternehmen  (KMU) 
verunmöglicht  werde,  am  Vergabeverfahren  teilzunehmen.  Der 
Anbietermarkt werde auf unzulässige Weise eingeschränkt.
Mit  Zwischenverfügung  vom  24. März  2010  ordnete  der 
Instruktionsrichter  unter  anderem  vorsorglich  an,  dass  das  Erfordernis 
der  « Leistung  aus  einer  Hand »  beziehungsweise  der  Ausschluss  von 
Bietergemeinschaften  und  Subunternehmungen  gemäss  Ausschreibung 
für  die  Beschwerdeführerinnen  einstweilen  nicht  gelte.  Unter  diesen 
Prämissen reichte die im Bereich der Transaktionsdienstleistungen tätige 
Unternehmung eine Offerte ein, wobei die teilweise Leistungserbringung 
durch  zwei  Subunternehmer  vorgesehen  war.  Die  hierauf  erlassene 
Ausschlussverfügung  wegen  Nichterfüllung  anderer  Eignungskriterien 
(fehlende  einschlägige  Referenzen  und  fehlendes 
Qualitätssicherungssystem) ist Gegenstand eines separaten Verfahrens. 
Das  Bundesverwaltungsgericht  (BVGer)  weist  die  Beschwerde  ab, 
soweit  sie  nicht  durch  den  Abschluss  des  Vertrages  gegenstandslos 
geworden ist.
Aus den Erwägungen:
6. Die Beschwerdeführerinnen beanstanden, die Ausschreibung sei 
so  formuliert,  dass  nur  grössere Unternehmungen,  nicht  aber KMU  als 
Anbieterinnen  in Frage kommen. Die einzelnen Eignungskriterien seien 
je für sich und in ihrer Kombination so restriktiv, dass sie von KMU gar 
nicht erfüllt werden könnten. Die Beschwerdeführerinnen rügen insofern 
nicht  bloss  die  Rechtswidrigkeit  einzelner  Eignungskriterien  in  dem 
Sinne, dass diese mangels Auftrags­ beziehungsweise Leistungsbezug in 
sich  vergaberechtswidrig  seien,  sondern  sie  sehen  den Markt  durch  die 
vorgegebenen  Eignungskriterien  als  in  rechtswidriger  Weise 
eingeschränkt an. 
6.1 Eignungskriterien  dienen  dazu,  den  Anbietermarkt  auf  jene 
Unternehmungen einzugrenzen, welche in der Lage sind, den Auftrag in 
der gewünschten Qualität  zu  erbringen. Es  liegt  damit  in der Natur der 
Sache,  dass  durch  restriktiv  formulierte  Eignungskriterien  der 
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Anbietermarkt  enger  wird.  Insbesondere  führt  das  Betonen  der 
Bedeutung von Referenzprojekten dazu, dass sich neue Anbieter, die auf 
den  Markt  drängen,  nicht  beteiligen  können  (vgl.  dazu  den 
Zwischenentscheid  des  BVGer  B­504/2009  vom  3. März  2009  E. 5.3). 
Sofern  die  Eignungskriterien  einen  genügenden  Leistungs­ 
beziehungsweise Auftragsbezug aufweisen,  ist die sich durch restriktive 
Eignungskriterien ergebende Einschränkung des Anbietermarktes, soweit 
sie nicht  im Widerspruch zur Natur des zu vergebenden Auftrags steht, 
aber jedenfalls so lange unbedenklich, als noch ein hinreichender (Rest­
)Wettbewerb verbleibt (vgl. in Bezug auf technische Spezifikationen den 
Zwischenentscheid des BVGer B­822/2010 vom 10. März 2010 E. 5.2). 
Dabei kommt der Vergabestelle ein grosses Ermessen zu, in welches die 
Rechtsmittelinstanz nicht eingreifen darf.
6.2 Einen Rechtsanspruch auf KMU­Förderung in dem Sinne, dass 
die Eignungskriterien so zu formulieren sind, dass KMU grundsätzlich in 
der  Lage  sind,  diese  zu  erfüllen,  gibt  es  nach  dem  geltenden 
Vergaberecht  des  Bundes  nicht.  Wie  das  BVGer  bereits  im 
Zwischenentscheid  im  vorliegenden  Verfahren  vom  24. März  2010 
(E. 4.5)  festgehalten  hat,  kann  die  Vergabestelle  wohl  in  gewissem 
Umfang KMU­Förderung betreiben, sie wird aber dazu vergaberechtlich 
nicht  verpflichtet  (so  im  Ergebnis  auch  PETER  GALLI/ANDRÉ 
MOSER/ELISABETH  LANG/EVELYNE  CLERC,  Praxis  des  öffentlichen 
Beschaffungsrechts.  Eine  Systematische  Darstellung  des  Bundes,  der 
Kantone  und  der  Europäischen  Union.,  2. Aufl.,  1. Bd.  Landesrecht, 
Zürich/Basel/Genf 2007, Rz. 363, wo aber als Postulat festgehalten wird, 
es  sei  eine  KMU­freundlichere  Vergabepolitik  der  Vergabestellen 
angezeigt).  Im  Übrigen  ist  mit  Zwischenentscheid  im  vorliegenden 
Verfahren vom 24. März 2010 (E. 4.3) bereits mit Bezug auf Art. 21 der 
Verordnung  vom  11. Dezember  1995  über  das  öffentliche 
Beschaffungswesen (VöB, SR 172.056.11) betreffend die Zulassung von 
Bietergemeinschaften  entsprechend  ausgeführt  worden,  dass  diese 
Bestimmung  nicht  als  strukturpolitischer  KMU­Förderungsartikel 
verstanden  werden  kann.  Eine  Verpflichtung,  wie  sie  die 
Beschwerdeführerinnen behaupten, würde ausserdem wohl eine formell­
gesetzliche  Grundlage  voraussetzen  (vgl.  dazu  mutatis  mutandis  den 
Zwischenentscheid des BVGer B­822/2010 vom 10. März 2010 E. 4.3). 
Soweit zur Förderung von KMU von der Vergabestelle marktunübliches 
Verhalten verlangt würde, müsste wohl zugleich von einem sogenannten 
vergabefremden Gesichtspunkt gesprochen werden. Auf den Vorwurf der 
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Vergabestelle, die Beschwerdeführerinnen nutzten das Beschwerderecht 
in nicht  zulässiger Weise  für gewerbepolitische Anliegen,  ist  in diesem 
Zusammenhang nicht weiter einzugehen.
6.3 Der  Sache  nach  geht  es  nach  dem  Gesagten  darum,  unter 
Berücksichtigung  des  Ermessensspielraums  der  Vergabestelle  die 
Wettbewerbszielsetzung gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes 
vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB, 
SR  172.056.1)  und  die Zielsetzung  des wirtschaftlichen Mitteleinsatzes 
im  Sinne  von  Art. 1  Abs. 1  Bst. c  BöB  in  Einklang  zu  bringen.  Der 
Vergabestelle kann aber nicht gefolgt werden, wenn sie  festhält,  sie  sei 
für einen optimalen Einsatz der öffentlichen Mittel lediglich verpflichtet, 
ihre Bedürfnisse genau abzuklären und – so die Vergabestelle wörtlich – 
« unabhängig von den anbieterseitigen Marktverhältnissen » festzulegen. 
Vielmehr  ist  es  entscheidend,  dass  die  Vergabestelle  im  Rahmen  der 
Ausübung  ihres Ermessens auch die Auswirkungen  ihrer Nachfrage auf 
den  Anbieterwettbewerb  mitberücksichtigt.  Die  Auftraggeberin  darf  in 
der Regel Auftragsvolumen und Anforderungen an die Anbieter nicht so 
definieren,  dass  dies  dazu  führt,  dass  nur  zwei  Anbieter  die  in  Frage 
stehende Leistung erbringen können (Urteil des Verwaltungsgerichts des 
Kantons  Zürich  [VGr  ZH]  VB.98.00362  vom  19. Mai  1999, 
Minderheitsmeinung;  der  Minderheit  zustimmend 
GALLI/MOSER/LANG/CLERC, a. a. O., Rz. 363; vgl. zum Ganzen auch das 
Urteil des VGr ZH VB.2005.00155 vom 19. Oktober 2005, insbes. E. 5). 
Sonst  kann  –  soweit  nicht  objektivierbare  Besonderheiten  der 
Nachfragebedürfnisse  oder  des  betroffenen  Marktes  die  entsprechende 
Einschränkung rechtfertigen – von einem hinreichenden Restwettbewerb 
nicht mehr gesprochen werden.
6.4 Die  Beschwerdeführerinnen  bringen  vor,  insbesondere  der 
Ausschluss von Bietergemeinschaften und Subunternehmungen führe  in 
Kombination  mit  den  anderen  Eignungskriterien  dazu,  dass  der 
Wettbewerb  in  unzulässiger  Weise  auf  wenige  Unternehmungen 
eingeschränkt  werde.  Da  den  Beschwerdeführerinnen  durch  den 
vorsorglich  gewährten  Rechtsschutz  die  Teilnahme  am 
Beschaffungsverfahren  in  der  Form  als  Bietergemeinschaft 
beziehungsweise General­ und Subunternehmung ermöglicht wurde (vgl. 
E. …, wonach  damit  das  aktuelle  und  praktische  Rechtsschutzinteresse 
an der Beurteilung der Frage nach der Zulässigkeit des Ausschlusses von 
Bietergemeinschaften  und  Subunternehmungen  weggefallen  ist),  sind 
diese  Einschränkungen  indessen  auch  bei  der  Prüfung  des 
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Restwettbewerbes  nicht  weiter  zu  berücksichtigen.  Vielmehr  ist  die 
Wettbewerbssituation  entsprechend  der  sich  für  die 
Beschwerdeführerinnen  nach  Ergehen  des  Zwischenentscheides  vom 
24. März  2010  (und  damit  bei  Angebotseinreichung  am  9. April  2010) 
präsentierenden Rechtslage zu beurteilen.
6.5 Soweit  die  Beschwerdeführerinnen  geltend  machen,  nur 
grössere  Unternehmungen  führten  ein  standardisiertes 
Qualitätsmanagementsystem  (QMS),  weshalb  die  entsprechende 
Vorgabe  im  Rahmen  der  Eignungskriterien  kleinere  und  mittlere 
Unternehmungen  faktisch  von  der  Vergabe  ausschliesse,  erweist  sich 
dieses  Vorbringen  als  nicht  stichhaltig.  Die  Anforderungen  an  die 
Standardisierung eines QMS ergeben sich vielmehr gerade (u.a.) aus der 
Grösse  einer  Unternehmung  (vgl.  die  Dokumentation  International 
Standard,  ISO  9001,  Quality  management  systems  –  Requirements, 
Fourth edition 2008, S. V), wobei es grundsätzlich keine Mindestgrösse 
für die Implementierung eines standardisierten QMS gibt. In der Schweiz 
führt  inzwischen  eine  nicht  unerhebliche  Anzahl  von  KMU  ein  QMS 
nach  ISO­Standard,  wobei  dazu  nicht  nur  Sachgüter  produzierende 
Betriebe,  sondern  insbesondere  Dienstleistungsbetriebe  gehören.  So 
weisen  namentlich  auch  etliche  Anwaltskanzleien  gegenüber 
potenziellen  Kunden  darauf  hin,  dass  sie  über  ein  QMS  nach  ISO­
Standard  9001  verfügen.  Es  findet  sich  sogar  einschlägige 
Spezialliteratur  (LEO  STAUB/CHRISTIAN  BEUTTER,  Die  ISO­9000­
Zertifizierung  von  Anwaltskanzleien  und  das  Anwaltsgeheimnis,  in: 
Aktuelle Juristische Praxis 1998/12, S. 1403 ff.). Darauf braucht indessen 
nicht weiter eingegangen zu werden. Indem sich die Vergabestelle nicht 
auf  den  ISO­Standard  festlegte,  sondern  alternativ  einen  ähnlichen 
Standard zuliess, wurde der Anbietermarkt  für die  strittige Beschaffung 
jedenfalls  nicht  derart  eingeschränkt,  dass  von  einem  ungenügenden 
Restwettbewerb gesprochen werden könnte.
6.6 Wenn die Beschwerdeführerinnen des Weiteren vorbringen, die 
vorgegebenen Personalressourcen würden es KMU verunmöglichen, ein 
Angebot  einzureichen,  da  diese  nicht  während  längerer  Zeit  für  ein 
Projekt 16 Personen bereitstellen könnten, kann diesem Argument zwar 
eine gewisse Berechtigung nicht abgesprochen werden. In der Tat mag es 
für  kleinere Unternehmungen, welche Dienstleistungen  im Bereich  von 
Geschäftsübernahmen  und  ­umstrukturierungen  anbieten,  tatsächlich 
problematisch  sein,  während  längerer  Zeit  einen  nicht  unwesentlichen 
Teil  des  Personals  für  ein  bestimmtes  Projekt  bereitzuhalten.  Dass  in 
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casu die vorgegebenen Personalressourcen den Anbietermarkt praktisch 
auf  « einige  wenige  Marktplayer »  (…)  eingeschränkt  haben,  ist  aber 
nicht  zu  sehen,  zumal  in  der  Schweiz  eine  Vielzahl  von 
Beratungsunternehmen  und  Anwaltskanzleien  im  Mergers  & 
Acquisitions­Bereich tätig sind, die über die entsprechenden personellen 
Kapazitäten  verfügen.  Dass  kleinere  Unternehmungen  durch  Mandate 
wie das vorliegend  strittige  ihre Ressourcen  stärker binden als grössere 
Unternehmungen, liegt im Übrigen in der Natur der Sache.
6.7 Auch die geforderten drei Referenzprojekte, welche hinsichtlich 
« Dauer,  Bedeutung  und  Ressourcenbedarf »  mit  den  ausgeschriebenen 
Leistungen vergleichbar sein müssen, führen nicht zu einer unzulässigen 
Einschränkung  des Restwettbewerbs: Die Vorgabe  verhindert  zwar  den 
Markteintritt  für  Beratungsunternehmungen,  die  bislang  weder  für 
öffentlich­rechtliche  Kunden  noch  für  Non­Profit­Organisationen  tätig 
waren.  In  Anbetracht  der  vielen  Umstrukturierungsprojekte  der 
öffentlichen  Hand  in  den  letzten  Jahren  auf  Stufe  Bund,  Kantone  und 
Gemeinden  ist  aber  ohne weiteres  davon  auszugehen,  dass  hinreichend 
viele  Unternehmungen  entsprechende  Referenzprojekte  darzulegen 
vermögen.  Dabei  ist  namentlich  darauf  hinzuweisen,  dass  sowohl  die 
Beschwerdeführerin 1 als auch die Beschwerdeführerin 2 im Rahmen der 
Angebotseinreichung  vom  9. April  2010  Referenzprojekte  vorweisen 
konnten, welche von der Vergabestelle nicht beanstandet wurden.
6.8 Die  Kombination  der  von  den  Beschwerdeführerinnen 
beanstandeten  Eignungskriterien  1.3  (Personalressourcen),  1.4 
(Kundenstruktur  bzw.  Referenzprojekte)  und  2.5 
(Qualitätsmanagementsystem)  führt  im  Vergleich  zur  isolierten 
Betrachtung  der  Auswirkungen  dieser  Kriterien  zwar,  worauf  die 
Beschwerdeführerinnen  zutreffend  hinweisen,  tendenziell  zu  einer 
weiteren  Verkleinerung  der  Anzahl  möglicher  Anbieter.  So  müssen 
namentlich  die  Referenzprojekte  in  Bezug  auf  den 
(Personal­)Ressourceneinsatz  vergleichbar  mit  dem  ausgeschriebenen 
Privatisierungsprojekt  sein,  womit  sich  dieses  Eignungskriterium  in 
Bezug  auf  die Auswirkungen  auf  den Wettbewerb weitgehend mit  den 
geforderten  Personalressourcen  gemäss  Eignungskriterium  1.3 
überschneidet.  Dem  entspricht,  dass  die  Beschwerdeführerinnen  eine 
seitens  der  Vergabestelle  mit  Duplik  vom  14. Juni  2010  eingereichte 
Aufzählung von elf namentlich genannten weiteren möglichen Anbietern 
mit  Eingabe  vom  21. Juni  2010  weitgehend  bestreiten,  zum  Teil  nach 
Konsultation  der  betreffenden  Unternehmen.  Indessen  gehen  die 
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Beschwerdeführerinnen  selbst  davon  aus,  dass  neben  den  vier  grossen 
Wirtschaftsprüfungsunternehmungen  KPMG,  Ernst  &  Young, 
PriceWaterhouse Coopers und Deloitte Touche Tohmatsu lediglich (aber 
immerhin) « einige wenige Unternehmungen » für den Auftrag in Frage 
kommen.  Andererseits  anerkennt  auch  die  Vergabestelle,  dass  der 
schweizerische  Markt  für  integrierte  Transaktionsberatung  und  ­
unterstützung  « nicht  unüberschaubar  gross »  ist  (…).  Es  gebe  aber 
immerhin « mindestens sieben Anbieter », welche die Eignungskriterien 
der  angefochtenen  Ausschreibung  erfüllen.  Aus  den  Akten  ergibt  sich 
jedenfalls,  ohne  dass  auf  die  genaue  Zahl  möglicher  Anbieter  weiter 
einzugehen  wäre,  dass  eine  Anbieterin  im  vorliegend  zu  beurteilenden 
Vergabeverfahren für geeignet befunden worden ist, welche nicht zu den 
vier  genannten  grossen Wirtschaftsprüfungsunternehmen  gehört.  Damit 
ist  der massgebende Restwettbewerb  –  dies  gilt  im Übrigen wohl  auch 
unter Berücksichtigung des Ausschlusses von Bietergemeinschaften und 
Subunternehmern  –  angesichts  der  Natur  der  in  Frage  stehenden 
Dienstleistungen  mit  Blick  auf  den  diesbezüglichen  vergaberechtlichen 
Mindeststandard  nicht  zu  beanstanden.  Demnach  ist  die  Beschwerde, 
soweit  sie  nicht  gegenstandslos  geworden  ist,  vollumfänglich 
abzuweisen.