BVGE 2011/19 - Abteilung I - Luftfahrtbetrieb - Luftfahrt. Flughafen Zürich. Vorläufiges Betriebs...

Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 293

7 Öffentliche Werke – Energie – Verkehr
Travaux publics – Energie – Transports et
communications
Lavori pubblici – Energia – Trasporti e
comunicazioni
19
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i. S. Gemeinde Wetzikon und 79 andere Beschwerdeführende
gegen Flughafen Zürich AG und Bundesamt für Zivilluftfahrt sowie
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation
A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009
Luftfahrt. Flughafen Zürich. Vorläufiges Betriebsreglement (vBR)
vom 29. März 2005 und Betriebsreglement vom 23. Juni 2003 (Süd-
anflüge). Lärmschutz. Emissionsbeschränkende Massnahmen.
Grundsatzurteil.
Art. 75 und Art. 87 BV. Art. 36c, Art. 36d und Art. 37 ff. LFG.
Art. 62b RVOG. Art. 63 und Art. 64 VwVG. Art. 1, Art. 2, Art. 6,
Art. 8, Art. 13 und Art. 14 RPG. Art. 11 und Art. 12 USG. Art. 3a,
Art. 23 ff. (insbes. Art. 25), Art. 25 Abs. 1 Bst. a und d, Art. 27a ff.
(insbes. Art. 27d), Art. 27d Abs. 1 Bst. a und Art. 39d VIL. Art. 39
VIL von 2000. Art. 37 und Art. 37a LSV. Art. 14 ff. RPV. Art. 2,
Art. 3, Art. 5, Art. 7, Art. 8 und Art. 9 Abs. 2 VGKE.
1. Bereinigungsverfahren (E. 21).
Funktion (E. 21.4). Ausnahmsweise Heilung der Verletzung
gemäss Art. 62b RVOG im vorliegenden Fall (E. 21.5).
2. Deutsche Durchführungsverordnungen (DVO, E. 24).
Überprüfung der Rechtmässigkeit der DVO. Territorialitäts-
prinzip (E. 24.3). Interesse an der Feststellung einer Verletzung
völker- und EG-rechtlicher Regelungen durch die DVO
(E. 24.5, E. 24.6, E. 24.7).
3. Richtlinie 2002/30/EG (E. 28).
Geltungsbereich und Umsetzung der Richtlinie 2002/30/EG.
4. Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL, E. 30).
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Grundlagen des Raumplanungsrechts und Einbettung des SIL
in diese Grundlagen (E. 30.1-30.5). Aufbau und Inhalt des SIL
(E. 30.6). Ohne SIL mögliche Anpassungen der flugbetrieb-
lichen Belange im Rahmen von Betriebsreglementänderungen
und Plangenehmigungen (E. 30.7).
5. Einzelbeurteilung der Kapazitätsrelevanz (ohne SIL-Objekt-
blatt, E. 31).
Vergleiche der Start- und Gesamtkapazität zwischen 06.00 bis
07.00 Uhr und 21.00 bis 22.00 Uhr seit Änderung des Betriebs-
reglements (E. 31.4.4, E. 31.4.5). Unzulässige Kapazitätserhö-
hungen (E. 31.4.6). Aufhebung der Änderung des Benützungs-
vorrangs (E. 31.7.2). Rechtswidrigkeit der Plangenehmigung
vom 17. September 2007 zum Bau neuer Schnellabrollwege ab
der Piste 28 mangels SIL-Objektblatt (E. 31.8.2.2).
6. Emissionsbeschränkende Massnahmen und umfassende Inte-
ressenabwägung (E. 40).
Beschränkungen der Betriebszeiten als zulässige emissionsbe-
schränkende Massnahmen (E. 40.5). Umfassende Abwägung der
Interessen der Anwohner, der Flughafen Zürich AG und der
SWISS unter Berücksichtigung des Drehkreuzbetriebs
(E. 40.6-40.8).
7. Unzulässige Ausnahmen von den Nachtverkehrseinschränkun-
gen (E. 41).
Post- und Messflüge (E. 41). Charterabflugverbot (E. 42). Zwin-
gende Vorgaben zur Unterscheidung von Linien- und Char-
terverkehr gemäss EU-Recht und Schweizer Recht (E. 42.2.5,
E. 42.2.6). Diskriminierendes Charterabflugverbot (E. 42.2.8).
Charterabflugverbot als Lärmschutzmassnahme (E. 42.4.1,
E. 42.4.2). Zumutbarkeit des Charterabflugverbots (E. 42.4.3).
8. Nichtgenehmigung der Hubklausel (E. 43).
9. An- und Abflugverfahren des vBR. Abdrehpunkt bei Piste 28
(E. 45).
Gestaltungsspielraum der Flughafenbetreiberin, der Flugsiche-
rung und des Bundesamts für Zivilluftfahrt (E. 45.5). Mitwir-
kungs- und Mitspracherecht der Kantone (E. 45.6). Zurück-
haltung des Bundesverwaltungsgerichts (E. 45.9). Ausnahme
bezüglich Abdrehpunkt bei Piste 28 (E. 45.10.5 und E. 45.10.6).
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10. Bewegungsplafond als emissionsbegrenzende Massnahme
(E. 47).
Gesetzeskonformität des Bewegungsplafonds (E. 47.2). Mildere
Massnahmen (E. 47.3). Wirksamkeit des Bewegungsplafonds
(E. 47.4, E. 47.5). Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit eines
Bewegungsplafonds (E. 47.6).
11. Verteilung oder Konzentration der Flugbewegungen (E. 49).
12. Lärmkorsett (E. 51) und Lärmbelastungskataster (E. 55).
13. Verfahrenskosten (E. 59) und Parteientschädigungen (E. 60).
Navigation aérienne. Aéroport de Zurich. Règlement d'exploitation
provisoire (REP) du 29 mars 2005 et règlement d'exploitation du
23 juin 2003 (approches par le sud). Protection contre le bruit.
Mesures de limitation des émissions. Arrêt de principe.
Art. 75 et art. 87 Cst. Art. 36c, art. 36d et art. 37 ss LA. Art. 62b
LOGA. Art. 63 et art. 64 PA. Art. 1, art. 2, art. 6, art. 8, art. 13 et
art. 14 LAT. Art. 11 et art. 12 LPE. Art. 3a, art. 23 ss (en partic.
art. 25), art. 25 al. 1 let. a et d, art. 27a ss (en partic. art. 27d),
art. 27d al. 1 let. a et art. 39d OSIA. Art. 39 OSIA de 2000. Art. 37 et
art. 37a OPB. Art. 14 ss OAT. Art. 2, art. 3, art. 5, art. 7, art. 8 et
art. 9 al. 2 FITAF.
1. Procédure d'élimination des divergences (consid. 21).
Fonction de la procédure (consid. 21.4). Guérison exceptionnelle
de la violation de l'art. 62b LOGA dans le présent cas (con-
sid. 21.5).
2. Ordonnances d'exécution allemandes (consid. 24).
Contrôle de la légalité des ordonnances d'exécution allemandes.
Principe de la territorialité (consid. 24.3). Intérêt à la constata-
tion d'une violation des normes du droit international public et
du droit de l'UE par les ordonnances d'exécution allemandes
(consid. 24.5, consid. 24.6, consid. 24.7).
3. Directive 2002/30/CE (consid. 28).
Champ d'application et transposition de la directive 2002/30/CE.
4. Plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique (PSIA, consid. 30).
Principes de base du droit de l'aménagement du territoire et inté-
gration du PSIA dans ceux-ci (consid. 30.1-30.5). Structure et
contenu du PSIA (consid. 30.6). Possibilité, à défaut du PSIA,
d'adapter des aspects opérationnels de l'exploitation aérienne
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dans le cadre des modifications du règlement d'exploitation et
des approbations de plans (consid. 30.7).
5. Examen séparé de la capacité de l'aéroport (en l'absence de fiche
PSIA, consid. 31).
Comparaison de la capacité initiale et de la capacité totale entre
06h00 et 07h00, ainsi qu'entre 21h00 et 22h00, depuis la modifi-
cation du règlement d'exploitation (consid. 31.4.4, consid. 31.4.5).
Illicéité des augmentations de capacité (consid. 31.4.6). Annu-
lation de la modification de l'ordre de priorité (consid. 31.7.2).
Faute de fiche PSIA, illicéité de l'approbation des plans du
17 septembre 2007 pour la construction de nouvelles voies de sor-
tie rapides à partir de la piste 28 (consid. 31.8.2.2).
6. Mesures de limitation des émissions et pesée des intérêts (con-
sid. 40).
Restrictions de la durée d'exploitation en tant que mesures licites
de limitation des émissions (consid. 40.5). Mise en balance des
intérêts des riverains, de Flughafen Zürich AG et de SWISS, en
tenant compte du fait que l'aéroport de Zurich est exploité en
tant que « hub » (consid. 40.6-40.8).
7. Inadmissibilité d'exceptions aux limitations des vols de nuit (con-
sid. 41).
Vols postaux et vols de mesure (consid. 41). Interdiction de décol-
lage des charters (consid. 42). Règles impératives concernant la
distinction entre trafic de ligne et trafic de charters selon le droit
de l'UE et le droit suisse (consid. 42.2.5, consid. 42.2.6). Caractère
discriminatoire de l'interdiction de décollage des charters (con-
sid. 42.2.8). Interdiction de décollage des charters en tant que
mesure de protection contre le bruit (consid. 42.4.1, con-
sid. 42.4.2). Exigibilité de l'interdiction de décollage des charters
(consid. 42.4.3).
8. Non-approbation de la clause du « hub » (consid. 43).
9. Procédures d'approche et de décollage du REP. Point de virage
pour la piste 28 (consid. 45).
Pouvoir d'appréciation de l'exploitant de l'aéroport, de la sécu-
rité aérienne et de l'Office fédéral de l'aviation civile (con-
sid. 45.5). Droit de participation et de consultation des cantons
(consid. 45.6). Retenue du Tribunal administratif fédéral (con-
sid. 45.9). Exception concernant le point de virage pour la piste
28 (consid. 45.10.5, consid. 45.10.6).
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10. Plafonnement des mouvements comme mesure de limitation des
émissions (consid. 47).
Légalité du plafonnement des mouvements (consid. 47.2). Mesu-
res moins contraignantes (consid. 47.3). Efficacité du plafonne-
ment des mouvements (consid. 47.4, consid. 47.5). Nécessité et
proportionnalité d'un plafonnement des mouvements (con-
sid. 47.6).
11. Répartition ou concentration des mouvements aériens (con-
sid. 49).
12. Ceinture de bruit (consid. 51) et cadastre de bruit (consid. 55).
13. Frais de procédure (consid. 59) et dépens (consid. 60).
Navigazione aerea. Aeroporto di Zurigo. Regolamento di esercizio
provvisorio (REP) del 29 marzo 2005 e regolamento di esercizio del
23 giugno 2003 (voli di avvicinamento da sud). Protezione contro
l'inquinamento fonico. Misure di limitazione delle emissioni. Sen-
tenza di principio.
Art. 75 e art. 87 Cost. Art. 36c, art. 36d e art. 37 segg. LNA. Art. 62b
LOGA. Art. 63 e art. 64 PA. Art. 1, art. 2, art. 6, art. 8, art. 13 e
art. 14 LPT. Art. 11 e art. 12 LPAmb. Art. 3a, art. 23 segg. (in
particolare art. 25), art. 25 cpv. 1 lett. a e d, art. 27a segg. (in
particolare art. 27d), art. 27d cpv. 1 lett. a e art. 39d OSIA. Art. 39
OSIA secondo il testo vigente dal 25 gennaio 2000. Art. 37 e art. 37a
OIF. Art. 14 segg. OPT. Art. 2, art. 3, art. 5, art. 7, art. 8 e art. 9
cpv. 2 TS-TAF.
1. Procedura di eliminazione delle divergenze (consid. 21).
Funzione della procedura (consid. 21.4). Nella fattispecie, sana-
toria in via eccezionale della violazione dell'art. 62b LOGA
(consid. 21.5).
2. Regolamenti di applicazione tedeschi (consid. 24).
Controllo della legalità dei regolamenti di applicazione tedeschi.
Principio della territorialità (consid. 24.3). Interesse all'ac-
certamento di una violazione delle norme del diritto interna-
zionale pubblico e del diritto europeo da parte dei regolamenti di
applicazione tedeschi (consid. 24.5, consid. 24.6, consid. 24.7).
3. Direttiva 2002/30/CE (consid. 28).
Campo di applicazione e attuazione della direttiva 2002/30/CE.
4. Piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica (PSIA, con-
sid. 30).
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Basi del diritto della pianificazione del territorio e collocazione
del PSIA in tali principi (consid. 30.1–30.5). Struttura e con-
tenuto del PSIA (consid. 30.6). Possibilità, in assenza del PSIA, di
adeguare gli aspetti operativi dell'esercizio aereo nell'ambito
delle modifiche del regolamento di esercizio e delle decisioni di
approvazione dei piani (consid. 30.7).
5. Esame distinto della capacità dell'aeroporto (senza scheda di co-
ordinamento PSIA, consid. 31).
Paragone tra la capacità iniziale e la capacità totale tra le ore
06.00 e le 07.00, nonché tra le ore 21.00 e le ore 22.00, dopo la
modifica del regolamento di esercizio (consid. 31.4.4, con-
sid. 31.4.5). Aumenti inammissibili della capacità (consid. 31.4.6).
Annullamento della modifica dell'ordine di priorità (con-
sid. 31.7.2). Illegalità dell'approvazione dei piani del 17 settembre
2007 per la costruzione delle nuove vie di uscita veloce a partire
dalla pista 28 (consid. 31.8.2.2) in mancanza della scheda di
coordinamento PSIA.
6. Misure di limitazione delle emissioni e ponderazione esaustiva
degli interessi (consid. 40).
Ammissibilità delle restrizioni poste agli orari d'esercizio quale
misura di limitazione delle emissioni (consid. 40.5). Ponderazione
degli interessi degli abitanti della zona, di Flughafen Zürich AG e
di SWISS, conto tenuto che l'aeroporto di Zurigo è gestito come
« hub » (consid. 40.6–40.8).
7. Inammissibilità delle eccezioni alle limitazioni dei voli notturni
(consid. 41).
Voli postali e voli di misurazione (consid. 41). Divieto di decollo
dei charter (consid. 42). Prescrizioni imperative concernenti la
distinzione tra traffico di linea e charter secondo il diritto
dell'UE e il diritto svizzero (consid. 42.2.5, consid. 42.2.6). Carat-
tere discriminatorio del divieto di decollo dei charter (con-
sid. 42.2.8). Divieto di decollo dei charter quale misura di
protezione contro l'inquinamento fonico (consid. 42.4.1, con-
sid. 42.4.2). Esigibilità del divieto di decollo dei charter (con-
sid. 42.4.3).
8. Mancata approvazione della « clausola dell'hub » (consid. 43).
9. Procedure di avvicinamento e di allontanamento del REP. Punto
di virata per la pista 28 (consid. 45).
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Potere di apprezzamento del gestore dell'aeroporto, degli organi
della sicurezza aerea e dell'Ufficio federale dell'aviazione civile
(consid. 45.5). Diritto di partecipazione e di consultazione dei
Cantoni (consid. 45.6). Riserbo del Tribunale amministrativo
federale (consid. 45.9). Eccezione concernente il punto di virata
per la pista 28 (consid. 45.10.5, consid. 45.10.6).
10. Limite massimo dei movimenti quale misura di limitazione delle
emissioni (consid. 47).
Conformità legale del limite massimo dei movimenti (con-
sid. 47.2). Misure meno restrittive (consid. 47.3). Efficacia del li-
mite massimo dei movimenti (consid. 47.4, consid. 47.5). Neces-
sità e proporzionalità di un limite massimo dei movimenti (con-
sid. 47.6).
11. Ripartizione o concentrazione dei movimenti aerei (consid. 49).
12. Cintura di rumore (consid. 51) e catasto dei rumori (consid. 55).
13. Spese di procedura (consid. 59) e ripetibili (consid. 60).

Mit Verfügung vom 31. Mai 2001 erteilte das Eidgenössische Departe-
ment für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) der
Flughafen Zürich AG unter verschiedenen Auflagen eine Konzession
zum Betrieb des Flughafens Zürich für die Dauer vom 1. Juni 2001 bis
zum 31. Mai 2051. Am gleichen Tag genehmigte das Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL) das von der Flughafen Zürich AG zusammen mit
dem Konzessionsgesuch eingereichte Betriebsreglement. Gegen die bei-
den Verfügungen erhoben zahlreiche Gemeinwesen, Organisationen und
Privatpersonen Verwaltungsbeschwerde bei der damaligen Rekurskom-
mission des UVEK (REKO/UVEK). Die REKO/UVEK (seit dem 1. Juli
2004 bis zu ihrer Integration im Bundesverwaltungsgericht unter dem
Namen: Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur und Um-
welt [REKO/INUM]) erliess am 18. Februar 2003 einen Teilentscheid
betreffend Befugnis der Beschwerdeführenden zur Anfechtung der Kon-
zessionsverfügung und trat im Ergebnis auf alle Verwaltungsbeschwer-
den gegen die Betriebskonzession – mit Ausnahme derjenigen der Flug-
hafen Zürich AG – nicht ein. Aufgrund der erstmaligen Klärung
grundsätzlicher Verfahrensfragen übernahm sie aber zahlreiche gegen die
Konzessionsverfügung gestellte Anträge der Beschwerdeführenden ins
dazugehörige Betriebsreglementsverfahren. Das Bundesgericht schützte
dieses Vorgehen und wies alle gegen den Teilentscheid gerichteten Ver-
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waltungsgerichtsbeschwerden mit Urteilen vom 8. Juli 2003
(1A.61/2003, 1A.62-63/2003 und 1A.64-69/2003) ab. Nachdem die
REKO/INUM mit Entscheid vom 3. Mai 2006 (vgl. Verwaltungspraxis
der Bundesbehörden [VPB] 70.90) die Beschwerde der Flughafen Zürich
AG gegen eine Auflage der Konzessionsverfügung als gegenstandslos
geworden abgeschrieben hatte, erwuchs die Betriebskonzession des Flug-
hafens Zürich vom 31. Mai 2001 schliesslich vollständig in Rechtskraft.
Über die Beschwerden gegen das Betriebsreglement vom 31. Mai 2001
entschied die REKO/INUM mit Urteil vom 16. Dezember 2004 (Verfah-
rensnummer Z-2001-58). Mit Ausnahme einiger Nebenpunkte wies sie
die Beschwerden ab, soweit auf diese eingetreten werden konnte und sie
nicht gegenstandslos geworden waren. Trotz einigen Vorbehalten schütz-
te die REKO/INUM das Vorgehen des BAZL (und des UVEK) grund-
sätzlich, angesichts der besonderen Umstände im Jahre 2001 vorerst auf
eine neue Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) für den Betrieb des
Flughafens Zürich sowie dessen Gesamtüberprüfung verzichtet zu haben.
Sie stellte aber auch klar, dass diese in Art. 74a Abs. 2 der Verordnung
vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR
748.131.1) vorgesehene Gesamtüberprüfung des Betriebsreglements nun
– zusammen mit einer neuen und umfassenden UVP – zwingend im
Rahmen des Genehmigungsverfahrens für das per Ende 2003 einge-
reichte, so genannt vorläufige Betriebsreglement vom 29. März 2005
(vBR) vorzunehmen sei. Die gegen diesen Entscheid der REKO/INUM
erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerden wies das Bundesgericht mit
Urteilen vom 4. Juli 2005 (1A.22/2005, 1A.23/2005 und 1A.24/2005) ab.
Verhandlungen zwischen der Schweiz und Deutschland zur Neuregelung
des Luftverkehrs im süddeutschen Grenzgebiet hatten am 18. Oktober
2001 zur Unterzeichnung eines Staatsvertrags über die Durchführung der
Flugverkehrskontrolle durch die Schweizerische Eidgenossenschaft über
deutschem Hoheitsgebiet und über Auswirkungen des Betriebs des Flug-
hafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland
(Staatsvertrag) geführt. Die in diesem Staatsvertrag vorgesehene vorläu-
fige Anwendung desselben löste zwei sogenannte provisorische Ände-
rungen des Betriebsreglements des Flughafens Zürich aus. Als erste Än-
derung verfügte das BAZL am 18. Oktober 2001 die Öffnung der
Piste 28 des Flughafens Zürich für Anflüge von Osten in der Zeit zwi-
schen 22.00 bis 06.08 Uhr. Die Beschwerden gegen diese Verfügung be-
treffend Nachtflugregelung wurden mit Entscheid der REKO/INUM vom
5. April 2005 (B-2001-159 resp. B-2001-161) auf Grund der am 23. Juni
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2003 genehmigten neuen An- und Abflugregelung, welche das bisherige
Flugregime ersetzte, als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Die
zweite vorläufige Anwendung des Staatsvertrags betraf die Wochenend-
und Feiertagsregelung. Infolge entsprechender Sperrung des deutschen
Luftraums an Samstagen, Sonntagen und gesetzlichen Feiertagen zusätz-
lich von 06.00 bis 09.00 Uhr und von 20.00 bis 22.00 Uhr genehmigte
das BAZL mit Verfügung vom 15. Oktober 2002 eine Ersatz-Anflug-
ordnung, welche zu diesen Zeiten erneut Ostanflüge auf Piste 28 vorsah.
Hingegen wurde die Genehmigung zur Einführung von Südanflügen auf
die Piste 34 infolge der noch nicht abgeschlossenen Dachziegelklam-
merung und eines unvollständigen Umweltverträglichkeitsberichts
(UVB) vorerst nicht erteilt. Die gegen diese Verfügung erhobenen
Verwaltungsbeschwerden schrieb die REKO UVEK auf Grund der am
23. Juni 2003 genehmigten neuen An- und Abflugregelung mit mehreren
Entscheiden vom 24. Juni 2004 (B-2002-68, B-2002-82, B-2002-91,
B-2002-99 und B-2002-122) ebenfalls als gegenstandslos geworden ab.
Der Staatsvertrag wurde am 18. März 2003 vom Ständerat als Zweitrat
abgelehnt, womit die Ratifikation auf Schweizer Seite endgültig schei-
terte. Damit entfiel auch die vorläufige Anwendung von Staatsvertrags-
bestimmungen. Die jeweiligen Einschränkungen für den deutschen Luft-
raum hatte das deutsche Luftfahrt-Bundesamt aber bereits seit Herbst
2001 im Rahmen von Durchführungsverordnungen (DVO) zur Luftver-
kehrs-Ordnung ins deutsche Recht übernommen. Diese DVO waren in
ihrem Bestand von Anfang an unabhängig vom Staatsvertrag. Nach des-
sen Scheitern verschärfte Deutschland die Flugverkehrsbeschränkungen
über Süddeutschland mittels Änderung der 213. DVO vom 4. April 2003
einseitig, indem die Nachtflugsperre werktags um je eine Stunde am
Morgen (06.00 bis 07.00 Uhr) und am Abend (21.00 bis 22.00 Uhr)
ausgedehnt sowie die minimale Überflughöhe angehoben wurde. Darauf-
hin genehmigte das BAZL im Sinne einer vorsorglichen Massnahme mit
Verfügung vom 16. April 2003 erneut eine von der Flughafen Zürich AG
beantragte Ausdehnung der Benützungszeiten für Anflüge auf Piste 28.
Dagegen gerichtete Beschwerden schrieb die REKO/INUM auf Grund
der am 23. Juni 2003 genehmigten neuen An- und Abflugregelung mit
Entscheid vom 26. September 2005 (B-2003-23) als gegenstandslos
geworden ab.
Deutschland beabsichtigte im Frühjahr 2003, die bisherigen Ausnahme-
gründe für Anflüge auf den Flughafen Zürich durch süddeutschen Luft-
raum während den Sperrzeiten einzuschränken. Am 26. Juni 2003 ver-
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einbarten die Verkehrsminister Deutschlands und der Schweiz, diese
Einschränkung der Ausnahmegründe bis zum 30. Oktober 2003 auszu-
setzen und dann etappenweise einzuführen. Der Schweizer Verkehrs-
minister sicherte dabei die schrittweise Einführung von Südanflügen auf
die Piste 34 des Flughafens Zürich zu. Demgemäss sollte für die Piste 34
ab 30. Oktober 2003 ein Anflugverfahren mittels Drehfunkfeuer mit
Distanzmessung (VOR/DME-Verfahren), ab 30. April 2004 ein solches
mit Landekurssender (Localizer, LOC/DME-Verfahren) und ab 31. Ok-
tober 2004 ein Anflugverfahren mittels Instrumenten-Lande-System
(ILS) zur Verfügung stehen. In diesem Sinne hatte das BAZL bereits am
23. Juni 2003 aufgrund verschiedener Gesuche der Flughafen Zürich AG
die Änderung des Betriebsreglements zur Einführung von Südanflügen
auf die Piste 34 genehmigt. Für die Zeiten der Flugverkehrsbeschrän-
kungen über Süddeutschland legte das BAZL fest, dass Landungen von
21.00 bis 06.00 Uhr auf die Piste 28, hingegen von 06.00 bis 07.08 Uhr
auf die Piste 34, in Ausnahmefällen zudem auf die jeweils andere Piste
erfolgen. An Samstagen, Sonntagen und gesetzlichen Feiertagen wurden
zusätzlich Landungen von 07.08 bis 09.08 Uhr auf die Piste 34 und von
20.00 bis 21.00 Uhr auf die Piste 28 verfügt, ausnahmsweise auf die
jeweils andere Piste. Nebst weiteren Änderungen und Auflagen verfügte
das BAZL – soweit das VOR/DME-Verfahren Piste 34 betreffend – auch
den Entzug der aufschiebenden Wirkung allfälliger Beschwerden. Glei-
chentags erteilte das UVEK – ebenfalls unter Entzug der aufschiebenden
Wirkung – die Plangenehmigung zur Installation eines ILS und einer
Anflugbefeuerung für die Piste 34.
Gegen diese beiden Verfügungen erhoben wiederum diverse Beschwer-
deführende Verwaltungsbeschwerde bei der REKO UVEK, die mit Zwi-
schenentscheiden vom 24. Oktober 2003 (Betriebsreglementsverfahren
B-2003-48) und vom 6. November 2003 (Plangenehmigungsverfahren Z-
2003-65) alle Anträge auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wir-
kung und Erlass anderer vorsorglicher Massnahmen abwies. Im Betriebs-
reglementsverfahren dehnte sie den Entzug der aufschiebenden Wirkung
zudem auf alle Anflugverfahren für Piste 34 sowie auf die Anflüge auf
Piste 28 aus. Die REKO UVEK vereinigte die beiden Hauptverfahren
schliesslich unter der Dossiernummer Z-2003-65/B-2003-48 (Südanflug-
Verfahren).
Am 22. April 2004 erteilte das UVEK die Plangenehmigung für ein ILS
und die Verlängerung der Anflugbefeuerung für die Piste 28. Gleichen-
tags genehmigte das BAZL Betriebsreglementsänderungen zur Einfüh-
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 303

rung von ILS-Anflügen und zur Änderung des VOR/DME-Anflug-
verfahrens auf die Piste 28. Die grösstenteils entzogene aufschiebende
Wirkung von Beschwerden gegen diese beiden Verfügungen wurde von
der REKO/INUM mit Zwischenentscheid vom 7. Juli 2004 bezüglich der
Plangenehmigung wiederhergestellt, vom Bundesgericht mit Urteil vom
21. September 2004 (1A.172/2004) betreffend Bau des ILS hingegen
erneut entzogen. Ebenso hat das Bundesgericht mit Urteil vom 29. März
2006 (1A.302/2005) den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Be-
schwerden hinsichtlich Einführung des ILS-Anflugverfahrens auf
Piste 28 verfügt und einen anders lautenden Zwischenentscheid der
REKO/INUM vom 3. November 2005 aufgehoben. Mit Urteil im verei-
nigten Gesamtverfahren A-1985/2006 vom 14. Februar 2008 (teilweise
veröffentlicht in BVGE 2008/17) wies das Bundesverwaltungsgericht
alle Beschwerden gegen die beiden Verfügungen des UVEK und des
BAZL vom 22. April 2004 sowie die Beschwerden gegen die ebenfalls
als Verfügung qualifizierte Aeronautical Information Publication (AIP)-
Publikation des BAZL vom 14. September 2006 (Ausgestaltung des ILS-
und des Landekurssender (LLZ)-Anflugverfahrens auf Piste 28 ab.
In der Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 war die Flughafen Zürich
AG verpflichtet worden, innert eines Jahres nach der Unterzeichnung des
Staatsvertrags das überprüfte und entsprechend angepasste Betriebs-
reglement mitsamt UVB beim BAZL einzureichen. Diese Frist wurde
vom UVEK mehrmals verlängert. Ein wichtiger Grund für die Verlänge-
rung war, dass die Verkehrsminister Deutschlands und der Schweiz in der
bereits erwähnten Vereinbarung vom 26. Juni 2003 ebenfalls überein-
gekommen waren, die teilweise über deutschem Hoheitsgebiet liegenden
Warteräume EKRIT und SAFFA bis Ende Februar 2005 vollständig auf
das Gebiet der Schweiz zu verlegen. Diese Verlegung hatte eine gross-
räumige Anpassung der An- und Abflugverfahren zur Folge und erfor-
derte eine vollständige Umgestaltung des Luftraums rund um den Flug-
hafen Zürich. Am 31. Dezember 2003 reichte die Flughafen Zürich AG
das Gesuch um Genehmigung des vBR schliesslich beim BAZL ein.
Gleichentags reichte die Flughafen Zürich AG zuhanden des UVEK ein
Plangenehmigungsgesuch für verschiedene Infrastrukturanpassungen ein.
Die öffentliche Auflage der Gesuchsunterlagen in den betroffenen
Kantonen und im Landkreis Waldshut fand vom 22. März bis 6. Mai
2004 statt. Am 8. November 2004 stellte die Gesuchstellerin dem BAZL
einen vom Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) verlangten er-
gänzenden Bericht über die Auswirkungen auf die Raumordnung zu.
2011/19 Luftfahrt


304 BVGE / ATAF / DTAF

Infolge der inzwischen abgeschlossenen Arbeiten der Skyguide betref-
fend Verlegung der Warteräume und Anpassung der Flugrouten reichte
die Flughafen Zürich AG am 27. Dezember 2004 eine Änderung des
Gesuchs ein. Schliesslich erliess das deutsche Luftfahrt-Bundesamt am
10. März 2005 die 220. DVO betreffend Festlegung von An- und Abflug-
verfahren nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Zürich,
deren In-Kraft-Treten (und Ersatz der 213. DVO) auf den 14. April 2005
festgesetzt wurde.
Das BAZL genehmigte das vBR am 29. März 2005 teilweise und mit
diversen Auflagen. In der Verfügung wird im Wesentlichen ausgeführt,
das vBR fasse die verschiedenen seit dem Jahre 2001 vorgenommenen
Änderungen zusammen und sei das Ergebnis einer umfassenden Prüfung
des bisherigen Betriebs. Die Genehmigung umfasst laut BAZL insbeson-
dere die infolge Verlegung der Warteräume EKRIT und SAFFA vorge-
nommene Neufestlegung der An- und Abflugverfahren, welche im AIP
publiziert worden sind. Dabei wurde auch ein neues Abflugverfahren ab
Piste 16 über Opfikon/Wallisellen bewilligt (sog. Wide Left Turn). Weiter
stimmte das BAZL einer Verlängerung der Nachtflugsperre (23.00 bis
06.00 Uhr) zu. Nicht genehmigt hat das BAZL insbesondere die Rege-
lung der Pistenbenützung für Strahlflugzeuge nach Instrumentenflug-
regeln (IFR) gemäss Anhang 1 vBR. Im Verfügungsdispositiv wird ein
Schema für die Darstellung der zur jeweiligen Zeit benützbaren Pisten
festgelegt und die Flughafen Zürich AG verpflichtet, die Bestimmungen
in Anhang 1 vBR entsprechend neu zu formulieren und dem BAZL in-
nert Monatsfrist nach Rechtskraft der Genehmigung zur Prüfung vor-
zulegen. Dieses Schema beinhaltet insbesondere Südanflüge auf Piste 34
und Ostanflüge auf Piste 28 während der bereits mit Verfügung des
BAZL vom 23. Juni 2003 festgelegten Zeiten. Bereits genehmigt wurde
zudem die Freigabe von Piste 28 für Starts ab 06.30 Uhr und von 21.00
bis 22.00 Uhr, die zusätzliche Freigabe der Pisten 16 und 28 für Starts
nach 21.00 und vor 07.00 Uhr bei DVO-Ausnahmeregelung und die
Möglichkeit künftiger koordinierter Landungen auf die Pisten 28 und 34.
Nicht genehmigt wurde das Abflugverbot für Charterverkehr nach
22.00 Uhr, welches das BAZL als diskriminierend betrachtet. Allerdings
soll die Aufhebung dieser Diskriminierung laut BAZL nicht zu einer
erheblichen Zunahme der Abflüge nach 22.00 Uhr führen. Allfälligen
Beschwerden gegen das vBR entzog das BAZL die aufschiebende Wir-
kung einzig in zwei Bereichen: Einerseits mit Wirkung ab 14. April 2005
betreffend der im AIP publizierten An- und Abflugverfahren zum und
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 305

vom Flughafen Zürich und andererseits bezüglich des neuen Abflug-
verfahrens Wide Left Turn mit Wirkung ab 30. Oktober 2005.
Gegen die Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 haben zahlreiche
Privatpersonen, Gemeinwesen, Organisationen und Vereinigungen Ver-
waltungsbeschwerde bei der REKO/INUM erhoben.
Mit Verfügung vom 20. Mai 2005 wurde Skyguide als Partei zum Ver-
fahren beigeladen. Die Gesuche der Beschwerdeführenden um Wieder-
herstellung der aufschiebenden Wirkung betreffend das Abflugverfahren
Wide Left Turn hiess die REKO/INUM mit Zwischenentscheid vom
11. Juli 2005 gut und stellte die aufschiebende Wirkung ab 30. Oktober
2005 unbefristet wieder her. Alle weiteren Gesuche um vollständige oder
teilweise Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung oder um Erlass
anderer vorsorglicher Massnahmen wurden abgewiesen.
Nachdem am 14. Juli 2005 sämtliche Beschwerdeverfahren gegen die
teilweise Genehmigung des vBR unter der Dossiernummer B-2005-44
vereinigt worden waren, lehnte die Instruktionsrichterin der
REKO/INUM mit Zwischenentscheid vom 11. November 2005 einen
Antrag auf Sistierung dieses Verfahrens ab.
Die Beschwerdegegnerin beantragt mit Beschwerdeantwort vom 9. Juni
2006, die Beschwerden der (damaligen) Beschwerdeführenden 1 bis 10,
12 bis 37 sowie 39 bis 73 seien allesamt abzuweisen, soweit darauf über-
haupt eingetreten werden könne. Die Beschwerde des Kantons Zürich sei
insoweit abzuweisen, als darin verlangt werde, die Genehmigung des
neuen Abflugverfahrens von Piste 16 (Wide Left Turn) sei aufzuheben. In
prozessualer Hinsicht verlangt die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen,
es seien die von ihr in den provisorischen Betriebsreglementsänderungs-
verfahren eingereichten Beschwerdeantworten, Dupliken und Stellung-
nahmen im vorliegenden Verfahren beizuziehen. Weiter sei auf eine
Vereinigung der Beschwerdeverfahren zu den Verfügungen des BAZL
betreffend Genehmigung vBR und Änderung der Luftraumstruktur der
Schweiz 2005 zu verzichten. Zur Frage der Legitimation führt die Be-
schwerdegegnerin aus, es sei bei mehreren Beschwerdeführenden frag-
lich, ob diese zur Beschwerdeerhebung berechtigt seien. Im Übrigen äus-
sert sich die Beschwerdegegnerin ausführlich zu den von der
REKO/INUM mit Verfügung vom 21. Februar 2006 aufgelisteten zahl-
reichen Rügen und Anträgen, Fragen sowie Beweisanträgen.
Dasselbe gilt hinsichtlich der Vernehmlassung des BAZL vom 20. Juni
2006, worin dieses ebenfalls ausführlich zu allen in der genannten Ver-
2011/19 Luftfahrt


306 BVGE / ATAF / DTAF

fügung aufgelisteten Bereichen Stellung genommen hat. Das BAZL stellt
dabei den Antrag, die Beschwerden seien, soweit darauf eingetreten
werde, abzuweisen. In prozessualer Hinsicht wird verlangt, für den Fall,
dass die Nichtgenehmigung von Art. 13 Abs. 1 Satz 1 von Anhang 1 vBR
(Charterverkehr) aufgehoben und die nicht genehmigte oder eine andere
Unterscheidung zwischen Linien- und Charterverkehr beziehungsweise
übrigem gewerbsmässigem Verkehr in Erwägung gezogen werden sollte,
sei den betroffenen Fluggesellschaften Gelegenheit zur Teilnahme am
vorliegenden Beschwerdeverfahren einzuräumen.
Keine formellen Anträge enthält die Stellungnahme von Skyguide vom
9. Juni 2006. Die Beigeladene äussert sich inhaltlich bloss zu einzelnen
ausgewählten Punkten, die sie als für sich relevant erachtet.
Im Südanflug-Verfahren verlangte die Instruktionsrichterin mit Verfü-
gung vom 31. Oktober 2005 vom Bundesamt für Umwelt, Wald und
Landschaft (BUWAL; seit dem 1. Januar 2006: Bundesamt für Umwelt
[BAFU]) einen weiteren Fachbericht zur Frage des von der Beschwerde-
gegnerin zusammen mit dem Gesuch für das vBR beim BAZL ein-
gereichten UVB (UVB vBR). Am 16. Dezember 2005 reichte das BAFU
den neuen Fachbericht und am 11. Januar 2006 eine Ergänzung dazu bei
der REKO/INUM ein. Die REKO/INUM holte mit Verfügung vom
3. März 2006 bei der Eidgenössischen Kommission für Lärmbekämpfung
(EKLB) einen Fachbericht zu verschiedenen Fragen bezüglich der in
Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV,
SR 814.41) festgelegten Belastungsgrenzwerte bei Fluglärm sowie zu
neueren Studien betreffend Fluglärmbelastung um den Flughafen Zürich
ein. Die EKLB stellte diesen Bericht der REKO/INUM am 24. Mai 2006
zu.
Mit Zwischenentscheid der REKO/INUM vom 26. Juni 2006 wurden das
Südanflug-Verfahren (Z-2003-65/B-2003-48) und das Verfahren zum
vBR (B-2005-44) vollständig vereinigt und unter der neuen Dossiernum-
mer B-2005-44/Z-2003-65 weitergeführt. Dabei hielt die REKO/INUM
ausdrücklich fest, dass sämtliche noch hängigen Anträge und Rügen aus
dem Südanflug-Verfahren ins vereinigte Verfahren übernommen und dort
geprüft würden.
Anschliessend gab die REKO/INUM allen Verfahrensbeteiligten die Ge-
legenheit zur vollständigen Einsicht in sämtliche Akten des vereinigten
Gesamtverfahrens. Einzig die Einsichtnahme in das « Safety Case
Document ZAP DVO3 » der Skyguide vom 11. März 2005 mitsamt
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 307

« Supporting Documents Volume 1/2 » wurde mit Zwischenentscheid der
REKO/INUM vom 18. September 2006 verweigert. Mit Verfügung vom
12. Oktober 2006 wurde zudem die Swiss International Air Lines AG
(SWISS) als Partei zum Verfahren B-2005-44/Z-2003-65 beigeladen
(Beigeladene 2).
Per 31. Dezember 2006 wurde die REKO/INUM durch das Bundesver-
waltungsgericht ersetzt (neue Geschäftsnummer A–1936/2006 für das
bisherige Verfahren B-2005-44/Z-2003-65).
In den eingereichten Repliken halten die meisten Beschwerdeführenden
vollumfänglich an ihren bisherigen Anträgen und rechtlichen Darlegun-
gen fest. Vereinzelte Beschwerdeführende kommen der Gegenseite bei
ursprünglich verlangten Fristbestimmungen zeitlich entgegen, während
andere in den Repliken verschiedene im Sinne einer Verschärfung abge-
änderte Anträge oder überhaupt neue materielle Anträge stellen. Die
Ausführungen der Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort und
des BAZL in seiner Vernehmlassung im vBR-Verfahren werden von fast
allen Beschwerdeführenden umfassend oder grösstenteils bestritten; die
entsprechenden Anträge der Beschwerdegegnerin und des BAZL seien
abzuweisen. Zumindest teilweise bestritten respektive hinterfragt werden
von einigen Beschwerdeführenden auch die Aussagen der Skyguide in
ihrer Stellungnahme zum vBR.
Zu den im vereinigten Gesamtverfahren eingereichten Repliken äusserten
sich die Beschwerdegegnerin, das BAZL und die Beigeladenen mit
Dupliken vom 6. beziehungsweise 7. Juni 2007. Das UVEK verzichtete
unter Hinweis auf die Eingabe des BAZL auf das Einreichen einer
Duplik. Nur die Flughafen Zürich AG hat in ihrer Duplik zudem (neue)
formelle Anträge gestellt. So beantragte sie, es sei vom Verzicht auf das
Abflugverfahren Wide Left Turn Vormerk zu nehmen und es sei das
Verfahren betreffend dieses Abflugverfahrens als gegenstandslos gewor-
den abzuschreiben. Sämtliche Anträge, die die Beschwerdeführenden im
Rahmen ihrer Repliken gestellt hätten, seien vollumfänglich abzuweisen.
Als Beilage reichte die Flughafen Zürich AG unter anderem einen
Bericht der Eidgenössischen Materialprüfungs- und Forschungsanstalt
(Empa) vom 30. April 2007, « vBR/Ohne Wide Left Turn/Lärmberech-
nung April 2007 » (Nr. 437'703-3), ein.
Mit Verfügung vom 17. September 2007 erteilte das UVEK unter zahl-
reichen Auflagen die Plangenehmigung zur Projektänderung Rollwege
und Vorfeld Midfield (neue Abrollwege ab Piste 28) und betreffend
2011/19 Luftfahrt


308 BVGE / ATAF / DTAF

Infrastruktur vBR. Die erstgenannte Projektänderung ergab sich zum
grössten Teil aus der Weiterbearbeitung des ursprünglichen Baukonzes-
sionsprojekts Rollweg und Vorfeld Midfield und enthält im Wesentlichen
die Erstellung zweier neuer Abrollwege ab Piste 28 zwischen der Kreu-
zung mit der Piste 16/34 und dem Pistenende West. Die Genehmigung
des gleichzeitig mit dem Gesuch zum vBR eingereichten Plangenehmi-
gungsgesuches zur Infrastruktur vBR umfasst zusätzliche Anschlüsse
(Multiple Entries) an Piste 16 (nördlich des bestehenden Rollwegs Echo),
Piste 32 (südlich des bestehenden Rollwegs Hotel 3) und Piste 28 (west-
lich des bestehenden Rollwegs Alpha) sowie zwei Schnellabrollwege von
der Piste 34 (zwischen den bestehenden Rollwegen Echo 3 und Echo 4).
Das UVEK führt in seiner Begründung unter anderem aus, weil seit
Erlass der DVO zu den darin genannten Zeiten das Konzept Nord nicht
zur Anwendung gelangen könne und der Flughafen nach den Konzepten
Süd und Ost betrieben werden müsse, bleibe die Kapazität des Flug-
hafens tiefer als vor der DVO. Die zusätzlichen Abrollwege ab den Pis-
ten 28 und 34, welche die Landekapazität um rund 2 bis 4 Bewegungen
pro Stunde erhöhten, führten daher nachweislich nicht zu einer höheren
Kapazität des Flughafens. Dasselbe gelte für die Multiple Entries, welche
die Flexibilität bei den Starts erhöhen sollen. Die beantragten Projekte
kompensierten somit einen Teil der Kapazität, die durch die deutschen
Einschränkungen verloren gegangen sei, und sie dienten der Stabili-
sierung des Betriebs, indem weniger Verspätungen entstünden bezie-
hungsweise diese besser abgebaut werden könnten. Die neuen Infrastruk-
turausbauten stellten auch kein Präjudiz für die künftigen Festlegungen
im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) dar und erfüllten dank den
formulierten Auflagen die luftfahrtspezifischen Anforderungen.
Gegen die Plangenehmigungsverfügung des UVEK vom 17. September
2007 erhoben wiederum mehrere Beschwerdeführende, welche aus-
nahmslos auch beim vBR-Verfahren beteiligt sind, Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. Alle diese Beschwerdeverfahren sind unter
der gemeinsamen Verfahrensnummer A–6860/2007 vereinigt worden.
Im Beschwerdeverfahren A–1936/2006 reichten die EKLB am 28. Sep-
tember 2007 einen zweiten Bericht zur Problematik der Immissions-
grenzwerte (IGW) für Lärm sowie das ARE und das BAFU mit Datum
vom 3. beziehungsweise 5. Oktober 2007 je einen Fachbericht zum
vereinigten Gesamtverfahren ein. Weiter legte Skyguide eine Zusammen-
fassung (datierend vom 20. August 2007) derjenigen Sicherheitsunter-
lagen vor, die bereits durch die REKO/INUM von der Akteneinsicht aus-
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 309

genommen worden waren. Die SWISS ihrerseits übergab dem Bundes-
verwaltungsgericht mit Stellungnahme vom 5. Oktober 2007 die verlang-
ten Unterlagen zur Frage ihrer finanziellen Einbussen bei verlängerter
Nachtflugsperre. Bezüglich einzelner Teile dieser Unterlagen hat das
Bundesverwaltungsgericht mit Zwischenverfügung vom 9. November
2007 die Akteneinsichtnahme wegen Vorliegen von Geschäftsgeheimnis-
sen verweigert.
Mit Abschreibungsentscheid vom 16. Oktober 2007 erklärte die Einzel-
richterin des Bundesverwaltungsgerichts die Verfügung des BAZL vom
29. März 2005 zum vBR – soweit den Verfügungsteil Wide Left Turn
betreffend – als gegenstandslos und schrieb das vereinigte Beschwer-
deverfahren A–1936/2006 im Umfang des Verfahrensbereichs Wide Left
Turn ab. Dieser Teilentscheid blieb unangefochten.
Im Plangenehmigungsverfahren A–6860/2007 reichte die Beschwerde-
gegnerin am 11. April 2008 ihre Beschwerdeantwort ein. Sie beantragt,
die Beschwerden seien abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei. Ent-
sprechend der Auflistung des Bundesverwaltungsgerichts in der Verfü-
gung vom 19. Februar 2008 nahm die Beschwerdegegnerin ausführlich
zu den zahlreichen Anträgen, Rügen und Fragen Stellung. Mit Datum
vom 15. April 2008 reichten auch die Vorinstanz ihre Vernehmlassung
und die Beigeladene ihre Stellungnahme ein. Das UVEK stellt dabei den
Antrag, die Beschwerden seien, soweit darauf eingetreten werde, abzu-
weisen. Es verweist vorab auf die Erwägungen der angefochtenen Ver-
fügung, an welchen festgehalten werde, und verzichtet auf Anträge oder
Ausführungen zur Legitimation einzelner Beschwerdeführender. Die
SWISS formuliert in ihrer Stellungnahme keine formellen Anträge, tritt
aber den Beschwerdeführenden in allen wesentlichen Bereichen entgegen
und verweist dabei mehrfach auf die Ausführungen der Beschwerde-
gegnerin in ihrer Beschwerdeantwort. Insbesondere spricht sich die
SWISS für die Abweisung aller Beweisanträge der Beschwerdeführenden
aus, da diese das Verfahren unnötig verzögerten und das Gericht auf-
grund der bestehenden Aktenlage entscheiden könne.
Die vom Bundesverwaltungsgericht für das Beschwerdeverfahren A–
6860/2007 separat einverlangten Fachberichte haben das ARE am 5. Juni
2008 und das BAFU am 13. Juni 2008 zugestellt.
Mit Verfügung vom 30. Juni 2008 hat das BAZL die von der Flughafen
Zürich AG am 31. Dezember 2004 vorgelegte Änderung des vBR bezie-
hungsweise des Betriebsreglements vom 31. Mai 2001 für ein neues An-
2011/19 Luftfahrt


310 BVGE / ATAF / DTAF

flugverfahren (gekröpfter Nordanflug) auf die Piste 14 nicht genehmigt.
Im Zusammenhang damit hat auch das UVEK mit Verfügung vom
30. Juni 2008 die von der Flughafen Zürich AG am 31. Dezember 2004
beantragte Plangenehmigung für die Erweiterung der Hindernisbe-
feuerung am Stadlerberg verweigert und die Genehmigung für die von
der Flughafen Zürich AG am 31. Dezember 2004 eingereichte Änderung
des Sicherheitszonenplans für ein neues Anflugverfahren (gekröpfter
Nordanflug) nicht erteilt. Mangels Legitimation der Beschwerdeführen-
den trat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-5646/2008 vom
13. August 2009 auf die gegen diese beiden Verfügungen eingereichten
Beschwerden nicht ein. Dieses Urteil ist in Rechtskraft erwachsen.
Mit Zwischenverfügung vom 18. September 2008 vereinigte das Bun-
desverwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren A–6860/2007 zur Plan-
genehmigung des UVEK vom 17. September 2007 mit dem vereinigten
Gesamtverfahren A–1936/2006 und führte es unter der gemeinsamen
Geschäftsnummer des Letzteren weiter.
Nachdem das Bundesverwaltungsgericht allen Verfahrensbeteiligten im
Herbst 2008 ein weiteres Mal Gelegenheit zur vollständigen Einsicht in
sämtliche Akten des vereinigten Gesamtverfahrens gegeben hatte, sofern
diese nicht ausgeschlossen worden war, haben einzelne Beschwerde-
führende, die Beschwerdegegnerin, das UVEK, das BAZL sowie die Bei-
geladene 2 Ende 2008 beziehungsweise Anfang Februar 2009 Schluss-
bemerkungen eingereicht. Sie haben darin grossmehrheitlich an ihren
Anträgen festgehalten, diese aktualisiert oder teilweise zurückgezogen.
Mit Verfügung vom 22. April 2009 zog das BAZL die Auflage in Dispo-
sitiv-Ziff. 4.3 der vBR-Verfügung in Wiedererwägung und erliess eine
neue Auflage mit folgendem abgeändertem Wortlaut (neue Passagen
kursiv): « Die Gesuchstellerin hat dafür zu sorgen, dass das Projekt für
den Neubau einer Schallschutzanlage ohne Verzug an die Hand genom-
men, dem UVEK ein Plangenehmigungsgesuch unterbreitet und die An-
lage nach Rechtskraft der Plangenehmigung schnellstmöglich gebaut
und in Betrieb genommen wird. Nach Inbetriebnahme der Schallschutz-
anlage, spätestens aber 1 Jahr nach dem letztinstanzlichen Entscheid
über diese Verfügung dürfen am Flughafen Zürich einzig noch Trieb-
werkstandläufe mit einer Drehzahl höher als Leerlauf (Idle) von Strahl-
flugzeugen sowie Propellerflugzeugen mit einem zulässigen Gewicht von
mehr als 5,7 Tonnen ausserhalb einer geeigneten Schallschutzanlage
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 311

durchgeführt werden, wenn und soweit dies den Betriebsbedingungen für
diese Anlagen entspricht. »
Die Instruktionsrichterin schrieb das Beschwerdeverfahren A-1936/2006
betreffend die (alte) Auflage in Dispositiv-Ziff. 4.3 der vBR-Verfügung
vom 29. März 2005 infolge Gegenstandslosigkeit mit einzelrichterlichem
Entscheid vom 5. Juni 2009 ab. Die erneute Beschwerde der Beschwer-
degegnerin gegen die neue Verfügung des BAZL vom 22. April 2009
wurde in einem separaten Verfahren behandelt (vgl. rechtskräftiges Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A–3042/2009 vom 3. September 2009).
Am 4. September 2009 reichte die EKLB dem Bundesverwaltungsgericht
einen weiteren Bericht zur Problematik der IGW für Lärm ein.
Vom 23. bis 25. November 2009 sowie am 30. November und am
1. Dezember 2009 fand in Bern eine öffentliche Parteiverhandlung statt.
Das Bundesgericht hat die gegen den Entscheid des Bundesverwaltungs-
gerichts erhobene Beschwerde teilweise gutgeheissen und im Übrigen
abgewiesen. Im Wesentlichen wurde der Entscheid des Bundesverwal-
tungsgerichts bestätigt.
Aus den Erwägungen:
21. Die Kantone Thurgau und Aargau machen geltend, die offen-
sichtlich wesentlichen Differenzen zwischen dem BAZL und den Fach-
behörden BUWAL und ARE im Verwaltungsverfahren zum vBR hätten
gemäss Art. 62b des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes
vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) zu einem Bereinigungsge-
spräch und gegebenenfalls zu einem Entscheid des Departements führen
müssen. Da die Vorinstanz aber auf ein Bereinigungsgespräch verzichtet
habe und eine Weisung des Departements offenbar ebenfalls nicht vor-
liege, sei die angefochtene Verfügung in einem vorschriftswidrigen Ent-
scheidverfahren erlassen worden, was ihre Aufhebung zur Folge haben
müsse.
21.1 Bestehen zwischen den Stellungnahmen der Fachbehörden
Widersprüche oder ist die Leitbehörde mit den Stellungnahmen nicht ein-
verstanden, so führt sie gemäss Art. 62b Abs. 1 RVOG mit den Fachbe-
hörden innerhalb von 30 Tagen ein Bereinigungsgespräch. Misslingt die
Bereinigung, so entscheidet die Leitbehörde; bei wesentlichen Differen-
zen zwischen Verwaltungseinheiten des gleichen Departements weist
2011/19 Luftfahrt


312 BVGE / ATAF / DTAF

dieses die Leitbehörde an, wie zu entscheiden ist (Art. 62b Abs. 3 Satz 1
RVOG). Auf das Bereinigungsverfahren nach Art. 62b RVOG wird in
Art. 36d Abs. 3 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR
748.0) ausdrücklich verwiesen.
21.2 Es ist unbestritten und geht auch ohne weiteres aus den vor-
liegenden Unterlagen hervor, dass das BAZL mit den Stellungnahmen
des BUWAL vom 3. Dezember 2004 und des ARE vom 22. Dezember
2004 teilweise nicht einverstanden gewesen ist und zwischen den drei
Ämtern wesentliche Differenzen bestanden haben.
Das BAZL erwähnt zu dieser Frage im Sachverhalt der angefochtenen
Verfügung (…), am 8. März 2005 habe es das ARE und das BUWAL
über den beabsichtigten Umfang der Genehmigung sowie über die
erfolgte Bereinigung mit dem UVEK orientiert. Da das UVEK die
Stellungnahmen des ARE und BUWAL gekannt habe, sei eine Bereini-
gung nach Art. 62b RVOG überflüssig gewesen. In seiner Vernehm-
lassung vom 20. Juni 2006 führt das BAZL zu dieser Problematik aus,
mit dem BUWAL habe es dessen Stellungnahme und Anträge diskutiert
und zu einem Teil bereinigen können. Bezüglich der verbleibenden
Differenzen habe das BUWAL erklärt, dass es sich dem mit dem UVEK
abgesprochenen Entscheid des BAZL unterziehen würde. Im Rahmen der
Absprachen mit dem UVEK habe das BAZL diesem auch die Stellung-
nahmen des ARE und des BUWAL wie auch das erwähnte Ergebnis der
Bereinigungssitzung bekannt gegeben. Die Ergebnisse der Diskussionen
mit dem UVEK über den Umfang der Genehmigung habe das BAZL
dann als Weisung interpretiert. Die Bereinigung unter den Ämtern habe
demnach stattgefunden beziehungsweise die unterschiedlichen
Amtsmeinungen seien durch Weisung des UVEK entschieden worden.
Die Anforderungen des RVOG seien somit zumindest materiell erfüllt
worden, auch wenn (im Fall des ARE) kein formelles Bereinigungs-
gespräch stattgefunden habe und keine Protokolle erstellt worden seien.
21.3 Diesen Aussagen und Erklärungsversuchen des BAZL kann
nicht zugestimmt werden. Bereits in ihrem Endentscheid Z-2001-58 vom
16. Dezember 2004 zum Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 hat die
REKO/INUM Unstimmigkeiten beim Bereinigungsverfahren festgestellt,
diese aber aufgrund der aussergewöhnlichen Umstände akzeptiert. Schon
damals hat die REKO/INUM aber ausdrücklich festgehalten, für seither
neu eingeleitete Betriebsreglementsverfahren sei auf die Einhaltung der
Bestimmungen von Art. 62a ff. RVOG zu achten (Endentscheid
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 313

REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 4.11.3 mit Hinweis
auf weitere Entscheide). Trotzdem war das BAZL im Genehmigungs-
verfahren für das vBR offenbar der Auffassung, es genüge, die klaren
Regelungen von Art. 62b RVOG rein « materiell » umzusetzen, ohne alle
gesetzlich vorgesehenen Verfahrensschritte beachten zu müssen.
21.4 Dem Bereinigungsverfahren kommt die Funktion zu, einerseits
Druck auf die Leitbehörde auszuüben, offene Fragen möglichst früh im
Verfahren zu bereinigen, und andererseits den Fachbehörden Gewähr zu
bieten, dass ihren Anliegen im gebührenden Mass Rechnung getragen
wird (Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die
Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl
1998 III 2591). Übernimmt die Leitbehörde die Anträge der Fachbe-
hörden nicht oder lassen sich diese gegenseitig nicht vereinbaren, so
muss sie mit den Beteiligten ein formelles Bereinigungsgespräch führen.
Allein mit Hinweis auf die laufende Koordination mit dem UVEK hätte
das BAZL deshalb nicht auf ein Bereinigungsgespräch mit dem ARE
verzichten dürfen. Die in Art. 62b Abs. 3 RVOG vorgesehene Weisung
kann und soll ein fehlendes Bereinigungsgespräch nicht ersetzen. Sie ist
lediglich ultima ratio, wenn trotz durchgeführter Bereinigung wesent-
liche Differenzen verbleiben, und soll verhindern, dass sich die Leitbe-
hörde leichtfertig über die Schutzinteressen der Fachbehörden hinweg-
setzen kann (vgl. zum Ganzen THOMAS WIPF, Das Koordinationsgesetz
des Bundes: die Koordination, Vereinfachung und Beschleunigung von
bodenbezogenen Entscheidverfahren im Bund, Zürich 2001, S. 80 ff.;
CHRISTOPH BANDLI, Neue Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich
von Schutz und Nutzen mittels Interessenabwägung, Umweltrecht in der
Praxis [URP] 2001/6, S. 511 ff.). Erschwerend kommt vorliegend hinzu,
dass in der angefochtenen Verfügung entgegen Art. 62b Abs. 3 RVOG die
abweichende Stellungnahme des ARE inhaltlich mit keinem Wort
wiedergegeben wird. Ungenügend ist schliesslich auch, dass zu all diesen
beschriebenen Vorgängen und Gesprächen keinerlei Protokolle erstellt
worden sind. Den Kantonen Aargau und Thurgau ist deshalb insofern
Recht zu geben, als das BAZL mit seinem Vorgehen die gesetzlichen Be-
stimmungen von Art. 62b Abs. 1 und 3 RVOG verletzt hat.
21.5 Diese erneute Verletzung von Art. 62b RVOG ist als schwerwie-
gend einzustufen und könnte für sich allein Grund sein, die Verfügung
des BAZL vom 29. März 2005 aufzuheben. Unter Berücksichtigung der
Tatsache, dass die abweichende Auffassung des ARE den Beschwerde-
führenden bekannt war – die Stellungnahme des ARE ist zusammen mit
2011/19 Luftfahrt


314 BVGE / ATAF / DTAF

der Verfügung vom 29. März 2005 öffentlich aufgelegen –, sowie unter
Berücksichtigung des Umstands, dass beide Fachbehörden im vorliegen-
den Beschwerdeverfahren selbständig und umfassend über ihre Stand-
punkte Auskunft geben konnten, ist die Verletzung aber ausnahmsweise
als geheilt zu bezeichnen. Die Aufhebungsanträge der Kantone Thurgau
und Aargau sind deshalb abzuweisen. Das BAZL ist hiermit aber aus-
drücklich darauf aufmerksam zu machen, dass das Bundesverwaltungs-
gericht eine erneute Verletzung der erwähnten RVOG-Bestimmung in
künftigen Verfahren nicht mehr schützen würde. Der genannten Verlet-
zung durch das BAZL wäre bei gegebenen Voraussetzungen auch hier bei
der Kostenverlegung Rechnung zu tragen (…).
22. – 23. (…)
24. Vorab ist auf einen wesentlichen internationalrechtlichen Aspekt
im Zusammenhang mit dem Flugbetrieb des Flughafens Zürich einzu-
gehen: In vielen Beschwerden (gegen alle angefochtenen Verfügungen,
am meisten aber gegen das vBR) stellt die Frage der Benützung des
nördlich an den Kanton Zürich sowie die Kantone Aargau und Schaff-
hausen angrenzenden deutschen Hoheitsgebiets für Überflüge im Zusam-
menhang mit dem Flughafen Zürich ein wichtiges Element dar. Von
Schweizer Beschwerdeführenden insbesondere ins Visier genommen
werden dabei die von Deutschland einseitig erlassenen DVO (…).
24.1 So bringt die Gemeinde Zollikon vor, einzige Begründung für
die Genehmigung der Südanflüge und damit verbundene Infrastrukturan-
passungen seien die von Deutschland erlassenen Beschränkungen der
Benützung des deutschen Luftraumes durch die 220. DVO. Dies belegten
auch die mit Resolutivbedingungen versehenen Regeln für die Pisten-
benützung. Die angefochtenen Verfügungen schützten somit Regelungen,
mit denen die Flugsperren über Süddeutschland in der Schweiz umge-
setzt werden sollen, soweit und solange die deutschen Anordnungen
Geltung hätten. Diese Anordnungen verletzten aber Verpflichtungen, die
Deutschland im Rahmen des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen
der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemein-
schaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68, nachfolgend: LVA)
übernommen habe. Ferner verletze Deutschland völkerrechtliche Kon-
ventionen im Bereich des Luftverkehrs, namentlich das Übereinkommen
vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt (SR
0.748.0), und schliesslich verstosse Deutschland gegen Regeln des allge-
meinen Völkergewohnheitsrechts. Ausländisches Recht wie die DVO
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 315

müsse in der Schweiz nicht umgesetzt werden. Verstosse es gegen inter-
nationales Recht, sei es für rechtsanwendende Behörden in der Schweiz
unbeachtlich.
In gleicher oder ähnlicher Weise argumentieren die Beschwerdeführen-
den 41 und 54, welche rügen, die DVO könne als ausländische Anord-
nung nicht als Rechtsgrundlage für das Betriebsreglement dienen.
Ausländische Gesetzesregelungen seien nur aufgrund von speziellen Um-
setzungsanordnungen oder wenn es sich um so genannte « self-
executing »-Normen handle im schweizerischen Rechtsgebiet anwend-
bar; beides treffe hier nicht zu. Das BAZL habe es unterlassen, die
Gesetzmässigkeit der (220.) DVO zu überprüfen. Diese finde keine
gesetzliche Grundlage im deutschen Luftfahrtgesetz oder im sonstigen
deutschen Recht und verstosse gegen das LVA, gegen Bestimmungen des
EG-Rechts, insbesondere gegen die Richtlinie 2002/30/EG des euro-
päischen Parlaments und des Rates vom 26. März 2002 über Regeln und
Verfahren für lärmbedingte Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen der
Gemeinschaft (nachfolgend: Richtlinie 2002/30/EG) sowie gegen Art. 1
der Vereinbarung vom 7. Dezember 1944 über den Transit internationaler
Luftverkehrslinien (SR 0.748.111.2) und weiteres Völkerrecht. Schliess-
lich kritisieren auch die Beschwerdeführenden 1, 11, 23, 25, 28, 43, 44,
49, 50, 61, 62, 63, 64, 72, 73 und 74 in mehr oder weniger deutlicher Art
und Weise und im bereits beschriebenen Sinne die aus ihrer Sicht unge-
rechtfertigte Berücksichtigung der DVO durch das BAZL und das UVEK
als geltendes deutsches Recht beziehungsweise dessen Umsetzung im
schweizerischen Recht. Einzelne dieser Beschwerdeführenden stellen
zudem die Forderung, es seien Anweisungen an die Flughafen Zürich AG
und Skyguide zu erlassen, die für die Schweiz nicht verbindliche DVO
nicht zu befolgen.
24.2 Zur Problematik der deutschen DVO und deren Einfluss auf den
Flugbetrieb und teilweise auf die Infrastruktur des Flughafens Zürich
sowie zur Frage entsprechender Anfechtungsmöglichkeiten vor
Schweizer Gerichten sind bereits verschiedentlich in früheren Urteilen
Aussagen gemacht worden. So hat das Bundesgericht in Zwischenver-
fahren zum Betriebsreglement des Flughafens Zürich Folgendes dar-
gelegt: Die richterlichen Behörden hätten im Beschwerdeverfahren be-
treffend die Änderung eines Betriebsreglements grundsätzlich nur zu un-
tersuchen, ob die genehmigten Änderungen vor dem schweizerischen
Recht standhalten würden. Dagegen obliege es ihnen nicht, fremdes
Recht, auch wenn dieses Anlass zur Änderung eines Betriebsreglements
2011/19 Luftfahrt


316 BVGE / ATAF / DTAF

gegeben habe, auf seine Gültigkeit hin zu überprüfen (Urteil des Bun-
desgerichts 1A.100/2003 vom 7. Oktober 2003 E. 3.2). Es handle sich
bei der 213. DVO nicht um ausländisches Recht, das auf schweizeri-
schem Territorium oder von eidgenössischen Gerichten anzuwenden
wäre, sondern um Bestimmungen, die ausschliesslich für den deutschen
Luftraum gälten. Dass sich diese auch auf den Flugbetrieb im schweize-
rischen Luftraum auswirkten, habe nicht zur Folge, dass sie schweize-
rischer Normenkontrolle unterstünden (Urteil des Bundesgerichts
1A.243/2003 vom 31. März 2004 E. 3.1).
In Weiterführung der soeben genannten Urteilsstellen hat sich ebenfalls
die REKO/INUM in ihrem Endentscheid Z-2001-58 vom 16. Dezember
2004 zum Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 erstmals eingehend zur
internationalrechtlichen Problematik des Flugbetriebs geäussert. Sie hielt
in diesem Zusammenhang fest, vor ihr als schweizerischem Gericht kön-
ne grundsätzlich nur die Verletzung von Schweizer Bundesrecht (inklu-
sive Völkerrecht) gerügt werden, nicht dagegen die Verletzung oder
Rechtswidrigkeit ausländischer Rechtsbestimmungen (Endentscheid der
REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 6.4.2). Soweit
deutsche Beschwerdeführende mit der Benutzung des deutschen Hoheits-
gebietes nicht einverstanden seien, hätten sie seit In-Kraft-Treten der
DVO in erster Linie auf deutscher Seite gegen die entsprechenden Rege-
lungen vorgehen müssen, welche der Beurteilung der REKO/INUM aus
den genannten Gründen entzogen seien. Im Übrigen gelte dasselbe für
Schweizer Betroffene. Auch sie hätten in Deutschland oder gegebe-
nenfalls vor internationalen Gerichten den Rechtsweg zu beschreiten, so-
weit sie sich gegen den Inhalt entsprechender DVO wehren wollten
(Endentscheid der REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004
E. 6.4.4). Vor der REKO/INUM habe keine Überprüfung der ent-
sprechenden deutschen Rechtsvorschriften zu erfolgen. Obwohl die
Rechtsgültigkeit diesbezüglicher DVO sowohl von deutschen wie in
erster Linie von Schweizer Betroffenen in verschiedener Hinsicht be-
stritten werde, entfalteten sie bisher – anderslautende künftige Entscheide
von deutschen oder internationalen Gerichten vorbehalten – grundsätz-
lich Rechtswirkung (Endentscheid der REKO/INUM Z-2001-58 vom
16. Dezember 2004 E. 7.3).
24.3 Diesen Ausführungen pflichtet das Bundesverwaltungsgericht
auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren bei. So haben sich seit dem
Erlass der soeben zitierten Entscheide zur DVO-Problematik weder in
tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht wesentliche Änderungen erge-
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 317

ben, die eine andere Beurteilung zu rechtfertigen vermöchten. Die DVO
als einseitig vom deutschen Luftfahrt-Bundesamt erlassene Verwaltungs-
verordnungen können im vorliegenden, ausschliesslich nach Schweizer
Recht durchgeführten Beschwerdeverfahren zum Flughafen Zürich nicht
auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden. Als rein deutsche Erlasse
könnten sie aufgrund des Territorialitätsprinzips (vgl. dazu WALTER
KÄLIN/ASTRID EPINEY/MARTINA CARONI/JÖRG KÜNZLI, Völkerrecht –
Eine Einführung, 2. Aufl., Bern 2006, S. 124 ff.; JÖRG PAUL MÜLLER/
LUZIUS WILDHABER, Praxis des Völkerrechts, 3. Aufl., Bern 2001,
S. 217 ff.) unabhängig vom Resultat einer materiellen Einschätzung
durch das Bundesverwaltungsgericht auch weder aufgehoben noch ge-
ändert werden. Dies wäre selbst dann nicht möglich, wenn man den DVO
irgendwelchen völkerrechtlichen Gehalt zusprechen würde, wofür aber
im Gegensatz zur früheren Verwaltungsvereinbarung zwischen Deutsch-
land und der Schweiz vom 17. September 1984 nichts spricht (vgl. dazu
BGE 124 II 293 E. 4b und E. 33b; Entscheid REKO/INUM Z-2001-58
vom 16. Dezember 2004 E. 6.2 ff. sowie Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A–78/2009 vom 16. Juli 2009 E. 4.2).
24.4 In Frage käme allenfalls, den unzweifelhaft bestehenden starken
Einwirkungen der DVO (detaillierte Festlegung allein den Flughafen
Zürich betreffender Flugverfahren ohne jeglichen Bezug zu deutschen
Flughäfen) auf dem schweizerischen Hoheitsgebiet durch Weisungen ent-
gegenzutreten. Bei näherer Betrachtung ist aber wiederum festzuhalten,
dass die DVO nur im Hoheitsgebiet Deutschlands rechtliche Auswirkun-
gen haben, da sie sich formell einzig auf deutschen Luftraum beziehen.
Die Auswirkungen in der Schweiz sind hingegen primär faktischer Natur,
indem ab der gemeinsamen Landesgrenze bis zu den Anflugpisten des
Flughafens Zürich infolge der deutschen Vorregulierung zu den
bekannten Zeiten nur noch eingeschränkte Möglichkeiten für Anflugver-
fahren bestehen. Dies insbesondere aufgrund des von restriktiven Aus-
nahmen abgesehenen Ausfalls der Nordanflüge auf die Pisten 14 und 16.
Das Bundesverwaltungsgericht kann, da es im Luftfahrtbereich (wie in
den meisten anderen Rechtsgebieten) allein Rechtsmittelinstanz und
nicht Aufsichtsbehörde ist (vgl. Art. 3 und Art. 6 LFG sowie BGE 129 II
331 E. 3.2), weder der Oberaufsichtsbehörde UVEK oder der unmittel-
baren Aufsichtsbehörde BAZL noch der Flughafenbetreiberin, der Flug-
sicherung Skyguide, den einzelnen Fluggesellschaften beziehungsweise
Flugzeugeigentümern und -betreibern oder gar den betreffenden Piloten
selber im Hinblick auf eine Nichtbeachtung der DVO irgendwelche Wie-
2011/19 Luftfahrt


318 BVGE / ATAF / DTAF

sungen erteilen. Solche den deutschen Anordnungen entgegengesetzte
Weisungen für das schweizerische Hoheitsgebiet, wie sie einzelne Be-
schwerdeführende verlangen, könnten allenfalls im Rahmen der Bundes-
aufsicht das UVEK oder das BAZL (nach Absprache mit dem Bundesrat)
erlassen. Darauf haben die Vorinstanzen mit Hinweis auf die laufenden
deutschen und internationalen Rechtsverfahren und die Respektierung
des bis auf Widerruf geltenden deutschen Rechts ausdrücklich verzichtet.
Entsprechende Anordnungen würden zudem, abgesehen von hier nicht
weiter zur Diskussion stehenden politischen Auseinandersetzungen,
kaum eine rechtliche Klärung und erst recht keine Rechtssicherheit be-
wirken, sondern vielmehr kurz- und mittelfristig den Flugbetrieb des
Flughafens Zürich einschränken oder im Endeffekt teilweise gar ver-
unmöglichen. Mit Blick auf die Darlegungen der Flughafen Zürich AG
und der Vorinstanzen in den verschiedenen Stellungnahmen ist auch ohne
weiteres einsehbar, dass die meisten Fluggesellschaften und/oder Luft-
fahrzeugführer kaum bereit wären, in Deutschland infolge Nichtbe-
achtung der Regelungen der DVO Sanktionen verschiedenen Grades zu
riskieren. Insbesondere für die Schweizer Flugsicherung Skyguide, die
ebenfalls Teile des süddeutschen Luftraums überwacht, wäre eine solch
unsichere und unüberschaubare Gesamtsituation mit für Deutschland und
die Schweiz je verschiedenen, nicht abgestimmten Flugverfahrens-Vor-
schriften unzumutbar und letztlich ein Sicherheitsrisiko. Von vornherein
nicht möglich ist im Übrigen die von den Beschwerdeführenden 23 und
25 zusätzlich beantragte Anweisung zur Aufnahme neuer Verhandlungen
mit Deutschland bezüglich der Nordanflüge auf die Pisten 14 und 16.
Solche Anweisungen rein politischer Natur liegen klar ausserhalb der
Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts.
24.5 Das bisher Ausgeführte schliesst hingegen noch keineswegs aus,
dass die DVO effektiv völker- und EG-rechtliche Regelungen verletzen
(vgl. schon den Vorbehalt im Endentscheid REKO/INUM Z-2001-58
vom 16. Dezember 2004 E. 6.4.3 mit Hinweis, sowie die Darlegungen
der höchst kontroversen Lehrmeinungen in: KASPAR PLÜSS, Öffentliche
Interessen im Zusammenhang mit dem Betrieb von Flughäfen, Zürich
2007, S. 93 ff.; ADRIAN WALPEN, Bau und Betrieb von zivilen Flughäfen,
Zürich 2005, S. 53 ff. und S. 87 ff.). Selbst im Falle der Bejahung der
Möglichkeit einer materiellen Beurteilung, welche sich auf den Bereich
des Völkerrechts (inkl. LVA) und des EG-Rechts zu beschränken hätte
(die Überprüfung der Einhaltung übergeordneten innerdeutschen Rechts
ist für ein Schweizer Gericht von vornherein ausgeschlossen), könnte
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 319

eine solche Verletzung vom Bundesverwaltungsgericht aber nach dem
Gesagten höchstens festgestellt werden. Feststellungsbegehren sind je-
doch nur zulässig, wenn die Rechtsuchenden ein schutzwürdiges, das
heisst rechtliches oder tatsächliches und aktuelles Interesse an einer so-
fortigen Feststellung darzulegen vermögen, welches sie durch ein Ge-
staltungs- oder Leistungsbegehren nicht wahrnehmen könnten und dem
keine erheblichen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstünden
(Art. 25 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember
1968 [VwVG, SR 172.021], vgl. auch Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG; BGE
132 V 166 E. 7, BGE 132 V 257 E. 1, BGE 131 II 13 E. 2.2, BGE 129 III
503 E. 3.6, BGE 127 II 306 E. 6b; Urteile des Bundesgerichts
1A.245/2003 und 1A.260/2003 vom 31. März 2004 E. 2; ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 200 ff.; THOMAS
MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 19 ff.
zu Art. 49).
24.6 Ein solches Interesse ist hier schon deswegen zu verneinen, als
selbst eine Feststellung der Völkerrechts- und EG-Rechtswidrigkeit der
DVO weder für die deutschen noch für internationale Gerichte bindend
wäre. Wie bereits angetönt, könnten die DVO einzig durch die deutschen
Verwaltungsbehörden selber und durch deutsche oder internationale Ge-
richte aufgehoben oder geändert werden. Deshalb hat bereits die
REKO/INUM schweizerische Betroffene an die erwähnten zuständigen
Gerichte verwiesen (vgl. insgesamt vorne E. 24.2). Nebst der Flughafen
Zürich AG und der SWISS haben denn auch verschiedene Gemeinden
und Private (darunter ebenfalls die Stadt Zürich und die Gemeinde
Zollikon) in Deutschland Klage eingereicht und ein entsprechendes Ver-
fahren vor dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in Mann-
heim ausgelöst. Mit unter anderem den Urteilen 8 S 2209/02 und 8 S
2224/02 vom 24. Januar 2003 sowie Urteilen 8 S 1249/04, 8 S 1706/04
und 8 S 1733/05 vom 24. Januar 2006 hat dieses deutsche Gericht die
Klagen unter Zulassung der Revision an das deutsche Bundesverwal-
tungsgericht in Leipzig abgewiesen. Vor Letzterem sind heute noch
gewisse Verfahren hängig. Damit ist belegt, dass in Deutschland effektiv
Rechtsverfahren bestehen, in welchen sich auch Schweizer Parteien ge-
gen die DVO zur Wehr setzen können respektive konnten. Daneben hat
auf Ebene der Europäischen Union (EU) auch die Schweizerische Eid-
genossenschaft eine Klage eingereicht. Die vorerst abschlägige Entschei-
2011/19 Luftfahrt


320 BVGE / ATAF / DTAF

dung der Europäischen Kommission vom 5. Dezember 2003 über den
Luftverkehr und der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates (Amts-
blatt der Europäischen Gemeinschaften [ABl.] Nr. L 4 vom 8. 1. 2004,
S. 13 ff.) hat die Schweiz vor dem EuG erster Instanz in Luxemburg
angefochten, wo die Streitsache immer noch hängig ist.
Unabhängig vom bisher negativen inhaltlichen Resultat dieser Bemühun-
gen kann damit vorliegend kein Raum mehr bleiben zur Überprüfung der
DVO im Hinblick auf eine blosse Feststellung einer allfälligen Völker-
rechtswidrigkeit. Diese bliebe rechtlich, soweit heute ersichtlich, ohne
Konsequenzen und brächte den Beschwerdeführenden keinen Nutzen.
Allein im Hinblick auf die politischen Prozesse wiederum kann entgegen
einzelnen Ausführungen der Gemeinde Zollikon erst recht kein Feststel-
lungsinteresse bejaht werden. Zur Befürchtung dieser Beschwerdefüh-
rerin, der Schweizerischen Eidgenossenschaft könnte widersprüchliches
Verhalten vorgeworfen werden, wenn ihre eigenen Gerichte (momentane)
Einflüsse der DVO auf die Schweiz akzeptieren würden, ist einerseits auf
die Gewaltenteilung zwischen Justiz und Regierung aufmerksam zu
machen. Andererseits ist vor allem zu betonen, dass das Bundesverwal-
tungsgericht wie vorne dargelegt zur Völkerrechts- und EG-Rechtswid-
rigkeit der DVO und somit zur Auffassung des Bundesrates, die DVO
seien widerrechtlich, nicht Stellung nimmt. Schliesslich hat das Bundes-
verwaltungsgericht als Justizorgan auf die von fast allen Beschwerde-
führenden erhobenen zahlreichen Vorwürfe bezüglich politisch falschen,
widersprüchlichen und ungeschickten Verhaltensweisen der Vorinstanzen
ebenfalls nicht einzugehen.
24.7 Zusammenfassend bleibt festzustellen, dass angesichts der
heutigen Sach- und Rechtslage eine materielle Überprüfung der DVO
hinsichtlich allfälliger Völkerrechts- und EG-Rechtswidrigkeiten durch
das Bundesverwaltungsgericht nicht in Frage kommen kann und den
Vorinstanzen in diesem Zusammenhang mindestens kein rechtlich vor-
werfbares Verhalten zur Last zu legen ist. Die angefochtenen Verfü-
gungen beinhalten somit die sich aus den DVO ergebenden Auswirkun-
gen auf den Flugbetrieb und die Infrastruktur des Flughafens Zürich
korrekterweise als faktische Grundlage und Sachverhaltselement, wel-
ches vorderhand (solange die DVO durch die zuständigen Instanzen nicht
geändert oder aufgehoben bzw. als rechtswidrig erklärt werden) bestehen
bleibt. Die im Zusammenhang mit der DVO-Problematik gestellten Auf-
hebungs- und sonstigen Anträge beziehungsweise alle damit verbunde-
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 321

nen Rügen der erwähnten Beschwerdeführenden sind folglich abzuwei-
sen, soweit hier auf sie eingetreten werden kann.
25. – 27.2 (…)
28. In diesem Zusammenhang bringt die Gemeinde Zollikon vor,
Betriebsreglementsänderungen seien nicht nur nach den innerstaatlichen
Bestimmungen des Umweltrechts zu beurteilen. Diese müssten auch mit
der Richtlinie 2002/30/EG, insbesondere mit dem darin vorgesehenen
ausgewogenen Ansatz, übereinstimmen.
28.1 Richtlinien und Verordnungen nach EG-Recht gehören zum
sekundären Recht der Gemeinschaft, das von den Gemeinschaftsorganen
erlassen wird. Verordnungen sind verbindliche, generell-abstrakte Rege-
lungen, die unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten. Sie binden die in
der Regel für den Vollzug verantwortlichen Mitgliedstaaten, die Gemein-
schaftsorgane und die betroffenen natürlichen und juristischen Personen.
Die Verordnung bedarf keiner staatlichen Massnahme zur Umsetzung ins
nationale Recht, sondern kann von den nationalen Behörden und Ge-
richten direkt angewendet und vor ihnen geltend gemacht werden. Auch
die Richtlinie enthält rechtsverbindliche generell-abstrakte Regelungen.
Im Unterschied zur Verordnung gilt sie gemäss Art. 249 Abs. 3 des Ver-
trages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. März 1957
(in der Fassung des Vertrags von Amsterdam vom 2. Oktober 1997, nach-
folgend: EGV) aber nur für die Mitgliedstaaten (grundsätzlich jedoch
nicht im Mitgliedstaat) und muss von diesen ins nationale Recht umge-
setzt werden. Während das zu erreichende Ziel verbindlich ist, wird den
Mitgliedstaaten überlassen, Form und Mittel zur Umsetzung des Ziels in
das nationale Recht zu wählen. Die Rechtsetzung mit Richtlinien ist
folglich zweistufig; zunächst erlassen die Gemeinschaftsorgane die
Richtlinie, anschliessend wird diese durch die zuständigen Organe der
Mitgliedstaaten nach Massgabe des nationalen Rechts in innerstaatliche
Rechtssätze umgesetzt.
28.1.1 Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, die Richtlinien innert der
in diesen vorgesehenen Fristen ins nationale Recht umzusetzen. Richt-
linien binden somit grundsätzlich nicht unmittelbar die nationalen
Gerichts- und Verwaltungsbehörden oder die Individuen, sondern die
Mitgliedstaaten. Ausnahmsweise können sie aber auch unmittelbare Wir-
kungen entfalten, so dass sie von den Behörden anzuwenden sind und
Private sich direkt darauf berufen können. Voraussetzung dazu ist, dass
die Richtlinie nach ihrem Wortlaut, ihrer Rechtsnatur, Systematik und in-
2011/19 Luftfahrt


322 BVGE / ATAF / DTAF

haltlichen Bestimmtheit einerseits geeignet ist, unmittelbare Wirkungen
in den Rechtsbeziehungen zwischen Mitgliedstaaten und den einzelnen
Personen zu begründen, und sie zu ihrer Ausführung keiner weiteren
Rechtsvorschriften des nationalen Gesetzgebers bedarf (« self-
executing »), andererseits der Mitgliedstaat die Richtlinie fehlerhaft,
insbesondere nicht fristgemäss in nationales Recht umgesetzt oder keine
Umsetzung vorgenommen hat. Schliesslich tritt in einem solchen Fall die
unmittelbare Wirkung nur zugunsten der Einzelnen und nur gegenüber
einem Mitgliedstaat ein (zum Ganzen vgl. ASTRID EPINEY/ANDREAS
RIEDER/IRA VON DANCKELMANN, Europarecht I – Das institutionelle
Recht der Europäischen Union, Bern 2004, S. 94 ff.; TOBIAS JAAG,
Europarecht: Die europäischen Institutionen aus schweizerischer Sicht,
Zürich/Basel/Genf 2003, S. 213 ff.; STEPHAN BREITENMOSER/ANDRÉ
HUSHEER, Europarecht: Institutionelle Grundlagen von EU und EG,
Bd. I, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2002, S. 143 ff., nachfolgend: Euro-
parecht, Bd. I).
28.1.2 Damit sich ein Privater oder wie vorliegend ein gleich oder ähn-
lich wie ein Privater in seinen Rechten betroffenes Gemeinwesen direkt
auf eine EG-Richtlinie berufen kann, muss diese somit grundsätzlich in
das nationale Recht umgesetzt worden sein. Ist eine Umsetzung nicht
erfolgt, kann und muss eine Richtlinie unmittelbar angewendet werden,
um als sogenannt « self-executing » gelten zu können. Im vorliegenden
Fall interessiert folglich, ob die Richtlinie 2002/30/EG, die nicht in
schweizerisches Recht umgesetzt worden ist, als « self-executing » be-
zeichnet werden kann, mithin geeignet ist, ohne weitere Ausführungen
des nationalen Gesetzgebers unmittelbare Wirkungen für Private zu
begründen.
28.2 Zunächst stellt sich aber die Frage, ob und seit wann die Richt-
linie 2002/30/EG für die Schweiz überhaupt Geltung hat.
28.2.1 Das LVA trat am 1. Juni 2002 in Kraft. Es legt für die Ver-
tragsparteien Regeln im Bereich der Zivilluftfahrt fest (Art. 1 Abs. 1
LVA). Sein Geltungsbereich umfasst die Gebiete, in denen der Vertrag
zur Gründung der EG angewendet wird und das Hoheitsgebiet der
Schweiz (Art. 34 LVA). In seinem Anhang zählt das LVA die Verord-
nungen und Richtlinien der EG auf, die mit Abschluss des Abkommens
von der Schweiz übernommen worden sind (Art. 1 Abs. 2 i. V. m. Art. 32
LVA). Im Unterschied zu den anderen sektoriellen Abkommen wurde
beim LVA das geltende EG-Recht, das heisst das gesamte relevante
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 323

Sekundärrecht im Bereich des Luftverkehrs, auf die Schweiz ausgedehnt.
Gleichzeitig hat die Schweiz auch die im sachlichen Anwendungsbereich
des LVA ergangene Rechtsprechung des EuGH und die Praxis der
Kommission, so wie sie vor der Unterzeichnung bestanden, übernom-
men. Dem LVA als sogenanntes Teil-Integrationsabkommen kommt
daher ein ausgeprägterer Charakter zu als den anderen sektoriellen Ver-
trägen (STEPHAN BREITENMOSER/ANDRÉ HUSHEER, Europarecht Binnen-
markt- und Aussenwirtschaftsrecht der EG, Europäischer Grundrechts-
schutz [EU, Europarat, OSZE], Bd. II, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2002,
S. 650 f.; URS MARTI, Europäischer Emissionshandel im Luftverkehr –
eine juristische Würdigung aus schweizerischer Sicht, in: Jusletter vom
2. März 2009, Ziff. I.2; REGULA DETTLING-OTT, Das Bilaterale Luftver-
kehrsabkommen zwischen der Schweiz und der EG, Beitrag zum Kom-
mentar zu den Bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG,
Europa-Institut Zürich [Hrsg.] 2002, S. 462; Botschaft des Bundesrates
vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwi-
schen der Schweiz und der EG [BBl 1999 VII 6128, 6156; nachfolgend
Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen]).
28.2.2 Mit Beschluss Nr. 3/2004 des Luftverkehrsausschusses Gemein-
schaft/Schweiz, angenommen am 22. April 2004, wurde auch die Richt-
linie 2002/30/EG in den Anhang des LVA aufgenommen (AS 2004
2899). Die Änderung trat für die Schweiz am 1. Juni 2004 in Kraft. Im
Anhang wird jedoch festgehalten, dass die Schweiz die Richtlinie nach
einer Übergangsfrist anwendet, die genauso lang ist wie die Umsetzungs-
frist, die in der Richtlinie für die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft fest-
gelegt wurde. Den Mitgliedstaaten wurde eine Frist von 18 Monaten zur
Umsetzung der Richtlinie in ihr nationales Recht gewährt (vgl. Art. 16
Abs. 1 der Richtlinie 2002/30/EG). Das bedeutet, dass die Übergangsfrist
für die Schweiz bis zum 1. Dezember 2005 dauerte und bis dahin die
Richtlinie in innerstaatliches Recht umzusetzen war.
28.2.3 In der Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen
wird darauf hingewiesen, dass das schweizerische Recht bereits den
meisten im ersten Kapitel des Anhangs zum LVA aufgeführten Richt-
linien entspreche. So sei etwa der Inhalt von drei Richtlinien über die Be-
schränkungen des Fluglärms bereits in der geltenden schweizerischen
Gesetzgebung enthalten (BBl 1999 VII 6128, 6259 f.). Zu berücksich-
tigen ist hier, dass die Richtlinie 2002/30/EG zum Zeitpunkt, als die
Botschaft des Bundesrates zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen
verabschiedet wurde, noch nicht erlassen worden war und daher auch
2011/19 Luftfahrt


324 BVGE / ATAF / DTAF

nicht im damaligen Anhang des LVA aufgeführt wurde. Die Änderung
des Anhangs des LVA trat – wie eben erwähnt – erst am 1. Juni 2004 in
Kraft. Indessen äusserte sich auch das UVEK im Sinne der bundesrät-
lichen Botschaft. In seiner Stellungnahme vom 30. April 2002 zur Richt-
linie 2002/30/EG erachtet es den darin enthaltenen ausgewogenen Ansatz
– hierzu sogleich – als in der Schweiz bereits umgesetzt (…).
28.2.4 Zusammenfassend lässt sich somit festhalten, dass die Richtlinie
2002/30/EG zum Zeitpunkt der Genehmigung des vBR am 29. März
2005 für die Schweiz noch keine Geltung hatte und daher vom BAZL
auch nicht berücksichtigt werden musste. Die Richtlinie wurde nicht in
schweizerisches Recht umgesetzt, weil davon ausgegangen wurde, dass
sie materiell bereits durch die schweizerische Gesetzgebung erfüllt werde
und somit kein Umsetzungsbedarf bestehe. Die oben aufgeworfene
Frage, ob die Richtlinie als « self-executing » zu bezeichnen ist, kann an
dieser Stelle offen gelassen werden, da die Richtlinie – wie sogleich
erläutert wird – in der Schweiz ohnehin keine neuen Rechte und Pflich-
ten festlegt, aus denen die Gemeinde Zollikon zu ihren Gunsten etwas
abzuleiten vermöchte.
28.3 Die Richtlinie 2002/30/EG hat gemäss ihrem Art. 1 Bst. a an
erster Stelle zum Ziel, die kohärente Einführung von Betriebsbeschrän-
kungen zu erleichtern und damit die Zahl der von den nachteiligen Aus-
wirkungen des Fluglärms betroffenen Menschen zu begrenzen oder zu
reduzieren. Weitere Ziele sind die Schaffung einer Grundlage, die den
Anforderungen des Binnenmarktes entspricht, die Förderung eines lang-
fristig tragbaren Ausbaus der Flughafenkapazitäten, die Erleichterung der
Erreichung bestimmter Lärmminderungsziele auf den einzelnen Flug-
häfen und die Ermöglichung der Auswahl von Massnahmen, um
möglichst kostengünstig ein Höchstmass an Umweltnutzen zu erreichen
(Art. 1 Bst. b bis e der Richtlinie 2002/30/EG). Die Richtlinie ermöglicht
den mit Lärmproblemen belasteten Flughäfen eine Reihe von Betriebs-
einschränkungen, das heisst von lärmrelevanten Massnahmen zur
Begrenzung oder Reduzierung des Zugangs ziviler Unterschallflugzeuge
zu einem Flughafen. Darin eingeschlossen sind auch die allmähliche Ab-
schaffung der Flugzeuge mit den höchsten Lärmemissionen sowie
partielle Betriebsbeschränkungen, die den Betrieb je nach Zeitraum ein-
schränken (Art. 2 Bst. e der Richtlinie 2002/30/EG). Bereits mit der Ver-
ordnung (EG) Nr. 925/1999 vom 29. April 1999 war das Verbot der Neu-
eintragung und der Erlass von Betriebsbeschränkungen für bestimmte
Typen ziviler Unterschallstrahlflugzeuge eingeführt worden. Mit der
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 325

Richtlinie 2002/30/EG, die diese Verordnung ersetzt, und der Einführung
des « ausgewogenen Ansatzes » wurden diese Massnahmen ausgeweitet.
Gemäss Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/30/EG beschliessen die
Mitgliedstaaten einen ausgewogenen Ansatz bei der Lösung von Lärm-
problemen auf Flughäfen ihres Gebiets. Beim ausgewogenen Ansatz
handelt es sich um einen Rahmen, innerhalb welchem die Mitglied-
staaten die möglichen Massnahmen zur Lösung des Lärmproblems auf
einem Flughafen prüfen müssen. Die Prüfung hat insbesondere die
absehbare Auswirkung einer Reduzierung des Fluglärms an der Quelle,
die Möglichkeiten der Planung und Verwaltung der Flächennutzung
sowie die Auswirkungen von lärmmindernden Betriebsverfahren und
Betriebsbeschränkungen zu berücksichtigen (Art. 2 Bst. g der Richtlinie
2002/30/EG). Bei der Prüfung möglicher Betriebsbeschränkungen sind
nicht nur die aktuelle und künftig zu erwartende Lärmbelastung, sondern
auch bereits getroffene und künftig zusätzlich mögliche lärmmindernde
Massnahmen zu beachten. Die Kosten der Durchführung der Massnah-
men sind anzugeben und das Kosten-Wirksamkeits- oder Kosten-Nutzen-
Verhältnis unter Berücksichtigung der sozioökonomischen Auswirkungen
auf die Flughafenbenutzer einzuschätzen (Art. 5 Abs. 1 i. V. m. An-
hang II der Richtlinie 2002/30/EG).
28.4 In der Schweiz garantiert das Zusammenspiel der Bestimmun-
gen des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01,
insbes. die Art. 10a ff., Art. 11, Art. 12, Art. 16 ff. und Art. 19 ff.), der
Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeits-
prüfung (UVPV, SR 814.011, vgl. vor allem Art. 9), des LFG, der Lärm-
schutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) und der
VIL, dass von Flughäfen keine übermässigen schädlichen oder lästigen
Einwirkungen auf die Umwelt und damit keine im Sinne der Richtlinie
zu lösenden Lärmprobleme entstehen (…). Treten solche dennoch auf,
sind gestützt auf das USG und die LSV Massnahmen zu ergreifen, die
den Aspekt der Verhältnismässigkeit berücksichtigen müssen und damit
auch den Anforderungen eines ausgewogenen Ansatzes genügen. Ent-
spricht die Genehmigung des vBR dem nationalen Umweltrecht, so
genügt die Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 auch der Richtlinie
2002/30/EG, insbesondere dem dort in Art. 4 vorgesehenen ausgewo-
genen Ansatz. Entgegen der Auffassung der Gemeinde Zollikon schafft
die Richtlinie 2002/30/EG damit in der Schweiz keine neuen Rechte oder
Pflichten. Selbst wenn das BAZL die Richtlinie 2002/30/EG im Zeit-
punkt der Genehmigung des vBR bereits hätte berücksichtigen müssen
2011/19 Luftfahrt


326 BVGE / ATAF / DTAF

und diese überdies tatsächlich auch direkt anwendbar sein sollte, könnte
die Gemeinde Zollikon somit daraus nichts Zusätzliches zu ihren Guns-
ten ableiten.
29. – 29.3 (…)
30. Im Zusammenhang mit den der Verfügung vom 29. März 2005
zugrunde gelegten Grundsätzen für die Beurteilung des vBR und mit der
Frage, ob das vBR sowie die Plangenehmigungen des UVEK den Zielen
und Vorgaben des SIL entsprechen (Genehmigungsvoraussetzung gemäss
Art. 25 Abs. 1 Bst. a und Art. 27d Abs. 1 Bst. a VIL), bringen diverse
Beschwerdeführende zusammengefasst folgende Rügen vor: Für das
vBR wirke sich das Fehlen des SIL-Objektblattes insofern aus, als ledig-
lich notwendige Anpassungen am Flugregime vorgenommen werden
dürften, solange die raumplanerische Abstimmung nicht vorliege. Ein-
zelne Beschwerdeführende verlangen diesbezüglich, es seien keinerlei
Änderungen im Vergleich zum Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 zu
bewilligen, welche nicht wegen der DVO notwendig seien. Andere Be-
schwerdeführende (so z. B. die Stadt Kloten, die Stadt Zürich oder der
Verein Flugschneise Süd – NEIN [VFSN]) akzeptieren ohne raumpla-
nerische Abstimmung auch Änderungen gestützt auf die Verlegung der
Warteräume und nehmen als Vergleichsbasis die bis zuletzt vorgenom-
menen sogenannten provisorischen Änderungen des Betriebsreglements.
Eine dritte Gruppe schliesslich, zu der unter anderem die Kantone
Aargau und Thurgau gehören, anerkennt, dass als notwendig Änderungen
infolge der DVO, der Verschiebung der Warteräume oder auch aus Si-
cherheitsgründen gelten könnten. Alle diese Beschwerdeführenden sind
sich aber in ihren Vorbringen darin einig, dass die vBR-Verfügung auf-
zuheben ist, soweit nicht notwendige Änderungen vom BAZL genehmigt
worden seien. Als solche werden vor allem die flexible Pistenbenutzung
beziehungsweise eine Flexibilisierung der Starts und der Landungen, die
Ausdehnung von Pistenbenützungszeiten (bspw. betreffend die Piste 28
für Landungen in den Randstunden), Kapazitätssteigerungen einzelner
Pisten und/oder die Steigerung der Gesamtkapazität des Flughafens
aufgezählt. Durch entsprechende Änderungen werde der SIL in unzuläs-
siger Weise präjudiziert. Bezüglich der Plangenehmigung des UVEK
vom 17. September 2007 rügen diverse Beschwerdeführende, damit solle
eine höhere Flexibilität bei den Starts sowie eine höhere Stunden-
kapazität bei den Anflugkonzepten Ost und Süd erreicht werden, was
ohne SIL-Objektblatt ebenfalls nicht zulässig sei.
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 327

Vor der eigentlichen Beurteilung dieser Begehren sind die hier interes-
sierenden Grundlagen des Raumplanungsrechts, die Einbettung des SIL
in diese Grundlagen sowie der Aufbau und Inhalt des SIL näher zu
betrachten.
30.1 Nach der verfassungsrechtlichen Ordnung von Art. 75 Abs. 1
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (BV, SR 101) ist die Raumplanung Sache der Kantone;
der Bund schafft lediglich eine die Grundsätze der Raumplanung ent-
haltende Rahmengesetzgebung. Diese schreibt vor, dass Bund, Kantone
und Gemeinden ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander abstimmen
(vgl. Art. 1 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG,
SR 700]) und die dafür nötigen Planungen erarbeiten, welche wiederum
aufeinander abzustimmen sind (vgl. Art. 2 Abs. 1 RPG). Während die
kantonale Richtplanung für eine umfassende Abstimmung aller raum-
wirksamen Aufgaben sorgt und die anzustrebende räumliche Entwick-
lung definiert (vgl. dazu Art. 6 und Art. 8 RPG), bestimmt die – gewöhn-
lich kommunale – Nutzungsplanung die zulässige Nutzung des Bodens
parzellenscharf (Art. 14 Abs. 1 RPG). Dem Bund stehen (nur) die « be-
sonderen Massnahmen » nach Art. 13 RPG zu: Er erstellt als Grundlagen
zur Erfüllung seiner raumwirksamen Aufgaben die nötigen Konzepte und
Sachpläne (Art. 13 Abs. 1 RPG), die zur Planung und Koordination
seiner Aufgaben dienen, soweit sich diese erheblich auf Raum und Um-
welt auswirken (Art. 14 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom
28. Juni 2000 [RPV, SR 700.1]). Der Gesetzgeber stellt dem Bund mit
den « Sachplänen » und « Konzepten » somit zwei Instrumente zur Ver-
fügung, mit welchen er die bereits angesprochene Planungs- und Abstim-
mungspflicht aus Art. 2 RPG zu erfüllen hat. Hingegen schafft Art. 13
RPG für den Bund weder neue Sachzuständigkeiten noch neue Planungs-
kompetenzen.
30.2 Der Bund kann daher nur dort sachplanerisch tätig werden, wo
er – zumindest teilweise – über verfassungsmässige Sachkompetenzen
verfügt. Dabei stehen die bodenbezogenen Verkehrsinfrastrukturen im
Vordergrund. Inhalt, Verfahren, Form und Wirkung der Sachpläne
bestimmen sich nach den Vorschriften der jeweiligen Infrastrukturgesetze
des Bundes sowie den inhaltlichen und formellen Anforderungen des
RPG beziehungsweise vor allem der RPV, welche die Sachplanung des
Bundes ausführlich regelt (vgl. Art. 14 ff. RPV).
2011/19 Luftfahrt


328 BVGE / ATAF / DTAF

Zwischen dem SIL und dem kantonalen Richtplan besteht keine Konkur-
renz. Vielmehr handelt es sich um Instrumente der überörtlichen Pla-
nung, die sich gegenseitig ergänzen. So wie die Kantone im Rahmen
ihrer Richtplanung die Konzepte und Sachpläne des Bundes berück-
sichtigen müssen (Art. 6 Abs. 4 RPG), ist auch die gesamte Sachplanung
des Bundes gehalten, auf die « Erfordernisse der Raumplanung » Rück-
sicht zu nehmen (Art. 75 Abs. 3 BV). Sachpläne sind als sachlich (und
nicht zuerst örtlich) ausgerichtete Planungsinstrumente überdies nicht mit
den kantonalen Raumplänen vergleichbar: So besteht eine zwischen den
Sachplänen und den darauf gestützten Verfügungen der zuständigen Bun-
desbehörden (wie z. B. einer Plangenehmigung) angesiedelte, der kan-
tonalen Nutzungsplanung entsprechende mittlere Stufe nicht (zum
Ganzen PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Zürich 1999, Rz. 22 und 26 zu Art. 2; LUKAS BÜHLMANN,
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999,
Rz. 2 ff. zu Art. 13, nachfolgend: Kommentar RPG; ALAIN GRIFFEL, Bau
und Betrieb eines Flughafens: Raumplanungsrechtliche Aspekte, in:
Tobias Jaag [Hrsg.], Rechtsfragen rund um den Flughafen, Zürich/Ba-
sel/Genf 2004, S. 99 ff.; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Raum-
planungsgesetz, Bern 2006, Rz. 1 zu Art. 13; ROGER BOSONNET, Sach-
planung des Bundes: auf dem Weg zu einer ausgewogenen Berück-
sichtigung von Nutz- und Schutzinteressen?, Zürich/Bern 2003, S. 5 und
S. 16 ff.; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umwelt-
schutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 101 f.).
30.3 In den Konzepten und Sachplänen zeigt der Bund, wie er von
seinem planerischen Ermessen Gebrauch machen will, wobei Sachpläne
räumlich und zeitlich konkrete Aussagen sowie Anweisungen an die zu-
ständigen Bundesbehörden enthalten (Art. 14 Abs. 2 und 3 RPG). Zum
Inhalt der Sachpläne gehören vorab der Bedarf, die Standortfestlegung,
die räumlichen und umweltrechtlichen Auswirkungen der konkreten
Vorhaben, die räumlichen Zusammenhänge und die Koordination mit
anderen Vorhaben, die technischen und betrieblichen Voraussetzungen
sowie die Realisierungsmassnahmen (BÜHLMANN, Kommentar RPG,
Rz. 28 zu Art. 13; vgl. Art. 15 RPV). Besondere Formvorschriften gibt es
nicht. Sinnvoll ist es, in einem allgemeinen Teil Grundlagen und Grund-
sätze festzuhalten, um daran anknüpfend unter Verwendung der Inhalts-
kategorien der Richtplanung (« Festsetzungen », « Zwischenergebnisse »
und « Vororientierungen »; vgl. Art. 15 Abs. 2 RPV) in Objektblättern
erheblich detailliertere Aussagen zu einzelnen Vorhaben und Anlagen zu
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 329

machen. Grundsätze sind Festlegungen, die keiner räumlichen Abstim-
mung bedürfen oder sich nicht auf konkrete räumliche Abstimmungs-
fragen beziehen; sie sind einer Festsetzung gleichgestellt. Festsetzungen
binden die Behörden in der Sache und im Verfahren (BÜHLMANN, Kom-
mentar RPG, Rz. 29 zu Art. 13; Endentscheid REKO UVEK Z-2001-58
vom 18. Februar 2003 E. 2.5.1; vgl. auch GRIFFEL, a. a. O., S. 102; vgl.
zudem hinten E. 30.5).
30.4 Die Kompetenz des Bundes, für die Infrastruktur der Luftfahrt
einen Sachplan zu erarbeiten, ergibt sich aus Art. 87 BV. Die eigentliche
Einführung des SIL im LFG und in der VIL erfolgte mit dem Bundes-
gesetz vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von
Entscheidverfahren (AS 1999 3071; in Kraft seit 1. Januar 2000) bezie-
hungsweise mit der dazugehörigen Verordnung vom 2. Februar 2000 (AS
2000 703). Der SIL bestimmt den Rahmen für die Zivilluftfahrtinfra-
struktur und deren räumliche Auswirkungen. Gemäss Art. 3a VIL legt er
die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt der
Schweiz für die Behörden verbindlich fest (Abs. 1); bei den einzelnen
Infrastrukturanlagen bestimmt er insbesondere den Zweck, das bean-
spruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung, die Erschliessung sowie die
Rahmenbedingungen zum Betrieb und stellt zudem die Auswirkungen
auf Raum und Umwelt dar (Abs. 2).
Seither ist der SIL für alle wesentlichen luftfahrtrechtlichen Infrastruk-
turverfahren massgeblich, indem als Genehmigungsvoraussetzung je-
weils verlangt wird, dass seinen Zielen und Vorgaben zu entsprechen ist
(vgl. zur Betriebskonzession Art. 36a Abs. 1 LFG i. V. m. Art. 12 Abs. 1
Bst. a VIL, zur Betriebsbewilligung Art. 36b Abs. 1 LFG i. V. m. Art. 19
Bst. a VIL, zum Betriebsreglement Art. 36c Abs. 3 LFG i. V. m. Art. 25
Abs. 1 Bst. a VIL, zur Plangenehmigung Art. 37 Abs. 2 LFG i. V. m.
Art. 27d Abs. 1 Bst. a VIL und zu den Projektierungszonen Art. 37n
Abs. 1 LFG i. V. m. Art. 27h Abs. 2 VIL). Bei der Plangenehmigung wird
zudem für Vorhaben, die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswir-
ken, die Existenz eines Sachplans grundsätzlich vorausgesetzt (Art. 37
Abs. 5 LFG).
30.5 Die Behördenverbindlichkeit der Ziele und Vorgaben des SIL
nach Art. 3a Abs. 1 VIL entspricht der allgemeinen Verbindlichkeit von
Konzepten und Sachplänen nach Art. 22 (Abs. 1) RPV. Die Bundes-
behörden haben bei der Erfüllung ihrer raumwirksamen Aufgaben (so bei
der Erteilung von luftfahrtrechtlichen Genehmigungen) die Sachpläne zu
2011/19 Luftfahrt


330 BVGE / ATAF / DTAF

berücksichtigen und nach den darin enthaltenen Anordnungen zu han-
deln. Planerisches Ermessen steht ihnen nur im Rahmen der Kompetenz
des Spezialrechts zu und die Wirkungen desselben bleiben vorbehalten
(BÜHLMANN, Kommentar RPG, Rz. 41 zu Art. 13). Diese Bindungswir-
kung gilt grundsätzlich auch für die Gerichtsbehörden (kritisch dazu
allerdings BOSONNET, a. a. O., S. 65 ff., insbes. S. 69 f.). Eine Änderung
der im SIL festgelegten betrieblichen Rahmenbedingungen und der
entsprechenden Bestimmungen des Betriebsreglements ist nur zulässig,
wenn sich diese mit dem Bundesrecht nicht vereinbaren lässt (BGE 129
II 331 E. 4.2; vgl. allg. auch WALDMANN/HÄNNI, a. a. O., Rz. 20 ff. zu
Art. 13 sowie LUKAS BÜHLMANN, Verbindlichkeit und Wirkung von
Richt- und Sachplänen, URP 2001/4, S. 391 ff., nachfolgend: Verbind-
lichkeit).
30.6 Am 18. Oktober 2000 hat der Bundesrat den allgemeinen Teil
des SIL verabschiedet ( -> Themen -> Sachplan
Infrastruktur Luftfahrt [SIL] -> SIL-Prozess Flughafen Zürich). Dieser
gliedert sich in verschiedene Hauptbereiche: Nach einer Einleitung mit
allgemeinen Ausführungen (Teil I) folgt mit Teil II eine Übersicht über
die Infrastruktur der Zivilluftfahrt in der Schweiz und der wichtigsten
Anlagen in Europa. Zudem werden Verkehrsprognosen für die Landes-
flughäfen und Regionalflugplätze sowie die zu erwartenden Entwick-
lungen bei den übrigen Flugplätzen dargelegt und erläutert. Mit Teil III
beginnt der eigentliche Sachplaninhalt. Während Teil III A Grundsätze
zur Handhabung des SIL enthält, ist Teil III B den konzeptionellen Zielen
und Vorgaben der schweizerischen Luftfahrtinfrastrukturpolitik gewid-
met. Er macht Aussagen zum Gesamtnetz, nämlich zur generellen Aus-
richtung der Zivilluftfahrt, zur effizienten Nutzung der Luftfahrtin-
frastruktur, zur Einordnung in den Gesamtverkehr, zum Umweltschutz
sowie zur räumlichen Abstimmung und stellt schliesslich die einzelnen
Teilnetze (Landesflughäfen, Regionalflugplätze, zivil mitbenützte Mili-
tärflugplätze, Flugfelder, Heliports, Landestellen und Flugsicherungs-
anlagen) vor.
30.6.1 Als Grundsatz unter dem Thema der effizienten Nutzung der
Luftfahrtinfrastruktur hält der SIL für die Landesflughäfen folgende
konzeptionelle Zielsetzung fest: Die Landesflughäfen sollen der Luft-
verkehrsnachfrage folgend entwickelt werden können, auch wenn im
Interesse der ökonomischen und sozialen Dimension der Mobilität in
Kauf genommen werden muss, dass in der Umgebung dieser Anlagen die
Belastungsgrenzwerte für den Fluglärm nicht überall und die IGW für die
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 331

von der Luftfahrt mitverursachten Luftschadstoffe erst mit mehrjähriger
Verspätung gegenüber den in der Luftreinhalteverordnung bestimmten
Fristen eingehalten werden können (SIL Teil III B-4 Ziff. 6). Unter dem
Thema des umfassenden Umweltschutzes ist als Grundsatz weiter ver-
merkt, dass die vorsorgliche Begrenzung der Umweltbelastung besonders
zu beachten ist (SIL Teil III B-11 Ziff. 3). Technische und betriebliche
Massnahmen sollen in wirtschaftlich tragbarem Rahmen umgesetzt wer-
den. Dabei stehen gemäss SIL folgende Massnahmen im Vordergrund:
Die Begrenzung der Lärmentwicklung und Schadstoffemissionen von
Luftfahrzeugen, das heisst Emissionsbegrenzung an der Quelle; die
Emissionsbegrenzung beim Betrieb der Luftfahrzeuge und Flugplätze,
das heisst Betriebsvorschriften zur Optimierung der Verkehrs- und Be-
triebsabläufe sowie die Bevorzugung emissionsarmer Luftfahrzeuge bei
der Festlegung von Gebühren und Betriebszeiten (Nachtflugvorschrif-
ten). Schliesslich wird auch die Möglichkeit eines Lärmkorsetts erläutert
(SIL Teil III B-13): Bei Flugplätzen mit bestehenden oder sich abzeich-
nenden konkreten Lärmbelastungskonflikten kann eine Lärmstabili-
sierung (Lärmkorsett) festgeschrieben werden, indem der Rahmen der im
Lärmbelastungskataster ausgewiesenen Lärmbelastung künftig nicht
mehr überschritten werden darf.
30.6.2 Beim Teilnetz der Landesflughäfen (Basel-Mulhouse, Genf und
Zürich) sind als Grundsätze unter anderem folgende Festlegungen ent-
halten (SIL Teil III B1-B7-2 bzw. B1-B7-3): Die Landesflughäfen sind
die nationalen Drehscheiben des internationalen Luftverkehrs und Teil
des Gesamtverkehrssystems. Der Flughafen Zürich soll dabei seine Rolle
als eine der grossen europäischen Drehscheiben des Weltluftverkehrs
wahrnehmen können (Ziff. 2). Bei einem Luftverkehrsdrehkreuz (sog.
Hub) bündeln sich Langstreckenlinien nach Übersee mit einem dichten
Netz von (kontinentalen) Zubringerlinien. Ziel ist, Transitpassagiere
möglichst schnell auf ihre Anschlussflüge umsteigen zu lassen und ein
möglichst dichtes Netz von qualitativ hochstehenden Umsteigebezie-
hungen zu weben (PETER ETTLER, Sachpläne des Bundes – die raum-
planerische und umweltschutzrechtliche Einbettung von Grossprojekten,
URP 2001/4, S. 360 sowie hinten E. 43.4). Luftverkehrsdrehkreuze wer-
den somit durch Fluggesellschaften betrieben, nicht durch die Flughafen-
betreiber. Im Fall des Flughafens Zürich wird der Drehkreuzbetrieb
durch die SWISS im Rahmen einer strategischen Allianz unterhalten
(SIL-Prozess: Bericht « Betriebsvarianten » vom 8. Dezember 2006,
S. 20, nachfolgend: SIL-Bericht « Betriebsvarianten » 2006).
2011/19 Luftfahrt


332 BVGE / ATAF / DTAF

Auf den Landesflughäfen kommt dem Linienverkehr gemäss SIL zudem
erste Priorität zu (Ziff. 3). Bei verbleibenden übermässigen Lärmbelas-
tungen sind die gesetzlich vorgesehenen Ersatzmassnahmen zu treffen
beziehungsweise gegebenenfalls Entschädigungszahlungen zu leisten
(Ziff. 6). Eine übermässige Luftbelastung, mitverursacht durch den Flug-
hafenbetrieb, ist im Perimeter der Flughäfen und den angrenzenden
Gebieten mittelfristig in Kauf zu nehmen. Langfristig ist dafür zu sorgen,
dass mit einem Massnahmenplan der Flughäfen beziehungsweise der
Kantone die Grenzwerte der Luftreinhalteverordnung eingehalten werden
können (Ziff. 7). Als Prognose für das Jahr 2010 geht der SIL von jähr-
lich 380'000 Flugbewegungen beim Linien- und Charterverkehr (plus
20'000 Bewegungen der General Aviation [Allgemeine Luftfahrt]) auf
dem Flughafen Zürich aus (vgl. SIL Teil III B-22 bzw. B-23).
30.6.3 Teil III C des SIL (Objektteil) enthält detaillierte Objektblätter
für jeden einzelnen Flugplatz. Diese legen in verbindlicher Weise die
Rahmenbedingungen für den Betrieb, den Flugplatzperimeter (umfassend
die bestehenden Bauten und Anlagen sowie die vorgesehenen baulichen
Erweiterungen), die Lärmbelastung, die Hindernisbegrenzung, die Er-
schliessung und die raumwirksamen Tätigkeiten fest. Die Teile I bis III B
wurden wie bereits erwähnt vom Bundesrat am 18. Oktober 2000 ver-
abschiedet; die Objektblätter sind hingegen teilweise noch ausstehend
(vgl. auch Entscheid REKO/INUM B-2006-36 vom 21. November 2006
E. 8.1.3). So ist der Prozess zur Erarbeitung eines SIL-Objektblattes für
den Flughafen Zürich nach dem Scheitern der geplanten Mediation im
Jahre 2004 wieder aufgenommen worden und immer noch im Gange
(dazu schon Entscheid REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember
2004 E. 4.8.3 ff.).
Nachdem ursprünglich 19 Betriebsvarianten (7 Betriebsvarianten [A-G]
auf dem bestehenden Pistensystem, 6 Betriebsvarianten [H-M] mit einer
Verlängerung der Pisten 10/28 und 14/32, 6 Betriebsvarianten [N-S] auf
einem neuen Parallelpistensystem) zur Auswahl standen (vgl. SIL-
Bericht « Betriebsvarianten » 2006), hat das BAZL diese im Nachgang
zum zweiten SIL-Koordinationsgespräch vom Juli 2007 zwischen der
Beschwerdegegnerin, dem Bund, dem Kanton Zürich und weiteren
Nachbarkantonen durch vier Grundsätze (Weiterverfolgung und Opti-
mierung von Betriebsvarianten auf dem bestehenden Pistensystem sowie
von solchen mit Pistenverlängerung, keine Weiterbearbeitung der Be-
triebsvarianten mit Parallelpistensystem, allfällige Anpassung des Krei-
ses der weiter zu bearbeitenden Varianten aufgrund einer vertieften Ana-
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 333

lyse) weiter eingegrenzt. Anfang 2008 hat es die Betriebsvarianten E und
J weiter optimiert (vgl. SIL-Prozess: Bericht Variantenoptimierung und
raumplanerische Abstimmung vom 29. Januar 2008, nachfolgend: SIL-
Bericht « Variantenoptimierung » 2008). Anlässlich des dritten Koordina-
tionsgespräches vom April 2008 hat sich eine klare Mehrheit der Kan-
tone für die optimierten Varianten auf dem bestehenden Pistensystem
sowie eine raumplanerische Absicherung der Option « Parallelpiste »
ausgesprochen. Der Bund hat Anfang Juli 2008 entschieden, die Be-
triebsvarianten E optimiert und E DVO auf dem bestehenden Pisten-
system sowie die Variante J optimiert mit Pistenverlängerung als Grund-
lage für die Erarbeitung des SIL-Objektblattes zu verwenden und auf die
raumplanerische Sicherung einer Parallelpiste zu verzichten.
30.6.4 Für alle drei Betriebsvarianten wurden anschliessend detaillierte
Lärm- und Kapazitätsberechnungen durchgeführt und die Grundlagen
aufdatiert. Zu den Optimierungsmassnahmen, zu denen der Bund noch
keinen abschliessenden Entscheid gefällt hatte, wurden vertiefte Abklä-
rungen getroffen. Dies betraf einerseits die Starts nach Süden geradeaus
zur Stabilisierung der Kapazität bei Bise und Nebellagen beziehungs-
weise zur Steigerung der Kapazität während den Hauptverkehrszeiten.
Andererseits waren die Landungen von Süden bei den seltenen Wetter-
lagen mit starkem Nordwind und gleichzeitig schlechter Sicht zu prüfen.
Die Ergebnisse dieser ersten Phase des SIL-Prozesses für den Flughafen
Zürich (sog. Koordinationsprozess) wurden in einem Schlussbericht
festgehalten (vgl. Flughafen Zürich, SIL-Prozess: Schlussbericht vom
7. August 2009, nachfolgend: SIL-Schlussbericht). Gestützt auf diesen
Schlussbericht wird das UVEK einen Entwurf zum SIL-Objektblatt für
den Flughafen Zürich erarbeiten. Dieser soll im Jahr 2010 zusammen mit
den Richtplänen der raumplanerisch betroffenen Kantone Zürich, Aargau
und Schaffhausen in die Mitwirkung gehen. Neben den Kantonen wird
sich auch die Bevölkerung zum Entwurf äussern können. Gleichzeitig
mit der Erarbeitung des Objektblatts sollen zudem die Grundsätze zum
Flughafen Zürich im Konzeptteil des SIL überprüft und angepasst
werden, soweit dies aufgrund neuerer übergeordneter Vorgaben (z. B.
Luftfahrtpolitik des Bundes) und der Ergebnisse des Koordinationspro-
zesses angezeigt ist (vgl. SIL-Schlussbericht, S. 56). Die abschliessende
Genehmigung des Objektblattes, des allenfalls angepassten Konzeptteils
und der kantonalen Richtpläne durch den Bundesrat ist für das Jahr 2012
vorgesehen.
2011/19 Luftfahrt


334 BVGE / ATAF / DTAF

30.7 Die Tatsache, dass das Sachplanverfahren noch nicht abge-
schlossen und das SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich noch nicht
erstellt ist, steht Anpassungen der flugbetrieblichen Belange im Rahmen
von Betriebsreglementsänderungen und Plangenehmigungen nicht entge-
gen, soweit diese notwendig sind (Urteile des Bundesgerichts
1A.244/2003 und 1A.259/2003 vom 31. März 2004 E. 3.2.3 mit Hin-
weisen, Urteil des Bundesgerichts 1A.23/2005 vom 4. Juli 2005 E. 4
sowie Urteil des Bundesgerichts 1C_442/2008 vom 9. Juli 2009 E. 2.5.1;
Entscheid REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 16). Als
notwendige Anpassungen, die bis zum Abschluss des SIL-Prozesses für
den Flughafen Zürich eingeführt werden dürfen, hat die Rechtsprechung
bis anhin Neuregelungen im Flugbetrieb aufgrund der von Deutschland
angeordneten Einschränkungen oder solche, die sich aus Sicherheits-
überlegungen aufdrängen, anerkannt. Diese Neuregelungen dürfen künf-
tige Festlegungen im SIL aber nicht präjudizieren (Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts A–1985/2006 vom 14. Februar 2008 E. 14.1 und
E. 19.5, teilweise veröffentlicht in BVGE 2008/17; vgl. auch Zwischen-
entscheid REKO/INUM B-2005-52 vom 11. Juli 2005 E. 8.2.1; PLÜSS,
a. a. O., S. 180). Daran ist auch im vorliegenden Urteil festzuhalten.
30.7.1 Zu betonen ist dabei Folgendes: Ohne das Objektblatt zum Flug-
hafen Zürich besteht in raumplanungsrechtlicher und spezifisch sachpla-
nerischer Hinsicht mit Bezug auf die vorliegenden (und allfällige neue)
Betriebs- und Plangenehmigungsverfahren ein rechtswidriger Zustand.
Art. 36c Abs. 2 LFG hält explizit fest, im Betriebsreglement seien die im
SIL vorgegebenen Rahmenbedingungen konkret auszugestalten. Eine
Plangenehmigung wird nur erteilt, wenn das Projekt den Zielen und Vor-
gaben des SIL entspricht (vgl. Art. 27d Abs. 1 VIL). Dabei kann ange-
sichts des anlagebezogenen Inhalts mit hoher Regelungsdichte und
angesichts der konkreten Aussagen insbesondere zu den betrieblichen
Rahmenbedingungen bei den Objektblättern einerseits und der spezi-
fischen und sehr detaillierten Inhalte der Betriebsreglements- und Plan-
genehmigungsverfahren andererseits kein Zweifel daran bestehen, dass
hier mit den angesprochenen « Zielen und Vorgaben » beziehungsweise
« vorgegebenen Rahmenbedingungen » des SIL in erster Linie die
Vorgaben und Rahmenbedingungen des jeweiligen Objektblatts gemeint
sind (Entscheid REKO UVEK Z-2001-58 vom 18. Februar 2003
E. 2.5.2; Entscheid REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004
E. 4.8.3; WALPEN, a. a. O., S. 210; BOSONNET, a. a. O., S. 54; GRIFFEL,
a. a. O., S. 107 sowie SIL-Schlussbericht S. 55; vgl. demgegenüber
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 335

Urteil des Bundesgerichts 1C_442/2008 vom 9. Juli 2009 E. 2.4.6 und
E. 2.6 zu Art. 37n LFG und Art. 27h Abs. 2 VIL, wonach die Sach-
planung nicht bereits bis zur Ausarbeitung des Objektblattes gediehen
sein muss, damit eine Projektierungszone erlassen werden kann. Eine
Projektierungszone als Instrument der Landsicherung für Bundesvor-
haben solle nicht nur eine abgeschlossene Sachplanung sichern, sondern
könne schon im Verlauf dieses Verfahrens zum Einsatz gelangen, um die
Verwirklichung der dereinst im Objektblatt stehenden Ziele nicht zu
verunmöglichen).
Dies ergibt sich auch aus den Grundsätzen im SIL Teil III A-4: Geneh-
migungen im Luftfahrtbereich, die die Infrastruktur der Zivilluftfahrt und
deren Betrieb berühren, müssen auf ihre Vereinbarkeit mit dem SIL über-
prüft werden (Ziff. 1; keine Hervorhebung im Original). Dabei werden in
den dazugehörigen Erläuterungen zur baulichen oder betrieblichen Än-
derung einer Luftfahrtanlage Beurteilungskriterien erwähnt (wie insbes.
die im SIL festgelegte Lärmbelastungskurve), welche sich offensichtlich
nur auf das Objektblatt selber beziehen können. Mit der Verabschiedung
(gerade des Objektblattes) durch den Bundesrat wird denn auch zum
Ausdruck gebracht, dass die Planung auf ihre formelle und materielle
RPG-Verträglichkeit hin überprüft wurde und dass sie die Anliegen der
Raumplanung hinreichend berücksichtigt (vgl. Art. 21 RPV). Haben sich
die Verhältnisse geändert oder sind gesamthaft bessere Lösungen mög-
lich, sind Sachpläne anzupassen (vgl. Art. 17 Abs. 4 RPV). Auf eine
solche förmliche Anpassung kann nur ausnahmsweise verzichtet werden,
insbesondere dann, wenn wegen der untergeordneten Bedeutung des
Vorhabens der Verzicht auf eine umfassende planerische Abstimmung
vertretbar ist (BÜHLMANN, Kommentar RPG, Rz. 38 und 41 zu Art. 13).
Eine solche Ausnahme läge beim vBR angesichts der umfassenden Neu-
regelung der An- und Abflugverfahren (mit Verschiebung der Warte-
räume) und der ganzen Luftraumstruktur sowie der Gesamtüberprüfung
des Betriebsreglements von vornherein (selbst bei Bestehen eines alten
Objektblattes) nicht vor. Es ist auch im SIL selber (Teil III A-3) als
Grundsatz festgehalten worden, der Sachplan müsse unter anderem dann
angepasst werden, wenn bauliche sowie betriebliche Vorkehrungen mit
erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt vorgesehen sind
(Ziff. 1). Dabei sind die Sachplanverfahren grundsätzlich vor den Geneh-
migungsverfahren durchzuführen, ausnahmsweise auch parallel, nicht
aber erst nachfolgend (Ziff. 6).
2011/19 Luftfahrt


336 BVGE / ATAF / DTAF

30.7.2 Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass beim Flughafen
Zürich ohne SIL-Objektblatt keine betrieblichen und baulichen Ände-
rungen mit erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt, das heisst
insbesondere keine solchen mit beachtlichen Auswirkungen auf die An-
und Abflugverfahren sowie die (Start- und Lande-)Kapazitäten des Flug-
hafens genehmigt werden dürfen. Dies wird bei Plangenehmigungen als
Grundsatz in Art. 37 Abs. 5 LFG ausdrücklich festgehalten (vgl. vorne
E. 30.4 sowie BÜHLMANN, Verbindlichkeit, S. 399 f.). Anpassungen am
Betriebsreglement oder an der Infrastruktur des Flughafens Zürich sind
ohne Objektblatt deshalb nur sehr restriktiv zuzulassen und als notwen-
dig einzustufen (vgl. auch WALPEN, a. a. O., S. 211 mit Hinweis). Entge-
gen den Aussagen der Beschwerdegegnerin und des BAZL gibt es ins-
besondere keinen allgemeinen Anspruch auf solche Ausnahmen. Dies
erst recht nicht, wenn sie deutliche Auswirkungen auf betriebliche Kapa-
zitäten und damit auf Raum und Umwelt haben. Vielmehr ist es für die
Flughafenbetreiberin in solchen Fällen grundsätzlich zumutbar, die
Verabschiedung des Objektblattes abzuwarten.
30.7.3 Gestützt auf die konzeptionellen Ziele und Vorgaben des SIL
(vgl. dazu E. 30.6.2) für den Landesflughafen Zürich kann den Vor-
instanzen aber immerhin darin gefolgt werden, dass es der Flughafen
Zürich AG auch ohne Objektblatt möglich sein muss, die durch die stu-
fenweise Einführung der DVO verloren gegangenen Kapazitäten kom-
pensieren zu können. Nur so kann der Flughafen Zürich seine Rolle als
eine der grossen europäischen Drehscheiben des Weltluftverkehrs weiter-
hin wahrnehmen. Wieso Kapazitätsverluste, die allein aufgrund der ein-
seitig verhängten deutschen Beschränkungen eingetreten sind und von
den Schweizer Behörden und Gerichten als momentane faktische Grund-
lage angesehen werden (vgl. allgemein E. 24.7), aus sachplanerischer
Sicht nicht ersetzt werden dürfen, ist deshalb nicht ersichtlich. Als
Vergleichsbasis zu den Kapazitäten vor Einführung der DVO darf damit
das Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 herangezogen werden. Wird
mit dem vBR beziehungsweise mit den erteilten Plangenehmigungen nur
diejenige Kapazität wiederhergestellt, wie sie mit dem Betriebsreglement
vom 31. Mai 2001 erzielt werden konnte, so ist dies gestützt auf Art. 25
Abs. 1 Bst. a VIL somit als zulässig zu bezeichnen. Dieser Folgerung
schliessen sich auch das BAFU und das ARE an, wenn sie in ihren im
vorliegenden Beschwerdeverfahren eingereichten Fachberichten ausfüh-
ren, Änderungen an den Anlagen beziehungsweise am Betriebsreglement
seien ohne vorgängigen Abschluss des SIL-Prozesses zulässig, wenn sie
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 337

infolge der durch Deutschland bedingten Betriebsänderungen und auf-
grund der Sicherheit notwendig seien und wenn damit keine Kapazitäts-
steigerung gegenüber der Situation vor diesen Änderungen stattfinde. Die
Beschwerdeführenden wiederum vermögen dieser Sichtweise keine
überzeugenden Argumente entgegenzusetzen. Selbstverständlich müssen
solche betrieblichen und baulichen Massnahmen zur Kapazitätserhaltung
alle jeweiligen Genehmigungsvoraussetzungen der VIL vollumfänglich
erfüllen, insbesondere auch die umweltrechtlichen Anforderungen (…).
30.7.4 Hingegen kann den Vorinstanzen und der Beschwerdegegnerin
nicht gefolgt werden, soweit sie ausführen, der Flughafenbetreiberin
müsse über die rein kapazitätserhaltenden Massnahmen hinaus auch zu-
gestanden werden, ohne SIL-Objektblatt zusätzliche Kapazitäten zu er-
langen. Dafür findet sich keine Grundlage im geltenden Recht. Könnte
die Flughafenhalterin die Kapazität des Flughafens Zürich über die vom
Bundesverwaltungsgericht als Vergleichsbasis anerkannte Kapazität ge-
stützt auf das Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 hinaus erhöhen,
würde dies die ganze vom Gesetzgeber sorgfältig aufgebaute Sachplan-
Ordnung durchlöchern und letztlich aushöhlen. Dem noch fertig zu
stellenden Objektblatt würde dabei immer mehr der Verlust der vom
Gesetzgeber gewollten Bedeutung drohen, letztlich sogar der Verlust der
rechtlichen Bedeutung überhaupt. Die Sach- und Rechtslage ohne Ob-
jektblatt würde sich diesfalls nicht mehr von derjenigen mit Objektblatt
unterscheiden beziehungsweise es bestünden bereits zahlreiche unstatt-
hafte Präjudizierungen für das zukünftige Objektblatt. Wichtige Interes-
senabwägungen und Ermessensentscheide müssen aber bereits auf Stufe
Sachplan von der Sachplanbehörde getroffen und können nicht erst in
den darauf aufbauenden (Plan-)Genehmigungsverfahren vorgenommen
werden. Die Sachplanbehörde verfügt über die erforderliche Distanz und
ist befähigt, auf übergeordneter Stufe in einer Gesamtschau die sich ge-
genüber stehenden Interessen abzuwägen (BGE 128 II 1 E. 3d, vgl. auch
BGE 128 II 292 E. 5.2; WALPEN, a. a. O., S. 136). Das bedeutet umge-
kehrt ebenso, dass ohne Objektblatt im vorliegenden Verfahren nicht
bereits präjudizierende Weichenstellungen für den Betrieb und die An-
lagen auf dem Flughafen Zürich vorgenommen werden dürfen.
30.7.5 Es ist somit nachfolgend bei jedem sachplanerisch beziehungs-
weise kapazitätsmässig umstrittenen Gesuchsteil hinsichtlich der
erforderlichen Notwendigkeit eine Einzelbeurteilung vorzunehmen.
Kapazitätsrelevante Gesuchsteile ausserhalb des vorne angeführten Aus-
nahmekatalogs können angesichts der geschilderten Rechtslage ohne
2011/19 Luftfahrt


338 BVGE / ATAF / DTAF

Objektblatt nicht genehmigt werden. Dies bedeutet insbesondere, dass
der von der Beschwerdegegnerin mehrfach erwähnte Ausnahmegrund der
Pistenflexibilisierung aufgrund der Ausdehnung der Nachtflugsperre
nicht per se als notwendig anerkannt werden kann. Auch Änderungen des
Betriebsreglements, die wegen der verlängerten Nachtflugsperre geneh-
migt worden sind, müssen die vorne erwähnten Voraussetzungen er-
füllen. Ebenso zweifelhaft ist, ob Kapazitätserhöhungen, welche vom
BAZL und der Beschwerdegegnerin als Flexibilisierungsmassnahmen
zur Erhöhung der betrieblichen Stabilität bezeichnet werden, auch die
Flugsicherheit stärken und bereits deshalb als notwendig zu betrachten
sind. Höhere Kapazitäten beinhalten wegen der zunehmenden Dichte und
Komplexität des Flugverkehrs im Gegenteil auch gewisse Unsicherheits-
faktoren, was wegen der komplexeren Gesamtsituation mit erhöhtem Ab-
stimmungsbedarf für die Flugsicherung erst recht bei der zusätzlichen
Öffnung einer oder gar mehrerer (Start- oder Lande-)Pisten gilt (vgl.
dazu schon Zwischenentscheid REKO/INUM B-2005-52 vom 11. Juli
2005 E. 11.2). Damit können Kapazitätserhöhungen, die als Massnahmen
zur Erhöhung der betrieblichen Stabilität deklariert werden, ebenfalls nur
dann als notwendig gelten, wenn sie lediglich die Kapazität vor Einfüh-
rung der DVO wieder herstellen. Wie im Einzelnen hinten aufgezeigt
wird (vgl. E. 31.4 ff.), sind die meisten der gewünschten Pistenflexibili-
sierungen auch unter Berücksichtigung einer verlängerten Nachtflug-
sperre von 23.00 bis 06.00 Uhr aber nicht bloss kapazitätserhaltend,
sondern stellen eindeutig Kapazitätserhöhungen dar, weshalb diese Än-
derungen vor der Genehmigungsvoraussetzung von Art. 25 Abs. 1 Bst. a
VIL betreffend Erfüllung der Ziele und Vorgaben des SIL nicht stand-
halten.
30.7.6 Etwas anderes kann im Übrigen entgegen verschiedenen Hin-
weisen und Bezugnahmen der Vorinstanzen (vor allem des BAZL) und
der Beschwerdegegnerin auch nicht aus dem Bericht des Bundesrates
vom 10. Dezember 2004 über die Luftfahrtpolitik der Schweiz 2004 (BBl
2005 II 1781, nachfolgend: Luftfahrtbericht 2004) und den bereits vor-
gestellten Inhalten des allgemeinen Teils des SIL abgeleitet werden. Die
in erster Linie politischen, programmatischen und konzeptionellen Vor-
gaben der beiden erwähnten Grundlagen für den Flughafen Zürich bilden
bloss einen äusseren Rahmen und finden ihre Grenze in den vom Gesetz-
geber verabschiedeten detaillierteren rechtlichen Vorgaben des LFG und
der VIL sowie in der aktuellen Rechtsprechung und Lehre hierzu. Auf
diese Grundlagen haben sich die Erwägungen des Bundesverwaltungs-
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 339

gerichts massgeblich abzustützen. Dies gilt umso mehr, als sich auch
beim Luftfahrtbericht die berechtigte Frage stellt, inwieweit dieser auf-
grund der seither stark veränderten Verhältnisse und Rahmenbedingun-
gen beim Flughafen Zürich nicht seinerseits bereits wieder anzupassen
wäre (vgl. zudem zum Konzeptteil des SIL E. 30.6.3). Das Bundes-
verwaltungsgericht kann deshalb den in der vBR-Verfügung (B.II.5.2.2a)
gemeinsam formulierten Grundsätzen des BAZL und des UVEK für die
Beurteilung des Betriebsreglements nur insoweit zustimmen, als sie der
dargelegten Rechtslage zum SIL-Objektblatt nicht widersprechen.
30.7.7 Schliesslich muss – wie verschiedene Beschwerdeführende in
den Schlussbemerkungen zu Recht anführen – die Flughafen Zürich AG
als Gesuchstellerin für das Betriebsreglement im Rahmen ihrer Mitwir-
kungspflicht (vgl. Art. 13 VwVG) die Tatsachen, aus welchen sie für sich
Ausnahmen im Sinne der beschriebenen notwendigen Anpassungen ohne
SIL-Objektblatt beanspruchen will, umfassend darlegen und nachweisen
(davon ging auch das BAZL aus, vgl. unter anderem B.II.5.2.2f/aa, cc
und ee der vBR-Verfügung vom 29. März 2005). Gelingt ihr dies nicht,
hat sie die entsprechenden Folgen daraus zu tragen, sofern die zahlreich
einverlangten und vorgelegten Beweismittel das Bundesverwaltungs-
gericht nicht ohnehin zu anderen Schlüssen und Ergebnissen führen.
31. (…)
31.1 (…)
31.2 (…)
31.2.1 (…)
31.2.2 (…)
31.2.3 (…)
31.2.4 (…)
31.2.5 (…)
31.2.6 (…)
31.2.7 (…)
31.3 (…)
31.4 (…)
31.4.1 (…)
2011/19 Luftfahrt


340 BVGE / ATAF / DTAF

31.4.2 (…)
31.4.3 (…)
31.4.4 (…)
31.4.4.1 Zu den Abflügen ab Piste 28 vor 07.00 Uhr ist Folgendes festzu-
halten: Mit der Verfügung des BAZL vom 18. Oktober 2001 wurden
erstmals 4 Abflüge ab Piste 28 zwischen 06.30 und 07.00 Uhr genehmigt.
Eine Begründung dafür wurde erst im Beschwerdeverfahren gegen diese
Verfügung vorgebracht. Demnach seien diese zusätzlichen Abflüge not-
wendig, weil aufgrund der Vorgaben des Staatsvertrags vier Lande-slots
zwischen 06.00 und 06.08 Uhr weggefallen seien, durch die Verschie-
bung dieser vier Landungen vier vor 07.00 Uhr geplante Starts erst nach
07.00 Uhr durchgeführt werden könnten und sich dadurch Verspätungen
für den ganzen Tag ergäben. Das BUWAL erhob dagegen insbesondere
den Einwand, der geltend gemachte Überhang entstehe nur dann, wenn
die theoretisch ausgewiesenen Slots im tatsächlich durchgeführten Flug-
betrieb effektiv beansprucht würden, was aber gerade offen sei. Auch
deswegen überzeugte die Begründung der Flughafen Zürich AG im
Beschwerdeverfahren nicht und die REKO/INUM hätte – sofern nicht
vorher die Gegenstandslosigkeit eingetreten wäre – die zusätzlichen vier
Abflugmöglichkeiten ab Piste 28 von 06.30 bis 07.00 Uhr aufgehoben
(Entscheid REKO/INUM B-2001-161 vom 5. April 2005 E. 15.2). Dem
kam das BAZL zuvor, indem es auf Antrag des BUWAL bereits mit
Verfügung vom 23. Juni 2003 die vier zusätzlichen Starts ab Piste 28 mit
der Einführung von Südanflügen aufhob. Mit der Freigabe von Südanflü-
gen würden Kapazitätsengpässe beseitigt, weshalb es sich rechtfertige,
diese Kompensationsmassnahme, die im Westen des Flughafens eine
grosse Zahl von Anwohnern erheblich belaste, auf diesen Zeitpunkt hin
wieder aufzuheben.
31.4.4.2 In der vBR-Verfügung hat das BAZL ausgeführt, die Gesuch-
stellerin begründe die Forderung nach einer zusätzlichen Öffnung der
Piste 28 für Starts mit dem Bedürfnis nach einer erhöhten Kapazität für
Starts ab Betriebsbeginn, um damit das Entstehen von Verspätungen zu
vermeiden. Diese Ausführungen, die das BAZL im Beschwerdeverfahren
im Wesentlichen bestätigt hat, überzeugen allerdings nicht. Aus den ein-
gereichten Tabellen geht hervor, dass die Stundenkapazität beim Flug-
hafen Zürich aufgrund der bisherigen provisorischen Betriebsreglements-
änderungen bis am 22. April 2004, das heisst insbesondere mit der
Einführung der Südanflüge auf Piste 34, von Montag bis Freitag in der
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 341

Zeit von 06.00 bis 07.00 Uhr insgesamt von 38 auf 56 Bewegungen
gesteigert werden konnte. Bei den Starts wurde im gleichen Zeitraum
infolge der Aufhebung des gegenläufigen Verkehrs sogar eine massive
Steigerung von 30 Bewegungen im Vergleich zu bloss 16 gemäss Be-
triebsreglement vom 31. Mai 2001 erzielt. Am Wochenende verhält es
sich gleich. Die Zeit von 05.30 bis 06.00 Uhr kann für Vergleiche nicht
mehr herangezogen werden, da der Flughafen schon länger erst ab
06.00 Uhr benützt werden kann (das BAZL hat Landungen vor
06.00 Uhr bereits mit Verfügung vom 23. Juni 2003 untersagt).
31.4.4.3 Aus diesen Zahlen kann abgeleitet werden, dass nicht nur bei
der Gesamtkapazität, sondern vor allem bei den Startkapazitäten im Ver-
gleich zum massgeblichen Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 massive
Steigerungen resultierten. Dies fällt umso mehr ins Gewicht, als es hier
bloss um potentielle Startslots geht. Effektiv werden in der Zeit von
06.00 bis 07.00 Uhr viel weniger Starts abgewickelt, nämlich beispiels-
weise gemäss offiziellem Winterflugplan 2008/2009 für den Flughafen
Zürich (gültig vom 26. Oktober 2008 bis zum 28. März 2009) nur deren
neun. Nach dem aktuell gültigen Winterflugplan 2009/2010 (gültig vom
25. Oktober 2009 bis zum 27. März 2010) sind es nur gerade sechs
Starts. Auch die SWISS legt dar, dass sie vor 07.00 Uhr nur einen ein-
zigen Abflug durchführt. Damit ist ein zusätzlicher Bedarf an Starts ab
Piste 28 bereits ab 06.30 Uhr für das vBR sowohl unter der Woche wie
am Wochenende offensichtlich nicht gegeben. Das BAZL legte denn
auch in seiner Duplik erstmals deutlich offen, was der wahre Grund für
diese Genehmigung war: Die Nachfrage der Fluggesellschaften nach
Startmöglichkeiten zwischen 07.00 und 08.00 Uhr für den Sommer-
flugplan 2005 sei grösser gewesen als die verfügbare Startkapazität und
es hätten nicht alle Begehren erfüllt werden können, weshalb eine Vor-
verschiebung erfolgt sei. Genau aus diesem Grund wurden im Sommer-
flugplan 2009 (gültig vom 29. März bis 24. Oktober 2009) wohl auch
einige (Charter-)Abflüge vor 07.00 Uhr eingeplant, die im Winterflug-
plan 2008/2009 nicht enthalten waren. Damit ist aber erwiesen, dass es
hier keineswegs – wie noch in der vBR-Verfügung behauptet – um eine
DVO-bedingte Einschränkung vor 07.00 Uhr ging, die der Kompensation
bedurft hätte, sondern vielmehr um eine reine Kapazitätssteigerung
aufgrund höherer Nachfrage in der Zeit nach 07.00 Uhr.
31.4.5 Ähnlich präsentiert sich die Sachlage betreffend zusätzliche
Abflüge ab Piste 28 von 21.00 bis 22.00 Uhr, welche das BAZL ebenfalls
wegen angeblich nachgewiesenem Bedarf an Zusatzkapazität genehmigt
2011/19 Luftfahrt


342 BVGE / ATAF / DTAF

hat. So wurde die Gesamtkapazität mit den provisorischen Betriebsregle-
mentsänderungen ab 21.00 Uhr von 36 auf 62 Bewegungen massiv
gesteigert, was wiederum in erster Linie dank dem Verzicht auf den
gegenläufigen Verkehr möglich war. Die Startkapazitäten wiederum wur-
den im Vergleich zum Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 sogar ver-
doppelt, nämlich von 16 auf 32 Bewegungen pro Stunde, und zwar so-
wohl von Montag bis Freitag als auch am Wochenende. Diese potentiel-
len Kapazitäten fallen auch hier wiederum umso mehr ins Gewicht, als
(bspw. gemäss Sommerflugplan 2009 oder Winterflugplan 2009/2010) ab
23.00 Uhr bereits heute ohne die verlängerte Nachtflugsperre effektiv
keine Starts und Landungen mehr vorgesehen sind. Es findet nach
23.00 Uhr also bereits heute in aller Regel nur noch Verspätungsabbau
statt, weshalb auch für die Zeit von 21.00 bis 22.00 Uhr keinerlei
zusätzlicher Bedarf an Startkapazitäten nachgewiesen ist.
31.4.6 Da die Flughafen Zürich AG folglich sowohl für die Zeit von
06.30 bis 07.00 Uhr wie auch von 21.00 bis 22.00 Uhr beim Betrieb
unter der Woche und am Wochenende gleichermassen sämtliche allfällig
DVO-bedingten Einbussen an Start- und Gesamtkapazitäten mit den
provisorischen Betriebsreglementsänderungen im Vergleich zum mass-
geblichen Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 mindestens kompensiert
hat, stellen die erwähnten zusätzlichen Genehmigungen des BAZL unzu-
lässige Kapazitätserhöhungen dar. Die Freigaben von zusätzlichen Starts
ab Piste 28 von 06.30 bis 07.00 Uhr und von 21.00 bis 22.00 Uhr sind
damit in Gutheissung der dagegen gerichteten Beschwerden vollständig
aufzuheben. Eine allein durch Kapazitätsbeschaffung auf Vorrat verur-
sachte potentiell hohe Zusatzbelastung der Bevölkerung im Westen des
Flughafens ohne SIL-Objektblatt muss als rechtswidrig qualifiziert wer-
den.
31.4.7 (…)
31.5 (…)
31.6 (…)
31.7 (…)
31.7.1 (…)
31.7.2 Diese Einschätzungen der REKO/INUM sind vorliegend voll-
umfänglich zu bestätigen. Weder die Beschwerdegegnerin noch das
BAZL vermögen darzulegen, inwiefern die Änderung des Benützungs-
vorrangs kapazitätsneutral sein soll, das heisst keinerlei Erhöhungen der
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 343

Kapazität im Vergleich zum Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 zur
Folge hätte. Um diesen Nachweis bemühen sich das BAZL und die Be-
schwerdegegnerin gar nicht erst und sie setzen sich kaum oder ungenü-
gend mit den nach wie vor zutreffenden Ausführungen der REKO/INUM
auseinander. Insbesondere ändert der nun vorliegende UVB vBR
entgegen der Flughafen Zürich AG nichts an der hier vor der rein um-
weltrechtlichen Betrachtung vorzunehmenden Beurteilung hinsichtlich
SIL-Objektblatt.
Durch die erwähnten Ausführungen des BAZL und der Beschwerdegeg-
nerin wird vielmehr offensichtlich, dass die Bevorzugung der Business
Aviation beziehungsweise der nichtgewerbsmässigen IFR-Flüge wie-
derum nur aus Nachfragegründen erfolgt, mit anderen Worten der wirt-
schaftlich gestiegenen Bedeutung dieses Sektors Rechnung tragen soll.
Damit ist für das Bundesverwaltungsgericht erstellt, dass die Änderung
der Prioritätenordnung (auch) beim vBR im Hinblick auf eine zu ermög-
lichende Kapazitätserhöhung bei der Business Aviation erfolgt ist. Ent-
gegen der Flughafen Zürich AG geht es hier denn auch nicht um die
Frage einer Ungleichbehandlung von Geschäftsflugzeugen des gewerbs-
mässigen und nicht gewerbsmässigen Flugverkehrs, da nicht etwa die –
ohnehin bereits anderweitig vorgegebene – Einteilung der Luftfahrzeuge
in die verschiedenen Kategorien zur Diskussion steht, sondern einzig die
neue Rangfolge dieser Kategorien untereinander. Die Rechtfertigung
derselben allein aus allgemeinen betriebswirtschaftlichen und volkswirt-
schaftlichen Gründen gestützt auf den erwähnten Luftfahrtbericht oder
den allgemeinen Teil des SIL kann wie schon ausführlich dargelegt
(E. 30.7.6) auch hier nicht genügen. Vielmehr liegt eine potentiell kapa-
zitätserhöhende Genehmigung vor, die – wie die Beschwerdeführenden
zu Recht vorbringen – eindeutig nicht DVO-bedingt und damit sach-
planerisch nicht notwendig ist. Eine Neubeurteilung kann somit erst nach
Vorliegen des SIL-Objektblattes zulässig sein.
Aus diesen Ausführungen folgt, dass die vom BAZL in der vBR-Ver-
fügung vom 29. März 2005 genehmigte Änderung des Benützungsvor-
rangs unter Gutheissung der entsprechenden Anträge der Beschwerdefüh-
renden aufzuheben ist. Es bleibt somit bei der bisherigen Ordnung
gemäss Betriebsreglement vom 31. Mai 2001.
31.7.3 (…)
31.8 (…)
31.8.1 (…)
2011/19 Luftfahrt


344 BVGE / ATAF / DTAF

31.8.2 (…)
31.8.2.1 (…)
31.8.2.2 Genau gegenteilig verhält es sich bei den Anflügen auf Piste 28
am Abend und somit beim in der Regel anzuwendenden Konzept Ost,
wie es auch in den Tabellen der Flughafen Zürich AG ausgewiesen wird.
Ab 21.00 Uhr hat die Beschwerdegegnerin im Vergleich zum mass-
gebenden Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 wegen des Wegfalls des
gegenläufigen Verkehrs und der Einführung der Ostanflüge massiv an
Gesamtkapazität (von 36 auf 62 Bewegungen pro Stunde) und ebenfalls
sehr deutlich an Landekapazität (von 20 auf 30 Bewegungen pro Stunde)
gewonnen. Dabei wird auch der kleine Verlust in der Stunde von 20.00
bis 21.00 Uhr am Wochenende von maximal 4 potentiellen Landebewe-
gungen bei weitem kompensiert. Es ist aufgrund dieser klaren Kapazi-
tätssteigerungen sowohl bei den Gesamt- wie bei den Landebewegungen
letztlich gleich wie bereits bei der Aufhebung von Freigaben für zusätz-
liche Startpisten (…) ein eindeutiges Ergebnis festzuhalten: Da zu den
Zeiten der Ostanflüge auf Piste 28 bereits ohne Schnellabrollwege eine
klare Kapazitätserhöhung vorliegt, kann eine noch zusätzliche Erhöhung
der Stundenkapazität von 2 bis 4 Landebewegungen mittels neuer Ab-
rollwege sachplanerisch ohne Objektblatt heute keinesfalls gerechtfertigt
sein.
Die entsprechende Plangenehmigung des UVEK vom 17. September
2007 zum Bau neuer Schnellabrollwege ab der Piste 28 ist damit mangels
SIL-Objektblatt rechtswidrig, weshalb Ziffer 2.1 des Dispositivs dieser
Verfügung in Gutheissung der entsprechenden Anträge der Beschwer-
deführenden aufzuheben ist.
31.8.3 (…)
32. – 39.18.2 (…)
40. Verschiedene Beschwerdeführende (so der VFSN, die Be-
schwerdeführenden 42 bis 50 und 61, die Stadt Zürich sowie die
Beschwerdeführenden 35, 58, 60 und 70) stellen Anträge zur Dauer der
Nachtflugsperre oder verlangen Beschränkungen der Anzahl Nachtflüge.
Was die Nachtflugsperre als solche anbelangt, wird beantragt, die
Nachtruhe sei von 22.00 bis 06.00 Uhr oder noch weitergehend bis
07.00 Uhr zu verlängern, wobei besonders die Verlängerung der Nacht-
ruhe in den Morgenstunden prioritär zu erfolgen habe. Verspätete Flüge
seien bis maximal 22.30 Uhr zuzulassen. An Sonntagen und eidge-
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 345

nössischen Feiertagen sei der Flugbetrieb auf die Zeit von 08.00 bis
20.00 Uhr zu beschränken. Andere Anträge lauten dahingehend, dass
auch der Verspätungsabbau ausserhalb der Nachtsperrzeit erfolgen solle
oder dass Starts und Landungen des gewerbsmässigen Linienverkehrs
nur noch bis 22.45 Uhr zu planen seien.
40.1 Das BAFU führt in seinem Fachbericht vom 5. Oktober 2007 zu
diesen Anliegen aus (…), eine verlängerte Nachtruhe setze eine Be-
schränkung der Betriebszeiten voraus. Der Erlass von Betriebsvorschrif-
ten, worunter auch die Beschränkung der Betriebszeiten falle, sei gemäss
Art. 12 USG grundsätzlich eine zulässige emissionsbeschränkende Mass-
nahme. Ob eine solche jedoch angeordnet werden müsse, sei im Einzel-
fall im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung zu entscheiden.
Das vBR habe unter anderem bekanntlich zum Ziel, die verschiedenen
DVO-bedingten Betriebsänderungen zu konsolidieren. Die Flughafen
Zürich AG habe aus eigenem Antrieb ein Gesuch mit einer verlängerten
Nachtflugsperre eingereicht, unter der Bedingung, dass der Flugbetrieb
insgesamt eine Flexibilisierung der Pistenbenützung erfahre. Das BAZL
beziehungsweise das UVEK als Aufsichtsbehörde hätten diesem Gesuch
unter Berücksichtigung der verschiedenen Interessen teilweise zu-
gestimmt. Die Forderung nach einer weitergehenden Verlängerung der
Nachtflugsperre gehe weit über die erwähnte Konsolidierung hinaus,
weshalb dieser Punkt seiner Ansicht nach im Rahmen des SIL-Prozesses
behandelt werden sollte.
40.2 Zur Frage einer verlängerten Nachtflugsperre weist das BAZL
auf die angefochtene Verfügung zum vBR hin, wo es die Kriterien der In-
teressenabwägung aufgeführt habe. Die Beschwerdegegnerin habe in
ihrem Gesuch dargelegt, dass die Flüge zu den sensiblen Nacht- und
Tagesrandstunden zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des
Flughafens nötig seien und weshalb keine weitere Ausdehnung der
Nachtflugsperre möglich sei. Auch das BUWAL sei mit dieser Begrün-
dung und den Ergebnissen des UVB einverstanden gewesen und habe
den Umfang der Belastung akzeptiert. Eine weitere Ausdehnung der
Nachtflugsperre würde die im SIL formulierte Funktion des Flughafens
Zürich als Anschluss der Schweiz an den internationalen und interkonti-
nentalen Luftverkehr verunmöglichen.
40.3 Die Beschwerdegegnerin lehnt jeden Antrag auf eine Verlänge-
rung der Nachtflugsperre ab, welcher über diejenige Ausdehnung hinaus-
gehe, die sie selbst mit dem vBR zur Genehmigung beantragt und das
2011/19 Luftfahrt


346 BVGE / ATAF / DTAF

BAZL mit der Verfügung vom 29. März 2005 genehmigt habe. Die
Betriebszeiten eines Flughafens spielten für die an ihm beheimateten
Luftverkehrsgesellschaften eine entscheidende Rolle für ihr Bestehen im
internationalen Wettbewerb. Bereits heute hätten der Flughafen Zürich
und damit die SWISS als Home Carrier unter den vergleichbaren Flug-
häfen und Fluggesellschaften in Europa die strengsten Betriebsbeschrän-
kungen zu beachten. Würde den weitergehenden Forderungen nach einer
Nachtflugsperre ab 22.00 Uhr und von 06.00 bis 07.00 Uhr stattgegeben,
so würde sich die Situation der SWISS und des Flughafens Zürich in
einem Mass verschlechtern, dass massiver Leistungsabbau die Folge
wäre und schwerwiegende wirtschaftliche Konsequenzen in Kauf ge-
nommen werden müssten. Eine solche Beschränkung würde den inter-
kontinentalen Netzwerkbetrieb der SWISS verunmöglichen und damit
ihre Existenz gefährden. Der Flughafen Zürich könnte seine Rolle als
Drehscheibe im interkontinentalen Luftverkehr nicht mehr wahrnehmen
und würde zu einem blossen Zubringerflughafen mit allen sich daraus
ergebenden beträchtlichen volkswirtschaftlichen Konsequenzen für die
Schweiz und die Grossregion Zürich.
40.4 In ihren verschiedenen Stellungnahmen als Beigeladene spricht
sich auch die SWISS entschieden gegen eine zusätzliche Verlängerung
der Nachtflugsperre aus. Die SWISS erläutert dabei, sie könne nach-
weisen, dass sie zum Betrieb eines interkontinentalen Streckennetzes auf
eine ordentliche Betriebszeit von 17 Stunden zwingend angewiesen sei
und zudem nach Betriebsschluss einen Puffer von mindestens einer hal-
ben Stunde brauche, um Verspätungen abzubauen. Die Gutheissung der
Anträge auf zusätzliche Einschränkungen des Flugbetriebes auf dem
einzigen interkontinentalen Flughafen der Schweiz würde den Betrieb
von SWISS akut gefährden. Der Bundesrat habe jedoch in Anerkennung
der volkswirtschaftlichen Bedeutung des Flughafens Zürich im Luft-
fahrtbericht ausdrücklich anerkannt, dass dieser seine Funktion als inter-
kontinentaler Flughafen wahrnehmen müsse und er nachfrageorientiert
zu betreiben sei.
40.5 Wie das BAFU zu Recht angesprochen hat, wären zusätzliche
Verlängerungen der Nachtflugsperre – über die unbestrittene Ausdehnung
von 23.00 bis 06.00 Uhr hinaus – als (weitere) Beschränkungen der
Betriebszeiten grundsätzlich zulässige emissionsbeschränkende Mass-
nahmen im Sinne von Art. 11 i. V. m. Art. 12 USG (…). Beschränkungen
der Betriebszeiten einer Anlage sind geradezu typische Betriebsvor-
schriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG (vgl. ANDRÉ
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 347

SCHRADE/THEO LORETAN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
2. Aufl., Zürich 2004, Rz. 28 und 29 zu Art. 12). Ob solche zusätzlichen
Betriebsvorschriften vorliegend aus umweltrechtlicher Sicht angeordnet
werden müssen, ist im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung
zu entscheiden. Dabei sind die Interessen der beschwerdeführenden An-
wohner des Flughafens an einer weiteren Verlängerung der Nachtflug-
sperre denjenigen der Flughafenbetreiberin und der hier einzig mitbe-
teiligten Fluggesellschaft SWISS an der Beibehaltung der mit dem vBR
bereits verfügten Nachtflugsperre gegenüberzustellen. Weil – wie so-
gleich dargelegt wird – hier die grundsätzliche Eignung und Erforderlich-
keit der betrieblichen Massnahmen an der Quelle kaum bestritten werden
können, stellt sich somit in erster Linie die Frage nach der Verhältnis-
mässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung beziehungsweise
nach der Zumutbarkeit der emissionsbegrenzenden Massnahmen (…).
40.6 Die Interessen der Beschwerdeführenden beziehungsweise An-
wohner des Flughafens an zusätzlichen Verlängerungen der Nacht-
flugsperre sind dabei – was naheliegend ist – im Bereich des Lärm-
schutzes anzusiedeln.
40.6.1 Wie das BUWAL bereits mit Stellungnahme vom 3. Dezember
2004 zur praktischen Verdoppelung der Anzahl der von IGW-Überschrei-
tungen betroffenen Personen in der Nacht vom Ausgangs- zum Be-
triebszustand festgehalten hat, liegt das grösste Optimierungspotential
weiterhin im Nachtbetrieb beziehungsweise in einer Einschränkung des
nächtlichen Flugbetriebs. Mit einer geringfügig kleineren Anzahl Flug-
bewegungen könne die Nachtlärmbelastung massiv verkleinert werden
(…). Als weitergehende Massnahme zur Verminderung der Fluglärmbe-
lastung ist im Fachbericht Fluglärm (http:////uz-
0907-d, S. 12, nachfolgend: Fachbericht Fluglärm) denn auch die Kür-
zung der Flugbetriebszeiten aufgeführt. Ein vollständiger Verzicht auf
Flugbewegungen in der Zeit von 22 bis 06 Uhr würde demnach einerseits
die Grenzbelastungskurven auf das Niveau der alten Lärmzonenpläne aus
dem Jahre 1981 drücken und andererseits allen Regionen eine ungestörte
Nachtruhe bringen. Aus Sicht der Lärmbekämpfung und des Anwoh-
nerschutzes seien die Vorteile einer vollständigen Nachtflugsperre of-
fensichtlich.
40.6.2 In die gleiche Richtung weisen massgebliche Ausführungen in
der Lärmstudie 2000: Fluglärm wirke demnach nicht zu jeder Tageszeit
gleich belästigend. Morgens früh, über Mittag und am Abend beurteilten
2011/19 Luftfahrt


348 BVGE / ATAF / DTAF

die Betroffenen den Fluglärm unabhängig vom tatsächlich vorhandenen
Pegel besonders belästigend (Fachbericht Fluglärm, S. 37). Die Zweck-
mässigkeit eines Nachtflugverbots sei unbestritten. Eine 100%ige
Schutzwirkung sei jedoch nur dann gegeben, wenn das Verbot den ge-
samten Zeitraum mit einschliesse, in dem die Bevölkerung oder zumin-
dest ein Grossteil derselben schlafe (oder zu schlafen gedenke). Im Hin-
blick auf die Beeinträchtigung des Schlafes in der Nacht sei also trotz
Nachtflugsperre von einem nicht unerheblichen Störpotential auszuge-
hen, welches sich auch in einem mangelnden Schutz in den frühen Mor-
genstunden zeige (Fachbericht Fluglärm, S. 39). Die Ergebnisse zeigten
ziemlich deutlich, dass Fluglärm am Morgen belästigender wirke und zu
mehr selbstberichteten erinnerten Aufwachreaktionen führe als Fluglärm
am Abend (Fachbericht Fluglärm, S. 73). Lärmminderungsmassnahmen
(z. B. leisere Triebwerke oder weniger Flugbewegungen) hätten demzu-
folge am Morgen eine stärkere Wirkung (bzw. wären effizienter) als
solche am Abend. Von Fluglärmbetroffenen werde häufig eine Reduzie-
rung der Anzahl Flugbewegungen verlangt, nicht jedoch eine Reduktion
der Schallemissionen bei einem einzelnen Überflug. Die Resultate der
vorliegenden Untersuchung zeigten jedoch, zumindest für Lärm in den
frühen Morgenstunden, dass vor allem eine Reduktion des Maximal-
schallpegels und ein späteres Einsetzen der Überflüge am frühen Morgen
eine Entlastung der Bevölkerung nach sich ziehen würde (Fachbericht
Fluglärm, S. 76).
Diese Aussagen werden auch von ärztlicher Seite bestätigt (« Fluglärm.
Aus der Sicht der Ärztinnen und Ärzte für Umweltschutz », Schweize-
rische Ärztezeitung 2000, Nr. 48 S. 2728): Demnach wird durch Flug-
lärm der normale Schlafablauf unterbrochen. Fluglärm in der Nacht führe
zu Einschlafstörungen, einer verminderten Gesamtschlafdauer, zur Ver-
kürzung des Tiefschlafes, zu einer Verminderung des REM-Schlafes und
einer Verschlechterung der subjektiven Schlafqualität sowie zu vermehr-
tem erinnerbarem Erwachen.
40.6.3 Wesentlich ist auch die Tatsache, dass der Nachtbetrieb Grenz-
wertüberschreitungen in einem grösseren Gebiet verursacht als der Tag-
betrieb und damit die Siedlungsentwicklung (zusätzlich) beschränkt oder
gar verhindert. So wird gemäss UVB vBR Synthese und Fachbericht
Fluglärm der Osten des Flughafens Zürich verglichen mit dem Jahr 2000
wegen der vermehrten Ostanflüge auf Piste 28 in der ersten Nachtstunde
erheblich belastet, was zu einer markanten Ausdehnung der Belastungs-
kurven und im Nahbereich des Flughafens zu Überschreitungen der AW
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 349

führt (…). Die Anzahl der Personen über den IGW ist gemäss Empa-
Bericht Nr. 437'703-1 vom 22. März 2005 allein für die erste Nacht-
stunde noch ein wenig grösser als für den ganzen Tagesbetrieb (25'074
Personen am Tag im Vergleich zu 25'218 Personen von 22 bis 23 Uhr).
Dabei ist zu beachten, dass gemäss den einverlangten Statistiken der
Flughafen Zürich AG die Nachtflugbewegungen nur einen kleinen Pro-
zentsatz der gesamten Flugbewegungen ausmachen (bspw. für das Jahr
2004 bloss 2,8% der Gesamtbewegungen) und diese in den letzten Jahren
durchschnittlich stark zugenommen haben (Total Nachtflugbewegungen
am Flughafen Zürich 2002: 6'128, 2003: 6'824, 2004: 7'529, 2005: 8'269
und 2006: 7'876). Auch die neuere Entwicklung zeugt nicht von einer
Entlastung: Gemäss dem Bericht zum Zürcher Fluglärm-Index (ZFI) für
das Jahr 2007 vom Dezember 2008 ( -> Flughafen-
politik -> Flugbetrieb und Umwelt -> Zürcher Fluglärm-Index -> ZFI
« Dokumente 2007 », nachfolgend: ZFI-Bericht 2007) haben die Flugbe-
wegungen in den Nachtstunden gegenüber dem Jahr 2006 um ungefähr
14,7% auf bereits 9'066 Bewegungen zugenommen (ZFI-Bericht 2007,
S. 13). Im Jahr 2008 betrug die Zunahme 237 Flugbewegungen bezie-
hungsweise 2,6 % (vgl. ZFI-Bericht 2008, S. 15). Der allgemeine Anstieg
des ZFI-Monitoringwerts um 8,3 % im Jahr 2007 ist nebst dem Bevöl-
kerungswachstum in der Flughafenregion vor allem auf diese Zunahme
der Nachtflugbewegungen zurückzuführen (vgl. ZFI-Bericht 2007,
S. 17).
40.6.4 Aus dem Ganzen folgt, dass das Bedürfnis der Anwohner nach
einer ungestörten Nachtruhe klar ausgewiesen ist, die entsprechenden
Interessen der Beschwerdeführenden an zusätzlichen Ausdehnungen der
Nachtflugsperre beziehungsweise weiteren Nachtflugbeschränkungen als
sehr gewichtig einzuschätzen sind und der Nachtflugbetrieb deshalb im
Rahmen der Interessenabwägung auch besonders kritisch zu prüfen ist
(vgl. dazu schon BGE 126 II 522 E. 39c sowie das Urteil des deutschen
Bundesverwaltungsgerichtshofes in Leipzig vom 16. März 2006 i. S.
Flughafen Berlin-Schönefeld E. 309).
40.7 Diese gewichtigen Lärmschutzinteressen der Beschwerdefüh-
renden sind wie bereits angesprochen den nun darzulegenden Interessen
der Flughafenbetreiberin und der Fluggesellschaft SWISS an einer nicht
weiter ausgedehnten Nachtflugsperre beziehungsweise der Beibehaltung
der Regelung der vBR-Verfügung gegenüberzustellen.
2011/19 Luftfahrt


350 BVGE / ATAF / DTAF

40.7.1 Wie die Beschwerdegegnerin und die SWISS, welche als Home
Carrier des Flughafens ab Zürich ihr Streckennetz betreibt, geltend
machen, hat der Flughafen Zürich eine der europaweit (und wohl auch
weltweit) strengsten Nachtflugordnungen. Zwar kennen andere – mehr
oder weniger – vergleichbare Flughäfen in Europa mit Drehkreuzfunk-
tion ebenfalls eingeschränkte Betriebszeiten ab 23 Uhr oder sogar früher
(bspw. der Flughafen Wien bereits ab 21.30 Uhr oder derjenige in Mün-
chen ab 22.00 Uhr). Ebenfalls gibt es unter diesen europäischen Hubs
solche, bei welchen die uneingeschränkte Betriebszeit am Morgen erst
um 06.30 Uhr (Mailand) oder 07.00 Uhr beginnt (London LHR und
Madrid). Dabei handelt es sich aber in aller Regel nicht um eine totale
Flugsperre während der Nachtzeit wie in Zürich (von 23.00 bzw.
23.30 Uhr bis 06.00 Uhr), sondern (bloss) um gewisse Restriktionsmög-
lichkeiten für die Anzahl Nachtflugbewegungen oder Lärmquotenrege-
lungen. Die SWISS hat damit grundsätzlich Recht, wenn sie ausführt, ihr
stünde im Vergleich zu ihren europäischen Konkurrenten eine wesentlich
kürzere tägliche Betriebszeit zur Verfügung (vgl. dazu auch den Luft-
fahrtbericht 2004, Ziff. 3.3.5 « Betriebsbegrenzungen »). Diese beträgt ab
Rechtskraft des vBR noch 17,5 Stunden (unter Berücksichtigung des
Verspätungsabbaus von 23.00 bis 23.30 Uhr).
40.7.2 Zugleich muss der Flughafen Zürich den Zielen und Vorgaben
des SIL (umfassend E. 30.6 ff.) nachkommen und die Erwartungen der
politischen Behörden beachten. Im Luftfahrtbericht ist festgehalten, der
Flughafen Zürich sei eine Schlüsselinfrastruktur und sein reibungsloses
Funktionieren sei für die Schweiz von grösster Bedeutung. Er solle den
Fluggesellschaften weiterhin die geeignete Infrastruktur bereitstellen, um
ab Zürich möglichst gute Direktverbindungen nach Europa und den
wichtigen weltweiten Zentren zu unterhalten und damit die Bedürfnisse
des Marktes zu befriedigen. Erwartet werde auch die Ermöglichung eines
Drehkreuzbetriebs für eine Fluggesellschaft. Der Flughafen Zürich
müsse Rahmenbedingungen bieten, unter denen die Fluggesellschaften
im Wettbewerb mit ihrer Konkurrenz auf anderen Flughäfen bestehen
könnten (Luftfahrtbericht 2004, Ziff. 4.1 « Flughafen Zürich »).
40.7.3 Die Beschwerdegegnerin führt vor allem in ihrer Beschwerde-
antwort detailliert aus, was weitere Ausdehnungen der Nachtflugsperre
am Flughafen Zürich für sie (und die hauptsächlich betroffenen Flug-
gesellschaften wie die SWISS) bedeuten würden.
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 351

40.7.3.1 Selbst wenn beispielsweise die Anflüge verschoben werden
könnten (was aufgrund der hohen Verkehrsauslastung etwa in der Stunde
zwischen 07.00 und 08.00 Uhr aber nicht der Fall sei), bedeute dies
nicht, dass die Fluggesellschaften die Flüge dann auch effektiv noch
durchführen könnten, und zwar wegen der fehlenden Nachfrage zu
anderen Zeiten. Die Situation könne durchaus mit dem stadtnahen Eisen-
bahn- und Strassenverkehr verglichen werden: Der Pendlerverkehr auf
der Schiene wie auf der Strasse finde hauptsächlich an bestimmten Zeit-
fenstern am Morgen und am Abend statt. Wenn die ersten Zugfahrten aus
technischen Gründen zum Beispiel erst nach 08.00 Uhr durchgeführt
werden könnten, wäre die Nachfrage bedeutend geringer, da die Pendler
in der Regel gegen 08.00 Uhr und nicht erst gegen 09.00 Uhr oder später
am Arbeitsort eintreffen müssten. Aus den gleichen Gründen fehle es
auch auf den Autobahnen nach den Spitzenzeiten am Morgen und am
Abend an der Nachfrage, obwohl dann genügend Kapazität vorhanden
wäre und es weniger Stau gäbe. Auch für den Flugverkehr gelte, dass die
Geschäftsreisenden besonders im Europaverkehr darauf angewiesen
seien, frühzeitig am Morgen an einem Meeting eintreffen und möglichst
viel Zeit beim Geschäftspartner verbringen zu können.
40.7.3.2 Im Allgemeinen werde die Notwendigkeit von Starts und Lan-
dungen ab 22.00 Uhr und zwischen 06.00 bis 07.00 Uhr durch einen der
folgenden Faktoren oder durch eine Kombination dieser Faktoren
begründet:
Erstens die Nachtflugsperre am Ursprungsflughafen: Eine spätere bezie-
hungsweise frühere Landung auf dem Flughafen Zürich bedinge einen
späteren beziehungsweise früheren Start am Ursprungsflughafen. Ein
solcher könnte aufgrund der dort gültigen Betriebszeiten ausgeschlossen
sein, womit der Flug nicht mehr durchführbar wäre.
Zweitens die mangelnde Slot-Verfügbarkeit am Ursprungsflughafen:
Selbst wenn ein späterer oder früherer Start dort aufgrund der Betriebs-
zeiten möglich wäre, wäre unsicher, ob ein entsprechender Slot zugeteilt
werden könnte. Aufgrund der so genannten « Grandfather Rights » würde
eine Fluggesellschaft, die ihre Flüge aus politischen Gründen verschie-
ben müsse, unter Umständen jahrelang keinen Slot mehr zu attraktiven
Zeiten erhalten, womit der Ausfall der entsprechenden Flüge drohe.
Drittens das Verpassen der Anschlussflüge für Transferpassagiere: Auf-
grund der minimal notwendigen Umsteigezeit könnten Anschlüsse insbe-
sondere von den eintreffenden Langstreckenflügen auf die erste Ge-
2011/19 Luftfahrt


352 BVGE / ATAF / DTAF

schäftsreisewelle (07.00 bis 08.00 Uhr) nicht mehr erreicht werden, was
wegen dieser fehlenden Transferpassagiere dazu führen dürfte, dass
entsprechende (Europa-)Flüge ab Zürich mangels Rentabilität gestrichen
werden müssten. Die Langstreckenflüge wiederum seien für eine grosse
Zahl von Passagieren nur attraktiv, wenn der Anschluss in Zürich an
einen Weiterflug innerhalb Europas oder auch an einen weiteren Lang-
streckenflug gewährleistet sei. Diese Funktionsweise eines Netzwerks
(wie demjenigen der SWISS) würde zunichtegemacht, wenn die wich-
tigsten Anschlusswellen in den Morgenstunden nicht mehr aufeinander
abgestimmt wären. Eine Reihe von Langstreckenflügen, welche die Basis
für einen wirtschaftlich erfolgreichen Flugbetrieb bildeten, müsste gestri-
chen werden. Dasselbe Szenario würde im Übrigen eintreten wegen dem
Verpassen der Anschlussflüge am Zielflughafen (infolge von späteren
Starts am Flughafen Zürich).
Viertens die Flugzeug-Rotationsplanung: Das Netzwerk und die Stre-
ckennetzplanungen der einzelnen Fluggesellschaften seien hoch kom-
plex. Verschiebe man die Abflugs- beziehungsweise Ankunftszeit eines
einzigen Fluges innerhalb einer Rotation, so habe dies nicht nur Aus-
wirkungen auf die nachfolgenden Flüge, sondern allenfalls auch noch auf
diverse Umsteigeverbindungsflüge. Es könnten deshalb auch nicht ein-
fach irgendwelche Rotationen (Hin- und Rückflug bzw. Weiterflug) ge-
strichen werden, weil ansonsten zum Beispiel das betroffene Flugzeug
am nächsten Tag für den flugplanmässigen Flug zu einer anderen Desti-
nation fehlen würde und damit das Rotationssystem zu Fall käme. Dies
wäre namentlich für den Geschäftsverkehr der SWISS verheerend, deren
erste Rotation am Morgen in der Regel zwischen 07.00 und 08.00 Uhr
starte. Die letzte Rotation für den Geschäftsverkehr finde jeweils am
Abend statt und müsste bei diesem Szenario allenfalls auch entfallen.
Fünfter Faktor sei die Attraktivität der Reisezeit: Alle Fluggesellschaften
würden etwa um die gleiche Zeit aus dem Fernen und Mittleren Osten,
Afrika oder Südamerika nach Europa fliegen. Darauf habe die Beschwer-
degegnerin schlicht keinen Einfluss. Eine Verlegung dieser Flüge auf
eine andere Zeit würde dazu führen, dass die dafür eingesetzten Flug-
zeuge sehr schlecht besetzt nach Europa zurückfliegen müssten, weil die
Passagiere auf Fluggesellschaften mit einem anderen Zielflughafen als
den Flughafen Zürich umsteigen würden, um so nach wie vor zu den
gewünschten Zeiten abfliegen zu können. Die Swissair habe seinerzeit
ein entsprechendes Experiment durchgeführt: Sie habe versucht, von
Bangkok aus einen Tagesflug nach Zürich durchzuführen. Bereits nach
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 353

kurzer Zeit habe sie diesen Flug indessen wieder aufgeben müssen, da
sich für die entsprechende Abflugzeit in Bangkok schlicht keine kom-
merzielle Nachfrage nach einem Flug eingestellt habe.
Als letzter Faktor sei die Kostenstruktur der jeweiligen Fluggesellschaf-
ten zu nennen: Wenn eine Fluggesellschaft weniger Rotationen durchfüh-
ren könne, müsse sie die gleich bleibenden Fixkosten auf weniger Flüge
aufteilen. Das bedeute – insbesondere wenn die attraktivsten Rotationen
zu den Tagesrandzeiten wegfielen –, dass ein Flugzeug oder gar die
ganze Fluggesellschaft aufgrund des Preisdruckes unter die Gewinn-
schwelle sinke. Die Folge davon sei wiederum, dass Flugverbindungen
gestrichen würden.
40.7.3.3 Zur Situation am Abend ergänzte die Beschwerdegegnerin noch
Folgendes: Die späten innereuropäischen Flüge seien einerseits not-
wendig, um die Marktnachfrage abzudecken, andererseits aber auch, um
die Kurzstreckenflotten optimal auszulasten. Ein wirtschaftlicher Einsatz
der Kurzstreckenflugzeuge sei nur möglich, wenn die Flugzeuge drei bis
vier Rotationen fliegen könnten. Dies wäre bei einer Beschränkung der
Flugbetriebszeiten auf die Tageszeit kaum mehr möglich und würde die
Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Fluggesellschaften massiv beein-
trächtigen. Das interkontinentale Netzwerk der SWISS müsse Anschluss-
flüge nicht nur am Heimatflughafen, sondern auch an seinen Lang-
streckendestinationen anbieten können. Daher sei es notwendig, dass
interkontinentale Flüge auch in den ersten beiden Nachtstunden noch
starten könnten. Schliesslich seien Verspätungen im internationalen und
interkontinentalen Luftverkehr nicht gänzlich zu vermeiden, da viele
nicht beherrschbare Einflüsse eine Rolle spielten. Es müsse daher bis in
die zweite Nachtstunde weiterhin Möglichkeiten für die Abwicklung ver-
späteter Flüge geben.
40.7.3.4 Die vom Bundesverwaltungsgericht verlangten Schätzungen zu
den finanziellen Einbussen der Flughafenbetreiberin bei einer weiteren
Verlängerung der Nachtflugsperre zeigen gemäss Flughafen Zürich AG
folgendes Bild (Zahlenbasis Jahr 2005): Bei einer Nachtflugsperre von
23.00 bis 07.00 Uhr (mit vorherigem Verspätungsabbau) würde der Er-
tragsausfall infolge Wegfalls der entsprechenden Flugbewegungen rund
36 Mio. Franken betragen. Diese Zahl würde sich bei einer Ausdehnung
der Nachtflugsperre von 22.00 bis 07.00 Uhr (mit vorherigem Ver-
spätungsabbau) auf rund 66 Mio. Franken erhöhen. Berücksichtige man
jeweils auch das künftige Potential dieser Betriebsstunden, so betrügen
2011/19 Luftfahrt


354 BVGE / ATAF / DTAF

die Ausfälle 68 Mio. beziehungsweise sogar 130 Mio. Franken. Diese
Aussagen seien allerdings eher theoretischer Natur, weil mit solchen
Nachtflugsperren das Netzwerk der SWISS nicht überleben würde und
der finanzielle Schaden auch der Flughafen Zürich AG weit höher wäre.
Die Schäden für die schweizerische Volkswirtschaft seien dabei noch
nicht eingerechnet.
40.7.4 Die SWISS bestätigt diese detaillierten Ausführungen der Flug-
hafen Zürich AG in ihren Stellungnahmen.
40.7.4.1 So betont sie in ihrer Eingabe vom 7. Juni 2007, Fluggesell-
schaften, die ein Netzwerk erfolgreich betreiben wollten, müssten Kurz-
und Langstreckenflüge aufeinander abstimmen, weil sie auf den meisten
Flügen auf Umsteigepassagiere angewiesen seien. Es gebe weltweit und
in Europa nur ganz wenige Flughäfen, deren Einzugsgebiet gross genug
sei, damit die dort tätigen Fluggesellschaften ihre Flugzeuge ohne Um-
steigepassagiere genügend auslasten könnten. Am Flughafen Zürich sei
SWISS darauf angewiesen, dass sie die Flugzeuge mit Umsteigepas-
sagieren füllen könne. Damit SWISS diese Koordination von Flügen
gelinge, müsse sie die interkontinentalen Flüge und die Europaflüge in
Wellen verknüpfen. Auf eine Welle von Ankünften aus Überseedestina-
tionen folge eine Welle von Abflügen nach europäischen Bestimmungs-
orten. Umgekehrt träfen Passagiere aus verschiedenen europäischen
Destinationen so ein, dass sie mit attraktiven Umsteigezeiten auf inter-
kontinentale Maschinen umsteigen könnten. SWISS habe ihren Betrieb
in vier Wellen organisiert. Diese Wellen seien bereits jetzt (zeitlich) auf
das Minimum zusammengestaucht; mit jeder Viertelstunde, um die der
Betrieb in Zürich in den Randstunden reduziert werde, verliere SWISS
Zeitfenster, um die vier Wellen durchzuführen. Wenn am Morgen die
Flugzeuge, die in der Zeit zwischen 06.04 und 06.30 Uhr ankämen, nicht
landen könnten, setze sich dies wie ein Dominoeffekt über mehrere
Stunden oder sogar über den ganzen Tag fort. Das Gleiche gelte für die
Flüge am Abend.
40.7.4.2 SWISS führt weiter zu den Verspätungen aus, diese verursach-
ten unterschiedliche Kosten: Müssten Flugzeuge in der Luft warten,
würden sie mit jeder Minute unnötig Treibstoff verbrennen. Im Weiteren
verursachten Verspätungen Kosten gegenüber den Passagieren. SWISS
müsse aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen (insbes. der EG-Ver-
ordnung 261/2004) die verspäteten Passagiere verpflegen, den Flugpreis
zurückerstatten und sie allenfalls sogar entschädigen. Zusätzlich ent-
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 355

stünden interne Kosten, weil die SWISS die Passagiere oft auf andere
Flüge umbuchen müsse. Durchschnittlich entstünden pro Passagier und
Verspätungsminute Kosten von 160 bis 200 Franken, sofern SWISS ent-
schädigungspflichtig werde. Zusätzlich entstehe ein Imageschaden.
40.7.4.3 Aus der Stellungnahme vom 5. Oktober 2007 und den teilweise
dem Geschäftsgeheimnis unterliegenden Beilagen dazu geht hervor, dass
SWISS nach ihren Berechnungen bei einer Ausdehnung der Nachtruhe
auf 9 Stunden (22 bis 07 Uhr) durch die Streichung der Flüge in den
Tagesrandstunden einen Ertragseinbruch von mindestens 579 Mio. Fran-
ken erleiden würde. Dazu kämen Ertragsausfälle auf dem übrigen
Streckennetz, da die Streichung von Flügen in den Randstunden auf das
ganze Streckennetz von SWISS massive negative Auswirkungen hätte.
Es stehe ausser Frage, dass mit einer solchen Reduktion des Betriebs die
interkontinentale Fluggesellschaft SWISS als Ganzes in Frage gestellt
wäre.
40.7.5 Von einer Ausdehnung der Nachtflugsperre am Morgen von
06.00 auf 07.00 Uhr wären am Beispiel des Sommerflugplans 2009
(29. März bis 24. Oktober 2009) für den Flughafen Zürich folgende
regelmässigen Ankünfte betroffen (LX = SWISS; ohne unregelmässige
Charterflüge oder bloss wöchentliche Flüge): Bangkok (LX), Basel (LX),
Dar es Salaam (LX), Delhi (LX), Douala (LX), Dubai (LX), Genf (LX),
Hong Kong (LX), Istanbul (LX), Jeddah (LX), Johannesburg (LX),
Montreal (LX), Mumbai (LX), Muscat (LX), Nairobi (LX), Riyadh (LX),
Singapore (LX), Stuttgart (LX) und Thessaloniki (LX). Abflüge während
derselben Zeitspanne sind die folgenden: Amsterdam, Berlin Tegel,
Düsseldorf, Hannover, Lissabon, Pristina (LX) und Stockholm (LX).
Eine Verlängerung der Nachtflugsperre am Abend bereits ab 22.00 Uhr
würde folgende Ankünfte (wiederum gemäss Sommerflugplan 2009) er-
fassen: Amsterdam, Berlin Tegel, Düsseldorf, Lissabon, London City
(LX), London Heathrow (LX), Madrid, Oslo (LX), Palma de Mallorca
und Stockholm (LX). In derselben Zeitspanne ab 22.00 Uhr finden
folgende Abflüge statt: Bangkok (LX), Basel (LX), Doha, Dubai, Genf
(LX), Hong Kong (LX), Istanbul (LX), Johannesburg (LX), Sao Paulo
(LX), Singapore, Stuttgart (LX), Tel Aviv (LX) und Thessaloniki (LX).
40.8 Aus diesen detailliert dargelegten Interessenlagen beider Seiten
zieht das Bundesverwaltungsgericht das Fazit, dass die wirtschaftlichen
Interessen der Flughafen Zürich AG und der SWISS sowie die verkehrs-
2011/19 Luftfahrt


356 BVGE / ATAF / DTAF

und volkswirtschaftlichen Interessen der Schweiz die Lärmschutzinteres-
sen der beschwerdeführenden Anwohner und Gemeinwesen überwiegen.
40.8.1 Ein Drehkreuzbetrieb am Flughafen Zürich, wie er im SIL vor-
geschrieben ist und vom Bundesrat im Luftfahrtbericht erwartet wird,
muss über eine minimale zusammenhängende Betriebszeit sichergestellt
werden können. Ein solcher Hub-Betrieb entspricht offensichtlich den
allgemeinen verkehrs- und volkswirtschaftlichen Interessen (Wettbe-
werbsfähigkeit der Schweiz, hohe Anzahl Arbeitsplätze) beim grössten
und wichtigsten Landesflughafen, welcher zugleich der einzige (wirk-
liche) Interkontinentalflughafen der Schweiz ist. Es ist vorliegend nach-
gewiesen worden, dass interkontinentaler und innerkontinentaler Luft-
verkehr beim Flughafen Zürich sowohl betreffend Passagierströmen wie
Flugzeiten zusammenhängen (vgl. dazu auch SIL-Schlussbericht, S. 23).
40.8.2 Den Langstreckenflügen vor allem der SWISS, welche sehr
zahlreich am Morgen zwischen 06.00 bis 07.00 Uhr eintreffen sowie (im-
mer noch häufig) am Abend zwischen 22.00 und 23.00 Uhr abfliegen,
kommt dabei besondere Bedeutung zu, da sie die auch von den zustän-
digen Behörden geforderte interkontinentale Anbindung der Schweiz in
der Zivilluftfahrt sicherstellen. Wie für das Bundesverwaltungsgericht
von der Flughafen Zürich AG und der SWISS rechtsgenüglich nach-
gewiesen worden ist, sind diese Langstreckenflüge weder am Morgen
noch am Abend – wie von Beschwerdeführenden verlangt – einfach ver-
schiebbar. Dies würde das ausführlich und überzeugend dargelegte sehr
komplexe Rotations- beziehungsweise Wellensystem der SWISS ent-
scheidend durcheinanderbringen und in gewissem Mass sogar verunmög-
lichen. So leuchtet es ein, dass die zahlreichen Europaflüge der ersten
Welle, welche auf die Umsteigepassagiere der ankommenden Langstrec-
kenflüge angewiesen sind, wegen der Fluggewohnheiten vor allem der
Geschäftsleute nicht einfach vom Zeitraum zwischen etwa 07.00 und
08.00 Uhr auf später verschoben werden könnten. Die eintreffenden
Langstreckenflüge am frühen Morgen wiederum müssen auf die Abflüge
der Kurz- und Mittelstreckenflugzeuge abgestimmt werden, weil beim
regelmässigen Verpassen des Anschlusses in Zürich die Passagiere sonst
einen anderen Hub wählen würden und somit auch verschiedene Lang-
streckenflüge eingestellt werden müssten. Dasselbe würde zudem auch
allein schon wegen unattraktiverer Flugzeiten für die Passagiere infolge
der verlangten Verschiebungen morgens und abends drohen.
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 357

40.8.3 Die von der Flughafen Zürich AG und der SWISS einverlangten
Zahlen zum drohenden Ertragsausfall können zwangsläufig nur Schät-
zungen sein, sind aber nachvollziehbar und sprechen in ihrer Höhe be-
reits für sich. Sämtliche in diesem Zusammenhang vorgebrachten Be-
weisanträge, insbesondere der Aktion für zumutbaren Luftverkehr, sind
deshalb ohne weitere Begründung abzuweisen. Wesentlich ist, dass die
finanziellen Einbussen – wie die beiden Erstgenannten zu Recht betonen
– beim Wegfall der Langstrecken- und Europaflüge zu den umstrittenen
Randzeiten am Morgen und am Abend wegen der negativen Einflüsse auf
den gesamten Drehkreuzbetrieb noch viel höher wären. Die Einwände
der Flughafenbetreiberin, der SWISS und des BAZL, dass dieser (und
damit die SWISS als Home Carrier) bei Gutheissung der Anträge auf
weitere Verlängerungen der Nachtflugsperre effektiv gefährdet wäre,
erachtet das Bundesverwaltungsgericht angesichts der detailliert geschil-
derten Sachlage als durchaus begründet. Dass der Flughafen Zürich im
europäischen Vergleich der Hubs bereits eine der strengsten – wenn nicht
die strengste – Nachtflugordnung hat, ist dabei nicht ausschlaggebend,
aber ins Gewicht fallend. Längere Nachtruhezeiten limitieren wie auf-
gezeigt (vgl. E. 40.7.3.2 f. insbes. die Faktoren « Flugzeug-Rotations-
planung » und « Kostenstruktur ») auch die Nutzung des teuren Produk-
tionsmittels « Flugzeug », womit der SWISS und allen von Zürich aus
operierenden Fluggesellschaften im europäischen Wettbewerb schlech-
tere Rahmenbedingungen zur Verfügung stünden. Weitere Ausdehnungen
der Nachtflugsperre sind somit nach der heutigen Rechtslage (vgl. dazu
vor allem E. 30.6.2) weder mit den Anforderungen an einen Drehkreuz-
betrieb am Flughafen Zürich noch mit den Wettbewerbsbedingungen für
eine interkontinental tätige Netzwerkgesellschaft wie die SWISS
vereinbar, weswegen solche Massnahmen heute als unzumutbar und
damit unverhältnismässig zu bezeichnen sind. Schliesslich muss auch der
Verspätungsabbau bis 23.30 Uhr nach dem Ausgeführten möglich blei-
ben. Wie das BAFU in seiner Stellungnahme vom 5. Oktober 2007 zu
Recht festgestellt hat, wird im Rahmen der Verabschiedung des SIL-
Objektblattes aber geprüft werden müssen, ob die Nachtflugsperre am
Flughafen Zürich nicht verlängert werden soll. Denn hier liegt sicherlich
noch das grösste Optimierungspotential beim Flugbetrieb des Flughafens
Zürich (vgl. E. 40.6.1).
40.8.4 Als Resultat ist deshalb festzuhalten, dass sämtliche eingangs
angeführten Anträge und Rügen der Beschwerdeführenden auf weitere
Ausdehnungen der Nachtflugsperre über die Zeit von 23.00 Uhr (bzw.
2011/19 Luftfahrt


358 BVGE / ATAF / DTAF

beim Verspätungsabbau 23.30 Uhr) bis 06.00 Uhr hinaus hier abgewiesen
werden müssen.
40.9 Von einigen Beschwerdeführenden werden daneben Anträge zur
Beschränkung der Anzahl Nachtflüge gestellt. So wird verlangt, die Flug-
bewegungen seien nachts auf 5'000 Starts und Landungen beziehungs-
weise in der Zeit von 22.00 bis 06.00 Uhr auf (einschliesslich aller Aus-
nahmen) maximal 3'000 Starts und Landungen ab dem Jahre 2008 zu
begrenzen. Eine weitere Forderung lautet, die Flugbewegungen in der
ersten Nachtstunde seien bei 4'500 Bewegungen pro Jahr zu plafonieren
und die Nachtflüge (inkl. Verspätungsabbau) seien in der zweiten Nacht-
stunde ganz zu verbieten.
40.9.1 Es existiert bisher keine gesetzliche Grundlage, aus welcher die
Pflicht zur Einführung einer Beschränkung der Anzahl Flugbewegungen
– selbst in den Nachtstunden – direkt abgeleitet werden könnte. Für einen
solchen Bewegungsplafond oder ein Bewegungskontingent findet sich
auch im SIL, der als Prognose für das Jahr 2010 von 380'000 Flug-
bewegungen des Linien- und Charterverkehrs auf dem Flughafen Zürich
ausgeht (vgl. E. 30.6.2), keine Grundlage. Gestützt auf Art. 12 Abs. 1
Bst. c USG ist es jedoch grundsätzlich auch hier denkbar, Bewegungs-
beziehungsweise Nachtflugbeschränkungen als Verkehrsvorschriften zur
Emissionsbegrenzung zu verfügen (Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A-1985/2006 vom 14. Februar 2008 E. 21.7.3.1, teilweise
publiziert in BVGE 2008/17; Entscheid REKO/INUM Z-2001-58 vom
16. Dezember 2004 E. 11; SCHRADE/LORETAN, a. a. O., Rz. 26 zu
Art. 12). Im Übrigen ist an dieser Stelle auf die Ausführungen zur Frage
eines allgemeinen Bewegungsplafonds auf dem Flughafen Zürich zu
verweisen (E. 47).
40.9.2 Grundsätzliche Veränderungen in der Fluglärmbelastung im Be-
triebszustand gegenüber dem Ist- und Ausgangszustand sind der Wegfall
der dritten Nachtstunde und die Beschränkung auf die Abwicklung von
verspäteten Flügen in der zweiten Nachtstunde. Gemäss Fachbericht
Fluglärm (…) sind im Betriebszustand für die erste Nachtstunde gut
9'100 Starts und Landungen vorgesehen. In der zweiten Nachtstunde sind
es insgesamt noch rund 200 Flugbewegungen aus dem Verspätungs-
abbau. In der dritten Nachtstunde gibt es im Betriebszustand wegen der
verlängerten Nachtflugsperre keine Flugbewegungen mehr. Wie bereits
ausgeführt worden ist, ist diese Prognose als zutreffend zu bezeichnen
(…), ist doch bereits im Jahr 2007 die Anzahl von 9'066 Nachtflug-
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 359

bewegungen erreicht worden (vgl. E. 40.6.3 zur « Entwicklung der
Nachtflugbewegungen »).
40.9.3 Wie das BAZL zu diesen Anträgen zu Recht einwendet, ist
bereits fraglich, ob eine Plafonierung von Flugbewegungen ein geeig-
netes Mittel zur Begrenzung der Lärmimmissionen, gerade für eine
Nachtstunde, sein kann. Eine solche Begrenzung würde die in der Nacht
unerwünschten Aufwachreaktionen grundsätzlich nicht verhindern (vgl.
dazu auch MARK BRINK/KATJA WIRTH/REGULA ROMETSCH/CHRISTOPH
SCHIERZ, Lärmstudie 2000 Zusammenfassung, ETH Zürich, Zentrum für
Organisations- und Arbeitswissenschaften, Zürich 2005, S. 76). Dazu
käme die grosse Herausforderung, nach welchen Kriterien die Begren-
zung dann effektiv bloss für eine oder zwei Stunden praktisch umgesetzt
werden soll. Die Massnahme dürfte nämlich für die verschiedenen Flug-
gesellschaften nicht diskriminierend sein (vgl. dazu auch hinten
E. 42.2.8). An der Eignung beziehungsweise der Tauglichkeit eines Be-
wegungsplafonds für einzelne Nachtstunden bestehen somit bereits
Zweifel.
40.9.4 Entscheidend ist letztlich aber auch hier die Frage der Zumut-
barkeit: Die verlangten Bewegungsbeschränkungen von maximal
5'000 Starts und Landungen (oder noch einiges tiefer) in der Nacht
beziehungsweise vor allem für die erste Nachtstunde kämen einer Hal-
bierung der heute tatsächlich stattfindenden Nachtflüge gleich. Zwar
wurde eine solche weitergehende Massnahme auch noch im Fachbericht
Fluglärm (S. 12) als Möglichkeit erwähnt. Dies ändert aber nichts daran,
dass eine solche massive Eingrenzung des Nachtflugbetriebs (im We-
sentlichen vor allem für die erste Nachtstunde wirkend) mit dem Dreh-
kreuzbetrieb des Flughafens Zürich und dem dazugehörigen Rotations-
beziehungsweise Wellensystem der SWISS nicht vereinbar ist. Es können
nach den soeben angestellten umfassenden und detaillierten Erwägungen
zur Frage der weiteren Ausdehnung der Nachtflugsperre (auf welche an
dieser Stelle vollumfänglich verwiesen werden kann) keine Zweifel
bestehen, dass mit den verlangten starken Eingrenzungen ein Drehkreuz-
betrieb am Flughafen Zürich, wie er auch vom Bundesverwaltungs-
gericht bestätigt worden ist, nicht mehr im erforderlichen Mass aufrecht-
erhalten werden könnte. Ob dies bei deutlich weniger weit gehenden
Anträgen zu zahlenmässigen Nachtflugbeschränkungen noch der Fall
wäre, muss vorliegend nicht eingehender geprüft werden, da das Bundes-
verwaltungsgericht – wie schon mehrfach erwähnt – nicht Aufsichts-
behörde des Flughafens Zürich ist.
2011/19 Luftfahrt


360 BVGE / ATAF / DTAF

40.9.5 Es ist damit zu den genannten Anträgen auf Bewegungsbe-
schränkungen in den Nachtstunden zusammenfassend festzuhalten, dass
diese in der verlangten Höhe unzumutbare und allenfalls zugleich auch
noch untaugliche Massnahmen sind. Sie sind somit allesamt als unver-
hältnismässig abzuweisen.
41. Die Beschwerdeführenden 18, 35, 40, 42 bis 50, 58, 61 und 66
wenden sich gegen die als Ausnahmen von den Nachtverkehrseinschrän-
kungen in Art. 15 Ziff. 3 Anhang 1 vBR geregelten Postflüge. Gemäss
dieser Bestimmung sind einzelne Linienkurse, die vorwiegend der Post-
beförderung dienen und an den Messstellen nicht mehr als 75 dB(A)
erzeugen, von den Nachtverkehrseinschränkungen ausgenommen. Prak-
tisch alle der erwähnten Beschwerdeführenden verlangen, die genannte
Regelung sei ersatzlos aufzuheben.
Zusätzlich fordern die Beschwerdeführenden 18, 42 bis 50 und 61, es sei
auch die weitere Ausnahme von den Nachtverkehrseinschränkungen in
Art. 15 Ziff. 2 Anhang 1 vBR betreffend Messflüge zu streichen.
41.1 Das BAFU meint mit Fachbericht vom 5. Oktober 2007 zu den
Postflügen bloss, diese seien nachts zulässig, sofern sie sich innerhalb
der zulässigen Nacht-Lärmkurve bewegten. Für die Kontrolle der zu-
lässigen Lärmbelastung liege die Zuständigkeit beim BAZL. Dieses
wiederum ist der Ansicht, Art. 15 Ziff. 3 Anhang 1 vBR habe zum Zeit-
punkt der angefochtenen Verfügung dem gültigen Reglement aus dem
Jahre 2001 entsprochen. Die Regelung sei vom BUWAL nicht bestritten
worden und habe deshalb genehmigt werden können. In der Sache sei
durch die Festlegung des maximalen Einzelschallpegels sichergestellt,
dass diese Flüge keine Aufwachreaktionen auslösten. Die Beschwerde-
gegnerin erklärt, die Ausnahme der Postflüge von den Nachtflugbe-
schränkungen finde sich bereits im Anhang Nr. 2 zu der Konzession vom
20. Oktober 1951 für den Betrieb des interkontinentalen Flughafens
Zürich (nachfolgend: Konzession vom 20. Oktober 1951). Sie sei seither
vom Konzessionsrecht vorgeschrieben in jedes Betriebsreglement für den
Flughafen Zürich übernommen worden. Nachdem mit der am 14. April
2000 erfolgten Revision der Nachtflugbestimmungen in der VIL die
Kompetenz des BAZL, Nachtflugkontingente und Nachtflugbewil-
ligungen zu erteilen, abgeschafft worden sei, sei es konsequent, wenn die
Postflüge, die an den Messstellen nicht mehr als 75 dB(A) erzeugten, im
vBR ohne zusätzliches Erfordernis einer Einzel-Ausnahmebewilligung
des BAZL vom Nachtflugverbot ausgenommen würden.
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 361

41.2 Diese Ausführungen überzeugen indessen gesamthaft nicht:
Zwar enthielt Anhang Nr. 2 zur alten Konzession vom 20. Oktober 1951
tatsächlich bereits praktisch im Wortlaut die umstrittene Bestimmung.
Dies spielt hier aber keine Rolle mehr, da die heute einzig massgebende
neue Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 keine solche Regelung mehr
kennt. Die bisherige Ausnahme zum Nachtflugverbot wurde dagegen im
Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 in Art. 21 Ziff. 3 (resp. zuerst
Ziff. 2) neu festgeschrieben, allerdings mit der gewichtigen Einschrän-
kung, dass für die Postflüge eine nur aus « besonderen wichtigen Grün-
den » zu erteilende Ausnahmebewilligung des BAZL erforderlich sei.
Genau diese Bestimmung wurde aber schon von der REKO/INUM im
Rahmen des Beschwerdeverfahrens zum Betriebsreglement vom 31. Mai
2001 kritisiert und allein deswegen nicht ersatzlos aufgehoben, weil im
damals anstehenden (erstinstanzlichen) Verfahren für das vBR eine neue
Lösung gesucht werden sollte. Bis dahin schrieb die REKO/INUM im
Sinne einer Übergangslösung vor, dass die alte Regelung mit den vom
BAZL zu erteilenden Ausnahmebewilligungen weiterzuführen sei (Ent-
scheid Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 9.5.4). Auf die hier of-
fensichtlich sehr relevanten Erwägungen der REKO/INUM im damaligen
Endentscheid gehen weder die Beschwerdegegnerin noch das BAZL
überhaupt ein. Unverständlich und inakzeptabel ist vor allem, dass das
BAZL die damaligen Anweisungen der REKO/INUM für die vBR-Ver-
fügung schlicht nicht berücksichtigt hat.
41.3 Wie bereits die REKO/INUM im zitierten Endentscheid vom
16. Dezember 2004 zu Recht festgehalten hat, kann die Tatsache, dass
das BAZL nun keine Kompetenz zur Erteilung von entsprechenden
Ausnahmebewilligungen mehr hat, keinesfalls ein genügender Grund
sein, Postkurse nun einfach im beschriebenen Sinne von sämtlichen
Nachtverkehrseinschränkungen auszunehmen. Die Bedeutung dieser
Änderung ist – damals wie heute – umweltrechtlich ins Gewicht fallend,
da solche Postflüge in der Nacht regelmässig erhebliche Störungen der
Nachtruhe nach sich ziehen. Diese Feststellung gilt angesichts der sehr
gewichtigen Interessen der Beschwerdeführenden an einer grundsätzlich
ungestörten Nachtruhe (ausführlich E. 40.6 ff.) selbstverständlich auch
dann, wenn die erwähnte Lärm-Limite in der angefochtenen Regelung
von 75 dB(A) ausnahmslos eingehalten würde.
41.4 Einzelne Beschwerdeführende machen zu Recht geltend, dass
mit der vorgesehenen Regelung von Art. 15 Ziff. 3 Anhang 1 vBR ent-
sprechende Postflüge ohne irgendwelche zeitliche Einschränkung wäh-
2011/19 Luftfahrt


362 BVGE / ATAF / DTAF

rend der ganzen Nacht erfolgen könnten. Dies widerspricht klarerweise
der hier anwendbaren Nachtruheregelung in aArt. 39 Abs. 4 VIL (AS
2000 1338) beziehungsweise dem inhaltlich gleichen Art. 39d Abs. 1 VIL
(nach der von der Beschwerdegegnerin erwähnten Revision), wo Postflü-
ge als Ausnahmen eindeutig nicht aufgeführt sind. Mindestens während
der in Art. 39a VIL festgelegten absoluten Nachtflugsperre für die Lan-
desflughäfen Zürich und Genf dürften demnach sicher keine Postflüge
verkehren, weil für die Nachtflugordnung im Betriebsreglement des
Flughafens Zürich im Vergleich zu den einschlägigen VIL-Bestimmun-
gen zwar weitere Einschränkungen (vgl. E. … und BGE 126 II 522
sowie E. 41.6 und 42.3.1), zweifellos aber keine darüber hinausgehenden
Erleichterungen möglich sind. Die umstrittene Regelung bedürfte somit
zwingend einer Änderung der Ausnahmebestimmung von Art. 39d VIL.
Abgesehen davon sind Postflüge (staatlicher oder privater Natur) nie von
einer solchen Dringlichkeit, dass sie im Rahmen der Interessenabwägung
den bereits umfassend dargelegten sehr gewichtigen Interessen der An-
wohner an einer grundsätzlich ungestörten Nachtruhe gleichzusetzen
oder diese gar zu überwiegen vermöchten. Die Anwohnerinteressen fal-
len hier noch umso mehr ins Gewicht, weil wegen des erforderlichen
Drehkreuzbetriebs auf dem Flughafen Zürich die Anträge auf weitere
Ausdehnungen der Nachtflugsperre allesamt abgewiesen werden mussten
(vgl. aber bezüglich des « Charterverkehrs » E. 42). Es ist damit nicht
weiter von Belang, aber spricht schon für sich, dass die Beschwerde-
gegnerin und das BAZL denn auch in keiner Art und Weise darlegen, wie
gross überhaupt das (wirtschaftliche) Interesse an solchen Postflügen
sein könnte. Dieses muss angesichts der von der Beschwerdegegnerin ge-
machten Ausführungen, dass zurzeit offenbar gar keine reinen Postflüge
stattfinden (…) oder es sich zumindest um äusserst wenige Flüge handelt
(…), ohnehin sehr unbedeutend sein.
41.5 Da es somit auch für die Postbeförderung ohne weiteres zumut-
bar ist, die (neue) Nachtflugsperre von 23.00 bis 06.00 Uhr zu beachten
und die angefochtene Regelung zusätzlich der Nachtflugordnung in der
VIL widerspricht, ist Art. 15 Ziff. 3 Anhang 1 vBR in Gutheissung der
Anträge der Beschwerdeführenden 18, 35, 40, 42 bis 50, 58, 61 und 66
ersatzlos aufzuheben.
41.6 Sehr ähnlich wie bei den Postflügen ist die Sachlage bei den als
weitere Ausnahme von den Nachtverkehrseinschränkungen in Art. 15
Ziff. 2 Anhang 1 vBR festgeschriebenen Messflügen zum Ausmessen der
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 363

Navigationsanlagen. Eine genau gleiche Bestimmung sollte nach dem
Willen der Flughafenhalterin bereits in das Betriebsreglement vom
31. Mai 2001 erstmals aufgenommen werden. Die REKO/INUM hat aber
im erwähnten Endentscheid Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 auch
diese Ausnahme nicht genehmigt und Art. 20 Ziff. 4 des Betriebsregle-
ments vom 31. Mai 2001 ersatzlos aufgehoben. Entgegen der Flughafen
Zürich AG ist dieser Entscheid auch für die neue, gleich lautende Aus-
nahmebestimmung trotz der nun nachgeholten UVP einschlägig. Die
REKO/INUM hat nämlich bereits damals in der Begründung angeführt,
dass die Ausnahmebestimmung zu den Messflügen der Nachtflugord-
nung der VIL widerspreche. Diese Auffassung ist vom Bundesverwal-
tungsgericht zu bestätigen, da – wie bereits die Postflüge – auch die
Messflüge in der Ausnahmebestimmung von Art. 39d VIL offensichtlich
nicht enthalten sind. Wie schon ausgeführt (soeben E. 41.4), kann die
Nachtflugordnung der VIL für das Betriebsreglement des Flughafens
Zürich höchstens weiter eingeschränkt, sicher aber nicht zu Gunsten der
Flughafenhalterin durchbrochen oder gelockert werden. Die in das vBR
erneut eingebrachte generelle Ausnahmebestimmung von Art. 15 Ziff. 2
Anhang 1 ist damit in Übereinstimmung mit dem früheren Entscheid der
REKO/INUM wegen Verstosses gegen die einschlägigen VIL-Bestim-
mungen wiederum aufzuheben. Auch hier ist zu kritisieren, dass das
BAZL diese durch die Flughafen Zürich AG unverändert eingebrachte
Ausnahme kommentarlos für das vBR genehmigt hat, ohne auf die
vorherigen Erwägungen der REKO/INUM näher einzugehen. Es läge
ohnehin am BAZL (bzw. am UVEK als oberste Aufsichtsbehörde), die
Ausarbeitung beziehungsweise Anpassung der erforderlichen Ausnahme-
bestimmung in der Nachtflugordnung der VIL an die Hand zu nehmen,
falls eine solche für Messflüge überhaupt als gerechtfertigt erscheinen
kann. Letzteres ist hier (noch) nicht zu beurteilen.
41.7 Hingegen stellt sich die Frage, ob angesichts der Aufhebung der
Ausnahmebestimmung für Messflüge im vBR (wie früher bei den Post-
flügen) eine Übergangsordnung – etwa aus Sicherheitsgründen – festzu-
legen ist.
41.7.1 Skyguide erläutert in der Stellungnahme vom 9. Juni 2006, aus
Sicherheitsgründen und zur Erhaltung der notwendigen technischen In-
frastruktur seien regelmässige Messflüge zwingend notwendig. Diese
seien aus betrieblichen Gründen möglichst in verkehrsarmen Zeiten – am
besten während der Nachtstunden – durchzuführen. Das BAZL ergänzt,
wenn die zum Ausmessen der Navigationsanlagen nötigen Flüge nicht
2011/19 Luftfahrt


364 BVGE / ATAF / DTAF

mehr während der nächtlichen Betriebsruhe stattfinden dürften, hätte dies
erhebliche Auswirkungen auf die Abwicklung dieser Flüge sowie auch
des übrigen Flugverkehrs. Die Beschwerdegegnerin erklärt, Messflüge
müssten künftig wie bereits heute immer dann in der Nacht durchgeführt
werden, wenn Gründe der Flugsicherheit, die Notwendigkeit, falsche
Messresultate wegen Störeinflüssen des Flugverkehrs zu vermeiden, oder
Kapazitätsprobleme die Durchführung von Messungen in den in der
Regel verkehrsarmen Perioden an Nachmittagen verhinderten.
41.7.2 Diese Darlegungen führen zwar zum schnell einsehbaren Ergeb-
nis, dass Messflüge für die Aufrechterhaltung eines reibungslosen und
sicheren Flugbetriebs am Flughafen Zürich von Zeit zu Zeit unumgäng-
lich sind. Sie vermögen aber nicht überzeugend aufzuzeigen, weshalb
Messflüge zwingend in der Nacht durchzuführen wären. Auch Skyguide,
deren Auskünfte hier erhebliches Gewicht zukommt, spricht einzig da-
von, dass diese Messflüge möglichst in verkehrsarmen Zeiten – am bes-
ten während der Nachtstunden – durchzuführen seien, ohne sich diesbe-
züglich auf Sicherheitsgründe zu berufen.
41.7.3 Das Bundesverwaltungsgericht kommt aufgrund der erwähnten
wenig substanziierten und – trotz Mitwirkungspflicht (…) – nicht beleg-
ten Aussagen zum Schluss, dass letztlich einzig betriebliche Interessen,
nämlich die Erhaltung der Kapazität beziehungsweise das Bestreben,
allfällige Verspätungen zu vermeiden, für das Durchführen von Messflü-
gen in der Nacht sprechen. Es sind keine sicherheitstechnischen Gründe
ersichtlich, weshalb erforderliche Messflüge nicht genau so gut an den
praktisch jeden Tag zur Verfügung stehenden Zeiten mit wenig oder fast
überhaupt keinem Flugverkehr am (späteren) Nachmittag durchgeführt
werden können. Dass diese verkehrsarmen Zeiten am Nachmittag exis-
tieren, ist von der Flughafen Zürich AG unbestritten geblieben und geht
ohne weiteres aus den jeweiligen Flugplänen des Flughafens Zürich her-
vor. Einer Medienmitteilung der Flughafen Zürich AG vom 20. August
2009 ist denn auch zu entnehmen, dass vom 24. August bis zum
28. August sowie vom 7. September bis zum 11. September 2009 Mess-
flüge durchgeführt wurden und diese in erster Linie zwischen 13.30 und
17.00 Uhr, ausnahmsweise abends bis spätestens 02.00 Uhr nachts,
stattgefunden haben. Das betriebliche Interesse an der Durchführung von
Messflügen als generelle Ausnahmen von den Nachtverkehrseinschrän-
kungen ist demnach als klein einzuschätzen, umso mehr, als solche
Messflüge in der Regel gut im Voraus planbar und allenfalls auch ver-
schiebbar sind. Diese geringen Interessen der Flughafen Zürich AG
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 365

vermögen die bereits dargelegten (E. 40.6 ff.) sehr gewichtigen Interes-
sen der Beschwerdeführenden beziehungsweise Anwohner an einer
ungestörten Nachtruhe bei weitem nicht zu erreichen. Aufgrund des klar
negativen Ergebnisses der Interessenabwägung ist somit auch auf eine
Übergangsordnung zu verzichten. Bemerkenswert ist dazu auch, dass –
trotz der seit dem Entscheid der REKO/INUM vom 16. Dezember 2004
bekannten Sachlage – im Rahmen der systematischen Neuordnung der
Regelungen zur Nachtflugordnung in der VIL vom 13. Februar 2008 (in
Kraft seit 15. März 2008) von Messflügen keine Rede war (vgl. den
erläuternden Bericht vom 10. Januar 2008).
41.8 Es bleibt damit das Fazit, dass in Gutheissung der Anträge der
Beschwerdeführenden 18, 42 bis 50 und 61 auch die weitere Ausnahme
von den Nachtverkehrseinschränkungen in Art. 15 Ziff. 2 Anhang 1 vBR
betreffend Messflüge ersatzlos aufzuheben ist.
42. Diverse Beschwerdeführende, insbesondere der Kanton Zürich,
aber auch die Beschwerdeführenden 35, 42 bis 50, 61, 66 sowie der
Kanton Aargau bringen im Zusammenhang mit der Beschränkung des
Nachtflugbetriebs weiter vor, Ziff. 1.5 der Verfügung des BAZL vom
29. März 2005 sei aufzuheben und Art. 13 Abs. 1 Satz 1 Anhang 1 vBR
zu genehmigen. Die Beschwerdeführerin 30 beantragt ihrerseits die Auf-
hebung und Änderung der Abs. 2 und 3 von Art. 13 Anhang 1 vBR.
Art. 13 Abs. 1 Satz 1 Anhang 1 des von der Beschwerdegegnerin ein-
gereichten vBR-Entwurfs sah vor, dass Starts des Charterverkehrs (wei-
terhin) nur bis 22.00 Uhr geplant werden dürfen. Das BAZL hat dieser
Bestimmung die Genehmigung verweigert. Es führt in seiner Verfügung
vom 29. März 2005 aus, das gestützt auf eine Auflage in der Baukonzes-
sion Dock Midfield des UVEK vom 5. November 1999 (nachfolgend:
Baukonzession vom 5. November 1999) erlassene Charterabflugverbot
ab 22.00 Uhr sei heute zu hinterfragen. So lasse sich die im Jahre 1999
noch zutreffende Differenzierung zwischen Linien- und Charterverkehr
nicht mehr aufrechterhalten. Fluggesellschaften, die Charterflüge anbie-
ten und durchführen würden, würden dadurch gegenüber den Linienflug-
gesellschaften, aber auch gegenüber den übrigen im Nichtlinienverkehr
(Taxiflüge) tätigen Anbietern diskriminiert. Ein öffentliches Interesse sei
zwar effektiv lediglich für Charterflüge zu bejahen, die über eine längere
Zeitspanne regelmässig angeboten und in einem Flugplan publiziert
würden. Solche Flüge sollten auch nach 22.00 Uhr noch starten können.
Dagegen seien Starts von Flügen, die nur unregelmässig je nach ak-
2011/19 Luftfahrt


366 BVGE / ATAF / DTAF

tuellem Bedarf stattfänden, auszuschliessen. Die Gesuchstellerin werde
deshalb verpflichtet, eine diesen Erwägungen entsprechende Regelung zu
formulieren und dem BAZL vorzulegen.
42.1 Der Kanton Zürich macht in seiner Beschwerde zunächst
geltend, das BAZL sei nicht zuständig, Auflagen der Betriebskonzession
oder einer Plangenehmigung aufzuheben oder inhaltlich abzuändern. Im
Zuständigkeitsbereich des UVEK könne nur dieses selber, nicht aber ein
ihm unterstelltes Amt, solche Änderungen verfügen. Das BAZL verletze
mit der Nichtgenehmigung verschiedene Bestimmungen des LFG und
der VIL. Mit Bezug auf die Charterregelung sei die vBR-Verfügung
daher nichtig.
Es ist deshalb nachfolgend als Erstes zu überprüfen, ob das BAZL zur
Nichtgenehmigung der fraglichen Bestimmung zuständig war, bevor auf
die weitergehenden Rügen des Kantons Zürich wie auch der weiteren
Beschwerdeführenden einzugehen ist.
42.1.1 In der Baukonzession vom 5. November 1999 erteilte das
UVEK dem Kanton Zürich als damaligem Flughafenhalter und Gesuch-
steller die Auflage, mit der nächsten Erneuerung der Betriebskonzession
beziehungsweise des Betriebsreglements, spätestens jedoch im Jahr
2001, den Start von geplanten Charterflügen bereits ab 22.00 Uhr zu
verbieten (Auflage 2.2.2 der Baukonzession vom 5. November 1999).
Aus diesem Grund wurde bereits im Betriebsreglement vom 31. Mai
2001 in Art. 11 und nun in Art. 13 Anhang 1 vBR der Ausschluss für
Starts des Charterverkehrs ab 22.00 Uhr festgehalten.
Wie bereits vorne erwähnt, dürfen Flugplatzanlagen nur mit einer Plan-
genehmigung erstellt oder geändert werden (E. 26). Genehmigungs-
behörde ist bei Flughäfen das UVEK (Art. 37 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. b
LFG). Die in der Plangenehmigung vorgegebenen Rahmenbedingungen
sind im Betriebsreglement konkret auszugestalten (Art. 36c Abs. 2 LFG).
Gemäss Art. 36c LFG ist zur Genehmigung des Betriebsreglements das
BAZL zuständig.
Die Baukonzession vom 5. November 1999 ist heute als Plangenehmi-
gung im Sinne von Art. 37 ff. LFG zu qualifizieren (vgl. die Schluss-
bestimmungen der Änderung des LFG vom 18. Juni 1999, AS 1999
3071; BBl 1998 III 2591). Sie wurde vom dafür zuständigen UVEK
erteilt und unter anderem mit der vorliegend strittigen Auflage zur Ein-
führung eines Charterabflugverbots ab 22.00 Uhr versehen. Die Flug-
hafen Zürich AG passte ihr Betriebsreglement der Auflage entsprechend
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 367

an und beantragte dem BAZL dessen Genehmigung. Zu Recht wird von
keiner Seite die Zuständigkeit des BAZL zur Genehmigung des Betriebs-
reglements gemäss Art. 36c LFG bestritten. Fraglich ist indessen, ob das
BAZL eine vom UVEK in der Baukonzession für das Projekt Dock
Midfield vorgegebene, im Betriebsreglement umgesetzte Auflage nach-
träglich abändern durfte.
42.1.2 Der gewerbliche Luftverkehr gliedert sich in Linienverkehr und
Nichtlinienverkehr. Letzterer war ursprünglich zur Befriedigung von fall-
weise auftretendem Bedarf bestimmt und wird daher auch als (ge-
werblicher) Bedarfs- oder Gelegenheitsluftverkehr oder Charterverkehr
bezeichnet (WALTER SCHWENK/ELMAR GIEMULLA, Handbuch des Luft-
verkehrsrechts, 3. Aufl., Köln/Berlin/München 2005, S. 609 f.).
42.1.3 In seiner Verfügung verweist das BAZL auf die Regelungen der
EG, die auch für die Schweiz gelten würden und in denen die Unter-
scheidung zwischen Linien- und Charterverkehr zunehmend aufgehoben
würde. Auf Nachfrage führte es in seiner Vernehmlassung vom 20. Juni
2006 aus, im Verkehr mit und innerhalb der EU habe die Unterscheidung
durch die Verordnung (EWG) Nr. 2407/92 des Rates über die Erteilung
von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen vom 23. Juli 1992
(ABl. Nr. L 240 vom 24.8.1992, nachfolgend: EG-Verordnung 2407/92)
und die Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates über den Zugang von
Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemein-
schaftlichen Flugverkehrs vom 23. Juli 1992 (ABl. Nr. L 240 vom
24.8.1992, nachfolgend: EG-Verordnung 2408/92), welche den diskrimi-
nierungsfreien Marktzugang stipulierten, erheblich an Bedeutung ver-
loren. Die unterschiedliche Behandlung von Linien- und Charterverkehr
verletze das Diskriminierungsverbot des EG-Rechts. Das BAZL macht
zudem geltend, die Entwicklung der letzten Jahre habe gezeigt, dass ins-
besondere die in Zürich domizilierten Fluggesellschaften die Charter-
flüge mittlerweile – anders als vom UVEK angenommen – mit den glei-
chen modernen, weniger lauten Flugzeugen abwickelten wie Linienflüge.
Schon unter Berücksichtigung der von einem einzelnen Flug ausge-
henden Belästigung rechtfertige sich die Unterscheidung deshalb nicht
mehr. Das BAZL stützt die Nichtgenehmigung des entsprechenden Arti-
kels im vBR somit insbesondere auf die geänderte Sach- wie auch
Rechtslage seit Erlass der Baukonzession des UVEK ab.
42.1.4 Mit der besagten Auflage des UVEK in der damaligen Baukon-
zession für das Projekt Dock Midfield wurden der Charterflugverkehr
2011/19 Luftfahrt


368 BVGE / ATAF / DTAF

oder damit verbundene betriebliche Belange in keiner Weise der Zustän-
digkeit des BAZL entzogen. Das UVEK hat damit im Rahmen der Ge-
nehmigung eines Bauvorhabens lediglich eine Vorgabe gemacht, die vom
sachlichen Bereich (typische Flugbetriebsregelung) und erst recht vom
hohen Konkretisierungsgrad her das BAZL auch selber hätte verfügen
können.
42.1.5 Die Nichtigkeit einer Verfügung bildet, wie der Kanton Zürich
selbst anerkennt, die Ausnahme. Gemäss der von der Praxis entwickelten
Evidenztheorie ist eine Verfügung erst dann nichtig, wenn der ihr an-
haftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest
leicht erkennbar ist und zudem die Rechtssicherheit dadurch nicht ernst-
haft gefährdet wird (BGE 132 II 21 E. 3.1). Die Praxis hat verschiedene
Fehler anerkannt, bei deren Vorliegen eine Verfügung als nichtig be-
trachtet wird (Nichtigkeitsgründe). Dazu gehören schwerwiegende Zu-
ständigkeits-, Verfahrens-, Form- oder Eröffnungsfehler und schwer-
wiegende inhaltliche Mängel (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006,
Rz. 955 ff.). Vorliegend könnte sich die Frage der Nichtigkeit – res-
pektive Teilnichtigkeit bezogen auf die ganze Verfügung – höchstens in
Bezug auf die sachliche und funktionelle Unzuständigkeit stellen, die
regelmässig einen Nichtigkeitsgrund darstellt. Die Rechtsprechung
erachtet eine Verfügung aber dann nicht als nichtig, wenn der ver-
fügenden Behörde auf dem betreffenden Gebiet allgemeine Entschei-
dungsgewalt zukommt (BGE 129 V 485 E. 2.3, BGE 127 II 32 E. 3g).
Auch wenn hier das UVEK infolge besonderer Umstände bereits auf
Baukonzessionsebene eine sehr konkrete Flugbetriebsregel erlassen hat,
ändert dies nichts daran, dass die grundsätzliche sachliche Zuständigkeit
im Bereich des Flugbetriebs beim BAZL liegt (vgl. Art. 36c LFG). Das
BAZL war als Genehmigungsbehörde des Betriebsreglements gehalten,
den gesamten von der Gesuchstellerin eingereichten Entwurf für das vBR
anhand der aktuellen Rechtslage zu beurteilen. Diese hat sich nun aber
sowohl seit 1999 (Baukonzession vom 5. November 1999) als auch seit
2001, als die Auflage erstmals ins Betriebsreglement aufgenommen
wurde, teilweise geändert, weshalb das BAZL berechtigt war, die in
Art. 13 Anhang 1 vBR umgesetzte Auflage des UVEK zu überprüfen.
Die Zuständigkeit des BAZL ist deshalb auch diesbezüglich zu bejahen
und die Nichtigkeit der Verfügung zu verneinen.
42.2 Der Kanton Zürich rügt weiter, auch die EU unterscheide nach
wie vor zwischen den beiden Verkehrskategorien Linien- und Charter-
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 369

verkehr. Nach EU-Recht dürfe der Linienverkehr aus triftigen Gründen
nötigenfalls auch anders behandelt werden als der Charterverkehr.
Wie bereits vorne erwähnt, stützt das BAZL seine Argumentation auf die
EG-Verordnungen 2407/92 und 2408/92, wobei es nicht auf konkrete
Bestimmungen Bezug nimmt, sondern lediglich allgemein festhält, die
Unterscheidung zwischen Linien- und Charterverkehr habe im Verkehr
mit und innerhalb der EU erheblich an Bedeutung verloren.
Zu klären ist somit, ob das EU-Recht zwingende Vorgaben enthält, die
eine Unterscheidung von Linien- und Charterverkehr verbieten.
42.2.1 Das LVA zählt in seinem Anhang die Verordnungen und Richt-
linien der EG auf, die mit Abschluss des Abkommens von der Schweiz
übernommen worden sind (Art. 1 Abs. 2 i. V. m. Art. 32 LVA; vgl. zudem
E. 28.2.1). Dazu gehören auch die vom BAZL erwähnte EG-Verordnung
2407/92 sowie die EG-Verordnung 2408/92. Beide Verordnungen bedür-
fen keiner Umsetzung ins Schweizer Recht mehr, sondern sind seit In-
Kraft-Treten des LVA am 1. Juni 2002 auch in der Schweiz direkt an-
wendbar (vgl. dazu E. 28.1).
42.2.2 Die EG-Verordnung 2407/92 soll sicherstellen, dass alle qualifi-
zierten Fluggesellschaften Flugverkehr betreiben können; gleichzeitig
schafft sie die Grundlage, dass diese Dienstleistung auf einer wirtschaft-
lich soliden Grundlage und einem hohen Sicherheitsniveau erbracht wer-
den kann (Begründungserwägungen; DETTLING-OTT, a. a. O., S. 481).
Sie schreibt deshalb die Voraussetzungen für die Erteilung und die Auf-
rechterhaltung von Betriebsgenehmigungen durch die Mitgliedstaaten an
in der Gemeinschaft niedergelassene Luftfahrtunternehmen vor (Art. 1
Abs. 1 der EG-Verordnung 2407/92). Erfüllt ein Unternehmen diese
Voraussetzungen, hat es Anspruch auf Erteilung einer Betriebsgenehmi-
gung (Art. 3 Abs. 2 der EG-Verordnung 2407/92). Art. 15 der EG-
Verordnung 2407/92 lässt ausdrücklich zu, dass ein Unternehmen auch
einzelstaatliche Vorschriften erfüllen muss, sofern sie mit dem Gemein-
schaftsrecht vereinbar sind (DETTLING-OTT, a. a. O., S. 482). Die EG-
Verordnung 2407/92 stellt aber keine unterschiedlichen Anforderungen
an im Linien- oder im Nichtlinienverkehr tätige Unternehmen. Zwar
werden beide Begriffe, Linien- und Gelegenheitsflugverkehr (auch Be-
darfsflug- oder Charterverkehr), verwendet (so etwa in Art. 5 Abs. 3 der
EG-Verordnung 2407/92, wonach ein Luftfahrtunternehmen der Geneh-
migungsbehörde im Voraus Pläne für den Betrieb eines neuen Linien-
verkehrs oder eines Gelegenheitsverkehrs melden muss). Es erfolgt aber
2011/19 Luftfahrt


370 BVGE / ATAF / DTAF

keine unterschiedliche Handhabung der beiden Verkehrsarten. In der EG-
Verordnung 2407/92 ist jedoch auch keine Vorschrift erkennbar, die eine
unterschiedliche Behandlung von Linien- und Nichtlinienverkehr ver-
bieten würde.
42.2.3 Die EG-Verordnung 2408/92 vereinheitlicht die Kriterien, nach
welchen Fluggesellschaften Zugang zu den Strecken des innergemein-
schaftlichen Luftverkehrs haben. Sie regelt mithin den Marktzugang und
wird deshalb auch als sogenannte Marktzugangsverordnung bezeichnet.
Die Verordnung erlaubt es, staatliche Massnahmen zur Aufteilung des
Flugverkehrs innerhalb eines sogenannten Flughafensystems daraufhin
zu überprüfen, dass sie keine unbillige Bevorzugung des Home Carriers
beinhalten oder dass sie sonst wie den Wettbewerb verzerren. Die Kon-
trollbefugnisse erfassen zudem Betriebsvorschriften, die an Flughäfen
erlassen werden. Soweit sich Flughafengebühren auf den Marktzugang
von Fluggesellschaften auswirken können, wird auch deren Festsetzung
von der Verordnung erfasst. Ausserdem kann die Verordnung einerseits
die Anordnungen eines Mitgliedstaates betreffen, die sich auf den An-
und Abflugbetrieb eines Flughafens auswirken, der sich auf dem Gebiet
eines benachbarten Staates befindet, andererseits Anordnungen, durch die
der Einsatz von bestimmten Flugzeugtypen an Flughäfen verboten oder
vorgeschrieben wird (SIMON HIRSBRUNNER, Auswirkungen des Luftver-
kehrsabkommens zwischen der Schweiz und der Europäischen Ge-
meinschaft auf die Flughäfen, in: Tobias Jaag [Hrsg.], Rechtsfragen rund
um den Flughafen, Zürich 2004, S. 87).
Art. 1 Abs. 1 definiert den geographischen Anwendungsbereich der EG-
Verordnung 2408/92: Diese betrifft den Zugang zu Strecken in der Ge-
meinschaft im Linienflug- und im Gelegenheitsflugverkehr. Wie in der
soeben erwähnten EG-Verordnung 2407/92 wird auch in der EG-Verord-
nung 2408/92 einheitlich von der « gewerblichen Beförderung » von
Fluggästen, Fracht und/oder Post gesprochen (vgl. insbes. Art. 2 Bst. c
und d der EG-Verordnung 2408/92) und ist keine unterschiedliche Hand-
habung von Linien- und Gelegenheitsverkehr vorgesehen. Gemäss Art. 3
Abs. 1 der EG-Verordnung 2408/92 wird Luftfahrtunternehmen der Ge-
meinschaft von den betroffenen Mitgliedstaaten die Genehmigung erteilt,
Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszuüben. Diese Be-
stimmung gewährleistet den freien Verkehr von Luftverkehrsdienst-
leistungen (WALPEN, a. a. O., S. 68). Nach Art. 8 und Art. 9 der EG-
Verordnung 2408/92 kann dieses Recht aus Umweltschutzgründen einge-
schränkt werden (vgl. dazu E. 42.2.8.2).
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 371

42.2.4 Die weiteren vom Kanton Zürich angeführten Verordnungen des
EG-Rechts lassen vom Wortlaut her ebenfalls darauf schliessen, dass die
beiden Verkehrsarten Linienflug- und Gelegenheitsflug- beziehungsweise
Bedarfsflugverkehr im Recht der EU nach wie vor unterschieden werden.
Gemäss der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates vom 18. Januar
1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf
Flughäfen in der Gemeinschaft (ABl. Nr. L 14/1 vom 22.1.1993, nach-
folgend: EG-Verordnung 95/93), auch Slot-Verordnung genannt, wird der
Charterverkehr bei der Zuteilung von Zeitnischen zum Landen oder
Starten grundsätzlich dem Linienverkehr gleichgestellt (Art. 8 Abs. 2 der
EG-Verordnung 95/93). Im nachfolgenden Absatz wird sodann bestimmt,
dass, falls nicht allen Anträgen auf Zeitnischen zur Zufriedenheit der be-
treffenden Luftfahrtunternehmen stattgegeben werden kann, dem ge-
werblichen Luftverkehr, insbesondere dem Linien- sowie dem program-
mierten Gelegenheitsflugverkehr, Vorrang einzuräumen ist. Im Fall
konkurrierender Anträge in derselben Dienstekategorie wird dem
ganzjährigen Flugbetrieb Vorrang gewährt (Art. 8 Abs. 3 der EG-Ver-
ordnung 95/93). In den Einleitungserwägungen der Verordnung (EG)
Nr. 261/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
11. Februar 2004 über eine gemeinsame Regelung für Ausgleichs- und
Unterstützungsleistungen für Fluggäste im Fall der Nichtbeförderung und
bei Annullierung oder grosser Verspätung von Flügen und zur Aufhebung
der Verordnung (EWG) Nr. 295/91 (ABl. L Nr. L 46/1 vom 17.2.2004,
nachfolgend: EG-Verordnung 261/2004) wird schliesslich erwähnt, dass
die Unterscheidung zwischen Linienflugverkehr und Bedarfsflugverkehr
an Deutlichkeit verliere. Daher solle sich der Schutz nicht auf Fluggäste
im Linienflugverkehr beschränken, sondern sich auch auf Fluggäste im
Bedarfsflugverkehr, einschliesslich Flügen im Rahmen von Pauschal-
reisen, erstrecken (E. 5 der EG-Verordnung 261/2004). Die Unterschei-
dung zwischen Linien- und Nichtlinienverkehr wird folglich auch hier
noch gemacht.
42.2.5 Es zeigt sich somit, dass im EG-Recht, insbesondere in den vom
BAZL erwähnten EG-Verordnungen 2407/92 und 2408/92, nach wie vor
beide Verkehrsarten, der Linien- wie auch der Charterverkehr, auftreten.
Zwar hat sich der Charterverkehr im Zuge der Expansion des Tourismus
inzwischen immer mehr dem Linienverkehr angenähert und haben sich
die Grenzen zwischen den beiden Verkehrsarten dadurch zunehmend ver-
wischt. Die EG behandelt sie im Hinblick auf den Marktzugang oder die
Verpflichtung zu Schadenersatzleistungen bereits weitgehend gleich. Sie
2011/19 Luftfahrt


372 BVGE / ATAF / DTAF

kam andererseits aber nicht umhin, bestimmte für den Fluglinienverkehr
spezifische Aspekte für diese Verkehrsart besonders zu regeln (z. B.
Kabotage [Recht, Fluggäste, Fracht und Post innerhalb eines anderen
Vertragsstaates zwischen den dort vorhandenen Flughäfen zu befördern],
gemeinwirtschaftliche Aufgaben, Regionalflugverkehr, Tarifkoordi-
nierung, Anschluss an elektronische Buchungssysteme) beziehungsweise
dem Linienverkehr Vorrang vor dem Charterverkehr zu geben (z. B. bei
der Slot-Zuweisung). Letztlich hat sie damit nach wie vor an der Unter-
scheidung von Linien- und Nichtlinienverkehr festgehalten
(SCHWENK/GIEMULLA, a. a. O., S. 610).
42.2.6 Auch im Schweizer Recht werden Linien- und Charterverkehr
weiterhin unterschieden. Gemäss Art. 31 LFG soll der Bundesrat die
Abgrenzung des Linienverkehrs vom übrigen gewerbsmässigen Luftver-
kehr regeln, was er in der Verordnung vom 11. August 1993 über die
Abgrenzung des Linienverkehrs vom übrigen gewerbsmässigen Luftver-
kehr (SR 748.128, nachfolgend: Luftverkehrsverordnung) getan hat (vgl.
vor allem Art. 1 Luftverkehrsverordnung). In der bundesrätlichen Bot-
schaft vom 28. Mai 1997 zur Änderung des LFG (BBl 1997 III 1181)
wird mit Bezug auf den geänderten Art. 31 LFG im Übrigen ausdrücklich
darauf hingewiesen, es sei mit Blick auf die Ausgangslage bezüglich der
Verkehrsrechte an der Abgrenzung von Linien- und Charterverkehr fest-
zuhalten, selbst wenn sich die beiden Verkehrsarten in gewissen Regio-
nen zunehmend angleichen würden (BBl 1997 III 1181, 1190). Dass das
Schweizer Recht nach wie vor beide Verkehrsarten kennt, ergibt sich
denn auch aus anderen Verordnungsbestimmungen, so beispielsweise aus
der Luftfahrtverordnung vom 14. November 1973 (LFV, SR 748.01), die
in Art. 110 den Linienverkehr definiert, was das Bestehen von Nicht-
linienverkehr impliziert. Beide Verkehrsarten werden sodann in Art. 23a
VIL erwähnt. Abs. 3 dieser Bestimmung legt fest, dass der Flugplatz-
halter auf Flugplätzen mit internationalem Linien- und Charterverkehr
dem BAZL mindestens alle drei Jahre den Nachweis erbringen muss,
dass er den Flugplatz gemäss Flugplatzhandbuch und SMS betreibt.
42.2.7 Es zeigt sich somit, dass sowohl im EU-Recht als auch im
Schweizer Recht nach wie vor von beiden Verkehrsarten gesprochen und
von einer vollumfänglichen Gleichbehandlung abgesehen wird.
42.2.8 Das BAZL macht weiter geltend, die Genehmigung des Charter-
abflugverbots ab 22.00 Uhr würde eine nach dem europäischen Gemein-
schaftsrecht verpönte Diskriminierung des Charterverkehrs gegenüber
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 373

den Liniengesellschaften, aber auch gegenüber den übrigen, im Nichtli-
nienverkehr tätigen Anbietern bedeuten.
42.2.8.1 Das allgemeine Diskriminierungsverbot nach Art. 12 EGV ver-
bietet jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit. Spe-
zifische, im übrigen EU-Recht vorgesehene Diskriminierungsverbote
gehen dieser Bestimmung vor (vgl. JAAG, a. a. O., S. 151; BREITEN-
MOSER/HUSHEER, Europarecht, Bd. I, a. a. O., S. 196). Nach Art. 3 LVA
ist unbeschadet besonderer Bestimmungen des Abkommens ebenfalls
jegliche Diskriminierung auf Grund der Staatsangehörigkeit verboten.
42.2.8.2 Die Beschwerdeführenden wollen das Charterabflugverbot auf
Art. 8 Abs. 2 beziehungsweise Art. 9 Abs. 1 der EG-Verordnung 2408/92
abstützen. Gemäss Art. 8 Abs. 2 der EG-Verordnung 2408/92 unterliegt
die Ausübung von Verkehrsrechten den veröffentlichten gemeinschaft-
lichen, einzelstaatlichen, regionalen oder örtlichen Vorschriften in den
Bereichen Sicherheit, Umweltschutz und Zuweisung von Start- und Lan-
dezeiten. Art. 9 Abs. 1 der EG-Verordnung 2408/92 sieht Schutzmass-
nahmen wegen ernsthafter Umweltprobleme vor, wobei hierzu ein de-
tailliertes Verfahren vorgeschrieben ist. In den Begründungserwägungen
der Verfügung wird in diesem Zusammenhang ausgeführt, in Anbetracht
der Überlastungs- beziehungsweise Umweltprobleme müsse es möglich
sein, die Ausübung von Verkehrsrechten in einigen Punkten zu beschrän-
ken.
Wie die Anwendungsbereiche von Art. 8 und Art. 9 der EG-Verordnung
2408/92 gegeneinander abzugrenzen sind, ist nicht restlos klar. Der
Europäische Gerichtshof hat sich – soweit ersichtlich – bis anhin nicht
mit dieser Frage auseinandergesetzt. Entscheidungen der Europäischen
Kommission kann aber entnommen werden, dass die Kommission Art. 8
immer dann anwendet, wenn die Mitgliedstaaten das in Art. 9 Abs. 3 EG-
Verordnung 2408/92 vorgesehene Verfahren nicht beachtet haben (vgl.
Entscheidung der Kommission vom 5. Dezember 2003 zu einem Ver-
fahren bezüglich der Anwendung von Artikel 18 [2], erster Satz, des Ab-
kommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweize-
rischen Eidgenossenschaft über den Luftverkehr und der Verordnung
[EWG] Nr. 2408/92 des Rates [Sache TREN/AMA/11/03 – Deutsche
Massnahmen bezüglich An-/Abflügen zum/vom Flughafen Zürich], ABl.
L 4/13 vom 8.1.2004,, nachfolgend: Entscheidung der Kommission vom
5. Dezember 2003). Beim Charterabflugverbot handelt es sich um eine
Vorschrift im Bereich Umweltschutz und Zuweisung von Start- und
2011/19 Luftfahrt


374 BVGE / ATAF / DTAF

Landezeiten. Da die Schweiz den in Art. 9 Abs. 3 EG-Verordnung
2408/92 enthaltenen detaillierten Verfahrensvorschriften bei Erlass des
vBR nicht nachgelebt hat, muss das Charterabflugverbot somit zumindest
Art. 8 EG-Verordnung 2408/92 genügen. Für die Einführung von Um-
weltschutzvorschriften gestützt auf Art. 8 der EG-Verordnung 2408/92 ist
kein besonderes Zulassungsverfahren einzuhalten. Gestützt auf Art. 18
Abs. 2 LVA kann die Schweiz über Massnahmen zum Umweltschutz
entscheiden, die sie aufgrund von Art. 8 Abs. 2 EG-Verordnung 2408/92
erlässt. Der Gemischte Ausschuss beurteilt die Vereinbarkeit der be-
treffenden Massnahme mit dem LVA dann, wenn die Schweiz oder die
EG dies verlangt (REGULA DETTLING-OTT, in: Stephan Hobe/Nicolai von
Ruckteschell [Hrsg.], Kölner Kompendium des Luftrechts, Bd. 1: Grund-
lagen, Köln/München 2008, S. 317).
Das Charterabflugverbot trifft keine Unterscheidung aufgrund der Staats-
angehörigkeit oder Identität von Luftfahrtunternehmen und ist deshalb
mit Art. 12 EGV und Art. 3 LVA vereinbar. Wie die Kommission in
konstanter Praxis ausführt, schliesst der in Art. 8 Abs. 1 EG-Verordnung
2408/92 niedergelegte Grundsatz der Nichtdiskriminierung auch jede
Massnahme aus, die – ohne ausdrücklich auf die Staatsangehörigkeit
oder Identität des Luftfahrtunternehmens Bezug zu nehmen – dennoch
diskriminierend wirkt. Diskriminierung bestehe diesfalls in der Anwen-
dung von unterschiedlichen Regeln auf die gleiche Situation oder von
gleichen Regeln auf unterschiedliche Situationen (Entscheidung der
Kommission vom 5. Dezember 2003, ABl. L 4/13 vom 8.1.2004, S. 13,
22, E. 37). Da das Charterabflugverbot für Flugunternehmen der Schweiz
und der EU gleichermassen gilt, kann es auch insofern nicht als diskri-
minierend bezeichnet werden.
42.2.8.3 Zu beachten ist sodann, dass sich das Diskriminierungsverbot
gemäss der EG-Verordnung 2408/92 angesichts des Anwendungsbereichs
des LVA nicht auf (Charter-)Flüge innerhalb der Schweiz sowie zwischen
der Schweiz und Drittländern auswirkt (vgl. dazu auch Entscheidung der
Kommission vom 5. Dezember 2003, ABl. L 4/13 vom 8.1.2004, S. 13,
19, E. 24). Betreffend diese Streckenverbindungen ist in Bezug auf den
Diskriminierungsvorwurf neben dem in Art. 8 Abs. 2 BV festgehaltenen
Diskriminierungsverbot auch der in Art. 8 Abs. 1 BV vorgesehene
Gleichheitsgrundsatz zu berücksichtigen. Danach wird gefordert, dass
Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach
Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln ist (vgl. dazu auch
E. 49.2.1). Bei jeder Ungleichbehandlung muss sachlich begründet
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 375

werden, inwiefern mit Bezug auf die tatsächlichen Verhältnisse, die Ge-
genstand der Regelung sind, eine Differenzierung gerechtfertigt erscheint
(vgl. REGINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grundrechte, Bern 2007, § 33
S. 349). Beim Linien- und Charterverkehr handelt es sich wie gesehen
nicht um die gleiche Verkehrsart, weshalb sich auch gestützt auf Art. 8
BV eine Differenzierung rechtfertigt, sofern sie sachlich begründet ist.
Dasselbe gilt im Übrigen auch für die vom BAZL befürchtete Ungleich-
behandlung von Charter- und übrigem gewerbsmässigem Verkehr (vgl.
dazu ebenfalls E. 42.4.3).
42.2.8.4 Art. 8 Abs. 2 EG-Verordnung 2408/92 steht somit einem Char-
terabflugverbot nicht grundsätzlich entgegen. Er ermöglicht vielmehr
ausdrücklich, Massnahmen aus Gründen des Umweltschutzes zu er-
greifen, wozu auch Lärmschutzmassnahmen gehören. Entgegen der Auf-
fassung von SWISS kann auch aus Art. 4 der Richtlinie 2002/30/EG
nichts anderes abgeleitet werden. Dem dort vorgesehenen ausgewogenen
Ansatz (vgl. dazu E. 28.3 f.) wird ohne weiteres nachgelebt, sofern das
Charterabflugverbot den Sanierungsvorschriften des USG, insbesondere
dem Verhältnismässigkeitsprinzip, entspricht, was nachfolgend geprüft
wird (vgl. E. 42.4).
42.3 Von SWISS wird vorgebracht, das Verbot von Charterstarts nach
22.00 Uhr widerspreche Art. 39a VIL.
Gemäss Art. 39 Abs. 2 VIL sind Starts und Landungen gewerbsmässiger
Flüge zwischen 22 und 06 Uhr nach den Vorschriften der Art. 39a und
Art. 39b VIL eingeschränkt. Art. 39a Abs. 1 Bst. a VIL sieht vor, dass
Starts bei den Landesflughäfen Genf und Zürich zwischen 22 und 24 Uhr
zu gewerbsmässigen Flügen mit einer Nonstop-Flugdistanz von über
5'000 km mit Flugzeugen, deren Emissionen den Lärmindex 98 nicht
übersteigen (Ziff. 1.), sowie zu den übrigen gewerbsmässigen Flügen mit
Flugzeugen, deren Emissionen den Lärmindex 96 nicht übersteigen
(Ziff. 2.), erlaubt sind. Wie bereits vorne erwähnt (vgl. die E. 41.4 und
41.6), stellen die Art. 39 ff. VIL lediglich eine Minimalordnung dar, die
bei Bedarf verschärft werden kann. So führte das Bundesgericht in
seinem Entscheid vom 8. Dezember 2000 betreffend 5. Ausbauetappe des
Flughafens Zürich aus, Art. 36c LFG sehe weiterhin vor, dass die im SIL,
in der Konzession oder in der Betriebsbewilligung sowie in der Plange-
nehmigung vorgegebenen Rahmenbedingungen im Betriebsreglement
konkret auszugestalten seien, so etwa die besonderen Vorschriften für die
Benützung des Flugplatzes. Art. 23 Bst. b VIL halte hierzu ausführend
2011/19 Luftfahrt


376 BVGE / ATAF / DTAF

fest, dass das Betriebsreglement namentlich Vorschriften über die Be-
triebszeiten zu enthalten habe. Damit bestehe weiterhin eine Grundlage
für Sonderregelungen, welche die in Art. 39 ff. VIL getroffene Ordnung
einschränken könnten (BGE 126 II 522 E. 39b). Angesichts dieser klaren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung vermag Art. 39a VIL nicht gegen
das Charterstartverbot ab 22.00 Uhr zu sprechen.
42.4 Als Nächstes ist zu prüfen, ob das Charterabflugverbot als ver-
hältnismässige Sanierungsmassnahme zu qualifizieren ist.
42.4.1 Das mit dem Charterabflugverbot zu verwirklichende Ziel
besteht ebenfalls im nächtlichen Lärmschutz und damit in einem aner-
kannten öffentlichen Interesse (vgl. dazu vorne E. 40.6). Der Beibehalt
des Charterabflugverbots ab 22.00 Uhr ist unbestrittenermassen geeignet
zu verhindern, dass die Bevölkerung rund um den Flughafen Zürich in
den Nachtstunden noch mehr Fluglärm zu ertragen hat.
42.4.2 Abgesehen vom vorne thematisierten Verbot für Post- und
Messflüge, stehen zum Schutz der als sehr gewichtig eingestuften Inte-
ressen der Beschwerdeführenden an weiteren Nachtflugbeschränkungen
zurzeit keine anderen verhältnismässigen lärmmindernden Massnahmen
zur Verfügung, weshalb das bisherige, auch die flugplanmässig durchge-
führten Charterflüge umfassende Charterabflugverbot erforderlich er-
scheint (vgl. dazu auch E. 43 zur « Hubklausel »). Das vom BAZL anvi-
sierte, auf unregelmässige, je nach aktuellem Bedarf stattfindende Char-
terflüge beschränkte Abflugverbot ab 22.00 Uhr ist demgegenüber zwar
als mildere, aber zur Zielerreichung weniger geeignete Massnahme ein-
zustufen.
42.4.3 Verwaltungsmassnahmen müssen schliesslich auch zumutbar
sein. So mag es zwar zutreffen, dass gewisse Fluggesellschaften im Char-
terverkehr heute die gleichen Flugzeuge einsetzen wie im Linienverkehr.
Bei Erlass der damaligen Auflage in der Baukonzession für das Projekt
Dock Midfield war für das UVEK jedoch nicht dies, sondern die Tat-
sache massgebend, dass für Charterflüge im Vergleich zum Linienver-
kehr eine grössere betriebliche Flexibilität bestünde, weil diese nicht in
die Hub-Funktion des Flugplatzes eingebunden sein müssten. Diese An-
nahme ist auch heute noch zutreffend, weshalb für diese Flüge die Nacht-
flugsperre bereits ab 22.00 Uhr wirksam werden kann. Davon, dass
Charterflüge aus verkehrswirtschaftlicher Sicht weniger bedeutsam sind
als Linienflüge, zeugt ebenfalls der vom BAZL genehmigte Benützungs-
vorrang am Flughafen Zürich. So ist in Art. 2 Anhang 1 vBR vorgesehen,
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 377

dass Flüge des Linienverkehrs an erster Stelle stehen, gefolgt von Char-
terkettenflügen des Nichtlinienverkehrs. Auch gestützt auf die konzep-
tionellen Ziele und Vorgaben des SIL (vgl. dazu E. 30.6.2) kommt dem
Linienverkehr auf den Landesflughäfen erste Priorität zu. Demgegenüber
haben weder SWISS noch die Beschwerdeführerin 30 dargetan, dass sie
durch das bis anhin geltende Charterabflugverbot stark in ihrer Ge-
schäftstätigkeit behindert würden. Gegen das im vBR-Gesuch wiederum
enthaltene Charterabflugverbot haben sich im erstinstanzlichen Ein-
spracheverfahren im Übrigen keine anderen Fluggesellschaften zur Wehr
gesetzt. Dafür, dass sich Fluggesellschaften seit Geltung des Charterab-
flugverbots gezwungen gesehen hätten, ihre Flüge als Linienflüge anzu-
melden, damit sie nicht unter Art. 11 des geltenden Betriebsreglements
vom 31. Mai 2001 fallen, sind ebenfalls keine Anhaltspunkte ersichtlich.
Bei der Interessenabwägung ist zudem zu berücksichtigen, dass die
Nichtgenehmigung der Charterregelung – wie der Kanton Zürich zu
Recht geltend macht – mit Sicherheit eine erhebliche Steigerung der
Nachtflüge zur Folge hätte. Es ist davon auszugehen, dass Charter-
fluggesellschaften bei einem Wegfall beziehungsweise einer Änderung
der Regelung versuchen werden, eine zusätzliche Rotation einzuplanen,
indem einerseits schweizerische Gesellschaften Passagiere nach
22.00 Uhr von Zürich aus an ausländische Feriendestinationen führen,
anstatt ihre Maschinen während der Nacht in Zürich stationiert zu lassen.
Andererseits könnten ausländische Chartergesellschaften vor 22.00 Uhr
in Zürich landen und nach 22.00 Uhr wieder wegfliegen.
Wie bereits vorne erwähnt, handelt es sich beim Lärmschutz zu Nacht-
zeiten um ein grundlegendes Interesse der umliegenden Bevölkerung.
Für das subjektive Lärmempfinden der vom Fluglärm Betroffenen spielt
es daher eine grosse Rolle, dass in den Nachtrandstunden nicht noch
mehr Starts durchgeführt werden dürfen. Wie die Beschwerdeführenden
zu Recht geltend machen, überwiegt dieses öffentliche Interesse am
Lärmschutz das weniger gewichtige Interesse der Fluggesellschaften, neu
auch nach 22.00 Uhr Charterabflüge durchführen zu können.
42.5 Die Beschwerdeführenden 42 bis 50 und 61 verlangen weiter,
Art. 13 Anhang 1 vBR sei in dem Sinne zu ändern, dass neben Charter-
flügen auch die übrigen gewerbsmässigen Flüge des Nichtlinienverkehrs
nur bis 22.00 Uhr geplant und bei Verspätungen nur bis 22.30 Uhr
abgewickelt werden dürfen.
2011/19 Luftfahrt


378 BVGE / ATAF / DTAF

Bei den übrigen gewerbsmässigen Flügen des Nichtlinienverkehrs han-
delt es sich – wie von der Beschwerdegegnerin angeführt und den Be-
schwerdeführenden zugestanden – lediglich um einige wenige, nämlich 2
bis 4, Abflüge pro Tag. Zudem werden diese von kleineren, besonders
lärmarmen Flugzeugtypen durchgeführt, was von den Beschwerdefüh-
renden ebenfalls nicht substanziiert bestritten wird. Der Antrag erscheint
daher nicht geeignet, einen massgeblichen Beitrag zur Lärmreduktion zu
leisten, weshalb er bereits aus diesem Grund, das heisst ohne zusätzliche
Prüfung der Zumutbarkeit insbesondere für die betroffenen Fluggesell-
schaften, als unverhältnismässig abzuweisen ist.
42.6 Zusammenfassend kann damit festgestellt werden, dass das bis-
herige Charterabflugverbot verhältnismässig, sachlich begründet und
daher nach schweizerischem und europäischem Recht rechtmässig ist. Es
ist deshalb als zusätzliche notwendige Sanierungsmassnahme wiederein-
zuführen. Die Beschwerden der Beschwerdeführenden 10, 35, 42 bis 50,
61, 66 und 68 sind folglich gutzuheissen, soweit sie die Aufhebung von
Dispositiv-Ziff. 1.5 der angefochtenen Verfügung betreffen, und Art. 13
Abs. 1 Satz 1 Anhang 1 vBR in der Fassung des Genehmigungsantrags
der Flughafen Zürich AG vom 31. Dezember 2003 ist zu genehmigen. Im
Übrigen sind die Anträge dieser Beschwerdeführenden abzuweisen.
42.7 Die Beschwerdeführerin 30 beantragt mit Beschwerdeergänzung
vom 11. Mai 2005 schliesslich, Art. 13 Abs. 2 und 3 Anhang 1 vBR seien
aufzuheben und durch folgende Formulierung zu ersetzen: « Für ver-
spätete Starts und Landungen nach 22.00 Uhr gelten die Regelungen für
den gewerbsmässigen Verkehr in Art. 12 Abs. 2 und 3 dieses An-
hangs 1. » Dasselbe hatte sie am 2. beziehungsweise 11. Mai 2005 be-
reits als vorsorgliche Massnahme verlangt.
Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin 30 aus, das BAZL habe in
der angefochtenen Verfügung festgestellt, dass Luftfahrtgesellschaften,
die einen Flugplan publiziert hätten und damit im öffentlichen Interesse
handelten, gegenüber dem Linienverkehr nicht diskriminiert werden
dürften. Mit ihrer Beschwerde bezwecke sie, dass die Flughafenbetrei-
berin die weiterhin praktizierte Diskriminierung der im Charterverkehr
tätigen Luftfahrtunternehmen beseitige und sie als Charterfluggesell-
schaft den Linienfluggesellschaften gleichgestellt werde. Die Unterschei-
dung zwischen gewerbsmässigem Linien- und Charterverkehr, wie sie im
vBR erfolge, widerspreche dem geltenden Recht der EU. Insbesondere
sei die Bewilligung, trotz Verspätung im Ausnahmefall auch nach
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 379

22.30 Uhr starten zu dürfen, von grosser wirtschaftlicher Bedeutung für
sie, weshalb die willkürliche Differenzierung nicht angehe.
Mit Zwischenentscheid B-2005-52 vom 11. Juli 2005 wies die
REKO/INUM das Gesuch der Beschwerdeführerin 30 um Erlass der
erwähnten vorsorglichen Massnahmen ab. Angesichts der gewichtigen
Lärmschutzinteressen der Bevölkerung, die dem Risiko der Beschwerde-
führerin am Ausfall verspäteter Flüge gegenüberstünden, wurde die er-
forderliche Dringlichkeit zur Anordnung vorsorglicher Massnahmen
verneint. Begründet wurde dies vorab damit, dass eine Gleichbehandlung
der Charterfluggesellschaften mit den Linienfluggesellschaften zu einem
deutlich höheren Verkehrsaufkommen in höchst sensiblen Nachtzeiten
führen würde, da die attraktiven späten Slots vermutungsweise viel knap-
per angesetzt würden und die Flughafenbetreiberin keinen Grund mehr
hätte, die Charterflugzeuge zeitlich vorzuziehen. Die Gleichbehandlung
mit dem Linienverkehr würde nämlich insbesondere einen bewilligungs-
freien Verspätungsabbau bis 23.30 Uhr und damit verbundene zusätzliche
Flüge bedeuten. Die REKO/INUM stufte die Lärmschutzinteressen der
Bevölkerung als höher ein als das von der Beschwerdeführerin geltend
gemachte Risiko am Ausfall verspäteter Flüge, welches diese schon seit
Jahren trage, ohne dass es sich verwirklicht habe.
Diese Einschätzung der REKO/INUM ist auch heute noch korrekt. Der
gleichlautende Hauptantrag der Beschwerdeführerin 30 ist daher ohne
zusätzliche Ausführungen ebenfalls abzuweisen.
43. Eine Reihe Beschwerdeführender, namentlich die Kantone
Zürich, Aargau und Thurgau sowie die Beschwerdeführenden 35 und 66
beantragen, Ziff. 1.4 der angefochtenen Verfügung sei aufzuheben und
die Art. 12
bis
und Art. 12
ter
Anhang 1 vBR in der Fassung des Genehmi-
gungsantrags der Flughafen Zürich AG vom 31. Dezember 2003 seien zu
genehmigen.
Bei Art. 12
bis
Anhang 1 des vBR-Entwurfs der Beschwerdegegnerin
handelt es sich um die sogenannte Hubklausel. Danach hätten Starts des
gewerbsmässigen Linienverkehrs zwischen 22.00 Uhr und 23.00 Uhr nur
geplant werden dürfen, wenn die Flüge zur Aufrechterhaltung des Hubs
Zürich notwendig gewesen wären und nachgewiesen worden wäre, dass
sie nicht vor 22.00 Uhr hätten durchgeführt werden können. In Art. 12
ter

wurde das Verfahren zur Beantragung dieser Starts umschrieben. Das
BAZL hat diese Einschränkung auf hubrelevante Flüge als diskrimi-
nierend erachtet, da Fluggesellschaften, die in Zürich einen Hub betrie-
2011/19 Luftfahrt


380 BVGE / ATAF / DTAF

ben, gegenüber den übrigen Gesellschaften bevorzugt würden. Es hat die
Hubklausel zudem als nicht praktikabel eingestuft und den Bestim-
mungen daher die Genehmigung verweigert.
43.1 Gemäss dem Vorbringen des Kantons Zürich dient die Hub-
klausel dem Schutz der Bevölkerung vor schädlichen und lästigen Aus-
wirkungen des Flughafenbetriebs und trägt der Bedeutung der Nachtruhe
Rechnung. Indem sie immerhin diejenigen Starts zulasse, die aus ver-
kehrs- und volkswirtschaftlicher Sicht unverzichtbar seien, nehme der
Kanton Zürich, auf dessen Betreiben die Hubklausel Eingang ins vBR
gefunden habe, seine volkswirtschaftliche Verantwortung gleichwohl
wahr. Entgegen der Auffassung des BAZL sei es durchaus möglich,
Kriterien zur Bestimmung der Hubrelevanz eines Fluges festzulegen. Es
brauche nicht im Einzelfall (bspw. gestützt auf eine festzulegende Min-
destzahl von Umsteigepassagieren) beurteilt zu werden, ob die Hubrele-
vanz gegeben sei. Vielmehr dürfte es vollauf genügen, wenn diese Vor-
aussetzungen einem gewissen Schematismus folgen und zum Beispiel
anhand der entsprechenden Statistiken der vergangenen Flugplanpe-
rioden beurteilt würden. Somit stünden der Genehmigung der Hubklausel
und der Verfahrensbestimmungen keine Praktikabilitätsgründe entgegen.
Hinsichtlich des vom BAZL vorgebrachten Verstosses gegen das Diskri-
minierungsverbot nimmt der Kanton Zürich insbesondere auf Art. 3 LVA
und die EG-Marktzugangsverordnung Bezug (EG-Verordnungen 2407/92
und 2408/92; vgl. dazu auch E. 42.2). Im Ergebnis schliesst er, das
BAZL verkenne, dass im Rahmen einer Massnahme, welche die Aus-
übung der Verkehrsrechte beschränke, nicht einfach jede unterschiedliche
Behandlung von Luftfahrtunternehmen beziehungsweise von Flügen eine
verbotene Diskriminierung darstelle. Eine aus sachlichen Gründen
getroffene Ungleichbehandlung, die weder direkt noch indirekt auf die
Nationalität oder Identität von Luftfahrtunternehmen abstelle, verletze
das Diskriminierungsverbot des LVA und des von ihm übernommenen
Sekundärrechts der EU nicht. In diesem Sinne sei die Hubklausel aus
sachlichen Gründen gerechtfertigt. Dasselbe gelte auch in Bezug auf das
Gebot rechtsgleicher Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV.
43.2 Das BAZL begründet die Nichtgenehmigung der Hubklausel
damit, dass sie einerseits diskriminierend, andererseits nicht praktikabel
sei. Indem es die Hubklausel für nicht praktikabel einschätzt, verneint es
deren Eignung als Sanierungsmassnahme zur Einschränkung der Anzahl
Nachtflüge.
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 381

Ist eine Bestimmung nicht geeignet, das angestrebte, im öffentlichen In-
teresse liegende Ziel zu erreichen, ist sie nicht verhältnismässig (vgl.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a. O., Rz. 581 ff.).
43.3 In seiner Vernehmlassung vom 20. Juni 2006 führt das BAZL
aus, das Konzept eines Hubs erlaube es, gute Umsteigeverbindungen
anbieten zu können und auch grosse Langstreckenflugzeuge mit Um-
steigepassagieren zu füllen. Für die Aufrechterhaltung des Hubs seien
somit grundsätzlich alle Flüge der einen Hub betreibenden Fluggesell-
schaften und ihrer Allianzpartner notwendig. Da die Fluggesellschaften
aber über die Allianzen hinaus auch noch weitere Partnerschaften ein-
gingen, um einzelne oder mehrere Verbindungen anzubieten oder zu ver-
bessern, müssten auch diese Flüge als hubrelevant bezeichnet werden.
Das habe zur Folge, dass alle Flüge von Fluggesellschaften mit Home-
base Zürich sowie ihre allianz- und streckenspezifischen Partner als hub-
relevant gälten. Ausgeschlossen seien demgegenüber zwar Flüge anderer
Gesellschaften und Allianzpartner, die von Zürich aus ihren anderswo
gelegenen Hub anfliegen oder einzig Punkt-zu-Punkt-Verkehr anbieten
würden. Doch auch solche Flüge könnten als hubrelevant betrachtet
werden, nämlich insbesondere dann, wenn damit Passagiere, die über
Zürich fliegen würden, an ihre nächste Destination befördert werden
sollten. Das BAZL schliesst daraus, wenn die Hubklausel aufgrund sach-
licher Kriterien und damit diskriminierungsfrei angewendet werden solle,
müsse grundsätzlich jede Fluggesellschaft respektive jeder Flug zuge-
lassen werden. Damit verliere die Hubklausel ihre angestrebte Wirkung
und sei lediglich eine administrative Erschwernis für die Fluggesell-
schaften, weshalb sie nicht genehmigt werden könne.
43.4 Wie bereits vorne erwähnt, versteht man unter einem Hub ein
Luftverkehrsdrehkreuz, das Langstreckenlinien nach Übersee mit einem
dichten Netz von (kontinentalen) Zubringerlinien bündelt (vgl.
E. 30.6.2). In einem Hub werden Passagiere aus verschiedenen Destina-
tionen gesammelt und auf die Weiterreise zu ihren Endzielen befördert.
Auf diese Weise können mehr Destinationen angeflogen werden, als
wenn ein System mit vielen Direktverbindungen betrieben würde. Die
Transferpassagiere sorgen für eine bessere Auslastung der Flugzeuge und
damit für tiefere Durchschnittskosten.
Die Netze der einen Hub betreibenden Luftfahrtunternehmen stützen sich
auf Drehkreuzflughäfen, die fast immer in dem Staat liegen, in dem die
Luftfahrtunternehmen ihre Lizenz erhalten und ihren Hauptgeschäftssitz
2011/19 Luftfahrt


382 BVGE / ATAF / DTAF

haben. Das Drehkreuzsystem ermöglicht es ihnen, den Luftverkehrs-
markt umfassend abzudecken, indem sie Umsteigeverbindungen zwi-
schen zwei beliebigen Flughäfen, die vom Drehkreuzflughafen aus be-
dient werden, anbieten, ohne die für Direktflüge nötigen Investitionen
tätigen zu müssen (Entscheidung der Europäischen Kommission vom
5. Dezember 2003, ABl. L 4/13 vom 8.1.2004, Rz. 38). Gemäss SIL soll
der Flughafen Zürich seine Rolle als eine der grossen europäischen Dreh-
scheiben des Weltluftverkehrs wahrnehmen können (SIL Teil III B1-B7-
2; zum Ganzen E. 30.6.2).
43.5 Der Hub-Betrieb wird auf dem Flughafen Zürich durch die
SWISS im Rahmen einer strategischen Allianz unterhalten (SIL-Bericht
« Betriebsvarianten » 2006, S. 20; E. 30.6.2). Als hubrelevante Flüge
gelten beim Flughafen Zürich somit die Flüge der SWISS sowie un-
bestrittenermassen auch solche ihrer Allianzpartner der Star Alliance.
Hinzu kommen Flüge von weiteren Partnerfluggesellschaften, mit denen
Code-Sharing-Flüge durchgeführt werden. Von der Hubklausel betroffen
sind dabei lediglich Linienflüge, wie einerseits aus dem Wortlaut von
Art. 12
bis
Anhang 1 vBR, andererseits aus der Funktion eines Hub-
Betriebs hervorgeht.
43.5.1 Gemäss Sommerflugplan 2009 sind auf dem Flughafen Zürich
nach 22.00 Uhr 13 Starts vorgesehen. Davon entfallen, soweit ersichtlich,
zehn Flüge auf die SWISS und ein weiterer Flug auf einen Allianzpartner
derselben. Somit werden lediglich zwei Flüge von Fluggesellschaften be-
trieben, die weder Allianzpartner der SWISS sind noch einen Code-
Sharing-Flug mit der SWISS anbieten. Der eine Flug wird täglich, der
andere zwei Mal in der Woche durchgeführt. Wie das BAZL zu Recht
ausführt, ist aber nicht auszuschliessen, dass auch diese Flüge als
hubrelevant bezeichnet werden müssten. So dürfte ein Teil der Passagiere
dieser Flüge mittels Zubringerflügen – mitunter auch von Allianzpartnern
der SWISS – von anderen Flughäfen nach Zürich gelangen, um hier auf
die beiden Mittelstreckenflüge in den Nahen Osten umzusteigen. Der
Blick in den Winterflugplan 2009/2010 führt zu einem ähnlichen Re-
sultat: Danach werden auf dem Flughafen Zürich nach 22.00 Uhr zehn
Starts durchgeführt, wovon neun auf die SWISS entfallen. Ein Flug wird
(drei Mal in der Woche) von einer Fluggesellschaft betrieben, die weder
Allianzpartnerin der SWISS ist noch einen Code-Sharing-Flug mit der
SWISS anbietet.
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 383

43.5.2 Bei den von der Hubklausel betroffenen Flügen würde es sich
somit über eine zahlenmässig sehr geringe Anzahl handeln. Wie der
Kanton Zürich selber vorbringt, sah der Winterflugplan 2006/2007 keine
Flüge vor, die unter die Hubklausel gefallen wären. Gemäss Sommer-
flugplan 2009 wie auch gemäss dem aktuellen Winterflugplan 2009/2010
handelt es sich um ein bis maximal zwei Flüge pro Tag. Diese geringe
Zahl von Starts erscheint nicht geeignet, eine wirkliche Lärmreduktion
herbeizuführen (vgl. auch E. 42.5). Vielmehr dürfte, wie das BAZL zu
Recht darauf hinweist, die angestrebte Wirkung ausbleiben und lediglich
eine administrative Erschwernis für die Fluggesellschaften eintreten.
Entgegen den Vorbringen des Kantons Zürich und der Beschwerde-
führenden 66 würde die Nichtgenehmigung der Hubklausel auch nicht zu
einer deutlichen Zunahme der Flugbewegungen zwischen 22.00 und
23.00 Uhr führen. Trotz der Klausel wäre ein Grossteil der zurzeit durch-
geführten Flüge weiterhin zuzulassen, so dass ohne sie nur vereinzelt
zusätzliche, mit Sicherheit aber nicht deutlich mehr Abflüge stattfinden
würden.
43.6 Die Hubklausel erweist sich folglich als unverhältnismässig,
weshalb ihr das BAZL die Genehmigung zu Recht verweigert hat. Ob
Art. 12
bis
Anhang 1 vBR zusätzlich auch gegen das im EG-Recht bezie-
hungsweise das im LVA vorgesehene Diskriminierungsverbot oder das
Rechtsgleichheitsgebot verstösst, braucht daher nicht abschliessend
beurteilt zu werden. An dieser Stelle sei lediglich darauf hingewiesen,
dass bei Genehmigung der Hubklausel bei jedem Flug einzeln zu beurtei-
len wäre, ob die Hubklausel zur Anwendung kommt. Ob dies ohne wie-
teres diskriminierungsfrei möglich wäre, ist entgegen der Auffassung des
Kantons Zürich zu bezweifeln. So sieht die Hubklausel etwa keine sach-
lichen Kriterien zur Abgrenzung der Hubrelevanz vor. Zudem besteht
sehr häufig ein Zusammenhang zwischen der Staatszugehörigkeit der
einen Hub betreibenden Fluggesellschaft und dem Hub-Standort (vgl.
E. 43.4). Gerade gestützt auf das EU-Recht und das LVA ist eine Diskri-
minierung aus Gründen der Staatszugehörigkeit aber verboten (vgl.
E. 42.2.8). Eine rechtsgleiche und diskriminierungsfreie Anwendung der
Bestimmung erscheint daher keineswegs als garantiert.
43.7 Die Kantone Aargau und Thurgau beantragen eventualiter,
Art. 12
bis
Anhang 1 vBR sei insofern umzuformulieren, als zwischen
22.00 und 23.00 Uhr nur Starts von Flügen geplant werden dürfen,
welche eine Mindestdistanz von 2'000 Meilen aufweisen. Zur Begrün-
2011/19 Luftfahrt


384 BVGE / ATAF / DTAF

dung macht der Kanton Aargau geltend, eine solche Regelung berück-
sichtige, dass der Bedarf für Starts nach 22.00 Uhr für Interkontinental-
flüge aufgrund der Zeitverschiebung ausgewiesen sei. Hingegen
vermeide sie Lösungen, die vor dem Hintergrund des Umweltrechts und
insbesondere des Vorsorgeprinzips völlig unverständlich seien, wie
beispielsweise den Anflug von Europadestinationen, die zu dieser Zeit
problemlos noch per Bahn erreicht werden könnten.
43.7.1 Dem BAZL zufolge ist die Festlegung einer Mindestdistanz
nicht sachgerecht. Sie würde verhindern, dass Passagiere, die im Laufe
des Abends in Zürich gelandet seien, noch am gleichen Abend an ihr Ziel
weiterreisen könnten und daher in Zürich übernachten müssten. Zudem
könnten Fluggesellschaften, die ihre Homebase nicht in Zürich hätten,
ihre Flugzeuge der letzten Rotation nicht mehr auf ihre Homebase
bringen, wo sie über Nacht gewartet werden, um am Morgen zur Auf-
nahme des Verkehrs bereit zu sein. Eine solche Einschränkung würde die
Wettbewerbsfähigkeit des Flughafens Zürich erheblich belasten.
43.7.2 Wie vorstehend dargelegt, erweist sich die Hubklausel nicht als
geeignete Lärmminderungsmassnahme im Sinne der Umweltschutz-
gesetzgebung. Daran ändert auch nichts, wenn sie auf Flüge über eine
bestimmte Mindestdistanz beschränkt würde. Vielmehr dürfte sich
dadurch die Zahl der von der Hubklausel betroffenen Flüge noch weiter
verringern, was diese als noch weniger geeignete, das heisst erst recht
unverhältnismässige Sanierungsmassnahme erscheinen liesse. Zudem ist
fraglich, ob das vorgeschlagene Kriterium einer Mindestdistanz sich
nicht eher diskriminierend auswirken dürfte. Der Eventualantrag der
Kantone Aargau und Thurgau ist deshalb ebenfalls abzuweisen.
43.7.3 Auch die gegen die Nichtgenehmigung von Art. 12ter Anhang 1
vBR erhobenen Anträge sind angesichts der Nichtgenehmigung der
Hubklausel ohne weiteres abzuweisen.
43.8 Der von den Beschwerdeführenden 66 gestellte Eventualantrag,
Art. 12 Abs. 1 Anhang 1 vBR sei dahingehend zu ändern, dass Starts
generell nur bis 22.00 Uhr geplant werden dürfen, ist mit Verweis auf die
Erwägungen zur Nachtflugregelung (vgl. E. 40) abzuweisen.
43.9 Die Hubklausel erweist sich – im Gegensatz zur Charterre-
gelung in Art. 13 Abs. 1 Anhang 1 vBR – somit nicht als verhältnis-
mässige Sanierungsmassnahme. Die Beschwerden gegen die Nichtgeneh-
migung der Art. 12
bis
und Art. 12
ter
Anhang 1 vBR sind demnach
vollumfänglich abzuweisen.
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 385

44. – 44.9.2 (…)
45. Als Nächstes ist die Beurteilung aller Anträge zu den weiteren,
bisher noch nicht behandelten An- und Abflugverfahren beziehungsweise
-Routen des vBR an die Hand zu nehmen.
45.1 Mehrere Kantone verlangen, im Sinne des Vorsorgeprinzips sei
das BAZL anzuweisen, in Zusammenarbeit mit den betroffenen Kan-
tonen die Optimierung der An- und Abflugrouten in die Wege zu leiten
und allfällige Änderungen bei nächster Gelegenheit in Kraft zu setzen.
So seien vor allem sämtliche Startrouten in ihrer Lage und Höhe zu über-
prüfen und insofern zu optimieren, dass das Siedlungsgebiet der betrof-
fenen Gemeinden nicht direkt überflogen werde. Im Sinne der Vorsorge
könne es nicht sein, dass die Abflugrouten nur dort optimiert würden, wo
die massgeblichen Lärmgrenzwerte überschritten seien. Nach Art. 11
Abs. 2 USG müsse der Lärm vielmehr unabhängig davon so weit
beschränkt werden, als dies technisch und betrieblich möglich und wirt-
schaftlich tragbar sei. Hinsichtlich der Flugrouten beziehe sich das Vor-
sorgeprinzip in erster Linie auf die Steilheit und auf die Routenführung.
45.2 Geographisch betreffen die vorgebrachten Rügen naturgemäss
verschiedene Gebiete: Die Anliegen des Kantons Aargau (und etwa auch
der Gemeinde Widen) betreffen die Routen über dem Limmattal und dem
Gebiet Mutschellen, insbesondere die Abflugroute West (Route K) in der
Region Bergdietikon–Bellikon–Künten. Der SIL-Koordinationsprozess
habe bisher einige Optimierungen aufgezeigt, welche im vBR noch nicht
umgesetzt seien. Entgegen den Aussagen des BAZL sei beispielsweise
die neue Führung der Flugroute S28_1001 Richtung Westen (ehemals
Route K) unter allen Aspekten der Führung gemäss vBR überlegen. Das
BAZL sei deshalb im Sinne einer vorsorglichen Massnahme zu ver-
pflichten, die Optimierungsarbeiten umgehend an die Hand zu nehmen.
Die Beanstandungen des Kantons St. Gallen beziehen sich in erster Linie
auf den Raum Wil. Seit der Einführung der neuen Abflugrouten, die im
Bereich Wil–Uzwil–Flawil–Gossau–St. Gallen–Wittenbach über das
Kantonsgebiet führten, sei namentlich im Raum Wil eine erhebliche Zahl
von Flugzeugen festzustellen, die ungewöhnlich niedrig in den Luftraum
des Kantons St. Gallen einfliegen und entsprechend Lärm verursachen
würden.
Der Kanton Thurgau wiederum rügt die Belastung in der benachbarten
Region Hinterthurgau. Durch die Verschiebung des Warteraums AMIKI
seien die Abflugrouten Richtung Osten stark nach Süden über den Hin-
2011/19 Luftfahrt


386 BVGE / ATAF / DTAF

terthurgau verschoben worden. Die betroffene Region sei ein wichtiges
Erholungsgebiet mit Kureinrichtungen.
Der Kanton Schaffhausen schliesslich verlangt, es sei davon abzusehen,
die auflinierten Anflüge von Osten beziehungsweise Südosten direkt über
das am dichtesten besiedelte Gebiet, nämlich die Stadt Schaffhausen, zu
führen.
45.3 Die Beschwerdegegnerin hält diesen Begehren entgegen, die
Kantone hätten bei der Ausarbeitung und konkreten Ausgestaltung von
Flugverfahren und Flugrouten weder ein Mitwirkungs- noch ein Mit-
spracherecht. Selbst das BAZL sei unter dem engen Vorbehalt von
Art. 26 VIL nicht dazu befugt, selber An- und Abflugverfahren auszu-
arbeiten oder eine Flugroute zu ändern und von Amtes wegen festzu-
legen. Bei der Festlegung von Flugverfahren und Flugwegen seien in
erster Linie sicherheitsrelevante technische Gesichtspunkte zu berück-
sichtigen. Umweltschutzaspekte würden einbezogen, sofern die Flugsi-
cherheit dazu einen Spielraum lasse. Die An- und Abflugwege des vBR
seien im Rahmen des Möglichen bereits lärmoptimiert.
Das BAZL äussert dieselben Ansichten und ergänzt weiter, im Rahmen
des zurzeit laufenden SIL-Prozesses erfolge eine umfassende, vorbe-
haltlose Überprüfung der bestehenden und eine Evaluation möglicher
neuer Betriebskonzepte, einschliesslich der An- und Abflugrouten sowie
der Luftraumstruktur. Die Ergebnisse des Koordinationsprozesses
würden im SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich sowie in dessen
künftigen, sogenannt definitiven Betriebsreglement umgesetzt.
Auch das BAFU bestätigt in seinem Fachbericht vom 5. Oktober 2007,
dass die Optimierung von An- und Abflugrouten im Rahmen des SIL-
Prozesses geprüft und anschliessend im definitiven Betriebsreglement
umgesetzt werde. Die direkt betroffenen Nachbarkantone würden so weit
als möglich in diese Arbeiten einbezogen.
45.4 Schliesslich führt Skyguide in ihrer Stellungnahme vom 9. Juni
2006 aus, bei der Planung neuer Routen sei für sie primär die Flugsi-
cherheit und die effiziente Anbindung an das internationale Flugstras-
sennetz ausschlaggebend. Lärmtechnische Aspekte und das Umfliegen
von bewohnten Gebieten seien demzufolge von untergeordneter Bedeu-
tung. In der Stellungnahme vom 7. Juni 2007 konkretisiert Skyguide,
dass aus ihrer Sicht eine erhöhte Gewichtung lärmtechnischer Aspekte
bei der Routenfestlegung im vBR unmöglich sei. Weder eine Verbesse-
rung bei der Kapazität noch eine solche bei der Flugsicherheit würde
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 387

damit erzielt werden können. Vielmehr sei zu erwarten, dass bei nach-
träglichen Änderungen die Abwicklung der An- und Abflüge in den
diversen Konzepten massive Einschränkungen erfahren würde, damit die
Flugsicherheit noch gewährleistet werden könnte. Dabei seien allfällige
navigatorische Hürden noch nicht einmal berücksichtigt.
45.5 Gemäss Art. 36c LFG ist es Sache der Flugplatzhalterin, ein Be-
triebsreglement zu erlassen (Abs. 1) und darin insbesondere die An- und
Abflugverfahren festzuhalten (Abs. 2 Bst. b). Das BAZL als Genehmi-
gungsbehörde (Art. 36c Abs. 3 LFG) kann An- oder Abflugrouten nicht
genehmigen und zwecks Optimierung an die Flughafenhalterin zurück-
weisen. Die Planung und detaillierte Ausarbeitung von Flugrouten gehört
entsprechend der gesetzlichen Ordnung primär zum Aufgabenbereich der
Flughafenhalterin, also hier der Flughafen Zürich AG, welche dazu in
aller Regel schon nur aus Sicherheitsgründen die verantwortliche Flug-
sicherung Skyguide beiziehen muss. Entgegen der Flughafen Zürich AG
– und entgegen teilweise falsch selbstbeschränkenden Aussagen des
BAZL selber – ist das BAZL gestützt auf seine umfassende gesetzliche
Aufsichtsfunktion aber sehr wohl befugt und unter Umständen sogar
verpflichtet, An- und Abflugwege bei deren ordentlicher Genehmigung
oder allenfalls auch nachträglich zu ändern beziehungsweise mit klaren
Anweisungen ändern zu lassen. Diese sich aus den einschlägigen Rege-
lungen von Art. 3 Abs. 2 LFG und der VIL, welche aufsichtsrechtliche
Eingriffe durch das BAZL stets vorbehalten, ergebende Folgerung hat
auch das Bundesgericht bereits festgehalten: In BGE 129 II 331 E. 3.1
zum Betriebsreglement des Flugplatzes Samedan hat es unter anderem
ausgeführt, dass das BAZL als Aufsichtsbehörde nicht nur durch Art. 26
VIL, sondern – in genereller Weise – auch durch Art. 3b Abs. 2 und 3
VIL zur Betriebskontrolle und allenfalls zur Wiederherstellung des recht-
mässigen Zustandes verpflichtet sei (…).
45.6 Was den Einbezug der Kantone anbelangt, ist dieser durch das
Luftfahrtrecht mit der Beteiligung an den verschiedenen Verfahren für
den Bau und den Betrieb der Infrastruktur ausdrücklich vorgesehen (vgl.
dazu Urteil des Bundesgerichts 1A.61/2003 vom 8. Juli 2003 E. 5.1).
Allerdings kann dabei nicht auf die vermeintlich allgemeine Bestimmung
von Art. 8 Abs. 7 LFG zurückgegriffen werden, wo steht, dass die
Regierungen der interessierten Kantone zu bestimmten Flugräumen oder
Flugwegen für die Luftfahrzeuge anzuhören sind. Das Bundesverwal-
tungsgericht hat bereits festgehalten, dass Art. 8 LFG vor allem Aus-
senlandungen, zumal solche im Gebirge, im Auge hat und dessen Abs. 7
2011/19 Luftfahrt


388 BVGE / ATAF / DTAF

sich aus gesetzessystematischen Gründen und aufgrund der Entstehungs-
geschichte auch nur auf diese Problematik beziehen kann. Damit sei
festzustellen, dass Art. 8 Abs. 7 LFG, was den Einbezug der Kantone
angehe, nicht insofern generelle Bedeutung habe, als die Kantone bei
allen Anordnungen zum Luftraum – und speziell bei der Luftraumstruk-
tur – angehört werden müssten (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A–1997/2006 vom 2. April 2008 E. 5.4, teilweise veröffentlicht in BVGE
2008/18). Diese Folgerung muss angesichts des Wortlauts von Art. 8
Abs. 7 LFG, wo Flugräume und Flugwege in einem Zug genannt werden,
zwingend auch für Letztere gelten. Es ist der Flughafen Zürich AG dem-
zufolge hier insoweit zuzustimmen, als die Kantone bei der Planung,
Ausarbeitung und konkreten Festlegung von Flugverfahren und Flug-
routen effektiv kein generelles Mitwirkungs- und Mitspracherecht haben.
Einzig bei Änderungen von Flugverfahren und Flugrouten, welche
wesentliche Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung haben, sind die
Kantone im dazugehörigen Genehmigungsverfahren nach Art. 36d Abs. 1
LFG anzuhören beziehungsweise zur Stellungnahme aufzufordern (…).
Diese Anhörungspflicht umfasst aber selbst in diesem Fall keinen Ein-
bezug in den internen Prozess der Planung und Ausarbeitung der Flug-
routen durch die Flughafenhalterin und die Flugsicherung.
An der wie beschrieben nicht in vertiefter Weise erforderlichen Zusam-
menarbeit mit den betroffenen Kantonen ist bei den Flugrouten entgegen
den Beschwerdeführenden somit nichts auszusetzen.
45.7 Daneben fordern die Beschwerdeführenden auch, das BAZL sei
anzuweisen, die Optimierung der An- und Abflugverfahren in die Wege
zu leiten. Diese Forderung hat das BAZL im Rahmen des inzwischen ab-
geschlossenen SIL-Koordinationsprozesses, in welchen die direkt betrof-
fenen Kantone Zürich, Aargau und Schaffhausen einbezogen waren,
mittlerweile bereits in genügendem Masse erfüllt. Die aus einer anfäng-
lich ergebnisoffen geführten, umfassenden Diskussion und Prüfung
hervorgegangenen Betriebsvarianten, die im Verlaufe des Prozesses noch
weiterverfolgt worden sind, enthalten auch Vorschläge zur Optimierung
der An- und Abflugrouten. Dem SIL-Bericht « Variantenoptimierung »
2008 können bezüglich der von den Kantonen vorgebrachten Anliegen
verschiedene Anpassungsmöglichkeiten von Flugrouten entnommen wer-
den, welche eine gewisse Lärmentlastung zur Folge hätten (vgl. S. 7 f.
und 32 ff.). Gemäss SIL-Schlussbericht sind die im Koordinationsprozess
konsolidierten An- und Abflugrouten im definitiven Betriebsreglement
verbindlich festzulegen. Bei dieser Gelegenheit seien auch die Linien-
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 389

führung und die Nutzung der Routen noch einmal zu überprüfen und
einer umfassenden Sicherheitsprüfung zu unterziehen. Ergäben sich bei
diesen Arbeiten Abweichungen von den im Schlussbericht aufgezeigten
Flugrouten, müsse die Flughafen Zürich AG diese bei Einreichung des
Betriebsreglements begründen. Vor diesem Hintergrund sei eine verbind-
liche Festlegung der An- und Abflugrouten im SIL-Objektblatt weder
stufengerecht noch zweckmässig, weshalb sie nicht vorgesehen sei. Die
zuständigen Behörden müssten die An- und Abflugrouten bei der Prüfung
des Betriebsreglements aber beachten. Zwingend einzuhalten sein werde
das im SIL festzulegende Gebiet mit Lärmbelastung, das auf diesen Flug-
routen beruhe (vgl. SIL-Schlussbericht, S. 31). Eine hier anzuordnende,
wie auch immer geartete spezielle Anweisung an das BAZL ist nach dem
Dargelegten heute deshalb weder erforderlich noch geeignet, die Lärm-
situation unter dem vBR zugunsten der Beschwerdeführenden zu
verbessern.
45.8 Für die aktuell noch unveränderte Situation bei den Flugrouten
im vBR ist weiter Folgendes relevant: Die Lärmsituation in der näheren
und weiteren Umgebung eines Flughafens hängt zweifellos in hohem
Masse auch von der Festlegung und konkreten Ausgestaltung der einzel-
nen An- und Abflugrouten ab. Flugrouten sind ein bestimmender Faktor
für die Belastungssituation in einem weitgezogenen Umfeld von Flug-
häfen (vgl. PETER WYSK, Rechtsschutz bei der Festlegung von Flugrou-
ten – die Rechtslage in Deutschland unter Berücksichtigung des Betriebs
grenznaher ausländischer Flughäfen, Aktuelle Juristische Praxis 3/2003,
S. 270 ff.). Die Änderung und Verschiebung von Flugrouten trägt jedoch
oft die Gefahr eines Nullsummenspiels in sich, was die Lärmbelastung
angeht: Im Ausmass, wie sie in bestimmten Gebieten abnimmt, kann sie
in anderen Gebieten zunehmen. Gestützt auf das von den Beschwerde-
führenden angerufene Vorsorgeprinzip kann eine solche Lärmverschie-
bung in der Regel wohl nur dann in Kauf genommen werden, wenn in
den neu belärmten Gebieten zumindest die IGW nicht überschritten
werden.
45.9 Bei der Planung sowie konkreten Ausarbeitung und Festlegung
der An- und Abflugrouten haben die Flughafen Zürich AG, die Skyguide
und das BAZL als Genehmigungsbehörde und Aufsichtsinstanz wie be-
reits angesprochen (E. 45.5 f.) einen erheblichen Gestaltungsspielraum
(vgl. dazu auch WYSK, a. a. O., S. 275), den die Genannten rechtskon-
form, insbesondere gestützt auf eine Abwägung aller betroffenen Inte-
ressen, auszufüllen haben. In diesen Ermessensbereich darf das Bundes-
2011/19 Luftfahrt


390 BVGE / ATAF / DTAF

verwaltungsgericht nur unter Beachtung der bereits geschilderten klaren
Kriterien (dazu E. 24.4) eingreifen. Eine besondere Zurückhaltung ist
hier noch umso mehr geboten, als bei der Festlegung der Flugrouten den
Interessen der Flugsicherheit und der effizienten Anbindung an das inter-
nationale Flugstrassennetz, wie sie von Skyguide nachvollziehbar dar-
gelegt werden, hohes Gewicht zukommen muss. Entsprechend kann sich
das Bundesverwaltungsgericht den Aussagen des BAZL in seiner Stel-
lungnahme vom 20. August 2008 zu den Optimierungsbemühungen
anschliessen: Jede Variante der Ausgestaltung der An- und Abflugrouten
stellt letztlich einen Kompromiss dar. Anpassungen gehen schnell einmal
entweder zu Lasten anderer Anwohner oder haben Auswirkungen auf die
Komplexität, die Sicherheitsreserven oder die Kapazität im Gesamt-
system Flughafen Zürich. Wie auch immer die Flugrouten gestaltet
werden, unter allen Aspekten quantifizierbar bessere Lösungen sind wohl
mehrheitlich nicht zu finden (zur einzigen klaren Ausnahme sogleich
nachfolgend). Die im SIL-Prozess bisher gewonnenen Erkenntnisse über
die An- und Abflugverfahren beim Flughafen Zürich lassen jedenfalls
vorliegend nicht den Schluss zu, die mit dem (teilweise) genehmigten
vBR gewählten Lösungen müssten insgesamt als offensichtlich unzweck-
mässig und somit nicht genehmigungsfähig eingestuft werden. Wie vorne
erwähnt, sind Anpassungen der Flugrouten mit späteren Änderungen des
Betriebsreglements ohnehin jederzeit vorbehalten und in diesen kom-
menden Verfahren zu überprüfen.
Das BAZL ist somit seiner Kontrollpflicht beim vBR – soweit die hier
noch relevanten Teile betreffend – genügend nachgekommen und die
dagegen gerichteten allgemeinen Anträge und Rügen betreffend Flug-
routen sind (mit der bereits vorbehaltenen, sogleich darzulegenden Aus-
nahme) vollständig abzuweisen.
45.10 Verschiedene spezifische Rügen der Beschwerdeführenden 24,
36 und 48 richten sich gegen die Genehmigung der Abflugrouten ab
Piste 28 Richtung Westen. So wird gefordert, es seien sämtliche neuen,
über Regensdorf (inkl. Ortsteil Watt) und Dällikon von der Beschwerde-
gegnerin schleichend eingeführten und nie genehmigten beziehungsweise
bloss im AIP publizierten Änderungen von Abflugrouten, welche aus-
serhalb des alten Lärmzonenplanes von 1982 lägen, zu streichen und es
seien die alten Routen I, K und L beziehungsweise die früheren Mini-
mum Noise Routes im Flughafen-Nahbereich wiederherzustellen. Kon-
kret wird auch eine Verschiebung des Drehfunkfeuers VOR/DME mit
einer Rückgängigmachung der Vorverlegung des Abdrehpunktes auf 2,1
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 391

beziehungsweise 2,3 (nautische) Meilen verlangt. Die nicht öffentlich
publizierte Rücksetzung dieses Punktes von 2,5 auf 2,1 beziehungsweise
2,3 Meilen müsse wieder dem Standard von 1999 angepasst werden.
45.10.1 Als massgeblicher Sachverhalt zu den Abflugrouten ab der
Piste 28, welcher sich aus sämtlichen Eingaben der Parteien, den wei-
teren Unterlagen sowie aus dem zu dieser Problematik bereits ergan-
genen Prozessurteil der REKO UVEK B-2003-13 vom 29. August 2003
(mitsamt den gerichtsintern hinzugezogenen Akten) ergibt, ist für das
Bundesverwaltungsgericht Folgendes erstellt: In den Jahren 1999 und
2000 wurden die Abflugverfahren ab der Piste 28 des Flughafens Zürich
geändert. Wegen der Neuerstellung des Docks Midfield wurde das Dreh-
funkfeuer VOR/DME um rund 500 m nach Südwesten verschoben.
Zugleich wurde der Abdrehpunkt von 2,5 (nautischen) Meilen nach dem
Start ab Piste 28 auf 2,1 Meilen (bzw. für wenige Flüge auf 2,3 Meilen)
vorversetzt. Weiter erfolgte die Einführung von Capacity Increase Lower
Airspace (CILO), was einen Belastungswechsel von der Route L auf die
Route K nach sich zog. Schliesslich wurde der Flugverkehr Richtung
Basel neu auch über den Flugwegpunkt ROTOS, das heisst teilweise
über die Route K, geleitet. Alle diese Änderungen wurden weder in ei-
nem Verfahren nach Art. 36d LFG beurteilt noch in einem amtlichen
Publikationsorgan veröffentlicht. Die Veröffentlichung erfolgte bloss im
AIP.
45.10.2 Was den formellen Aspekt dieser Änderungen anbelangt, hat die
REKO UVEK im angesprochenen Urteil B-2003-13 vom 29. August
2003 zu Recht bereits klargestellt (E. 2.3), dass Änderungen von Flug-
verfahren in jedem Fall der Genehmigung durch das BAZL bedürfen.
Dabei kann entgegen den erneuten Ausführungen der Beschwerdegeg-
nerin in der Beschwerdeantwort vom 9. Juni 2006 keine Rolle spielen,
dass diese Änderungen von der so genannten « technischen Arbeits-
gruppe IPG » (Instrument Flight Rules Procedure Group) behandelt und
im AIP publiziert wurden. Ebenso wenig ist ausschlaggebend, ob die
Änderungen auf der Lärmkurve sich nicht in wahrnehmbarer Weise aus-
weisen lassen « dürften », wie die Flughafen Zürich AG mutmasst. Ob
eine Änderung wesentlich im Sinne von Art. 36d Abs. 1 LFG ist oder
nicht, zeitigt ihre Auswirkungen lediglich auf das anwendbare Verfahren,
nicht aber auf das Genehmigungserfordernis. Die REKO UVEK liess die
materielle Frage der Wesentlichkeit im damaligen Urteil offen, weil auf
die Beschwerde der Gemeinden Regensdorf und Dällikon wegen Ver-
spätung nicht eingetreten werden konnte. Diese rein verfahrensrechtliche
2011/19 Luftfahrt


392 BVGE / ATAF / DTAF

Einschätzung spielt vorliegend keine Rolle mehr, da mit dem vBR als
umfassendem Betriebsreglement sämtliche An- und Abflugverfahren neu
geregelt wurden. Deshalb liegt hier mit der Verfügung des BAZL vom
29. März 2005 ein (neues) gültiges Anfechtungsobjekt auch hinsichtlich
aller Abflugrouten ab Piste 28 vor. Die Einrede der abgeurteilten Sache
durch die Beschwerdegegnerin, welche sie allerdings bereits mit ihrer
Duplik wieder zurückzog, wäre aus diesem Grund von vornherein wir-
kungslos geblieben.
45.10.3 Skyguide führt zu den Anliegen der Beschwerdeführenden in
der Stellungnahme vom 9. Juni 2006 aus, die neuen Flugrouten hätten
sich nur geringfügig verändert und seien so bewilligt worden. Ein Teil
der Veränderung gehe auf die Verschiebung des Funkfeuers KLO zurück.
Weitere Anpassungen hätten im Zusammenhang mit der Verschiebung
des Warteraums EKRIT nach FRIKI getätigt werden müssen. Ein nach-
trägliches Rückgängigmachen sei aufwendig und entspreche nicht ihrem
Bedürfnis. Teilweise (nördliche Routenführung) sei sie mit der neuen
Situation (220. DVO) auch gar nicht mehr praktizierbar.
Das BAZL verweist in seiner Vernehmlassung vom 20. Juni 2006 (bloss)
auf die allgemeinen Grundlagen (dazu schon E. 45.5 f.), wonach es
Sache des Flugplatzhalters sei, die An- und Abflugverfahren festzulegen.
Die mit dem vBR festgelegten An- und Abflugverfahren seien im Rah-
men der UVP geprüft worden und erfüllten die Genehmigungsvoraus-
setzungen gemäss Art. 25 VIL. Es bestehe somit kein Anlass, in den
Gestaltungsspielraum der Flugplatzhalterin einzugreifen. Eine vollstän-
dige Überprüfung der An- und Abflugverfahren erfolge im Rahmen des
laufenden SIL-Prozesses.
Die Beschwerdegegnerin ergänzt die nicht mehr relevanten Einwen-
dungen in der Beschwerdeantwort mit folgenden Ausführungen in der
Duplik: « Die infolge der Verlegung des Drehfunkfeuers erfolgte Anpas-
sung des Abdrehpunktes habe eine Verschiebung des Abflugweges zur
Folge gehabt, durch welche Dällikon und Regensdorf etwas stärker be-
lastet, Buchs dagegen entlastet worden sei. Die stärkere Belegung der
südlichen Abflugroute ab Piste 28 wegen CILO habe nochmals zu einer
tendenziell stärkeren Belastung von Dällikon und Regensdorf geführt.
Diese Anpassung habe weder eine Kapazitätssteigerung für die Abflüge
zum Ziel noch eine solche als Resultat gehabt. Eine Rückversetzung der
fraglichen Abflugrouten in den Zustand vor 1999, sofern eine solche
angesichts der inzwischen verlegten Warteräume überhaupt möglich
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 393

wäre, liefe lediglich auf eine Lärmverlagerung auf die Siedlungen von
Buchs hinaus. Im Übrigen sei eine Rückversetzung des Funkfeuers an
den alten Ort offensichtlich ausgeschlossen. »
45.10.4 Im SIL-Bericht « Variantenoptimierung » 2008 wird unter dem
Teil « Optimierung der An- und Abflugrouten » festgehalten, dass bei den
Abflugrouten ab Piste 28 unter anderem folgende Optimierung vorge-
nommen werde (vgl. S. 7 und 36): « Der Abdrehpunkt nach dem Start ist
gegenüber der heute publizierten Route leicht nach Westen verschoben,
so dass die Routen nicht mehr direkt über die Siedlungsgebiete von
Regensdorf und Dällikon führen. »
45.10.5 Für das Bundesverwaltungsgericht führt das Ganze zu folgen-
dem Ergebnis: Es ist – selbst von der Flughafen Zürich AG – unbestrit-
ten, dass durch die in den Jahren 1999 und 2000 vorgenommenen Rou-
tenänderungen der Abflüge ab Piste 28 mindestens gewisse Ortsteile in
Regensdorf (vor allem Watt und Adlikon) und Dällikon deutlich stärker
durch Fluglärm belastet wurden und mit der vom BAZL im vBR geneh-
migten gleichen Routenführung weiter werden. Ein hauptsächlicher
Grund dafür ist die damalige Versetzung des Abdrehpunktes von 2,5
(nautischen) Meilen auf 2,1 beziehungsweise 2,3 Meilen. Seither fliegen
die von Piste 28 startenden Flugzeuge wegen des früheren Abdreh-
punktes von der Pistenachse auf Flugrouten, die neu südlicher und öst-
licher liegen, direkt über Wohngebiete von Regensdorf und Dällikon. Vor
dieser Änderung flogen die Flugzeuge nach nicht bestrittenen Aus-
führungen der Beschwerdeführenden über mehrheitlich unbewohntes
Industriegebiet (im Wesentlichen zwischen Dällikon und Buchs). Dies ist
anhand der verschiedenen Karten (darunter denjenigen des Fachberichts
Fluglärm vom 15. Dezember 2003 und des Empa-Berichts Nr. 437'703-1
vom 22. März 2005) und Beilagen nachvollziehbar. Aus diesen sowie aus
dem SIL-Bericht « Variantenoptimierung » 2008 ergeben sich im Übri-
gen entgegen der Flughafen Zürich AG keine Anhaltspunkte, dass eine
Wiederherstellung der alten Routen bloss zu einer Mehrbelastung von
Buchs führen würde. Auch dem SIL-Schlussbericht ist nichts Derartiges
zu entnehmen.
Dem BAZL und der Flughafen Zürich AG sowie selbst dem UVEK (ein
Schreiben des Departementsvorstehers vom 22. November 2005 liegt bei
den Akten, worin dieser einräumt, dass der gültige Sicherheitszonenplan
nicht mehr dem [geänderten] Standardabflugkorridor entspreche) war die
neu entstandene Belastungssituation bei den geänderten Abflugrouten ab
2011/19 Luftfahrt


394 BVGE / ATAF / DTAF

Piste 28, welche auf erheblichen Widerstand in der Bevölkerung stiess,
offensichtlich bestens bekannt. In den verschiedenen Schriftenwechseln
zu dieser Problematik wurde seitens der Flughafenbetreiberin und des
BAZL mehrfach auf allfällige spätere Optimierungsmöglichkeiten hinge-
wiesen. Trotzdem hat das BAZL die bis dahin nicht rechtskonform geän-
derten Abflugrouten ab Piste 28 mit der vBR-Verfügung vom 29. März
2005 erstmals formell genehmigt. Die mehrfach angetönten Optimierun-
gen wurden dagegen erst im Rahmen des SIL-Prozesses geprüft, wo sich
wie bereits erwähnt mit dem Bericht vom 29. Januar 2008 nun effektiv
Optimierungsbedarf beim Abdrehpunkt Richtung Westen ergeben hat.
45.10.6 Wie die Beschwerdeführenden 36 zu Recht festhalten, sind
vorliegend zumindest in Bezug auf den Abdrehpunkt keine stichhaltigen
Gründe ersichtlich, die gegen eine Wiederherstellung des alten Zustandes
sprechen würden. Von der Beschwerdegegnerin, vom BAZL und auch
von Skyguide werden weder Sicherheitsgründe noch kapazitätsmässige
Aspekte angeführt, die (zwingend) gegen eine Rückversetzung des Ab-
drehpunktes sprechen würden. Die üblichen Aufwendungen der Flug-
hafenhalterin und der Skyguide, welche zur Wiederherstellung der Flug-
routen ab Piste 28 Richtung Westen mit dem alten Abdrehpunkt anfallen,
vermögen die, im Vergleich zum Gesamtbetrieb relativ geringe Kostenin-
teressen, hohen Interessen der Beschwerdeführenden beziehungsweise
der Betroffenen in Regensdorf und Dällikon hinsichtlich Lärmschutz
nicht zu erreichen. Wie aus den erwähnten Stellen des SIL-Berichts « Va-
riantenoptimierung » 2008 klar hervorgeht, ist die Optimierung hinsicht-
lich Abdrehpunkt offensichtlich möglich und nötig. Aufgrund der zur
Verfügung stehenden Pläne ist nicht davon auszugehen, dass neue
Gebiete über den IGW belastet werden.
Die Rückverschiebung des Abdrehpunktes ist zur Entlastung der Bevöl-
kerung somit nicht nur geeignet und erforderlich, sondern auch zumutbar
und deshalb eine verhältnismässige Sanierungsmassnahme. Es ist zudem
nicht einsehbar, weshalb das BAZL diese Massnahme, die wie belegt
schon lange vorher von den Anwohnern verlangt worden und bei den zu-
ständigen Stellen Diskussionsthema war, gestützt auf das Vorsorgeprinzip
nicht bereits mit der Genehmigung des vBR hätte anordnen können. Ein
Zuwarten bis zur noch längere Zeit ausstehenden Verabschiedung des
sogenannt definitiven Betriebsreglements ist im Gegensatz zu anderen
möglichen Optimierungen, die noch eingehenderer Abklärungen und
Abwägungen bedürfen, hier nicht nur unnötig, sondern angesichts der
hohen Lärmbelastung für die Beschwerdeführenden auch unzumutbar.
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 395

Ins Gewicht fällt dabei ebenfalls, dass die damalige Verschiebung der
Abflugrouten wie mehrfach angesprochen in – nachträglich betrachtet –
nicht rechtskonformer Weise erfolgte.
45.10.7 – 46.4 (…)
47. Zahlreiche Beschwerdeführende verlangen eine Beschränkung
der Gesamtzahl der jährlichen Flugbewegungen auf dem Flughafen
Zürich. Die gestellten Anträge auf Erlass eines solchen Bewegungspla-
fonds oder Bewegungskontingents variieren allerdings bezüglich der
angepeilten Höhe relativ stark:
Die Beschwerdeführenden 18, 33 und 67 fordern eine Beschränkung bei
bereits 250'000 Flugbewegungen im Jahr. Der Kanton Thurgau verlangt
eine Begrenzung auf 280'000 Flugbewegungen. Der Kanton Aargau
wiederum ist der Auffassung, dass höchstens 300'000 Flugbewegungen
pro Jahr abgefertigt werden dürften. Nach seinen Schätzungen sei unter
Berücksichtigung der betrieblichen Anforderungen (Start- und Lande-
wellen) damit die Kapazitätsgrenze des Systems erreicht. Die Beschwer-
deführenden 42 bis 50 und 61 stellen den Antrag auf eine Beschränkung
bei 320'000 Flugbewegungen. Ohne Plafonierung gebe es keinen wirk-
samen Lärmschutz. Die Beschwerdeführenden 35 und 58 bringen vor,
solange die in den Fluglärmkarten festgehaltenen Belastungen nicht
überschritten würden, könne die Flughafenbetreiberin die Anzahl der
Flugbewegungen beliebig erhöhen. Um dies zu verhindern, sei die maxi-
male Anzahl der Flugbewegungen auf 320'000 festzulegen. Ein Plafond
in dieser Höhe sei zumutbar, da selbst die Flughafen Zürich AG zugebe,
dass er angesichts der aktuellen Entwicklung der Flugbewegungszahlen
kaum zu einer erheblichen Einschränkung führen dürfte. Es sei davon
auszugehen, dass der Flughafen Zürich auch mit 320'000 Bewegungen
pro Jahr eine sinnvolle Hub-Funktion erfüllen könne. Derselben Meinung
ist die Beschwerdeführerin 53, die sich ebenfalls für eine Plafonierung
auf 320'000 Bewegungen einsetzt. Der VFSN schliesslich fordert eine
Begrenzung auf 350'000 Flugbewegungen, da sich der UVB ausdrücklich
auf diese Maximalzahl beziehe und das vBR auf einer solchen luftfahrt-
und umweltrechtlich bedingten Limitierung basiere. Bei einer Über-
schreitung dieser Zahl müsste infolge einer erneuten wesentlichen Be-
triebsreglementsänderung frühzeitig ein neuer UVB eingereicht werden.
47.1
47.1.1 Diese Anträge sind laut Beschwerdegegnerin alle abzuweisen.
Wie sie in ihrer Beschwerdeantwort ausführt, wäre ein Bewegungs-
2011/19 Luftfahrt


396 BVGE / ATAF / DTAF

plafond – gleich in welcher Höhe – gesetzeswidrig, da eine solche Mass-
nahme im USG nicht vorgesehen sei. Sie würde zudem gegen die Ziele
und Vorgaben des SIL verstossen, in welchem (Teil III B-23) bekanntlich
noch von 380'000 jährlichen Flugbewegungen ausgegangen werde und
ein Plafond nicht vorgesehen oder gar vorgeschrieben sei. Auch des-
wegen werde bestritten, dass das zuständige Gericht einen Bewegungs-
plafond überhaupt (erstinstanzlich) festsetzen könnte. Ein solcher Pla-
fond hielte aber auch vor internationalem Recht nicht stand. So verstosse
er gegen das Recht der EG, indem die Dienstleistungsfreiheit im Luft-
verkehr verletzt würde. Schliesslich wäre ein Bewegungsplafond unver-
hältnismässig. Bei der im UVB vBR für den Betriebszustand Zt+ ver-
wendeten Grösse von 350'000 Bewegungen handle es sich um eine
theoretische Angebotsprognose bei Vollauslastung der Anlagen und die
im SIL vorgegebene Richtgrösse von 380'000 Bewegungen werde jeden-
falls in den nächsten 10 Jahren nicht erreicht werden können. Ein Pla-
fond sei somit heute schlicht nicht notwendig. Eine unnötige und starre
Kapazitätsbeschränkung mittels eines Bewegungsplafonds sei aber auch
unzumutbar, weil er das auch vom Bundesrat im Luftfahrtbericht er-
wartete reibungslose Funktionieren des Drehkreuzes Zürich gefährde.
47.1.2 Das BAZL äussert sich mit Vernehmlassung vom 20. Juni 2006
in gleicher Weise und erläutert, ein Bewegungsplafond stehe in diame-
tralem Widerspruch zu den Grundsätzen, von denen es sich bei der
Beurteilung des vBR und bei der Interessenabwägung habe leiten lassen.
Auch das BUWAL habe in seiner Beurteilung des UVB keinen Antrag
auf eine allgemeine Beschränkung gestellt. Überlegungen über die
Notwendigkeit und die Verhältnismässigkeit einer solchen allgemeinen
Betriebsbeschränkung gehörten in die Gesamtbetrachtung, welche im
Rahmen des SIL-Prozesses vorgenommen werde.
47.1.3 Dem schliesst sich das BAFU mit Fachbericht vom 5. Oktober
2007 insofern an, als es darauf verweist, dass die entsprechenden For-
derungen weit über die (mit dem vBR) beabsichtigte Konsolidierung hi-
nausgingen und deshalb im Rahmen des SIL-Prozesses behandelt werden
sollten. Im Übrigen sei aber die Beschränkung der Flugbewegungszahl
eine emissionsbegrenzende Massnahme im Sinne von Art. 12 USG und
durchaus geeignet, die Lärmbelastung zu beschränken.
47.1.4 In der Synthese des UVB vBR vom Dezember 2003 wird zur
Frage der Verringerung der Zahl der Flugbewegungen als weitergehende
Massnahme festgehalten (…), für die Anwohner sei die Reduktion der
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 397

Flugbewegungszahlen ein effektives Mittel zur Fluglärmbekämpfung.
Um jedoch auf dem Niveau von 350'000 Flugbewegungen pro Jahr eine
wahrnehmbare Pegelreduktion von 3 dB im Mittelungspegel zu er-
reichen, müsste die Zahl der Flugbewegungen halbiert werden, was an-
gesichts des Flugverkehrsaufkommens kaum umgesetzt werden könne.
47.2 Der Beschwerdegegnerin und dem BAZL ist insofern zuzustim-
men, als bisher keine gesetzliche Grundlage ersichtlich ist, aus welcher
die Pflicht zur Einführung einer Beschränkung der Gesamtzahl der Flug-
bewegungen auf dem Flughafen Zürich direkt abzuleiten wäre. Hingegen
ist mit dem BAFU und in Übereinstimmung mit früheren Erwägungen
der REKO/INUM und des Bundesverwaltungsgerichts selber (vgl.
Entscheid REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 11 sowie
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–1985/2006 vom 14. Februar
2008 E. 21.7.3.1, teilweise veröffentlicht in BVGE 2008/17) festzu-
halten, dass ein Bewegungsplafond gestützt auf Art. 11 i. V. m. Art. 12
Abs. 1 Bst. c USG als eine emissionsbegrenzende Massnahme verfügt
werden könnte (vgl. dazu auch WALPEN, a. a. O., S. 260 ff., insbes.
S. 262). Eine solche Betriebsvorschrift ist somit entgegen der Behaup-
tung der Beschwerdegegnerin nicht gesetzeswidrig, sondern grundsätz-
lich auch für das Betriebsreglement des Flughafens Zürich denkbar und
möglich. Daran ändert nichts, dass im Allgemeinen Teil des SIL kein
Bewegungskontingent für den Flughafen Zürich vorgesehen ist; umso
weniger, als ein solches mit dem ausstehenden Objektblatt (noch) fest-
gelegt werden könnte. Selbst im Luftfahrtbericht hat der Bundesrat die
Möglichkeit von Bewegungsbeschränkungen explizit aufgeführt: Der
Bund könne die Verkehrsentwicklung auf den Landesflughäfen unter
anderem durch die Einführung von Bewegungslimiten plafonieren (Luft-
fahrtbericht 2004, BBl 2005 II 1838).
47.3 Ein Bewegungsplafond als sehr einschneidendes Beispiel einer
Betriebsvorschrift zur Emissionsbegrenzung ist allerdings nur festzu-
legen, wenn keine milderen Mittel mehr zur Verfügung stehen. Ein zur
Diskussion stehendes Bewegungskontingent (auch isoliert für einzelne
Anflugpisten) ist denn auch schon verschiedentlich im Rahmen der er-
forderlichen umfassenden Interessenabwägung und Verhältnismässig-
keitsprüfung als unverhältnismässig oder wegen fehlender Grundlagen
und noch unklarer betrieblicher Rahmenbedingungen abgelehnt worden
(vgl. für den Flughafen Zürich Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–
1985/2006 vom 14. Februar 2008 E. 21.7.3.1 [teilweise veröffentlicht in
BVGE 2008/17] und Entscheid REKO/INUM Z-2001-58 vom 16. De-
2011/19 Luftfahrt


398 BVGE / ATAF / DTAF

zember 2004 E. 11.2 f sowie Urteil des Bundesgerichts 1A.64-69/2003
vom 8. Juli 2003 E. 6.3; weiter BGE 129 II 331 E. 4.3 [Flugplatz
Samedan], vgl. auch BGE 128 II 292 E. 6 und BGE 127 II 306 E. 8
und 9).
47.4 Nach dem Einbruch des Weltluftverkehrs ab Herbst 2001 und
dem damit in Verbindung stehenden endgültigen Zusammenbruch der
Swissair sind auch auf dem Flughafen Zürich die Bewegungszahlen stark
gesunken: Verglichen mit noch 326'000 jährlichen Flugbewegungen
(jeweils inkl. General Aviation) auf dem Höhepunkt des Jahres 2000
wurden im Jahre 2006 gerade noch rund 261'000 Flugbewegungen abge-
wickelt. Nach dieser Talsohle kam in den letzten Jahren nur eine lang-
same Aufwärtsentwicklung in Gang. So fanden im Jahre 2007 in Zürich
268'476 Flugbewegungen statt, was eine Erhöhung von 2,9 % im Ver-
gleich zum Jahre 2006 bedeutete. Im Jahre 2008 sind die Flugbewe-
gungen gemäss entsprechendem Geschäftsbericht der Flughafen Zürich
AG gesamthaft wieder mässig auf 274'991 gestiegen (plus 2,4 %). Die
seitherige Entwicklung lässt ebenfalls nicht auf massgebliche Erhö-
hungen schliessen. Es steht damit fest, dass selbst im Jahr des Betriebs-
zustandes Zt+, also im Jahr 2010, die gemäss UVB vBR prognostizierte
Anzahl von 350'000 Flugbewegungen bei weitem nicht abgewickelt wer-
den wird. Selbst die von Beschwerdeführenden geforderten Limiten von
300'000 oder 320'000 Gesamtbewegungen werden mehr oder weniger
deutlich nicht erreicht werden. Diesbezüglich ist ein Bewegungsplafond
als emissionsbegrenzende Massnahme somit zurzeit offensichtlich nicht
erforderlich.
47.5 Was dagegen die Anträge auf eine Begrenzung von 280'000 oder
gar bloss 250'000 Flugbewegungen anbelangt, ist (noch) nicht gesichert,
dass diese Massnahmen effektiv eine geeignete Wirkung bringen würden.
Bemerkenswert ist dabei die zitierte Aussage im UVB vBR, dass (von
der Prognosengrösse aus betrachtet) für eine wahrnehmbare Lärmreduk-
tion von 3 dB im Mittelungspegel eine Halbierung der Flugbewegungen
auf gerade noch 175'000 erforderlich wäre. Eine dermassen weitgehende
Massnahme wäre hier sicher unzumutbar, da sie die vom Bundesverwal-
tungsgericht ausführlich begründete Erforderlichkeit eines Drehkreuz-
betriebs auf dem Flughafen Zürich (vgl. E. 40.8 ff.) im Ergebnis ver-
unmöglichen würde. Auf weitere Ausführungen zur allfälligen Geeig-
netheit der verlangten Bewegungskontingente von 250'000 oder 280'000
Flugbewegungen kann an dieser Stelle aber verzichtet werden, da sie aus
den nachfolgenden Gründen ohnehin zurzeit abzulehnen sind.
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 399

47.6 Dem BAZL ist darin zuzustimmen, dass angesichts der vor-
liegenden Ausgangslage die (weiteren) Überlegungen über die Notwen-
digkeit und die Verhältnismässigkeit einer allgemeinen Betriebsbeschrän-
kung, wie sie ein Bewegungsplafond darstellt, in die Gesamtbetrachtung
einzubeziehen sind, die im Rahmen des SIL-Prozesses erfolgt. Das vBR
sollte einzig der Konsolidierung der seit dem Erlass der DVO ergangenen
(provisorischen) Betriebsreglementsänderungen dienen. Wo darüber
hinausgegangen worden ist, hat das Bundesverwaltungsgericht im vor-
liegenden Urteil denn auch verschiedene Aufhebungen verfügt, vor allem
im Zusammenhang mit dem immer noch fehlenden SIL-Objektblatt. Es
liegen nun gerade bei der Frage der Einführung eines Bewegungspla-
fonds keine zwingenden Gründe vor, dass bereits hier im vBR-Verfahren
abschliessend dazu Stellung genommen werden müsste. Vielmehr sind
einerseits die nötigen Grundlagen dafür noch gar nicht vorhanden, da zur
konkreten Festsetzung eines Plafonds wegen der potentiell weitreichen-
den Folgen weitere fachtechnische Abklärungen erforderlich wären. An-
dererseits sind gerade deswegen die notwendigen Voraussetzungen für
eine Festsetzung eines solchen Bewegungskontingents bereits beim vBR
(noch) nicht gegeben, da verschiedene Varianten denkbar sind und ein
Plafond zwar möglich erscheint, aber nicht vom Bundesrecht geradezu
gefordert würde (vgl. dazu noch einmal BGE 129 II 331 E. 3.2). Wie
deshalb auch das BAFU meint, ist der SIL-Prozess das ideale Gefäss, um
eine solche Betriebsbeschränkung zu prüfen und gegebenenfalls im
Objektblatt für den Flughafen Zürich ausdrücklich zu verankern (vgl.
dazu WALPEN, a. a. O., S. 134 f.). Bevor in diesem Prozess Klärung
geschaffen worden ist, gibt es an dieser Stelle keinen Anlass zu irgend-
welchen konkreten Anordnungen. Das Bundesverwaltungsgericht wird
über diese Frage (in zukünftigen Verfahren) erst materiell abschliessend
entscheiden können und überhaupt dürfen, wenn zumindest das SIL-
Objektblatt – mit oder ohne Bewegungsplafond – definitiv verabschiedet
worden ist. Ebenfalls erst dann wird auch zu den von der Beschwerde-
gegnerin aufgeworfenen EU-rechtlichen Fragen Stellung zu nehmen sein,
soweit sich dies als erforderlich erweisen sollte.
47.7 Sämtliche Anträge der Beschwerdeführenden zur Einführung
eines Bewegungsplafonds beim vBR sind nach dem Gesagten deshalb
vollständig abzuweisen.
48. – 48.6 (…)
2011/19 Luftfahrt


400 BVGE / ATAF / DTAF

49. Einzelne Beschwerdeführende beantragen ganz allgemein eine
Verteilung der Flugbewegungen. Diese seien auf alle zur Verfügung
stehenden An- und Abflugrouten gleichmässig zu verteilen, was unter
anderem auch von Art. 8 BV verlangt werde. Gefordert wird ebenfalls,
dass neue zusätzliche Landungen « fair » und ausgewogen auf alle Re-
gionen zu verteilen seien. Andere Beschwerdeführende wollen gerade im
Gegenteil eine klare Konzentration der Flugbewegungen, hauptsächlich
im Sinne der bis vor Erlass der DVO vorherrschenden Nordausrichtung
des Flughafens Zürich.
49.1 Ob die Frage der Verteilung der Flugbewegungen eines Landes-
flughafens auf die verschiedenen An- und Abflugrouten und damit der
Lärm- und Schadstoffbelastungen auf die näheren und weiteren Regionen
rund um den Flughafen überhaupt justiziabel ist und von einem Gericht
abschliessend beantwortet werden kann, ist bereits zweifelhaft (vgl. dazu
Urteil des Bundesgerichts 1A.244/2003 vom 31. März 2004 E. 4.1, Urteil
des Bundesgerichts 1A.246/2003 vom 31. März 2004 E. 2.2 und Urteil
des Bundesgerichts 1A.172/2004 vom 21. September 2004 E. 4.2).
49.2
49.2.1 Selbst wenn die beschriebene Frage der Verteilung oder umge-
kehrt Konzentration von Flugbewegungen hier aber zu beurteilen wäre,
könnte zu ihrer Beantwortung kaum Art. 8 BV herangezogen werden.
Art. 8 BV fordert, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich
und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behan-
deln ist. In der Rechtsanwendung bedeutet dies, dass die zuständige Be-
hörde das Gesetz in allen gleich gelagerten Fällen in gleicher Weise
anwenden muss. Bei jeder Ungleichbehandlung ist sachlich zu begrün-
den, inwiefern mit Bezug auf die tatsächlichen Verhältnisse, die Gegen-
stand der Regelung sind, eine Differenzierung gerechtfertigt erscheint
(vgl. JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der
Schweiz. Im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-
Pakte, 4. Aufl., Bern 2008, S. 654 f.; KIENER/KÄLIN, a. a. O., § 33
S. 349; GIOVANNI BIAGGINI, BV Kommentar. Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, S. 101 f.).
49.2.2 Weil somit sachlich begründete Unterschiede auch eine unter-
schiedliche Regelung erfordern, erweist sich die Berufung auf Art. 8 BV
bei der vorliegenden Frage als untauglich. Es kann dazu auf die dies-
bezüglich vollumfänglich zutreffenden Ausführungen der Beschwerde-
gegnerin in der Beschwerdeantwort verwiesen werden. Demnach sind für
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 401

das Betriebsregime des Flughafens Zürich samt Pistenbenützungskonzept
und Belegung der einzelnen An- und Abflugrouten äusserst viele Para-
meter von erheblicher Bedeutung und in einem Gesamtsystem detailliert
aufeinander abzustimmen (topografische Verhältnisse, Siedlungsverhält-
nisse, Lage und Länge der Pisten, Landesgrenzen, meteorologische
Bedingungen, Flugdestinationen, Flugsicherheit, Betriebszeiten, Ver-
kehrsflüsse, Rolldistanzen, Lage der Standplätze, Nähe anderer Flug-
plätze und viel anderes mehr). Es ist aus diesem Grund schon rein prak-
tisch unmöglich, eine strikte gleichmässige Verteilung aller Flugbewe-
gungen auf sämtliche Routen vornehmen zu wollen. Skyguide meint mit
Stellungnahme vom 9. Juni 2006 ebenfalls, eine gleichmässige Vertei-
lung der Flugbewegungen auf alle An- und Abflugrouten wäre opera-
tionell nur schwer durchzusetzen.
Dazu kommt, dass die Fluglärmbelastung zwar ein gewichtiges sach-
liches Kriterium für die Regelung des An- und Abflugverkehrs darstellt,
aber keineswegs das einzige. Wie im vorliegenden Urteil bereits mehr-
fach dargelegt worden ist, kommt – nebst anderen – insbesondere den
Kriterien der Flugsicherheit und des ordnungsgemässen Betriebs erhöhte
Bedeutung zu. Aus raumplanerischer Sicht ist eine Verteilung des Lärms
nach Ansicht des ARE ohnehin nicht sinnvoll. Zu bevorzugen sei viel-
mehr eine Kanalisation auf Gebiete, die möglichst wenig dicht besiedelt
seien.
49.3 Abgesehen von diesen Vorbehalten ist das vorliegende Gerichts-
verfahren jedenfalls zurzeit auch nicht das richtige Gefäss zur Abhand-
lung der Verteilungs- oder Konzentrationsfrage. Diese Grundsatzproble-
matik ist zuerst auf anderer Ebene anzugehen, wie schon die
REKO/INUM festgehalten hat (Entscheid Z-2001-58 vom 16. Dezember
2004 E. 10.1). Dabei ist einerseits an den politischen Prozess sowohl auf
Bundes- wie teilweise auch kantonaler Ebene zu denken. Die kantonale
Volksinitiative für eine faire und ausgewogene Verteilung des Fluglärms
um den Flughafen Zürich (sog. Fairflug-Volksinitiative) wurde vom
Zürcher Stimmvolk am 27. September 2009 allerdings klar abgelehnt. Zu
verweisen ist andererseits auch auf den durch das Raumplanungsrecht
zur Verfügung gestellten Sachplanungsprozess. Dieser vorliegend bereits
umfassend angesprochene Prozess zur Ausarbeitung des Objektblatts für
den Flughafen Zürich ist auch nach Auffassung des ARE der richtige
Rahmen, um die grundsätzlichen Fragen zur Verteilung der Flugbewe-
gungen eingehend zu prüfen und soweit möglich zu beantworten. Das
heisst konkret, dass – wie bereits bei der Frage eines möglichen Bewe-
2011/19 Luftfahrt


402 BVGE / ATAF / DTAF

gungsplafonds – zuerst die definitive Verabschiedung des SIL-Objekt-
blattes abzuwarten ist. Zu berücksichtigen ist zudem dies: Das vBR
beinhaltet notgedrungen bereits eine gewisse Verteilung des Fluglärms.
Infolge der DVO musste der Flugverkehr bekanntlich teilweise auf die
Ost- und Südanflugverfahren umgeleitet werden, wodurch der nördliche
Flugkorridor entlastet wurde.
49.4 An dieser Stelle sind deshalb sämtliche gestellten Anträge zur
Frage der Verteilung oder Konzentration der Flugbewegungen vollum-
fänglich abzuweisen.
50. – 50.12 (…)
51. Die Flughafen Zürich AG bringt in ihrer Beschwerde gegen das
vBR vor, sowohl Art. 37a LSV als auch die konkrete Festlegung der
Lärmimmissionen seien gesetzeswidrig und unverhältnismässig. Die
Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen sei zudem im falschen
Zeitpunkt erfolgt, weil erst mit der Festsetzung des SIL-Objektblattes die
Frage der Begrenzung der Immissionen auf fundierten Grundlagen be-
urteilt werden könne. Zur Erläuterung des Hintergrundes dieser Rüge
schreibt die Flughafen Zürich AG in ihrer Beschwerde, es sei nicht klar,
ob die Vorinstanz mit der Festlegung der zulässigen Lärmimmissionen
gestützt auf Art. 37a LSV dem Flughafen Zürich ein « Lärmkorsett »
habe auferlegen wollen oder was sonst die Bedeutung dieser Festlegung
sei. Angesichts der Wichtigkeit der zur Diskussion stehenden Thematik
komme sie wegen dieser Unsicherheiten nicht umhin, gegen die ent-
sprechende Dispositiv-Ziff. 2.1 der Verfügung des BAZL vom 29. März
2005 Beschwerde zu führen. Es ist demzufolge offensichtlich, dass die
Flughafen Zürich AG die Aufhebung dieser Dispositiv-Ziff. und die
akzessorische Überprüfung von Art. 37a LSV (…) nur verlangt, falls
damit ein Lärmkorsett vom BAZL verfügt worden sein sollte.
51.1 Zur Frage eines Lärmkorsetts für den Flughafen Zürich ist in
grundsätzlicher Hinsicht festzuhalten, dass eine solche emissionsbegren-
zende Massnahme als Betriebsvorschrift gestützt auf Art. 11 i. V. m.
Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG entgegen der Flughafen Zürich AG durchaus
verfügt werden könnte. Es ist denn auch nicht so, dass die REKO/INUM
dies bereits allgemein ausgeschlossen hätte. Im ausführlichen Entscheid
Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 zum Betriebsreglement vom 31. Mai
2001 (E. 11.2) hat sie vielmehr unter Bezugnahme auf die Flughafen
Zürich AG, welche diese Möglichkeit selber erwähnte, ausgeführt, es
könnte gestützt auf die massgeblichen Vorschriften im USG und der LSV
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 403

allenfalls auch ein so genanntes Lärmkorsett diskutiert werden, das als
Instrument der Lärmbekämpfung auch im SIL vorgesehen sei. Wie die
REKO/INUM damals ebenfalls bereits angesprochen hat, darf ein
Lärmkorsett als sehr einschneidendes Beispiel einer Betriebsvorschrift
zur Emissionsbegrenzung nur verfügt werden, wenn keine milderen
Massnahmen zur Verfügung stehen (vgl. BGE 125 II 643 E. 18a ff. zum
Lärmkorsett beim Flugplatz Lugano-Agno sowie WALPEN, a. a. O.,
S. 261). Ein Antrag auf Einführung eines Lärmkorsetts wurde von der
REKO/INUM für das angefochtene Betriebsreglement unter der dama-
ligen Sachlage schliesslich abgewiesen, kann aber jederzeit in späteren
Betriebsreglementsverfahren neu gestellt werden.
Wie bereits die REKO/INUM erwähnte, ist das Instrument des Lärm-
korsetts insbesondere im SIL ausdrücklich vorgesehen (vgl. dazu auch
BGE 129 II 331 E. 4.1). Dort wird das Lärmkorsett im Sinne einer Lärm-
stabilisierung verstanden und als verfügte oder freiwillig vereinbarte Sta-
bilisierung der Fluglärmbelastung bei Flugplätzen mit bestehenden oder
absehbaren Konflikten definiert (Teil III B-22). Etwas umfassender
erläutert wird das Instrument zusätzlich in Teil III B-13 des SIL: Bei
Flugplätzen mit bestehenden oder sich abzeichnenden konkreten Lärm-
belastungskonflikten könne eine Lärmstabilisierung (Lärmkorsett) fest-
geschrieben werden, indem der Rahmen der im Lärmbelastungskataster
ausgewiesenen Lärmbelastung künftig nicht mehr überschritten werden
dürfe. Solle der Kataster als Lärmkorsett wirken, müsse das in der Kon-
zession beziehungsweise Bewilligung für den Betrieb des Flugplatzes
ausdrücklich festgeschrieben werden.
51.2 Zur zitierten Definition im SIL ist vorweg zu bemerken, dass der
Lärmbelastungskataster für den Flughafen Zürich noch immer nicht
erstellt ist und das BAZL in der Verfügung zum vBR erläutert, dieser
Kataster werde auf der Basis des definitiven Betriebskonzepts festzu-
setzen sein (vgl. dazu hinten E. 55). Vor allem aber hat das BAZL weder
in den Erwägungen noch in der angefochtenen Dispositiv-Ziff. 2.1 der
Verfügung vom 29. März 2005 eine Lärmstabilisierung im Sinne eines
Lärmkorsetts erwähnt.
Auch der mitangefochtene Art. 37a LSV sieht nichts Derartiges vor.
Gemäss dem Wortlaut von Abs. 1 hält die Vollzugsbehörde in ihrem
Entscheid über die Erstellung, Änderung oder Sanierung einer Anlage die
zulässigen Lärmimmissionen fest. Neu werden die massgebenden Lärm-
immissionen somit nicht mehr allein im Lärmbelastungskataster festge-
2011/19 Luftfahrt


404 BVGE / ATAF / DTAF

halten, sondern mit dem Entscheid über die Genehmigung des Betriebs-
reglements oder seiner Änderung verbindlich festgelegt. Dementspre-
chend muss ein Gesuch für die erstmalige Genehmigung oder Änderung
eines Betriebsreglements nun auch alle Angaben enthalten, die für die
Festsetzung der zulässigen Lärmimmissionen gemäss Art. 37a LSV
erforderlich sind (vgl. Art. 24 Bst. d VIL in der seit Mitte März 2008
gültigen Fassung). Der erläuternde Bericht zur entsprechenden Revision
der Art. 36 ff. LSV vom 23. Juli 2003 führt dazu aus (Änderung der
Lärmschutz-Verordnung [LSV]. Verlängerung der Sanierungsfristen bei
Strassen und Änderung Art. 36 ff. Erläuterungen zur Vorlage, 23. Juli
2003, S. 9 unten), nachdem die Behörden über die Errichtung, Änderung
oder Sanierung von lärmigen Anlagen entschieden hätten, seien sie neu
verpflichtet, die entscheidrelevanten Lärmdaten der betreffenden Anla-
gen in einem Lärmanlageblatt aufzunehmen. Bei diesem Lärmanlageblatt
handle es sich nicht um etwas grundsätzlich Neues, zumal entscheid-
relevante Lärmdaten bereits bei den bisherigen Entscheiden vorhanden
seien. Neu sei, dass diese Daten besonders festzuhalten seien. Diese
Daten würden ihrerseits in die Lärmermittlung für weitere Entscheide
einfliessen und dienten gleichzeitig dazu, die zugelassenen Immissionen
einer Anlage zu kontrollieren.
Auf das Lärmanlageblatt wurde dann zwar gestützt auf die Resultate der
Vernehmlassung verzichtet (vgl. zum Ganzen auch WALPEN, a. a. O.,
S. 308 f.). Aus dem Wortlaut sowie aus Sinn und Zweck von Art. 37a
(Abs. 1) LSV ist nichtsdestotrotz abzuleiten, dass die Vollzugsbehörde
die zulässigen Lärmimmissionen insofern festhält, als sie sich dabei auf
die entscheidrelevanten Lärmdaten stützt, die sich bereits aus der um-
weltrechtlichen Beurteilung im Rahmen des Entscheids über die Er-
stellung, Änderung oder Sanierung einer Anlage ergeben. Es wird damit
also nicht etwas Neues festgelegt. Das BAZL hat denn auch in der vBR-
Verfügung sowohl in seinen Erwägungen wie auch in der angefochtenen
Dispositiv-Ziff. 2.1 (unter dem Titel « Festlegung der Lärmbelastung und
Erleichterungen ») erwähnt, die aufgrund der vorliegenden Verfügung
zulässigen Lärmimmissionen des Flughafens Zürich würden demnach
(gestützt auf Art. 37a LSV) von ihm festgelegt (keine Hervorhebung im
Original).
Darüber hinaus dient Art. 37a LSV nach seinem Abs. 2 auch der Kon-
trolle (so schon die Überschrift des Artikels: « Festlegen der Lärmimmis-
sionen und Kontrolle »). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Lärm-
immissionen einer Anlage von den im Entscheid festgehaltenen Immis-
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 405

sionen auf Dauer wesentlich abweichen, so trifft die Vollzugsbehörde die
notwendigen Massnahmen.
51.3 Es bleibt damit – wie dies auch andere Beschwerdeführende
betonen – das Fazit, dass mit der Festlegung der zulässigen Lärmimmis-
sionen nach Art. 37a LSV kein eigentliches Lärmkorsett erlassen wird.
Zwar wird mit dieser Festlegung indirekt auch der zulässige Rahmen der
betrieblichen Entwicklung festgelegt, aber nicht im Sinne einer Lärm-
stabilisierung, wie sie als Massnahme im SIL vorgesehen ist. Es wird
damit vielmehr festgehalten, in welchen Bereichen und in welchem Um-
fang der Anlageninhaberin eine Abweichung von den Lärmgrenzwerten
und somit Erleichterungen zugestanden werden. Das BAZL hat mit
Dispositiv-Ziff. 2.1 i. V. m. Ziff. 2.2 in seiner Verfügung vom 29. März
2005 denn auch nichts anderes getan und erwähnt mit keinem Wort (auch
nicht in den späteren Vernehmlassungen) ein Lärmkorsett. Die Festle-
gung der zulässigen Lärmimmissionen ist ein Kontrollinstrument, wel-
ches den korrekten Vollzug der umweltrechtlichen Massnahmen gestützt
auf das USG und die LSV sicherstellen soll. Die vom BAZL gemachte
Festlegung beinhaltet keine weitergehenden Beschränkungen des Be-
triebs des Flughafens Zürich als die bereits aus den übrigen Teilen der
angefochtenen Verfügung hervorgehenden.
Angesichts dessen ist das eingangs erwähnte Begehren der Flughafen
Zürich AG abzuweisen, ohne dass auf die weiteren damit zusammen-
hängenden Rügen eingegangen werden muss.
52. – 54.4 (…)
55. Die Beschwerdeführenden 18 sowie der VFSN und Mitbetei-
ligte bringen vor, das BAZL habe nach wie vor keinen Lärmbelastungs-
kataster erstellt, weshalb Art. 25 Abs. 1 Bst. d VIL nicht erfüllt sei und
das vBR nicht genehmigt werden könne.
55.1 In E. II.7.1 der vBR-Verfügung führt das BAZL aus, für die
Festsetzung des Lärmbelastungskatasters fehlten im heutigen Zeitpunkt
wesentliche Grundlagen. Zwar seien die vom Bundesgericht in seinem
Entscheid vom 8. Dezember 2000 über die 5. Bauetappe gerügten Be-
stimmungen der LSV über den Lärmbelastungskataster zwischenzeitlich
überarbeitet worden und seien seit dem 1. Oktober 2004 in Kraft. Im
gleichen Entscheid habe das Bundesgericht aber auch angeordnet, dass
bei der Festsetzung des Katasters das künftige Betriebskonzept zu be-
rücksichtigen sei. Dieses sei noch nicht festgelegt. Der Lärmbelas-
2011/19 Luftfahrt


406 BVGE / ATAF / DTAF

tungskataster werde deshalb auf der Basis des definitiven Betriebs-
konzepts festzusetzen sein.
Anlässlich seiner Vernehmlassung weist das BAZL darauf hin, die zu-
lässige Lärmbelastung, die aus dem genehmigten vBR resultiere, nach
den Vorgaben von Art. 37a LSV festgelegt zu haben. Diese Lärmbelas-
tung sei massgebend zur Beurteilung der Frage der Betroffenheit. Der
Lärmbelastungskataster dagegen sei ein reines Inventar und daher gerade
nicht eigentümer- oder allgemeinverbindlich.
55.2 Die Flughafen Zürich AG macht geltend, die Erstellung des
Lärmbelastungskatasters sei Sache des BAZL. Sie habe im Rahmen des
Genehmigungsverfahrens für das vBR sämtliche Lärmberechnungen für
den Flugbetrieb eingereicht. Damit lägen die Grundlagen für die Er-
stellung des Lärmbelastungskatasters vor. Die Erstellung eines solchen
mache aus raumplanerischer Sicht allerdings erst nach Abschluss des
SIL-Prozesses im Zusammenhang mit dem definitiven Betriebsreglement
Sinn.
55.3 Der Lärmbelastungskataster ist ein Instrument der LSV. Gemäss
Art. 37 Abs. 1 LSV hält die Vollzugsbehörde bei Strassen, Eisenbahn-
anlagen und Flugplätzen die nach Art. 36 LSV ermittelten Lärmimmis-
sionen in je einem Kataster fest (Lärmbelastungskataster). Die Lärmbe-
lastungskataster geben nach Abs. 2 der genannten Bestimmung die
ermittelte Lärmbelastung, die angewendeten Berechnungsverfahren, die
Eingabedaten für die Lärmberechnung, die in der Nutzungsplanung fest-
gelegte Nutzung der lärmbelasteten Gebiete, die geltenden Empfindlich-
keitsstufen, die Anlagen und ihre Eigentümer sowie die Anzahl Personen,
die von über den massgebenden Belastungsgrenzwerten liegenden Lärm-
immissionen betroffen ist, an. Dem Lärmbelastungskataster kommt der
« Charakter eines Inventars » zu (BGE 126 II 522 E. 49, BGE 130 II 394
E. 7.4). Er kann zwar (unter Vorbehalt von Fabrikations- und Geschäfts-
geheimnissen sowie anderen entgegenstehenden überwiegenden Interes-
sen) von jedermann eingesehen werden (Art. 37 Abs. 6 LSV). Im Zusam-
menhang mit seinem Erlass gibt es jedoch weder ein Auflage- noch ein
Rechtsschutzverfahren, so dass der Lärmbelastungskataster keine grund-
eigentümerverbindlichen Wirkungen, namentlich hinsichtlich Ausschei-
dung und Erschliessung von Bauzonen oder Erteilung von Baubewil-
ligungen, beanspruchen kann (BGE 130 II 394 E. 7.4; BEATRICE
WAGNER PFEIFER, Umweltrecht I, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2009,
S. 178).
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 407

Wie bereits die REKO/INUM in ihrem Entscheid Z-2001-58 vom
16. Dezember 2004 festgehalten hat (E. 14.2), ist der Genehmigungs-
voraussetzung von Art. 25 Abs. 1 Bst. d VIL Genüge getan, wenn der
Lärmbelastungskataster festgesetzt werden kann. Verlangt wird im
Zeitpunkt der Genehmigung somit nicht bereits das Vorliegen des Ka-
tasters, sondern bloss, dass die notwendigen Grundlagen zur Verfügung
stehen. Wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort aus-
führt und von den Beschwerdeführenden nicht bestritten wird, hat sie im
Rahmen des Genehmigungsverfahrens für das vBR sämtliche Lärmbe-
rechnungen für den Flugbetrieb eingereicht, weshalb die Grundlagen für
die Erstellung des Lärmbelastungskatasters nun vorliegen und sich die
Rügen der Beschwerdeführenden folglich als unbegründet erweisen.
Diese Lärmberechnungen werden gestützt auf den vorliegenden Ent-
scheid zwar teilweise aktualisiert werden müssen (…). Ansonsten steht
einer Erstellung des Lärmbelastungskatasters für den Flughafen Zürich
nach Rechtskraft der vBR-Verfügung aber nichts mehr im Weg. Damit
bis zum Erlass des definitiven Betriebskonzeptes zuzuwarten, wäre ent-
gegen der Ansicht des BAZL mit der VIL nicht vereinbar. Beim Lärm-
belastungskataster handelt es sich so oder so immer nur um eine Mo-
mentaufnahme des Zustandes zum Zeitpunkt der Ermittlung der Lärmbe-
lastung. Anlässlich der Genehmigung des definitiven Betriebsreglements
wird das BAZL den Lärmbelastungskataster für den Flughafen Zürich
deshalb zu überprüfen und falls notwendig zu berichtigen haben (vgl.
Art. 37 Abs. 3 LSV). Etwas anderes kann auch dem Entscheid des Bun-
desgerichts vom 8. Dezember 2000 (BGE 126 II 522 E. 49) nicht ent-
nommen werden.
56. – 58.4.7 (…)
59. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten,
bestehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen, gemäss
Art. 63 Abs. 1 VwVG in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt
diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten entsprechend er-
mässigt. Nach Art. 63 Abs. 2 VwVG werden Vorinstanzen oder be-
schwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden keine Ver-
fahrenskosten auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde
führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich
der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder
autonomen Anstalten dreht. Die Höhe der Spruchgebühr wird nach
Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, nach der Art der Prozess-
führung und der finanziellen Lage der Parteien festgesetzt. Sie bewegt
2011/19 Luftfahrt


408 BVGE / ATAF / DTAF

sich bei Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse im Rahmen von 100 bis
5'000 Franken (Art. 63 Abs. 4
bis
Bst. a VwVG). Diese Kriterien zur
Bemessung der Gerichtsgebühr werden in Art. 2 Abs. 1 des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) wiederholt, wobei der
Rahmen für die Gerichtsgebühr in Streitigkeiten ohne Vermögensin-
teresse bei nicht einzelrichterlicher Erledigung auf 200-5'000 Franken
festgelegt ist (Art. 3 Bst. b VGKE). Art. 5 VGKE enthält die Regelung
der Verfahrenskosten bei ganz oder teilweise gegenstandslos gewordenen
Verfahren. In solchen Fällen werden die Verfahrenskosten in der Regel
jener Partei auferlegt, deren Verhalten die Gegenstandslosigkeit bewirkt
hat. Ist das Verfahren ohne Zutun der Parteien gegenstandslos geworden,
so werden die Kosten auf Grund der Sachlage vor Eintritt des Erledi-
gungsgrundes festgelegt.
59.1 Kosten auferlegt werden nur Personen, die Parteistellung im Be-
schwerdeverfahren haben. Nebst der beschwerdeführenden Partei kommt
auch demjenigen Parteistellung zu, der sich mit eigenen Anträgen am
Beschwerdeverfahren beteiligt hat (MICHAEL BEUSCH, in: Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Kommentar VwVG,
Zürich/Basel/Genf 2009, Rz. 12 zu Art. 63). Die SWISS als Beigela-
dene 2 ist deshalb ebenfalls kostenpflichtig; umso mehr, als sie nebst
anderen Anträgen in Ziff. 1 des Rechtsbegehrens ihrer Stellungnahme
vom 18. Januar 2007 mehrere (verspätete) Beschwerdeanträge gestellt
hat. Hingegen ist Skyguide als Beigeladene 1 mangels eigener Anträge
nicht kostenpflichtig (wobei sie dies als eine als « Bundesbehörde » zu
bezeichnende Organisation auch aus einem anderen Grund nicht wäre;
vgl. Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für das öffent-
liche Beschaffungswesen vom 28. September 2001 E. 5, veröffentlicht
in: VPB 66.5 und sogleich nachfolgend).
59.2 Das vorliegende Urteil zeitigt keine unmittelbaren finanziellen
Auswirkungen und es ist nicht möglich, mittelbar einen Streitwert zu
beziffern (vgl. BGE 135 II 172 E. 3.1 mit Hinweisen). Es handelt sich
hier deshalb um eine Streitigkeit ohne Vermögensinteresse. Diese Fest-
stellung gilt für alle im Gesamtverfahren A–1936/2006 vereinigten Ein-
zeldossiers. Im Sinne der eingangs erwähnten Regelung von Art. 63
Abs. 2 VwVG sind Behörden (bzw. Gemeinwesen) folglich nicht kos-
tenpflichtig. Nebst den Bundesbehörden haben damit auch die Kantone,
deutschen Landkreise und alle beteiligten Gemeinden keine Verfah-
renskosten zu tragen. Gruppen von Beschwerdeführenden, die zusammen
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 409

Beschwerde einreichten und Anträge stellten, tragen ihre gemeinsamen
Verfahrenskosten zu gleichen Teilen und haften dafür solidarisch (vgl.
ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 4.45).
Nach diesen Darlegungen sind die Beschwerdeführenden 1, 2, 4 bis 10,
12 bis 17, 19 bis 22, 26, 31 bis 33, 35, 38 bis 40, 42, 43, 45, 47, 48, 50
bis 56, 58, 65, 68, 69, 71, 76 und 79, die beiden Vorinstanzen und
Skyguide nicht kostenpflichtig. Kostenpflichtig sind dagegen die Be-
schwerdeführenden 3, 11, 18, 23 bis 25, 27 bis 30, 34, 36, 41, 44, 46, 49,
57, 59 bis 64, 66, 67, 70, 72 bis 75, 77, 78 und 80, die Flughafen Zürich
AG (als Beschwerdeführerin 37 und vor allem als Beschwerdegegnerin)
sowie die SWISS.
59.3 Der vorne erwähnte Kostenrahmen von 200 bis 5'000 Franken
bei Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse kann allerdings nur bei Ein-
zelverfahren Geltung beanspruchen. In einem mehrfach vereinigten Ge-
samtverfahren wie dem vorliegenden muss schon aus Gründen der
rechtsgleichen Behandlung darüber hinausgegangen werden können. Für
die ganze Streitsache sind die Rahmenwerte der insgesamt 132 Einzel-
verfahren somit grundsätzlich zusammenzuzählen (vgl. Teilurteil des
Bundesverwaltungsgerichts A–1936/2006 vom 16. Oktober 2007 E. 5.6
sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–1985/2006 vom 14. Feb-
ruar 2008 E. 32, teilweise veröffentlicht in BVGE 2008/17). Die vier
Hauptverfahren dürfen dabei aus zeitlichen, formellen und inhaltlichen
Gründen (d. h. im Ergebnis wegen des sehr unterschiedlichen Aufwandes
für das Gericht) jedoch nicht gleich behandelt werden. Vielmehr ist für
jedes dieser Hauptverfahren ein separater Kostenrahmen zu bestimmen.
59.3.1 Das vBR-Verfahren macht im vorliegenden Gesamtverfahren
den Hauptteil aus. Dies gilt sowohl mit Blick auf die angefochtene Ver-
fügung und deren Inhalt (umfassende Regelung des gesamten Betriebs-
reglements des Flughafens Zürich), die Anzahl Beschwerdeführende und
den umfangreichen Antrags- und Rügenkatalog als auch den häufig
hohen Schwierigkeitsgrad der zu klärenden Rechtsfragen. Auch an der
durchgeführten öffentlichen Verhandlung, welche einen hohen Aufwand
verursachte, stellte das vBR (inkl. dem neuen Anflugverfahren auf die
Piste 34) das zentrale Element dar. Der mögliche Gebührenrahmen von
bis zu 5'000 Franken pro Einzeldossier ist deshalb bei diesem insgesamt
aussergewöhnlichen Hauptverfahren vollumfänglich auszuschöpfen, was
einen vorläufigen Gesamtbetrag von 375'000 Franken (75 Einzeldossiers
2011/19 Luftfahrt


410 BVGE / ATAF / DTAF

mal 5'000 Franken) ergibt. Darin mitenthalten sind ebenfalls die Verfah-
renskosten für die zahlreichen Zwischenentscheide und -verfügungen im
vBR-Verfahren, wie etwa für die Zwischenentscheide der REKO/INUM
vom 11. Juli 2005 betreffend aufschiebende Wirkung und vorsorgliche
Massnahmen, vom 11. November 2005 zur Sistierungsfrage und vom
26. Juni 2006 zur Vereinigung mit dem Südanflug-Verfahren. Vom
vorläufigen Gesamtbetrag abzuziehen sind die mit dem Teilurteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Oktober 2007 bereits erhobenen
Kosten für den Verfahrensbereich Wide Left Turn (3'500 Franken) sowie
diejenigen für den Verfahrensbereich Dual Lan. Letztere hat die Flug-
hafen Zürich AG, deren Verhalten die Gegenstandslosigkeit im Sinne des
eingangs erwähnten Art. 5 VGKE bewirkt hat, vollumfänglich zu über-
nehmen (…). Sie werden auf 5'000 Franken festgesetzt. Die gesamten
(übrigen) Verfahrenskosten für das vBR-Beschwerdeverfahren belaufen
sich demnach auf 366'500 Franken.
59.3.2 Anders ist die Sachlage beim Betriebsreglementsverfahren
gegen die Verfügung des BAZL vom 23. Juni 2003, welches zum aller-
grössten Teil gegenstandslos geworden ist. Diese mit dem Erlass des
vBR eingetretene Entwicklung kann keiner Partei angelastet werden.
Nach der Sachlage vor Eintritt des Erledigungsgrundes wären aber alle
entsprechenden Beschwerden vollumfänglich abgewiesen worden, wie
sich aus vorliegendem Urteil ergibt. Die jeweiligen Beschwerdeführen-
den tragen damit die vollen Verfahrenskosten. Bei deren Festsetzung ist
nebst der eingetretenen Gegenstandslosigkeit der für die Beschwerde-
führenden damals teilweise unübersichtlichen oder gar undurchschau-
baren Sach- und Rechtslage im Zusammenhang mit dem Erlass der
verschiedenen Betriebsreglements-Verfügungen und den dadurch ver-
ursachten prozessualen Unberechenbarkeiten Rechnung zu tragen. Der
Kostenrahmen in diesem Beschwerdeverfahren wird deshalb tief an-
gesetzt und unter Berücksichtigung des wichtigen und aufwendigen
Zwischenentscheids der REKO UVEK vom 24. Oktober 2003 zu den
Anträgen auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und Erlass
anderer vorsorglicher Massnahmen wie folgt festgelegt: 1'500 Franken
bei Beschwerdeführenden, die bereits im erwähnten Zwischenverfahren
beteiligt waren, sowie 1'000 Franken bei allen anderen Beschwerde-
führenden. Dies führt hier zu einem Gesamtbetrag an Verfahrenskosten
von 37'000 Franken (28 Einzeldossiers mal 1'500 Franken bzw.
1'000 Franken).
Luftfahrt 2011/19


BVGE / ATAF / DTAF 411

59.3.3 Die beiden Plangenehmigungsverfahren gegen die Verfügungen
des UVEK vom 23. Juni 2003 und 17. September 2007 schliesslich
stellten im vorliegenden Gesamtverfahren Nebenelemente (zum vBR)
dar. Es mussten diesbezüglich nur wenige und nicht umfangreiche Teile
separat betrachtet werden, während wesentliche materielle Bereiche zu-
sammen mit dem vBR behandelt werden konnten. Der Schwierigkeits-
grad der Beurteilung war bei beiden Plangenehmigungen im Durch-
schnitt deutlich tiefer als beim vBR. Der Kostenrahmen ist bei diesen
Verfahren deshalb ebenfalls nicht voll auszuschöpfen. Für das Beschwer-
deverfahren gegen das ILS Piste 34 wird der Gebührenrahmen pro
Einzelverfahren auf 1'500 Franken beziehungsweise unter Einbezug des
Zwischenentscheids der REKO UVEK vom 6. November 2003 zur
aufschiebenden Wirkung auf 2'000 Franken bestimmt. Für die 16 Ein-
zeldossiers ergibt dies einen Gesamtbetrag von 32'000 Franken (da alle
hier verbliebenen Beschwerdeführenden am erwähnten Zwischenver-
fahren beteiligt gewesen sind). Beim Beschwerdeverfahren gegen die
Verfügung des UVEK vom 17. September 2007 (inkl. unter anderem der
Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Januar 2008)
erscheinen Kosten von 2'500 Franken für jedes Einzeldossier als ange-
messen, womit der gesamte Betrag sich diesbezüglich auf 32'500 Fran-
ken (13 Einzeldossiers mal 2'500 Franken) beläuft.
59.4 (…)
59.5 (…)
60. Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE haben
ganz oder teilweise obsiegende Parteien Anspruch auf eine Parteientschä-
digung für die ihnen erwachsenen notwendigen und verhältnismässig
hohen Kosten, welche im Einzelnen die Kosten der Vertretung sowie all-
fällige weitere notwendige Auslagen der Partei umfasst (vgl. Art. 8
VGKE). Auferlegt werden diese Parteientschädigungen – je nach deren
Leistungsfähigkeit – in der Regel den unterliegenden Gegenparteien,
sofern sich diese mit selbständigen Begehren am Verfahren beteiligt
haben (vgl. Art. 64 Abs. 3 VwVG). Im Übrigen haftet nach Art. 64 Abs. 4
VwVG die Körperschaft oder autonome Anstalt, in deren Namen die
Vorinstanz verfügt hat, für die einer unterliegenden Gegenpartei aufer-
legte Entschädigung, soweit sich diese als uneinbringlich herausstellt.
Keinen Anspruch auf Parteientschädigung haben Bundesbehörden und,
in der Regel, andere Behörden, die als Parteien auftreten (Art. 7 Abs. 3
VGKE). Nach der auch hier anzuwendenden Praxis des Bundesverwal-
2011/19 Luftfahrt


412 BVGE / ATAF / DTAF

tungsgerichts rechtfertigt es sich nur bei kleineren und mittleren Gemein-
wesen, die über keinen Rechtsdienst verfügen und daher auf einen
Rechtsanwalt angewiesen sind, eine Ausnahme von der soeben erwähn-
ten Regel zu machen (vgl. BGE 125 I 182 E. 7 mit Hinweisen; Urteil des
Bundesgerichts 2P.225/2005 vom 27. April 2006 E. 4; Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A–8636/2007 vom 23. Juni 2008 E. 12; Ent-
scheid der Eidgenössischen Rekurskommission für das öffentliche Be-
schaffungswesen vom 9. Oktober 2002 E. 4a, veröffentlicht in: VPB
67.6). Für das vorliegende Beschwerdeverfahren hat dies zur Folge, dass
nebst den Bundesbehörden (wozu auch Skyguide zu zählen ist, vgl.
E. 59.1) auch sämtliche Kantone, deutschen Landkreise, Gemeindever-
bände und grossen Gemeinden bei anwaltlicher Vertretung keinen An-
spruch auf Parteientschädigung haben. Treten grössere Gemeinwesen im
Verbund mit kleineren oder mittleren Gemeinwesen als Beschwerde-
führende auf, wird der ganzen anwaltlich vertretenen Beschwerdeführen-
dengruppe keine Parteientschädigung ausgerichtet. Schliesslich ist auch
keine Entschädigung geschuldet, wenn der Vertreter oder die Vertreterin
in einem Arbeitsverhältnis zur betreffenden Partei steht oder eigene
Interessen am Ausgang des Verfahrens hat (Art. 9 Abs. 2 VGKE sowie
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts A–1923/2008 vom 26. Mai
2009 E. 13.2.1).
Im vorliegenden vereinigten Gesamtverfahren stehen sich Parteien ge-
genüber, die gegenseitig einen Anspruch auf eine Parteientschädigung
haben. So müssten die Beschwerdegegnerin und die SWISS aufgrund
ihres teilweisen Unterliegens verschiedensten Beschwerdeführenden eine
Parteientschädigung leisten. Die Beschwerdeführenden ihrerseits sind
gegenüber der Beschwerdegegnerin und der SWISS ebenfalls entschädi-
gungspflichtig. Deswegen sowie aufgrund der verschiedenen Besonder-
heiten des zu beurteilenden Beschwerdeverfahrens (Dauer, Umfang der
Anträge, Komplexität der Rechtsfragen sowie verschiedene Verfahrens-
vereinigungen) rechtfertigt es sich, die Parteikosten wettzuschlagen.