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7 Öffentliche Werke – Energie – Verkehr
Travaux publics – Energie – Transports et
communications
Lavori pubblici – Energia – Trasporti e
comunicazioni
33
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i. S. Schweizer Heimatschutz und Stiftung Landschaftsschutz
gegen Kanton Bern
A–7810/2010 vom 15. Juli 2011
Natur- und Heimatschutz. Ausführungsprojekt Nationalstrasse. Bun-
desinventar. Variantenprüfung im Rahmen der Interessenabwägung.
Bedeutung des Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimat-
schutzkommission (ENHK).
Art. 27d NSG. Art. 6 und Art. 7 NHG.
1. Variantenvorschläge sind bereits im erstinstanzlichen Verfahren
einzubringen; eine Konkretisierung im Verfahren vor Bundes-
verwaltungsgericht ist aber zulässig (E. 3).
2. Im Falle einer unumgänglichen Abweichung von der ungeschmä-
lerten Erhaltung eines Objekts im Bundesinventar der Land-
schaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung ist
unter mehreren möglichen Varianten jener den Vorzug zu geben,
die mit Blick auf die Schutzziele die grösstmögliche Schonung
gewährleistet. Dadurch ist nicht nur der Eingriffs-, sondern auch
der Ermessensspielraum der Entscheidbehörde wesentlich enger
(E. 4.4.2). Lässt das für den Planungsentscheid massgebende
ENHK-Gutachten eine womöglich landschaftsschonendere Vari-
ante ausser Acht, liegt eine unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts und eine fehlerhafte Interes-
senabwägung der Entscheidbehörde vor (E. 4.4.2.4).
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Protection de la nature et du paysage. Projet définitif de route
nationale. Inventaire fédéral. Examen des différentes variantes dans
le cadre de la pesée des intérêts. Portée de l'expertise de la Commis-
sion fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP).
Art. 27d LRN. Art. 6 et art. 7 LPN.
1. Les propositions de variantes au projet doivent être formulées
devant l'autorité de première instance. Seule la concrétisation de
propositions déjà formulées peut intervenir au stade de la procé-
dure de recours devant le Tribunal administratif fédéral (con-
sid. 3).
2. S'il s'impose de déroger à la règle selon laquelle un objet figurant
dans l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments d'im-
portance nationale doit être conservé intact – et que plusieurs
variantes sont possibles –, il y a lieu de privilégier la variante qui,
au regard des buts visés par la protection, promet de ménager le
mieux possible l'objet concerné. La liberté d'intervention et d'ap-
préciation de l'autorité s'en trouve ainsi fortement restreinte
(consid. 4.4.2). L'autorité d'approbation des plans qui fait sienne
une expertise de la CFNP, alors même que celle-ci omet de pren-
dre en compte une variante susceptible de mieux ménager le
paysage, procède à une constatation incomplète des faits perti-
nents, ainsi qu'à une pesée des intérêts erronée (consid. 4.4.2.4).
Protezione della natura e del paesaggio. Progetto esecutivo di strada
nazionale. Inventario federale. Esame delle varianti nell'ambito della
ponderazione degli interessi. Importanza della perizia redatta dalla
Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio
(CFNP).
Art. 27d LSN. Art. 6 e art. 7 LPN.
1. Le proposte di variante devono già essere presentate nella proce-
dura di prima istanza; è tuttavia possibile che vengano concre-
tizzate soltanto al momento della procedura dinanzi al Tribunale
amministrativo federale (consid. 3).
2. In caso di deroga alla conservazione, allo stato intatto, di un og-
getto figurante nell'Inventario federale dei paesaggi, siti e monu-
menti naturali d'importanza nazionale, va preferita, in presenza
di più varianti possibili, quella che garantisce la massima salva-
guardia possibile dell'oggetto nell'ottica degli obiettivi di prote-
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752 BVGE / ATAF / DTAF
zione. Ciò limita notevolmente non solo le possibilità di inter-
vento sull'oggetto, bensì anche il margine d'apprezzamento
dell'autorità di decisione (consid. 4.4.2). Se la perizia della CFNP,
determinante per la decisione sulla pianificazione, trascura una
variante che consente una migliore conservazione del paesaggio,
si è in presenza di un accertamento incompleto dei fatti giuri-
dicamente rilevanti e di un'incorretta ponderazione degli interes-
si da parte dell'autorità di decisione (consid. 4.4.2.4).
Die Ortschaft Twann am Bielersee soll mittels einer Umfahrung vom
Durchgangsverkehr entlastet werden. Das vom Kanton Bern am 2. März
2007 beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK) eingereichte Ausführungsprojekt sieht vor,
dass der bestehende, der Umfahrung Ligerz dienende Tunnel der Natio-
nalstrasse in östlicher Richtung hinter Twann verlängert werden soll.
Weiter soll die heutige N5 zwischen dem aufzuhebenden Ostportal des
Ligerztunnels und dem neuen Tunnelportal östlich von Twann zurück-
gebaut und umgestaltet werden. Das Bauvorhaben liegt im Gebiet
« linkes Bielerseeufer », das als Schutzobjekt Nr. 1001 im Bundes-
inventar Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung
(BLN) enthalten ist. Die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkom-
mission (ENHK) verfasste ein Gutachten zur Schutzzielverträglichkeit
des Projekts.
Das UVEK genehmigte das Ausführungsprojekt am 4. Oktober 2010 mit
zahlreichen Auflagen.
Gegen diese Plangenehmigung reichten der Schweizer Heimatschutz und
die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz (Beschwerdeführende) am
4. November 2010 gemeinsam eine Beschwerde beim Bundesverwal-
tungsgericht ein. Sie verlangen deren Aufhebung und die Rückweisung
an die Vorinstanz zur Planung einer landschaftsschonenden Überarbei-
tung im Bereich Ostportal Twanntunnel samt Anschlussbauwerk und
Lärmschutzmassnahmen unter erneutem Einbezug der ENHK.
Das UVEK (Vorinstanz) beantragt in seiner Vernehmlassung vom 17. Ja-
nuar 2011 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Der Kanton Bern (Beschwerdegegner) und das Bundesamt für Strassen
(ASTRA) beantragen eine Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt
für Raumplanung (ARE) bringt vor, die Variantenvorschläge der Be-
schwerdeführenden hätten schon früher vorgebracht werden müssen.
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Die ENHK verzichtete auf die Abgabe einer Stellungnahme und verweist
bezüglich der materiellen Beurteilung auf das im Verfahren abgegebene
Gutachten. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hielt am 3. März 2011
fest, der Plangenehmigungsentscheid berücksichtige den gesetzlichen
Schonungsgrundsatz. Die von den Beschwerdeführenden vorgeschlagene
neue Variante der Absenkung der Nationalstrasse, ein tiefer liegendes
Tunnelportal und eine Querung des Langsamverkehrs am tiefsten Punkt
hätte aber eine geringere Beanspruchung von Terrainflächen zur Folge,
was einen geringeren Eingriff in das geschützte Landschaftsbild des
BLN-Objekts bedeuten würde. Damit eine aussagekräftige Beurteilung
einer solchen Alternativlösung beziehungsweise eine Gegenüberstellung
mit der genehmigten Lösung möglich wäre, müssten über lediglich skiz-
zenhafte Beschreibungen hinaus gehende, minimale planerische Grund-
lagen vorhanden sein. Insbesondere die optisch-landschaftlichen Auswir-
kungen seien ohne konkrete Projektskizze nicht beurteilbar. Im Grossen
und Ganzen seien aber die Einwände des Kantons Bern gegen den Var-
iantenvorschlag zutreffend.
Die Beschwerdeführenden halten am 18. Mai 2011 an ihren Anträgen
fest. Entscheidend sei, ob mit einer anderen Lösung eine bessere Scho-
nung der beeinträchtigten Landschaft im Portalbereich erreicht werden
könne. Die ENHK habe sich mit der Variante Tieferlegung nie auseinan-
dergesetzt. Das BAFU räume ein, dass diese Variante mangels gestalte-
rischer Grundlagen gar nie vergleichsweise habe geprüft werden können.
Als Folge davon habe die ENHK ihren Auftrag nicht erfüllt und das
gesetzliche Gebot der grösstmöglichen Schonung sei verletzt. Das Gebot
der grösstmöglichen Landschaftsschonung gelte auch bei der Verkehrs-
führung.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und die
Plangenehmigung wird bezüglich des Ostportals Twanntunnel samt
Anschlussbauwerk und Lärmschutzwand aufgehoben. Die Sache wird im
Sinne der Erwägungen an das UVEK zurückgewiesen.
Aus den Erwägungen:
3. Im bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren müssen
sämtliche Einwände gegen ein Projekt innerhalb der Auflagefrist erhoben
(vgl. Art. 27d des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die National-
strassen [NSG, SR 725.11]) und können im Beschwerdeverfahren nicht
mehr nachgetragen werden. Damit ist gewährleistet, dass im Interesse der
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Konzentration des Entscheidverfahrens alle Einwände gesamthaft von
der Leitbehörde geprüft werden und in den Plangenehmigungsentscheid
einfliessen können (vgl. Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem
Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangeneh-
migungsverfahren, BBl 1998 2591, 2620 und 2634). Bestehen bezüglich
des Auflageprojekts Änderungswünsche oder Alternativvorschläge, so
sind diese ebenfalls im erstinstanzlichen Verfahren möglichst genau und
umfassend einzubringen. Es ist dann Aufgabe der Plangenehmigungs-
behörde, die verschiedenen Einwände gegen das Projekt und alle zur
Diskussion gestellten Varianten zu beurteilen. Von ihr kann jedoch nicht
verlangt werden, alle denkbaren, ausserhalb des üblichen Rahmens
liegenden Massnahmen zu prüfen. Die auf Beschwerde hin tätigen
Gerichte haben anschliessend nur noch das Genehmigungsprojekt auf
seine Rechtmässigkeit hin zu untersuchen. In diese gerichtliche Über-
prüfung sind soweit notwendig auch die im Plangenehmigungsverfahren
diskutierten Varianten einzubeziehen. Es geht jedoch nicht an, erst im
Beschwerdeverfahren neue bis anhin unbekannte Varianten einzubringen
(Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–594/2009 vom 10. November
2009 E. 1.4.2 f. und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–5466/2008
vom 3. Juni 2009 E. 1.3.2 f. mit Hinweisen).
3.1 Die Beschwerdeführenden schlagen unter anderem vor, der
Langsamverkehr und/oder Lokalverkehr in Richtung Twann sei vor dem
östlichen Tunnelportal nicht in einer Unterführung unter der N5, sondern
im Sinne einer höhengleichen Kreuzung als Linksabbiegerverkehr mit
einer Lichtsignalanlage zu führen. Diese Variante zielt auf eine komplette
Änderung des Anschlussbauwerks ab. Die höhengleiche Verkehrs-
steuerung vor dem Ostportal mit einer Lichtsignalanlage bildete jedoch
nicht Gegenstand des Plangenehmigungsverfahrens, obwohl es den Be-
schwerdeführenden möglich gewesen wäre, einen entsprechenden Vor-
schlag einzubringen. Ihr Antrag, den Anschlussverkehr im Bereich des
Ostportals höhengleich mit einer Lichtsignalanlage zu regeln, stellt damit
eine unzulässige Ausweitung des Streitgegenstandes dar, weshalb darauf
nicht einzutreten ist.
3.2 Hauptsächlich bezwecken die Beschwerdeführenden eine Tie-
ferlegung der Tunnelzufahrt und des Portals der N5 verbunden mit einer
Überführung des Lokal- und Langsamverkehrs auf der Höhenkote der
heutigen Strasse. Dies hätte ebenfalls eine neue Gestaltung des Portalbe-
reichs und des Anschlussbauwerkes, allenfalls verbunden mit einer Re-
dimensionierung der geplanten Lärmschutzwand, zur Folge. Entgegen
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den Behauptungen der Vorinstanz und des ARE war diese Variante be-
reits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens. Denn die Interessen-
gemeinschaft Bielersee verlangte in ihrer Einsprache vom 28. April 2007
in Ziffer 3, es sei im Falle eines Verzichts auf eine Tunnelverlängerung
über Wingreis hinaus zu prüfen, « ob das Anschlussbauwerk Portal Ost
nicht sinnvoller und umweltgerechter ‹ auf den Kopf gestellt › werden
kann, indem die Lokalstrasse Nord über die abtauchende A5 geführt
wird ». Die Vorinstanz hat diesen Antrag in der angefochtenen Verfügung
wörtlich wiedergegeben und abgewiesen (…). Die Beschwerdeführenden
haben zwar diesen konkreten Alternativvorschlag nicht zum Gegenstand
ihrer Einsprachen gemacht, jedoch im Einspracheverfahren ebenfalls
eine Verschiebung oder bauliche Umgestaltung des Ostportals samt An-
schlussbauwerk verlangt. Indem sie diesen im erstinstanzlichen Verfah-
ren eingebrachten Variantenvorschlag in ihrer Beschwerde aufnehmen,
konkretisieren sie ihre Vorbringen und machen nicht eine bis anhin unbe-
kannte Alternative zum Streitgegenstand. Auf den Tieferlegungsantrag ist
deshalb einzutreten.
4. Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, das
Vorhaben verstosse im Bereich des Ostportals gegen Art. 6 des Bun-
desgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG,
SR 451), indem für das Tunnelportal, das Anschlussbauwerk und die
Lärmschutzmassnahme eine Lösung gewählt worden sei, die das vom
Projekt betroffene BLN-Objekt nicht grösstmöglich schone. Mit der
Variante Tieferlegung könne eine weitergehende Landschaftsschonung
erreicht werden. Allerdings sei es unterlassen worden, für diese Variante
im Hinblick auf einen Vergleich mit dem Ausführungsprojekt Projekt-
skizzen und Visualisierungen auszuarbeiten und eine vergleichende Stel-
lungnahme der ENHK einzuholen.
Die Kritik der Beschwerdeführenden wirft die Frage auf, unter welchen
Umständen und in welchem Umfang die Plangenehmigungsbehörde
Projektvarianten zu prüfen hat. Geltend gemacht wird letztlich eine
unvollständige Sachverhaltsabklärung und gestützt darauf eine fehler-
hafte Interessenabwägung im Lichte von Art. 6 NHG. Nachfolgend ist
somit vorab die Pflicht der Vorinstanz zur Variantenprüfung zu erörtern
und anschliessend auf die Anforderungen von Art. 6 NHG einzugehen.
4.1 Die Plangenehmigungsbehörde hat in ihrem Entscheid eine um-
fassende Interessenabwägung vorzunehmen, indem sie alle im konkreten
Fall relevanten Interessen ermittelt, bewertet und gegeneinander abwägt,
um sodann zu entscheiden, welcher der möglichen Varianten der Vorzug
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zu geben ist. Der Vergleich verschiedener Lösungen ist dann angezeigt,
wenn die Varianten, die einander gegenübergestellt werden, echte Alter-
nativen sind, das heisst, sie müssen realistisch und einigermassen aus-
gereift sein. Zudem sind nur dort Varianten zu prüfen, wo tatsächlich
auch ein Konflikt mit den einschlägigen Vorschriften zu erkennen ist.
Nicht verlangt werden kann hingegen, dass alle in Betracht fallenden
Alternativen im Detail projektiert werden. So dürfen insbesondere
Varianten, die mit erheblichen Nachteilen belastet sind, schon nach einer
ersten summarischen Prüfung aus dem Auswahlverfahren ausscheiden.
Zudem muss nicht jede möglicherweise auch bundesrechtskonforme
Lösung dem vorgelegten Projekt gegenübergestellt werden. Der Ent-
scheid, welche von mehreren rechtskonformen und zweckmässigen
Varianten umgesetzt wird, liegt grundsätzlich im Ermessen der Planungs-
behörde. Diese kann mit der Feststellung, dass ein eingereichtes Projekt-
gesuch alle Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt und bundesrechts-
konform ist, die Prüfung anderer Varianten ausschliessen. Denn die Ein-
haltung des einschlägigen Bundesrechts impliziert, dass den berührten
Interessen genügend Rechnung getragen worden ist. Erweist sich ein
Planungsentscheid als zweckmässig, ist er im Rechtsmittelverfahren zu
schützen, unabhängig davon, ob sich weitere, ebenso zweckmässige
Lösungen erkennen lassen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–
817/2010 vom 16. Februar 2011 E. 6.2.1, Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A–594/2009 vom 10. November 2009 E. 4.2 mit Hinweisen; vgl.
auch Urteil des Bundesgerichts 1C_52/2008 vom 2. Juni 2008 E. 4.4;
BGE 127 II 238 E. 3b/aa).
4.2 Gestützt auf Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweize-
rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) nimmt der
Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des
Natur- und Heimatschutzes. Er schont Landschaften, Ortsbilder,
geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler; er erhält sie
ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet. Als Erfüllung
einer Bundesaufgabe gilt unter anderem die Planung einer National-
strasse (Art. 2 Abs. 1 Bst. a NHG). Beim heimatlichen Landschafts- und
Ortsbild, den geschichtlichen Stätten sowie den Natur- und Kultur-
denkmälern sind Objekte von nationaler Bedeutung sowie von regionaler
und lokaler Bedeutung zu unterscheiden (Art. 4 Abs. 1 NHG). Die
Objekte von nationaler Bedeutung sind in Inventaren des Bundes auf-
geführt.
Nationalstrassen 2011/33
BVGE / ATAF / DTAF 757
4.2.1 Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in
ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die
ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wieder-
herstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche
Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der unge-
schmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer
Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte
gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung
entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Der Begriff der « ungeschmälerten
Erhaltung » ist so zu verstehen, « dass der im Inventar angestrebte Schutz
vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen
begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Objektes in ein Verzeichnis
bedeutet andererseits nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt
nichts mehr ändern darf. Der Zustand des Objektes soll aber gesamthaft
betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht
verschlechtert werden. Allfällige geringfügige Nachteile einer Verände-
rung müssen durch anderweitige Vorteile mindestens ausgeglichen wer-
den » (Botschaft des Bundesrates vom 12. November 1965 zum Entwurf
eines Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz [BBl 1965 III
89, 103]). Ungeschmälerte Erhaltung verdient in besonderem Masse das,
was die Objekte so einzigartig oder typisch macht (Urteil des Bundes-
gerichts 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.6; BGE 115 Ib 131 E. 5ha).
Zur Beurteilung der Problematik der ungeschmälerten Erhaltung eines
BLN-Objekts ist von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehalts
auszugehen, das heisst, die möglichen Beeinträchtigungen sind an den
verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den gesondert veröffent-
lichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars umschrieben sind
(Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.3 mit
Hinweisen; BGE 127 II 273 E. 4c mit Hinweisen; vgl. auch Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A–438/2009 vom 8. März 2011 E. 19.5.2).
Es müssen somit alle bedeutsamen Interessen ermittelt, beurteilt,
gewichtet und im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigt werden
(JÖRG LEIMBACHER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über den Natur-
und Heimatschutz, Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey [Hrsg.], Kom-
mentar NHG, Zürich 1997, Rz. 22 f. zu Art. 6 NHG).
4.2.2 Bei Objekten, die in einem Bundesinventar aufgenommen sind,
ist nicht nur der Eingriffsspielraum enger, sondern auch eine Begutach-
tung durch die ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung einer Bundes-
aufgabe nach Art. 2 NHG in Frage steht. In ihrem Gutachten zuhanden
der Entscheidbehörde gibt die ENHK an, ob das Objekt ungeschmälert
2011/33 Nationalstrassen
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zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Mit der obli-
gatorischen Begutachtung wird gewährleistet, dass ein unabhängiges
Fachorgan bei der Beurteilung eines Projekts auf die Anliegen des Natur-
und Heimatschutzes speziell achtet und dass die zuständigen Instanzen
diesbezüglich über zuverlässige Unterlagen verfügen (LEIMBACHER,
a. a. O., N. 13 zu Art. 7). Dem Gutachten der ENHK kommt dementspre-
chend grosses Gewicht zu und es kann nicht durch private Gutachten
ersetzt werden. Vom Ergebnis der Begutachtung darf nur aus triftigen
Gründen abgewichen werden, auch wenn der entscheidenden Behörde
eine freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft namentlich auch für die
ihr zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen zu. In der Erfüllung
ihrer Aufgabe ist der ENHK ein gewisses Ermessen zuzuerkennen. Sie
darf sich auf das für den Entscheid Wesentliche beschränken. Dazu
gehört die Beantwortung der Frage, ob und wie schwer das betreffende
Projekt das geschützte Objekt beeinträchtigen und auf welche Weise es
ungeschmälert erhalten werden kann. Allerdings muss sie nicht zu jedem
Projekt umfassende Alternativen aufzeigen. Sie soll mit Blick auf die
Schutzziele namentlich darlegen, ob das Ausmass und das Gewicht der
Beeinträchtigung minimiert werden könnten, wobei sie für den Fall der
Realisierung soweit nötig Auflagen vorschlagen kann und soll
(LEIMBACHER, a. a. O., N. 15 ff. zu Art. 7; Urteil des Bundesgerichts
1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.1; BGE 127 II 273 E. 4b, BGE 125
II 591 E. 7a f., je mit Hinweisen).
4.3 Das Dorf Twann ist im Inventar der schützenswerten Ortsbilder
von nationaler Bedeutung der Schweiz (ISOS) aufgenommen. Darin wird
der Ort als stattliches Weinbauerndorf in malerischer, vom linken Bieler-
seeufer leicht zurückversetzter Lage am Fuss eines prächtigen Rebhangs
beschrieben. Weiter liegt das Vorhaben und insbesondere das geplante
Tunnelportal samt Anschlussbauwerk im Perimeter des BLN-Objektes
1001 « linkes Bielerseeufer », das sich von La Neuveville bis Tüscherz
erstreckt. Dessen Bedeutung ist wie folgt festgelegt:
« In mehrfacher Hinsicht bemerkenswerte Landschaft. Eichenwälder,
Trockenwiesen und vor allem sehr gute Beispiele von Felsheiden, Flora
und Kleintierwelt. Twannbachschlucht eine der schönsten Schluchten im
Jura. Erratische Blöcke des Rhonegletschers als Zeugen der Eiszeit.
Über dem See alte Kulturlandschaft mit zusammenhängenden Rebbergen
und gut erhaltenen Winzerdörfern. »
Nationalstrassen 2011/33
BVGE / ATAF / DTAF 759
4.3.1 Die ENHK hat gestützt auf die Umschreibungen in BLN und
ISOS im Gutachten vom 23. Februar 2009 für die Beurteilung des Pro-
jektes folgende Schutzziele formuliert:
- Ungeschmälerte Erhaltung der reich strukturierten Rebbergland-
schaft.
- Ungeschmälerte Erhaltung der gross- und kleinflächigen natur-
nahen Standorte (Felsentreppen und Trockenrasen, Nahtstellen
zwischen Natur- und Kulturlandschaft, Flaumeichenwälder,
schluchtspezifische Lebensräume, Erosionsformen, erratische
Blöcke).
- Ungeschmälerte Erhaltung und Förderung der Lebensräume der
artenreichen Flora und Fauna.
- Ungeschmälerte Erhaltung der Schönheit, der ästhetischen
Werte und des Erholungswerts der Landschaft.
- Ungeschmälerte Erhaltung der wertvollen und prägenden Kul-
turlandschaftselemente am und über dem See.
- Aufwertung der Umgebung « Strandboden » von Twann.
Anschliessend klärte die ENHK die Auswirkung des Projektes unterteilt
in die einzelnen geplanten Massnahmen ab.
4.3.1.1 Hinsichtlich der Rückbaumassnahmen kam die Fachbehörde
zum Ergebnis, dass die Redimensionierung des bestehenden Ostportals
des Ligerztunnels eine erhebliche Verbesserung gegenüber dem heutigen
Zustand ergebe. Der Rückbau der Nationalstrasse im Gebiet des Dorfes
Twann stelle eine erhebliche Aufwertung dieses Gebietes dar. Sowohl das
Ortsbild wie auch die Landschaft würden durch die Rückbaumassnah-
men ganz im Sinne der Schutzziele eine erhebliche Aufwertung erfahren.
4.3.1.2 Dem ständen Eingriffe im Bereich des neuen Ostportals des
Twanntunnels gegenüber. Die insgesamt drei neuen Tunnelportale und
die Zufahrtsstrecken benötigten eine grosse Fläche und prägten die Land-
schaft im unmittelbaren Nahbereich. Das Projekt bedinge einen massiven
Materialabtrag und eine grundlegende Veränderung der Struktur der
Rebterrassen. Die Strassenflächen würden teilweise aus dem Hang und
von den Wanderrouten oberhalb des Bauwerks wahrgenommen. Vom See
her gesehen würden die neuen Einschnitte hingegen kaum einsehbar sein.
Störend in Erscheinung treten werde hingegen die rund 700 m lange und
bis zu 2,70 m hohe Lärmschutzwand. Vom See her werde die Mauer
noch höher in Erscheinung treten, da die angrenzende SBB-Linie 2–3 m
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760 BVGE / ATAF / DTAF
tiefer liege als die Strasse. Wie die Visualisierungen zeigten, werde die
Mauer das Gebiet stark prägen. Sie verstärke die Wahrnehmung der das
Landschaftsbild störenden Zäsur zwischen dem Uferbereich und dem
oberhalb der Verkehrslinien liegenden Rebgebiet erheblich. Die geplante
Lärmschutzwand stelle deshalb eine schwere zusätzliche Beeinträchti-
gung des BLN-Objektes dar. Ob die negativen Auswirkungen der Lärm-
schutzwand mit gestalterischen Massnahmen erheblich verringert werden
könnten, sei offen. Die Länge der Lärmschutzmauer weit über den Ab-
zweiger der neuen Nationalstrasse vom heutigen Trassee sei nicht nach-
vollziehbar. Durch das Bauvorhaben im Ostportalbereich würden sowohl
Elemente der Kulturlandschaft wie auch ökologisch wertvolle Klein-
strukturen zerstört. Es handle sich um einen massiven Eingriff in eine
hochwertige Kulturlandschaft von hohem Alter und einen Lebensraum
kritisch bedrohter Arten. Gemessen an den Schutzzielen sei die Beein-
trächtigung des BLN-Objektes als schwer zu beurteilen.
4.3.1.3 Die schweren Beeinträchtigungen im Portalbereich Ost würden
allerdings durch die positiven Auswirkungen der Rückbaumassnahmen
sowie durch die Entlastung von Lärm- und weiteren schädlichen
Immissionen teilweise aufgewogen. Insgesamt sei deshalb das Vorhaben
als leichte Beeinträchtigung der geschützten Landschaft und des Orts-
bildes einzustufen. Die von Art. 6 NHG geforderte grösstmögliche Scho-
nung sei jedoch nur dann gegeben, wenn im Bereich des Portal Ost die
Einschnitte und die beanspruchten Flächen auf das absolute Minimum
beschränkt würden. Weiter müsse die geplante Lärmschutzwand auf ihre
Notwendigkeit und Dimensionierung überprüft werden. Sofern das
Bauwerk tatsächlich notwendig sei, seien die negativen Auswirkungen
mit einer an die empfindliche Landschaft angepassten Gestaltung zu mi-
nimieren. Zudem seien bei der Detailplanung Fachleute in einem wett-
bewerbsähnlichen Verfahren beizuziehen und es seien sämtliche im Er-
gänzungsbericht aufgelisteten Natur- und Landschaftsschutzmassnahmen
umzusetzen.
4.4 Bei der Frage der Landschaftsverträglichkeit des Vorhabens hat
sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid im Wesentlichen auf das
Gutachten der ENHK abgestützt und deren Beurteilung übernommen.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft eine angefochtene Verfügung
grundsätzlich mit voller Kognition (Art. 49 des Verwaltungsverfahrens-
gesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]), auferlegt sich
aber praxisgemäss dann eine gewisse Zurückhaltung, wenn technische
Fragen zu prüfen sind und die Vorinstanz ihren Entscheid gestützt auf die
Nationalstrassen 2011/33
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Berichte von Fachbehörden gefällt hat. In diesen Fällen hat das Bundes-
verwaltungsgericht primär zu klären, ob alle berührten Interessen er-
mittelt und beurteilt sowie ob die möglichen Auswirkungen des Projekts
bei der Entscheidfindung berücksichtigt wurden. Es untersucht daher
lediglich, ob sich die Vorinstanz von sachgerechten Erwägungen hat
leiten lassen und weicht nicht ohne Not von deren Auffassung ab. Vor-
aussetzung für diese Zurückhaltung ist allerdings, dass es im konkreten
Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung des Sachverhalts gibt und davon ausgegangen werden kann, dass
die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte
geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend
vorgenommen hat (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–438/2009
vom 1. März 2011 E. 19.7 mit Hinweisen, Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A–6594/2010 vom 29. April 2011 E. 2; vgl. auch BGE 133 II 35
E. 3; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 446c f.).
Hinzu kommt, dass dem ENHK-Bericht ein grosses Gewicht zukommt
und nur aus triftigen Gründen vom Ergebnis der Begutachtung abge-
wichen werden darf, auch wenn der entscheidenden Behörde eine freie
Beweiswürdigung zusteht (vgl. E. 4.2.2).
4.4.1 Bezogen auf das Ausführungsprojekt kann dem Gutachten eine
umfassende, differenzierte und nachvollziehbare Beurteilung der Auswir-
kungen auf die geschützten Objekte und der nötigen Auflagen entnom-
men werden. Im Bereich des Ostportals würde das Projekt zu nicht
wieder rückgängig zu machenden, schwerwiegenden Beeinträchtigungen
der Kulturlandschaft und ökologisch wertvoller Kleinstrukturen führen,
die ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne des
Inventars zur Folge hätte. Die ENHK hat das Projekt in diesem Bereich
denn auch als schweren Eingriff in das BLN-Objekt beurteilt. Dass das
Eingriffsinteresse – der Bau einer Nationalstrasse – auf ein gleich- oder
höherwertiges Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung zurückgeht,
wird vorliegend von keiner Seite in Frage gestellt, weshalb ein Ab-
weichen von der ungeschmälerten Erhaltung grundsätzlich zulässig ist
(vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007
E. 7.1 mit Hinweisen). Als Folge davon hat die ENHK eine Prüfung im
Hinblick auf eine grösstmögliche Schonung unter Einbezug von Wieder-
herstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen vorgenommen.
Dass die ENHK dabei eine räumlich differenzierte und anschliessend
vergleichende Betrachtung vorgenommen und positive Auswirkungen
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des Projekts durch die Rückbaumassnahmen dem Eingriff im Portal-
bereich gegenübergestellt hat, ist an sich zulässig, soweit das Schutz-
gebot für das BLN-Objekt in seiner Gesamtheit nicht unterlaufen wird
(Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.6 mit
Hinweis; vgl. E. 4.2.1). Bezüglich des Gebots der grösstmöglichen Scho-
nung des Gebiets im Bereich des östlichen Tunnelportals und des An-
schlussbauwerks deutet das Gutachten aber darauf hin, dass die ENHK
dem Vorhaben kritisch gegenübersteht. Sie äussert Bedenken gegen die
Eingriffe und verlangt, die erforderlichen Einschnitte und die zu
beanspruchenden Flächen seien nach Möglichkeit weiter zu minimieren
und die Notwendigkeit und die Dimensionierung der geplanten Lärm-
schutzwand seien grundsätzlich noch einmal zu prüfen. Solche Umstände
erlauben eine freiere Prüfung der Begutachtung (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A–438/2009 vom 8. März 2011 E. 19.7).
4.4.2 Darüber hinaus stellt sich die grundsätzliche Frage nach der Be-
deutung des Gutachtens. Denn darin hat sich die ENHK lediglich zum
Ausführungsprojekt und nicht zu der möglichen Variante einer Tiefer-
legung der N5 geäussert. Vom Ergebnis des Gutachtens dürfte somit
abgewichen werden, wenn sich herausstellen sollte, dass eine womöglich
landschaftsschonendere Variante ausser Acht gelassen wurde und dem-
zufolge begründete Zweifel an der vorinstanzlichen Sachverhaltsfest-
stellung bestehen sollten (vgl. BGE 125 II 591 E. 7d). Zwar verfügt die
Vorinstanz beim Entscheid, welche von mehreren rechtskonformen und
zweckmässigen Varianten umgesetzt werden soll, über einen Ermessens-
spielraum (vgl. E. 4.1). Im Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 NHG
geht es jedoch darum, im Falle einer unumgänglichen Abweichung von
der ungeschmälerten Erhaltung unter mehreren möglichen Varianten
jener den Vorzug zu geben, die mit Blick auf die Schutzziele die grösst-
mögliche Schonung des BLN-Objekts gewährleistet. Dadurch ist nicht
nur der Eingriffs-, sondern auch der Ermessensspielraum der Entscheid-
behörde wesentlich enger.
4.4.2.1 Vorliegend haben die ENHK und das BAFU am 29. Mai bezie-
hungsweise 11. Juni 2008 Zusatzabklärungen beantragt. Die ENHK ver-
langte unter anderem, die Wahl der technischen Lösung und des Stand-
ortes des Ostportals seien zu begründen. Weiter sei nachzuweisen, dass
an diesem Standort die geringsten Auswirkungen auf das BLN-Objekt zu
erwarten seien. Es sei zu prüfen, ob mit einer alternativen Trasseeführung
für die Fussgänger und/oder den ganzen Langsamverkehr im Portal-
bereich eine Verringerung der Auswirkungen der Bauwerke erreicht
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werden könne. Zudem seien Visualisierungen zu erarbeiten, die Gestal-
tung der Portalbereiche und der Anschlüsse zu konkretisieren sowie Er-
satzmassnahmen vorzuschlagen.
4.4.2.2 Auf Aufforderung der Vorinstanz reichte der Beschwerdegegner
am 29. September 2008 einen Ergänzungsbericht zum Ausführungs-
projekt sowie einen Zusatzbericht Natur- und Landschaftsschutz ein. Im
Ergänzungsbericht (…) nahm der Beschwerdegegner zur alternativen
Trasseeführung Stellung. Er hielt fest, dass die Langsamverkehrsführung
gemäss Auflageprojekt die beste Lösung darstelle. Die Unterführung
gewährleiste für Fussgänger und Velofahrende eine direkte, schnelle und
sichere Verbindung. Dem Langsamverkehr stehe mit dem Uferweg eine
attraktive Alternative zur Verfügung. Die gewählte Lösung könne mit den
im Zusatzbericht aufgeführten gestalterischen Massnahmen landschafts-
verträglich umgesetzt werden. Eine anlässlich der Begehung vom
23. Mai 2008 ins Auge gefasste alternative Langsamverkehrsführung um
das Tunnelportal herum wäre keine gute Lösung, weil sie starke Steigun-
gen für Velofahrende zur Folge hätte und wegen der Topografie zusätz-
liche Bauwerke (Stützmauern) notwendig wären, was aus gestalterischer
Sicht nicht anzustreben sei. Im Zusatzbericht (…) wird festgehalten, das
Ostportal würde visuell und durch den Verlust von ökologisch wertvollen
Kleinstrukturen und Lebensräumen eine massive Veränderung der wert-
vollen und geschützten Reblandschaft bewirken. Die Linienführung er-
scheine möglich, wenn die Einschnitte möglichst gering gehalten
würden. Die heutige Qualität und das heutige Potential von fein struktu-
rierten Lebensräumen müssten soweit möglich wieder hergestellt werden.
Ziel sei es, dass das Bauwerk nach seiner Realisierung mindestens vom
See her gesehen als fein, zurückhaltend und gut gestalteter Eingriff zu
erleben sei und sich der Verlust des ökologischen Potentials und die Stö-
rung der wertvollen Kulturlandschaft in Grenzen halte (…). Mit den vor-
geschlagenen Projektoptimierungen im ökologischen Bereich und dem
Gestaltungskonzept « Ökologie und Landschaftsarchitektur » würden die
negativen Auswirkungen erheblich minimiert (…).
4.4.2.3 Die Vorinstanz hat sich dieser Argumentation angeschlossen,
das Ausführungsprojekt mit den von der ENHK und vom BAFU gestützt
auf die Ergänzungen des Beschwerdegegners beantragten Ausgleichs-
und Ersatzmassnahmen genehmigt beziehungsweise die bestmögliche
Abstimmung des Projekts mit Flora, Fauna und Landschaftsbild in die
Detailprojektierung verwiesen und eine alternative Linienführung im
Portalbereich abgelehnt (…).
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4.4.2.4 Im vorinstanzlichen Verfahren ist somit eine eingehende Ausein-
andersetzung mit dem eingereichten Ausführungsprojekt des Beschwer-
degegners erfolgt und es wurden Optimierungsmöglichkeiten geprüft und
angeordnet. Weiter wurde eine alternative Verkehrsführung für den
Langsam- beziehungsweise Veloverkehr im Sinne einer Überführung
über die geplante Tunnelzufahrt der N5 geprüft und verworfen. Auf die
im Einspracheverfahren aufgeworfene Frage, ob es nicht sinnvoller und
umweltgerechter sei, das Anschlussbauwerk « auf den Kopf » zu stellen,
indem die Lokalstrasse Nord über die abtauchende N5 geführt werde,
wurde hingegen überhaupt nicht oder zumindest nicht aktenkundig
eingegangen. Gemessen an den Schutzzielen des BLN-Objekts (vgl.
E. 4.3.1) und unter Berücksichtigung der erheblichen Beeinträchtigungen
durch das Auflageprojekt im Bereich des Ostportals des Twanntunnels
(vgl. E. 4.3.1.2 und 4.4.2.2) stellt sich die Frage, ob mit der von den
Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Variante die erforderlichen Ein-
schnitte und die zu beanspruchenden Flächen kleiner wären als beim
Ausführungsprojekt, die Lärmschutzmassnahmen geringer dimensioniert
werden müssten und als Folge davon insgesamt eine bessere Schonung
des BLN-Objekts erfolgen könnte. Zumindest das BAFU und das
ASTRA lassen im Rahmen des Beschwerdeverfahrens durchblicken, dass
die Variante landschaftsschonender sei beziehungsweise sein könnte.
Auch für das Bundesverwaltungsgericht lassen sich die diesbezüglichen
Vorbringen der Beschwerdeführenden nicht einfach von der Hand wei-
sen. Weiter wurden bisher keine grundsätzlichen Einwände gegen die
Machbarkeit der Tieferlegungsvariante vorgebracht und die Einwände,
die gegen die im Ergänzungsbericht geprüfte Alternative vorgebracht
wurden, lassen sich nicht auf die hier strittige Variante übertragen. Unter
diesen Umständen ist es für das Bundesverwaltungsgericht nicht
nachvollziehbar, weshalb die Vorinstanz die Tieferlegungsvariante nicht
prüfen liess. Ihr ist deshalb bei der Prüfung, welcher möglichen Variante
mit Blick auf das Gebot von Art. 6 Abs. 1 NHG der grösstmöglichen
Schonung des BLN-Objekts im Portalbereich der Vorzug zu geben ist,
eine unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und
eine fehlerhafte Interessenabwägung vorzuwerfen.
4.5 Weil im Hinblick auf eine vergleichende Beurteilung der vorge-
schlagenen Variante mit dem Ausführungsobjekt vertiefte Abklärungen
erforderlich sind, erweist sich die Streitsache als nicht spruchreif. Da die
Sachverhaltsvervollständigung und anschliessend erneute Interessenab-
wägung am besten durch die Vorinstanz unter Beizug der entsprechenden
Fachbehörden erfolgt, rechtfertigt es sich, die Angelegenheit ausnahms-
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weise an diese zurückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A–6594/2010 vom 29. April 2011 E. 8.2.3
mit Hinweisen).
4.6 Als Folge vorstehender Erwägungen ist die Beschwerde gutzu-
heissen, soweit darauf einzutreten ist, und die Plangenehmigung ist
bezüglich des Ostportals Twanntunnel samt Anschlussbauwerk und
Lärmschutzwand aufzuheben. Die Sache ist an die Vorinstanz zurück-
zuweisen, damit diese die Machbarkeit und Landschaftsverträglichkeit
der von den Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Variante – Tiefer-
legung der Tunnelzufahrt Ostportal Twann und Überführung des Lokal-
und Langsamverkehrs auf der Höhenkote der heutigen Strasse – prüft.
Hierzu hat die Vorinstanz im Hinblick auf einen Vergleich mit dem Aus-
führungsprojekt vom Beschwerdegegner eine Machbarkeitsstudie mit
Kostenschätzung samt Projektskizzen und Visualisierungen ausarbeiten
und die Dimensionierung der Lärmschutzwand überprüfen zu lassen und
bezüglich der Frage, welche Variante die grösstmögliche Schonung des
BLN-Objekts ermöglicht, ein ergänzendes Gutachten von der ENHK
einzuholen. Den Beschwerdeführenden und allenfalls neu Betroffenen ist
das rechtliche Gehör zu gewähren und die einschlägigen Fachbehörden
des Bundes sind beizuziehen. Anschliessend hat die Vorinstanz neu über
das Ostportal Twanntunnel, das Anschlussbauwerk und die notwendigen
Lärmschutzmassnahmen zu entscheiden.