Öffentlichkeitsprinzip 2011/52
BVGE / ATAF / DTAF 1027
52
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i. S. Claudia Schreiber gegen Bundesamt für Landwirtschaft
A–1135/2011 vom 7. Dezember 2011
Öffentlichkeitsprinzip. Persönlicher Geltungsbereich des BGÖ.
Nicht fertig gestelltes Dokument. Zum persönlichen Gebrauch be-
stimmtes Dokument. Zugangsverweigerung. Schutz von Personen-
daten.
Art. 2 Abs. 1 Bst. a, Art. 5 Abs. 3 Bst. b und c, Art. 7 Abs. 1 Bst. a, d
und h, Art. 8 Abs. 4, Art. 9 BGÖ. Art. 1 Abs. 2 und Abs. 3 VBGÖ.
Art. 57 Abs. 1 RVOG. Art. 19 Abs. 1
bis
DSG.
1. Bei der zur Erarbeitung von konkreten Vorschlägen für Begleit-
massnahmen im Hinblick auf ein allfälliges Freihandelsabkom-
men mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittel-
bereich eingesetzten Arbeitsgruppe handelt es sich um ein bloss
auf Zeit eingesetztes externes Fachgremium. Dieses ist als Ad-
hoc-Kommission der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2
Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen (E. 4.1 f.).
2. Wird eine Auflistung von in eine Arbeitsgruppe eingebrachten
Vorschlägen den einzelnen Arbeitsgruppenmitgliedern nicht zur
Überarbeitung übergeben, sondern dient sie ihnen einzig als Ent-
scheidgrundlage für das weitere Vorgehen und ist sie ein in sich
selber bereits abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung
stehendes Dokument, so gilt sie nicht als nicht fertig gestellt im
Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ (E. 5.1.2).
3. Ist eine Auflistung von Vorschlägen nicht eine den Arbeitspro-
zess bloss unterstützende, lediglich behelfsmässig erstellte
« Brainstorming »-Liste, sondern ein fertig gestelltes und durch
die Systematisierung und Sortierung der Vorschläge gedanklich
weiterentwickeltes Dokument, liegt kein blosses Arbeitshilfsmit-
tel für den persönlichen Gebrauch im Sinne von Art. 5 Abs. 3
Bst. c BGÖ vor (E. 5.2.2).
4. Hat eine Arbeitsgruppe mit der Veröffentlichung ihres Schluss-
berichtes ihren Meinungsbildungsprozess abgeschlossen, so kann
Letzterer durch die nachträgliche Publikation eines ihn bloss un-
terstützenden Dokumentes gar nicht mehr beeinflusst werden
(E. 6.1.3 f.).
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1028 BVGE / ATAF / DTAF
5. Eine als Ad-hoc-Kommission der Bundesverwaltung zuzurech-
nende Arbeitsgruppe gilt nicht als « Dritter » im Sinne von Art. 7
Abs. 1 Bst. h BGÖ und es kann ihr demnach auch keine Vertrau-
lichkeit zugesichert werden. Dürfte auch nach Eingang eines Zu-
gangsgesuches nachträglich noch Geheimhaltung beschlossen
werden, käme dies einer Aushöhlung des Öffentlichkeitsprinzipes
gleich (E. 6.3.3).
Principe de la transparence. Champ d'application personnel de la
LTrans. Document n'ayant pas atteint son stade définitif d'élabora-
tion. Document destiné à l'usage personnel. Refus d'accès. Protection
des données personnelles.
Art. 2 al. 1 let. a, art. 5 al. 3 let. b et c, art. 7 al. 1 let. a, d et h, art. 8
al. 4, art. 9 LTrans. Art. 1 al. 2 et al. 3 OTrans. Art. 57 al. 1 LOGA.
Art. 19 al. 1
bis
LPD.
1. Le groupe de travail formé pour élaborer des propositions
concrètes de mesures d'accompagnement pour un éventuel ac-
cord de libre-échange avec l'Union européenne dans le secteur
agro-alimentaire n'est qu'un comité d'experts externe institué à
titre temporaire. En tant que commission ad hoc, il fait partie de
l'Administration fédérale au sens de l'art. 2 al. 1 let. a LTrans
(consid. 4.1 s.).
2. Une liste de propositions émises dans un groupe de travail qui
n'est pas transmise pour révision aux différents membres de ce
groupe, mais qui leur sert uniquement de base de décision pour
la suite de la procédure et qui constitue un document complet
non susceptible de modification, ne peut pas être considérée
comme document n'ayant pas atteint son stade définitif d'élabo-
ration au sens de l'art. 5 al. 3 let. b LTrans (consid. 5.1.2).
3. Une énumération de propositions qui n'est pas une simple liste
auxiliaire d'un « brainstorming », établie comme aide à la ré-
flexion, mais un document définitif issu d'une réflexion systéma-
tique classant et triant les différentes propositions, ne constitue
pas un simple instrument de travail destiné à l'usage personnel
au sens de l'art. 5 al. 3 let. c LTrans (consid. 5.2.2).
4. Lorsqu'un groupe de travail a, par la publication de son rapport
final, terminé le processus lui ayant permis de former son opi-
nion, celle-ci ne peut être influencée par la publication ultérieure
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d'un document qui n'a servi qu'à la formation de cette opinion
(consid. 6.1.3 s.).
5. Un groupe de travail qui doit être qualifié de commission ad hoc
de l'Administration fédérale ne peut pas être considéré comme
un « tiers » au sens de l'art. 7 al. 1 let. h LTrans; par conséquent
la confidentialité ne peut pas lui être garantie. S'il était possible,
après le dépôt d'une demande d'accès, de déclarer confidentiel un
document, le principe de la transparence serait vidé de son
contenu (consid. 6.3.3).
Principio di trasparenza. Campo d'applicazione personale della
LTras. Documento in corso di elaborazione. Documento destinato
all'uso personale. Diniego del diritto di accesso. Protezione di dati
personali.
Art. 2 cpv. 1 lett. a, art. 5 cpv. 3 lett. b e c, art. 7 cpv. 1 lett. a, d e h,
art. 8 cpv. 4, art. 9 LTras. Art. 1 cpv. 2 e 3 OTras. Art. 57 cpv. 1
LOGA. Art. 19 cpv. 1
bis
LPD.
1. Il gruppo di lavoro incaricato di elaborare proposte concrete per
l'adozione di misure collaterali in vista della conclusione di un
eventuale accordo di libero scambio con l'Unione europea nel set-
tore agrario e alimentare costituisce un organo specializzato e-
sterno costituito soltanto a titolo temporaneo. Esso deve essere
classificato come commissione ad hoc dell'Amministrazione fede-
rale ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. a LTras (consid. 4.1 seg.).
2. Un elenco di proposte presentate in un gruppo di lavoro che non
viene distribuito per revisione ai vari membri del gruppo, ma che
serve loro semplicemente da appoggio per la decisione sul seguito
dei lavori e che costituisce un documento completo non suscetti-
bile di modificazione, non può essere considerato un documento
la cui elaborazione non è terminata ai sensi dell'art. 5 cpv. 3
lett. b LTras (consid. 5.1.2).
3. Se un elenco di proposte non rappresenta una semplice lista di
« brainstorming » allestita soltanto a titolo sussidiario e come
semplice attrezzo di lavoro, bensì un documento definitivamente
elaborato e maturo sul piano delle idee, in quanto contiene pro-
poste già sistematizzate e già scremate, esso non costituisce un
semplice strumento di lavoro destinato all'uso personale ai sensi
dell'art. 5 cpv. 3 lett. c LTras (consid. 5.2.2).
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4. Se pubblicando il suo rapporto finale un gruppo di lavoro ha
concluso il processo di formazione del convincimento, quest'ulti-
mo non può più essere influenzato in alcun modo dalla pubblica-
zione a posteriori di un semplice documento d'appoggio (con-
sid. 6.1.3 seg.).
5. Un gruppo di lavoro che rientra tra le commissioni ad hoc
dell'Amministrazione federale non può essere considerato un
« terzo » ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. h LTras e pertanto non
può neppure essergli garantita la confidenzialità. Se fosse possibi-
le, dopo il deposito di una richiesta d'accesso, dichiarare confi-
denziale un documento, il principio di trasparenza sarebbe svuo-
tato del suo contenuto (consid. 6.3.3).
Der Bundesrat beschloss am 14. März 2008, mit der Europäischen Union
(EU) Verhandlungen über die gegenseitige Öffnung der Agrar- und Le-
bensmittelmärkte zu führen. In der Folge beauftragte er das Eidgenössi-
sche Volkswirtschaftsdepartement (EVD), in Zusammenarbeit mit dem
Eidgenössischen Finanzdepartement und parallel zu den Verhandlungen
mit der EU unter Beizug einer Arbeitsgruppe konkrete Begleitmassnah-
men und die entsprechenden gesetzlichen Grundlagen zu einem allfälli-
gen Freihandelsabkommen auszuarbeiten. Das EVD entschied, in einem
ersten Schritt eine Arbeitsgruppe aus Vertretern aller wichtiger Organisa-
tionen der Land- und Ernährungswirtschaft sowie von zwei Kantonen
einzusetzen mit dem Auftrag, dem Departement einen Bericht mit kon-
kreten Vorschlägen für Begleitmassnahmen vorzulegen. Mit der Leitung
dieser Arbeitsgruppe (nachfolgend: AG Begleitmassnahmen) wurde der
Direktor des Bundesamtes für Landwirtschaft (BLW) betraut und die
Sekretariatsarbeiten wurden vom BLW übernommen.
Nachdem die Mitglieder der AG Begleitmassnahmen am 12. Juni 2008
beauftragt worden waren, konkrete Vorschläge einzureichen, präsentier-
ten sie diese anlässlich der zweiten Sitzung vom 8. Oktober 2008. Im
Anschluss an eine erste Diskussion erarbeitete das Sekretariat eine Liste
mit rund 250 Vorschlägen mit dem Titel « AG Begleitmassnahmen
FHAL Synoptische Darstellung der Vorschläge » (nachfolgend: Doku-
ment Synopsis) und unterbreitete diese den Mitgliedern zur Beurteilung.
An der dritten Sitzung vom 14. Januar 2009 wurde das Dokument Syn-
opsis bereinigt und auf rund 80 Massnahmen gekürzt beziehungsweise
zusammengefasst.
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Mit Mail vom 9. Mai 2009 ersuchte die Journalistin Claudia Schreiber
(Gesuchstellerin) das BLW um Einsicht in die von der AG Begleitmass-
nahmen erstellte « Liste mit mehr als 100 Vorschlägen » sowie die « re-
duzierte Liste mit ca. 80 Vorschlägen ».
Mit Schreiben vom 20. Mai 2009 teilte das BLW der Gesuchstellerin mit,
dass es ihr den Zugang zu den von ihr angeforderten Dokumenten ver-
weigere.
Am 2. Juni 2009 reichte die Gesuchstellerin beim Eidgenössischen Da-
tenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungs-
antrag ein.
Anlässlich ihrer vierten Sitzung vom 12. Juni 2009 diskutierte und berei-
nigte die AG Begleitmassnahmen den zwischenzeitlich vom Sekretariat
erarbeiteten Entwurf des Schlussberichtes. Einstimmig wurde beschlos-
sen, der Öffentlichkeit keine Zwischenergebnisse zugänglich zu machen.
Am 8. Juli 2009 wurde schliesslich auf der Internetseite des BLW der
Schlussbericht der AG Begleitmassnahmen mit dem Titel « Begleitmass-
nahmen zu einem Freihandelsabkommen im Agrar- und Lebensmittelbe-
reich, Juli 2009 » inkl. Fact Sheets publiziert (> Themen > Agrarpolitik > Freihandel Schweiz-EU, besucht am 2. De-
zember 2011).
In der Schlichtungsverhandlung vor dem EDÖB vom 25. November
2010 einigten sich die Gesuchstellerin und das BLW dahingehend, dass
das Gesuch um Einsicht in die 70 Fact Sheets durch deren Publikation
vom 8. Juli 2009 gegenstandslos geworden sei. Hinsichtlich des Zugangs
zu der Liste mit den rund 250 Vorschlägen im Dokument Synopsis konn-
te keine Einigung erzielt werden. Immerhin erklärte die Gesuchstellerin,
sie sei lediglich an den eingereichten Vorschlägen interessiert, nicht aber
an den Namen ihrer Urheber.
Am 23. Dezember 2010 erliess der EDÖB gegenüber dem BLW die
Empfehlung, das Dokument Synopsis zu anonymisieren, indem es dessen
Spalte « Organisation » einschwärze, und der Gesuchstellerin anschlies-
send den Zugang zu diesem Dokument zu gewähren.
Mit Verfügung vom 18. Januar 2011 verweigerte das BLW (Vorinstanz)
der Gesuchstellerin den Zugang zum Dokument Synopsis.
Gegen diese Verfügung erhebt die Gesuchstellerin (Beschwerdeführerin)
am 16. Februar 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut.
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Aus den Erwägungen:
3. Das am 1. Juli 2006 in Kraft getretene Öffentlichkeitsgesetz
vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) will die Transparenz über den
Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern
(Art. 1 BGÖ). Es stellt einen Paradigmenwechsel dar, indem es den frü-
heren Grundsatz der Geheimhaltung zum Öffentlichkeitsprinzip kehrt,
und es verankert ein subjektives und durchsetzbares Recht auf Zugang zu
amtlichen Dokumenten, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewie-
sen werden müsste. Das Prinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürge-
rinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können.
Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr
Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht
werden. Das Gesetz gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1
Bst. a BGÖ). Ein amtliches Dokument ist jede Information, die auf ei-
nem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer
Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist,
und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1
Bst. a–c BGÖ). Das BGÖ kennt keine Kategorie interner Dokumente, die
generell nicht zugänglich wären. Das Öffentlichkeitsprinzip gilt gemäss
Art. 6 Abs. 1 BGÖ umfassend für alle amtlichen Dokumente (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichtes A–33269/2010 vom 18. Oktober 2010
E. 3.1 sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–3631/2009 vom
15. September 2009 E. 2.1, jeweils mit weiteren Hinweisen auf Recht-
sprechung und Lehre).
4. Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, die AG Begleitmassnah-
men sei vergleichbar mit einer beratenden Verwaltungskommission und
als solche gemäss den Gesetzesmaterialien nicht der Bundesverwaltung
im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen; einzig ihr definiti-
ver Bericht, welcher dem EVD übermittelt worden sei, falle als ein von
der Bundesverwaltung empfangenes Dokument unter das Öffentlichkeits-
prinzip. Es sei zwar richtig, dass die Regierungs- und Verwaltungsorga-
nisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR 172.010.1) per
1. Januar 2009 eine Änderung erfahren und die ausserparlamentarischen
Kommissionen (und mit ihnen die Verwaltungskommissionen) systema-
tisch neu der Bundesverwaltung zugeordnet habe. Diese Revision beträfe
jedoch nur ständige ausserparlamentarische Kommissionen, nicht aber ad
hoc eingesetzte Verwaltungskommissionen wie die AG Begleitmassnah-
men. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sowohl das Bundesamt für
Justiz (BJ) wie auch der EDÖB seien zwischenzeitlich zum Schluss ge-
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BVGE / ATAF / DTAF 1033
langt, dass ausserparlamentarische Kommissionen der Bundesverwaltung
zuzuordnen seien und folglich in den Anwendungsbereich des BGÖ
fielen. Die Änderung der RVOV sei bereits vor Eingang ihres Zugangs-
gesuches in Kraft getreten und die Vorinstanz hätte demnach wissen
müssen, dass ausserparlamentarische Kommissionen dem BGÖ unter-
stünden. Dessen ungeachtet handle es sich bei der AG Begleitmassnah-
men (auch) um eine Experten- oder Ad-hoc-Kommission, welche ohne
Weiteres unter das BGÖ falle.
4.1 Während die bis Ende 2008 gültige Verordnung vom 3. Juni
1996 über ausserparlamentarische Kommissionen sowie Leitungsorgane
und Vertretungen des Bundes (Kommissionenverordnung) (AS 1996
1651, nachfolgend: KoV 1996) sowohl auf bestimmte wie auch auf un-
bestimmte Zeit bestellte ausserparlamentarische Kommissionen vorsah
(vgl. Art. 4 Bst. a und b KoV 1996), schränkte der Gesetzgeber mit dem
auf den 1. Januar 2009 neu in Kraft getretenen Art. 57a Abs. 1 des Regie-
rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997
(RVOG, SR 172.010) den Auftrag von ausserparlamentarischen (Verwal-
tungs-)Kommissionen auf die ständige Beratung von Bundesrat und
Bundesverwaltung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ein und be-
zeichnete sie neu explizit als dezentrale Verwaltungseinheiten (Botschaft
des Bundesrates vom 12. September 2007 über die Neuordnung der aus-
serparlamentarischen Kommissionen [Änderung des Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetzes und weiterer Erlasse], BBl 2007 6641,
6651 f.; vgl. auch Art. 7a Abs. 1 Bst. a RVOV [in Kraft seit 1. August
2010] sowie die systematische Einordnung der Art. 8a ff. in der RVOV
[2. Kapitel: Die Verwaltung, 1a. Abschnitt: Ausserparlamentarische
Kommissionen]; Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A–3192/2010
vom 17. Juni 2011 E. 4.3). Die AG Begleitmassnahmen wurde in der
ersten Hälfte des Jahres 2008 einzig für die Erarbeitung von konkreten
Begleitmassnahmen im Hinblick auf ein allfälliges Freihandelsabkom-
men mit der EU im Agrar- und Lebensmittelbereich eingesetzt und been-
dete ihre Tätigkeit mit der Publikation ihres Schlussberichtes am 8. Juli
2009. Mangels formeller Einsetzungsverfügung (Art. 11 KoV 1996 [neu:
Art. 8e RVOV]) war sie jedoch bereits im Jahre 2008 keine ausserparla-
mentarische Verwaltungskommission mit beratender Funktion (vgl.
Art. 4 Bst. a i. V. m. Art. 5 Abs. 2 KoV 1996), sondern bloss ein auf Zeit
eingesetztes externes Fachgremium (vgl. Art. 57 Abs. 1 RVOG). Dies
galt – mangels Beständigkeit im Sinne des neuen Art. 57a Abs. 1 RVOG
– umso mehr ab Anfang 2009.
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1034 BVGE / ATAF / DTAF
4.2 Art. 2 BGÖ beschreibt – entsprechend dem Grundsatz der Öf-
fentlichkeit der Verwaltung (vgl. E. 3) und unter Einbezug der ausserpar-
lamentarischen Behörden- und Verwaltungskommissionen (vgl. E. 4.1
sowie E. 4.3) – einen weiten Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsge-
setzes (vgl. auch BGE 136 II 399 E. 2.1). Eine Experten- beziehungswei-
se Ad-hoc-Kommission übernimmt – selbst wenn sie mehrheitlich aus
externen Mitgliedern besteht – öffentliche Aufgaben, welche gewöhnlich
von der Zentralverwaltung wahrgenommen werden. Würde ein solches
(Fach-)Gremium nun dem Geltungsbereich des BGÖ entzogen, stünde es
im Belieben des Bundesrates beziehungsweise seiner Departemente,
durch die einzelfallweise Auslagerung von Verwaltungsaufgaben das
Öffentlichkeitsprinzip auszuhebeln. Dies kann aber nicht Sinn und
Zweck dieser Bestimmung sein (vgl. BERTIL COTTIER, EDÖB bejaht
Veröffentlichung von Dokument des BLW, in: medialex 2011/02, S. 104;
vgl. auch STEPHAN C. BRUNNER, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader
[Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 9 zu Art. 1, welcher unter
den Begriff der « Organisation » der Verwaltung gemäss Art. 1 BGÖ
auch die ad hoc-Organisationen subsumiert). Die AG Begleitmassnah-
men ist demnach – wie der EDÖB in seiner Empfehlung vom 23. De-
zember 2010 und das BJ in seinem Dokument « Umsetzung des Öffent-
lichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen »
(Versionen vom 29. Juni 2006 und vom 25. Februar 2010, je Ziff. 2.4,
nachfolgend: FAQ), zutreffend festhalten – als Ad-hoc-Kommission der
Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen,
auch wenn sie dieser nicht angehört (vgl. Art. 57 Abs. 1 RVOG).
4.3 Bei diesem Ergebnis kann grundsätzlich offengelassen werden,
ob auch vor Inkrafttreten von Art. 57a ff. RVOG beziehungsweise
Art. 8a ff. RVOV ausserparlamentarische Kommissionen der Bundesver-
waltung zuzurechnen waren. Immerhin bleibt festzuhalten, dass der his-
torische Gesetzgeber zwar ursprünglich (ausserparlamentarische) Ver-
waltungskommissionen mit beratender Funktion gegenüber Bundesrat
und Verwaltung vom Geltungsbereich des BGÖ ausnehmen wollte (vgl.
Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über
die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeit, BGÖ], BBl 2003 1963,
1986, nachfolgend: Botschaft zum BGÖ). Dennoch ist auch hier nicht
ersichtlich, weshalb eine solche Kommission – selbst wenn sie keine Ent-
scheidbefugnis hat – als « verlängerter Arm » der zentralen Bundesver-
waltung oder zumindest als Teil der dezentralen Verwaltung nicht der
Exekutivverwaltung zugerechnet werden und als solche nicht dem BGÖ
unterstehen sollte (vgl. auch THOMAS SÄGESSER, in: Stephan C. Brunner/
Öffentlichkeitsprinzip 2011/52
BVGE / ATAF / DTAF 1035
Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 24 zu Art. 2;
Botschaft des Bundesrates vom 22. September 2006 zur Änderung des
Parlamentsgesetzes [Unvereinbarkeit mit Mitgliedschaft in ausserparla-
mentarischen Kommissionen], BBl 2006 8009, 8012; anderer Auffas-
sung: FAQ, Version vom 29. Juni 2006, Ziff. 2.4).
5. Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und
von den Behörden Auskünfte über deren Inhalt zu erhalten (Art. 6 Abs. 1
BGÖ). Vorliegend steht ausser Frage, dass das Dokument Synopsis die
Anforderungen an ein amtliches Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a–c
BGÖ erfüllt (vgl. bereits E. 3). Unter den Parteien strittig ist jedoch, ob
eine Ausnahme vom Begriff des « amtlichen Dokumentes » vorliegt, das
heisst, ob das Dokument als nicht fertig gestellt (Art. 5 Abs. 3 Bst. b
BGÖ) oder als bloss zum persönlichen Gebrauch bestimmt (Art. 5 Abs. 3
Bst. c BGÖ) zu gelten hat.
5.1 Gemäss Art. 1 Abs. 2 der Öffentlichkeitsverordnung vom
24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) gilt ein Dokument als fertig gestellt,
welches von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist (Bst. a)
oder welches vom Ersteller dem Adressaten definitiv übergeben wurde,
namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrund-
lage (Bst. b). Die Vorinstanz vertritt den Standpunkt, das von ihrem Sek-
retariat erstellte Dokument Synopsis sei ihr von der AG Begleitmass-
nahmen nicht definitiv übergeben worden, habe es doch nicht deren Ge-
samtmeinung wiedergegeben, sondern dieser nur als übergangsweises
Arbeitshilfsmittel gedient. Dasselbe gelte auch für die umgekehrte Über-
gabe des Dokumentes vom BLW an die AG Begleitmassnahmen. Erst
deren Schlussbericht sei dem EVD endgültig übermittelt worden. Die
Beschwerdeführerin hält dem entgegen, das Dokument Synopsis habe
sowohl inhaltlich als auch formell definitiven Charakter aufgewiesen. So
habe es alle von den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen einge-
brachten Vorschläge enthalten, welche diesen anschliessend zur Bewer-
tung zugestellt worden seien, sei im Dokumentenverwaltungssystem des
BLW unter Vergabe einer Registraturnummer erstellt worden und habe
bloss in dieser einen Version vorgelegen. Zudem könnten auch vorberei-
tende Dokumente, die inhaltlich nicht vollständig seien, fertig gestellte
Dokumente im Sinne des BGÖ sein.
5.1.1 Bei der Bezeichnung « nicht fertig gestelltes Dokument » han-
delt es sich um einen unbestimmten Gesetzesbegriff, welcher unter ande-
rem durch Art. 1 Abs. 2 VBGÖ weiter konkretisiert worden ist (KURT
NUSPLIGER, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlich-
2011/52 Öffentlichkeitsprinzip
1036 BVGE / ATAF / DTAF
keitsgesetz, Bern 2008, Rz. 32 f. zu Art. 5). « Definitiv » im Sinne von
Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ ist die Übergabe an eine bestimmte Person,
Stelle oder Behörde, wenn es danach weitestgehend am Empfänger liegt,
wie er mit dem Dokument weiter verfahren will, nicht aber, wenn das
Dokument innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden und Vor-
gesetzten zwecks Korrektur, Ergänzung oder Finalisierung ausgetauscht
wird (Erläuterungen des BJ vom 24. Mai 2006 zur Verordnung über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, S. 2, nachfolgend: Erläuterungen
zur VBGÖ). Weitere gewichtige Indizien für die Fertigstellung eines
Dokumentes sind seine Unterzeichnung oder Genehmigung, die Regist-
rierung in einem Klassifikations-, Organisations- oder Informationssys-
tem der Verwaltung sowie seine Bedeutung. Schliesslich können auch
vorbereitende Dokumente fertig gestellt sein, wenn sie definitiven Cha-
rakter aufweisen. Als Beispiele für nicht fertig gestellte Dokumente sind
namentlich zu erwähnen: ein handschriftlich oder elektronisch aufge-
zeichneter Text mit Streichungen oder Anmerkungen vor seiner Schluss-
korrektur, eine zusammenfassende Übersicht in Bearbeitung, eine provi-
sorische Fassung eines Berichts, eine Projektskizze, Notizen aus einer
Sitzung, informelle Arbeitsnotizen, der Vorentwurf eines Textes oder zu-
sammenfassende Notizen für eine Versammlung (Botschaft zum BGÖ,
BBl 2003 1963, 1997 ff.).
5.1.2 Die Vorinstanz trug in ihrer Funktion als Sekretariat der AG
Begleitmassnahmen die von den einzelnen Mitgliedern eingebrachten
Vorschläge für Begleitmassnahmen zusammen und ordnete sie im Do-
kument Synopsis verschiedenen Haupt- (« Landwirtschaft », « Industrie
und Handel », « Branchenübergreifend ») sowie Unterkategorien (« fi-
nanzielle Massnahmen », « nichtfinanzielle Massnahmen ») zu. Den
Adressaten (sprich: den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen) oblag
es anschliessend, anhand der im Text vorbereiteten Rubriken (« +++ »
[breite Unterstützung], « ++ » [mittlere Unterstützung] sowie « + » [ge-
ringe Unterstützung]) je nach Gutdünken eine Bewertung der verschie-
denen Vorschläge vorzunehmen und sich zu positionieren. Mit anderen
Worten: Das Dokument Synopsis wurde den Empfängern nicht etwa zur
Überarbeitung übergeben, sondern diente ihnen einzig als Entscheid-
grundlage für das weitere Vorgehen. Zwar ist nicht von der Hand zu
weisen, dass die Evaluation bloss ein Zwischenschritt im Rahmen des
Gesamtprojektes « Begleitmassnahmen » der AG Begleitmassnahmen
darstellte und den Schlussbericht letztlich nur vorbereitete. Dies ist je-
doch für die nach objektiven Gesichtspunkten zu erfolgende Qualifikati-
on als « fertig gestelltes Dokument » unschädlich, handelte es sich doch
Öffentlichkeitsprinzip 2011/52
BVGE / ATAF / DTAF 1037
bei dieser Auflistung nicht einmal um einen Vor- oder Teilentwurf, son-
dern um ein in sich selber bereits abgeschlossenes und nicht mehr in
Bearbeitung stehendes Dokument. Bei diesem Ergebnis kann auch offen-
bleiben, ob die Registrierung des Dokumentes im elektronischen Daten-
verarbeitungssystem der Vorinstanz (für sich allein oder allenfalls ergän-
zend) einen Hinweis auf seinen definitiven Charakter liefert.
5.1.3 Dazu kommt noch ein Weiteres: Der Grund für den Ausschluss
von Dokumenten mit provisorischem Charakter gemäss Art. 5 Abs. 3
Bst. b BGÖ liegt darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum
bewahren und ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können
muss, um sich möglichst ungestört und ohne Druckversuche von aussen
eine Meinung zu bilden (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1997).
Die AG Begleitmassnahmen, welche der Verwaltung zumindest zuzu-
rechnen ist (vgl. E. 4.2), hat ihren Schlussbericht (inkl. Fact Sheets) am
8. Juli 2009 veröffentlicht, so dass ihre freie Meinungs- und Willensbil-
dung durch eine Publikation des Dokumentes Synopsis gar nicht mehr
beeinflusst werden kann und ein allfälliger Aufschub des Zugangs nach
Art. 8 Abs. 2 BGÖ von vornherein entfällt. Auch dies spricht dafür, von
einem fertig gestellten Dokument auszugehen.
5.2 In die Kategorie der Dokumente, die zum persönlichen Ge-
brauch bestimmt sind (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ), fallen alle Informatio-
nen, die dienstlichen Zwecken dienen, deren Benutzung aber ausschliess-
lich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis
als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien
von Dokumenten (Art. 1 Abs. 3 VBGÖ). Die Vorinstanz macht geltend,
das Dokument Synopsis sei lediglich ein Arbeitshilfsmittel beziehungs-
weise eine Arbeitsgrundlage gewesen, die innerhalb eines Teams ausge-
tauscht worden sei. Vergleichbar mit einer Gedankenstütze beziehungs-
weise Arbeitsnotiz habe es sämtliche von den Mitgliedern der AG
Begleitmassnahmen eingebrachten Vorschläge aufgelistet, welche diese
im Rahmen eines Brainstormings zusammengetragen hätten und aus
welchen sie anschliessend in einem konsolidierten Bericht zuhanden des
EVD eine Auswahl treffen wollten. Zudem habe die AG Begleitmassnah-
men mit rund zwanzig Personen nur aus einem beschränkten Adressaten-
kreis bestanden. Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung,
dass die im Dokument Synopsis enthaltenen 250 Vorschläge von den
Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen zwecks Überprüfung in ihre
jeweilige Institution getragen und folglich auf direktem oder indirektem
Weg weit mehr als 20 Personen zugänglich gemacht worden seien. Min-
2011/52 Öffentlichkeitsprinzip
1038 BVGE / ATAF / DTAF
destens drei Mitarbeiter der Vorinstanz hätten die Vorschläge für Be-
gleitmassnahmen im Dokument Synopsis sortiert und in Tabellenform
systematisiert, um diese anschliessend den Mitgliedern der AG Begleit-
massnahmen zur Bewertung zu übergeben. Von einer blossen « Brain-
storming »-Liste beziehungsweise einem blossen Arbeitshilfsmittel kön-
ne daher keine Rede sein.
5.2.1 Der Verordnungsgeber hat in Art. 1 Abs. 3 VBGÖ die Um-
schreibung des Begriffs des zum persönlichen Gebrauch bestimmten
Dokumentes aus der Botschaft übernommen und dahingehend präzisiert,
dass darunter nicht nur Dokumente fallen, welche zwar dienstlichen
Zwecken dienen, deren Gebrauch aber ausschliesslich dem Verfasser
vorbehalten bleiben, sondern auch solche, die lediglich durch einen eng
begrenzten Personenkreis verwendet werden. Dies hat er etwa dann be-
jaht, wenn Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel
dienen (bspw. Dispositionen, handschriftliche Notizen, Arbeitskopien
von Dokumenten, Korrekturvorschläge, Gedankenstützen oder Begleit-
notizen) innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeiterinnen oder Mit-
arbeitern und Vorgesetzten ausgetauscht werden (Botschaft zum BGÖ,
BBl 2003 1963, 2000; Erläuterungen zur VBGÖ, S. 3).
5.2.2 Wie vorstehend ausgeführt (vgl. E. 5.1.2), diente das Dokument
Synopsis den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen als Entscheid-
grundlage für das weitere Vorgehen und stellte ein in sich selber
abgeschlossener Zwischenschritt im Rahmen des Gesamtprojektes « Be-
gleitmassnahmen » dar. Es handelte sich mithin – wie die Beschwerde-
führerin zu Recht einwendet – nicht um eine den Arbeitsprozess bloss
unterstützende, lediglich behelfsmässig erstellte « Brainstorming »-Liste,
sondern um ein fertig gestelltes und (durch die Systematisierung und
Sortierung der Vorschläge) gedanklich weiterentwickeltes Dokument.
Dies allein spricht grundsätzlich bereits gegen die Annahme eines blos-
sen « Arbeitshilfsmittels ». Darüber hinaus fehlt es aber auch an einem
« eng begrenzten Personenkreis »: Zwar lässt sich den Gesetzesmateria-
lien nicht entnehmen, ab wie vielen Personen dieses (zweite) Kriterium
nicht mehr als erfüllt zu gelten hat. Immerhin deutet jedoch der Begriff
« eng » darauf hin, dass Art. 1 Abs. 3 VBGÖ – ganz im Sinne des Grund-
satzes der Öffentlichkeit der Verwaltung (vgl. E. 3) – restriktiv anzuwen-
den ist. Setzt sich – wie vorliegend – bereits der unmittelbare Adressa-
tenkreis aus rund 20 Arbeitsgruppenmitgliedern zusammen, wird der
Rahmen des persönlichen Gebrauchs gesprengt. Dies gilt umso mehr, als
der Kreis der involvierten Personen durch den Einbezug der verschiede-
Öffentlichkeitsprinzip 2011/52
BVGE / ATAF / DTAF 1039
nen Verbände, Interessengruppen und Kantone – als deren Vertreter die
Mitglieder in die AG Begleitmassnahmen Einsitz genommen haben und
die über den Inhalt des Dokumentes Synopsis in Kenntnis gesetzt worden
sein dürften – wohl noch erheblich ausgeweitet worden ist.
6. In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die Vorinstanz den
Zugang zum Dokument Synopsis wegen überwiegenden öffentlichen
oder privaten Interessen an der Geheimhaltung gemäss Art. 7 Abs. 1
BGÖ verweigern durfte. Die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung
des freien Zugangs, die durch das BGÖ aufgestellt wird, obliegt der Be-
hörde, das heisst, sie muss beweisen, dass die in Art. 7 BGÖ aufgestell-
ten Ausnahmeklauseln gegeben sind (Urteil des Bundesverwaltungsge-
richtes A–3269/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 3.1; Botschaft zum BGÖ,
BBl 2003 1963, 2002; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Stephan C.
Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 11
zu Art. 6). Diese sind nur dann wirksam, wenn die Beeinträchtigung im
Falle einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit ist und ein
ernsthaftes Risiko ihres Eintretens besteht, mithin der Schaden nach dem
üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft
(BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Stephan C.
Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 4
zu Art. 7).
6.1 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ wird der Zugang zu amtlichen
Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch
seine Gewährung die freie Meinungs- und Willensbildung einer dem
BGÖ unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrati-
ven Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt
werden kann.
6.1.1 Die Vorinstanz macht geltend, die politischen Diskussionen zu
einem Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und der EU sowie
den notwendigen Begleitmassnahmen seien noch nicht abgeschlossen
und könnten durch die Gewährung des Zugangs zum Dokument Synopsis
wesentlich beeinträchtigt werden. Garantiere man keine Geheimhaltung,
müsse damit gerechnet werden, dass die « Ideensammlung » in der poli-
tischen Meinungsbildung kontraproduktiv verwendet werde und letztlich
eine konstruktive Lösungsfindung erschwere oder sogar verhindere. Die
Veröffentlichung eines solchen Papieres könne dazu führen, dass sich
Dritte fortan nicht mehr an Arbeitsgruppen beteiligten beziehungsweise
sich im Rahmen eines Brainstormings grosse Zurückhaltung auferlegten.
2011/52 Öffentlichkeitsprinzip
1040 BVGE / ATAF / DTAF
6.1.2 Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass sich die Interes-
senvertreter auch nach einer Veröffentlichung des Dokumentes Synopsis
weiterhin darum bemühten, ihre Argumente in Arbeitsgruppen einzubrin-
gen und politischen Einfluss zu nehmen. Dessen ungeachtet sei nicht
ersichtlich, inwiefern die freie Meinungsbildung in der in der Zwischen-
zeit aufgelösten AG Begleitmassnahmen durch eine Veröffentlichung des
Dokumentes Synopsis noch gefährdet werden könnte.
6.1.3 Der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung soll ver-
hindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von
Informationen während eines Entscheidungsprozesses unter allzu starken
Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung einer eigenen Mei-
nung und eines eigenen Willens verhindert werden könnte. Ein aufgrund
von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ im Rahmen eines Entscheidungsprozesses
als geheim deklariertes Dokument sollte öffentlich zugänglich sein, so-
bald die Behörde ihren Entscheid einmal getroffen hat (Botschaft zum
BGÖ, BBl 2003 1963, 2007 f.; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O.,
Rz. 17 zu Art. 7). Die AG Begleitmassnahmen hat mit der Veröffentli-
chung ihres Schlussberichtes (inkl. Fact Sheets) am 8. Juli 2009 ihren
Meinungsbildungsprozess abgeschlossen. Dieser kann somit durch eine
(nachträgliche) Publikation des Dokumentes Synopsis gar nicht mehr
beeinflusst werden (vgl. bereits E. 5.1.3).
6.1.4 In ganz besonderen Ausnahmefällen kann der Schutz, den Art. 7
Abs. 1 Bst. a BGÖ gewährt, über die Entscheidungsphase hinaus verlän-
gert werden. Dies gilt namentlich dann, wenn eine Spezialbestimmung
vorsieht, dass eine Behörde unter Ausschluss der Öffentlichkeit ihren
Beschluss fasst (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2008; vgl. auch
COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 18 zu Art. 7, welche als
häufigsten Fall die Beschlüsse von Kollegialbehörden wie den Verwal-
tungskommissionen anführen). Die AG Begleitmassnahmen ist eine Ad-
hoc-Kommission, welche nicht von Gesetzes wegen hinter verschlosse-
nen Türen tagt (etwa im Gegensatz zum Bundesrat [vgl. Art. 21 RVOG]).
Da ihre Mitglieder im Dokument Synopsis bloss einzelne Vorschläge,
aber (noch) nicht eigentliche Forderungen formuliert haben, leuchtet
darüber hinaus nicht ein, weshalb sie mit der Veröffentlichung auf die
von ihnen eingenommenen Standpunkte – soweit diese ihnen überhaupt
einzeln zugeordnet werden können (vgl. E. 7.1) – zu behaften sein soll-
ten. Dies gilt umso mehr, als die Fertigstellung des Dokumentes Synopsis
(bei welchem es sich entgegen der Auffassung der Vorinstanz eben gera-
de nicht um ein blosses « Brainstorming »-Dokument handelt [vgl.
Öffentlichkeitsprinzip 2011/52
BVGE / ATAF / DTAF 1041
E. 5.2.2]) Ende 2008 erfolgt ist und damit schon längere Zeit zurückliegt.
Auch dies spricht gegen eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip
gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ.
6.1.5 Schliesslich bleibt die Vorinstanz aber auch den Nachweis einer
im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ « wesentlichen » Beeinträchti-
gung der freien Meinungs- und Willensbildung des Bundesrates bezie-
hungsweise des Vorstehers des EVD durch die Veröffentlichung des
Dokumentes Synopsis schuldig: So hat die von ihr angeführte allfällige
Vereitelung einer konstruktiven Lösungsfindung für die Beurteilung der
Zugänglichkeit von vornherein ausser Acht zu bleiben, ist doch das
blosse Risiko, eine heftige und möglicherweise kontroverse öffentliche
Auseinandersetzung zu provozieren, kein Verweigerungsgrund (vgl. Bot-
schaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2007). Desgleichen sind die politi-
schen Entscheidungsträger des Bundes durch die im Dokument Synopsis
aufgelisteten und teilweise in den Schlussbericht und dessen Fact Sheets
übernommenen Vorschläge der AG Begleitmassnahmen nicht gebunden,
sondern haben diese höchstens als Entscheidungshilfe beizuziehen.
6.2 Die Vorinstanz erachtet die im Dokument Synopsis aufgeführten
Vorschläge zu international umstrittenen Themen wie Grenzschutz, gen-
technisch veränderten Produkten, Erhaltung der Ernährungssouveränität,
Absatz- und Exportförderung sowie Kennzeichnungsvorschriften als
geeignet, um die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen
Beziehungen der Schweiz zu beeinträchtigen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ).
Für die Beschwerdeführerin ist dagegen nicht ersichtlich, inwiefern das
Dokument Synopsis vertrauliche Informationen über die Aussenpolitik
der Schweiz oder über Positionen in laufenden oder künftigen Verhand-
lungen mit der EU enthalten könnte.
6.2.1 Art. 8 Abs. 4 BGÖ schliesst amtliche Dokumente über Positio-
nen in laufenden oder künftigen Verhandlungen vom Öffentlichkeitsprin-
zip aus. Sobald aber die (internationalen) Verhandlungen abgeschlossen
sind, müssen die Verhandlungspositionen bekannt gegeben werden, so-
fern dem nicht etwa die aussenpolitischen Interessen oder die internatio-
nalen Beziehungen der Schweiz im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ
entgegenstehen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2015; COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 34 zu Art. 7 sowie MA-
HON/GONIN, a. a. O., Rz. 47 zu Art. 8). Gemäss Informationsschreiben
des Integrationsbüros Eidgenössisches Departement für auswärtige An-
gelegenheiten/EVD vom Oktober 2011 (
Themen > Agrarpolitik > Freihandel Schweiz-EU, besucht am 2. De-
2011/52 Öffentlichkeitsprinzip
1042 BVGE / ATAF / DTAF
zember 2011) dauern die Verhandlungen mit der EU in den Bereichen
Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit, Produktsicherheit und öffentli-
che Gesundheit weiterhin an und sind derzeit ins Stocken geraten.
Gleichwohl legt der Bundesrat mit einer Veröffentlichung des Dokumen-
tes Synopsis seine Karten nicht vorzeitig offen und verschafft der EU in
den laufenden Verhandlungen keinen entscheidenden Vorteil: Denn ei-
nerseits ist nicht nachvollziehbar, weshalb das Dokument Synopsis In-
formationen enthalten sollte, welche für die Verhandlungsstrategie des
Bundesrates beziehungsweise den Fortgang des Verhandlungsprozesses
von Bedeutung sein könnten (vgl. MAHON/GONIN, a. a. O., Rz. 50 zu
Art. 8). Andererseits hat die Vorinstanz selber eine Auswahl von Vor-
schlägen der AG Begleitmassnahmen im Schlussbericht vom 8. Juli 2009
und in dessen Fact Sheets publizieren lassen, ohne darin eine Schwä-
chung der Verhandlungsposition der Schweiz beziehungsweise – nach
Abschluss der Verhandlungen – eine Beeinträchtigung ihrer aussenpoliti-
schen Interessen zu sehen. Inwiefern für die übrigen, bis anhin nicht
veröffentlichten Vorschläge etwas anderes gelten sollte, leuchtet nicht
ein.
6.3 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ kann der Zugang zu amtlichen
Dokumenten verweigert werden, wenn durch seine Gewährung Informa-
tionen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig
mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesi-
chert hat.
6.3.1 Die Vorinstanz macht geltend, die Mitglieder der AG Begleit-
massnahmen hätten in einer ersten Phase der Ideensammlung ein grosses
Geheimhaltungsinteresse gehabt. Sie seien von Anfang an stillschwei-
gend davon ausgegangen, dass das Dokument Synopsis nicht öffentlich
gemacht werde, und hätten sich auch nach der Anfrage der Beschwerde-
führerin in ihrer Abstimmung vom 12. Juni 2009 für eine Beibehaltung
der Geheimhaltung ausgesprochen. Sie (die Vorinstanz) habe ihnen als
Dritte ohne Weiteres die Vertraulichkeit der im Rahmen des Brainstor-
mings freiwillig eingebrachten Vorschläge zusichern können.
6.3.2 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Vorinstanz habe
den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen keine absolute Geheimhal-
tung zugesichert und eine solche wäre auch nicht möglich gewesen.
Denn einerseits hätten diese von Anfang an damit rechnen müssen, dass
ein nicht im Voraus bestimmbarer Teil der Vorschläge in einem Bericht
veröffentlicht werde und von Branchenkennern den einzelnen Mitglie-
dern zugeordnet werden könne. Andererseits sei ein grosser Kreis von
Öffentlichkeitsprinzip 2011/52
BVGE / ATAF / DTAF 1043
Personen involviert gewesen. Zudem habe die Vorinstanz keine Interes-
senabwägung vorgenommen und ihre Zusicherung sei nur gegenüber
einer Behörde, nicht aber gegenüber Privatpersonen erfolgt.
6.3.3 Die Ausnahmeregelung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ findet
Anwendung, wenn folgende drei Anforderungen kumulativ erfüllt sind:
Zunächst müssen die Informationen von einer Privatperson, nicht aber
von einer Behörde mitgeteilt worden sein. Sodann müssen die betreffen-
den Informationen von sich aus, das heisst nicht im Rahmen einer gesetz-
lichen oder vertraglichen Verpflichtung, abgegeben worden sein und
schliesslich muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit auf
ausdrückliches Verlangen des Informanten erteilt haben (COTTIER/
SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 47 zu Art. 7). Vorliegend fehlt es be-
reits an der ersten Bedingung (« Dritter »), ist doch die AG Begleitmass-
nahmen als Ad-hoc-Kommission der Bundesverwaltung zuzurechnen
und dem BGÖ unterworfen (vgl. E. 4.2). Darüber hinaus ist aber auch die
dritte Bedingung nicht erfüllt: Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ setzt nämlich
grundsätzlich voraus, dass die Zusicherung der Geheimhaltung ausdrück-
lich verlangt und ebenso ausdrücklich gegeben wird, während ein still-
schweigendes Begehren oder eine stillschweigende Zusicherung nur mit
grösster Zurückhaltung angenommen werden dürfen (Botschaft zum
BGÖ, BBl 2003 1963, 2012). Die Mitglieder der AG Begleitmassnahmen
haben der mit Sekretariatsarbeiten betrauten Vorinstanz ihre Vorschläge
anlässlich der zweiten Sitzung vom 8. Oktober 2008 ohne irgendwelche
Vorbehalte mitgeteilt und erst am 12. Juni 2009, mithin nach Eingang des
Zugangsgesuches der Beschwerdeführerin und nach einer ersten abschlä-
gigen Stellungnahme durch die Vorinstanz, Geheimhaltung beschlossen.
Mit diesem « fait accompli » haben sie der Vorinstanz aber die Möglich-
keit genommen, im Rahmen einer Interessenabwägung zugunsten der
Förderung der Transparenz in der Verwaltung auf die ihr angebotenen
Informationen allenfalls von vornherein zu verzichten. Würde man ein
solches Verhalten schützen, käme dies letztlich einer Aushöhlung des
Öffentlichkeitsprinzipes gleich (vgl. auch COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,
a. a. O., Rz. 47 zu Art. 7).
7. Die Vorinstanz hält letzten Endes die Auffassung des EDÖB,
wonach die Personendaten im Dokument Synopsis anonymisierbar seien,
für nicht stichhaltig. Das Dokument enthalte nicht nur die Personendaten
der in der AG Begleitmassnahmen vertretenen Organisationen sowie die
Kürzel von drei ihrer Mitarbeiter in der Dokumentenreferenz, sondern
die einzelnen Vorschläge könnten von Branchenkennern inhaltlich den
2011/52 Öffentlichkeitsprinzip
1044 BVGE / ATAF / DTAF
einzelnen Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen zugeordnet werden.
Das Interesse der Mitglieder, ihre von der AG Begleitmassnahmen nicht
geteilten Vorschläge geheim zu halten, überwiege gegenüber dem Inte-
resse der Beschwerdeführerin am Zugang zum Dokument Synopsis.
7.1 Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind
nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1
BGÖ; zur Definition des Begriffs « Personendaten » vgl. Art. 3 Bst. a des
Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG, SR
235.1]). Ist eine Anonymisierung nicht möglich, so beurteilt sich ein Zu-
gangsgesuch nach Art. 19 DSG (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Erst wenn die Be-
troffenen vernünftigerweise nicht identifizierbar sind, gilt ein Dokument
als anonym im Sinne des DSG. Ist dagegen eine Reidentifizierung ohne
unverhältnismässigen Aufwand möglich, so enthält das Dokument Per-
sonendaten im Sinne des DSG und fällt nach Art. 9 Abs. 2 BGÖ in des-
sen Geltungsbereich, obwohl eine Anonymisierung gemäss Art. 9 Abs. 1
BGÖ vorgenommen wurde (ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Stephan C.
Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 31
zu Art. 9). Mit einem Einschwärzen der Spalte « Organisationen » im
Dokument Synopsis ist die Urheberschaft der in die AG Begleitmass-
nahmen eingebrachten Vorschläge für einen durchschnittlichen Leser –
wenn überhaupt – höchstens in Einzelfällen und regelmässig nur mit
einem damit verbundenen Mehraufwand zu bestimmen. Aber selbst wenn
eine Zuordnung der einzelnen Vorschläge zu den im Schlussbericht vom
8. Juli 2009 aufgelisteten Verbänden, Interessengruppen und Kantone
beziehungsweise deren Vertreter zumindest für Branchenkenner ohne
Weiteres möglich sein sollte, ist eine Publikation des Dokumentes Syn-
opsis aus datenschutzrechtlichen Gründen zulässig:
7.1.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG, mit welchem eine Koordinati-
onsnorm für die Regelung des Zuganges zu amtlichen Dokumenten mit
Personendaten geschaffen wurde (YVONNE JÖHRI, in: David Rosen-
thal/Yvonne Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzgesetz,
Zürich 2008, N. 31 zu Art. 19; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963,
2033), dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Per-
sonendaten bekannt geben, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfül-
lung öffentlicher Aufgaben stehen (Art. 19 Abs. 1
bis
Bst. a) und an deren
Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Art. 19
Abs. 1
bis
Bst. b; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Die erstgenannte Voraus-
setzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung und ergibt sich für das
BGÖ bereits aus der Definition des Begriffs « amtliches Dokument » in
Öffentlichkeitsprinzip 2011/52
BVGE / ATAF / DTAF 1045
Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ (JÖHRI, a. a. O., Art. 19 N. 54; Botschaft zum
BGÖ, BBl 2003 1963, 2033). Die zweite Voraussetzung verlangt nach
einer Abwägung der konkret auf dem Spiele stehenden Interessen: Geht
es um die Beurteilung des Zugangs zu besonders schützenswerten Perso-
nendaten im Sinne von Art. 3 Bst. c DSG oder Persönlichkeitsprofilen im
Sinne von Art. 3 Bst. d DSG, dürfte die Güterabwägung eher zugunsten
der Privatsphäre Dritter erfolgen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes
A–3192/2010 vom 17. Juni 2011 E. 6.2.2 sowie A–3609/2010 vom
17. Februar 2011 E. 4.4; JÖHRI, a. a. O., N. 45 zu Art. 19). Das öffentli-
che Interesse am Zugang kann ausnahmsweise etwa überwiegen bei
Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit
beziehungsweise eines spezifischen öffentlichen Interesses wie dem
Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder Gesundheit, bei
einem privilegierten Einbezug der betroffenen Person in das Verwal-
tungshandeln (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. a–c VBGÖ) oder wenn die Angabe
der Daten freiwillig und ohne behördlichen oder gesetzlichen Zwang
erfolgt ist (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2033; COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 82 zu Art. 7). Unproblematisch
ist zudem eine Publikation, bei welcher es nach den Umständen des je-
weiligen Einzelfalls unwahrscheinlich ist, dass sie die Privatsphäre der
betroffenen Person beeinträchtigt (Urteil des Bundesverwaltungsgerich-
tes A–3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; JÖHRI, a. a. O., N. 48 zu
Art. 19).
7.1.2 Von den Parteien wird (mit Recht) nicht bestritten, dass das
Dokument Synopsis im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentli-
chen Aufgabe steht (Art. 19 Abs. 1
bis
Bst. a DSG; vgl. E. 5) und die drei
mit ihrem Kürzel (gro/tha/msa) in der Kopfzeile aufgeführten Mitarbeiter
des BLW nicht der Anonymisierungspflicht unterliegen (vgl. JÖHRI,
a. a. O., Art. 19 N. 48). Was die Abwägung der sich entgegenstehenden
Interessen im Sinne von Art. 19 Abs. 1
bis
Bst. b DSG anbelangt, ist nicht
ersichtlich, inwiefern eine Publikation der im Dokument Synopsis aufge-
listeten Vorschläge – wenn denn ein Rückschluss auf ihre Urheberschaft
trotz Anonymisierung überhaupt möglich sein sollte (vgl. E. 7.1) – das
Risiko einer Persönlichkeitsverletzung bei den Verbänden, Interessen-
gruppen und Kantonen beziehungsweise ihren Vertretern birgt respektive
für diese mehr als eine « geringfügige oder bloss unangenehme Konse-
quenz » (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A–3609/2010 vom
17. Februar 2011 E. 4.4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 58
zu Art. 7) haben kann. Dies gilt umso mehr, als sie als Mitglieder einer
der Bundesverwaltung zuzurechnenden Arbeitsgruppe (vgl. E. 4.2) den
2011/52 Öffentlichkeitsprinzip
1046 BVGE / ATAF / DTAF
Schutz ihrer Persönlichkeitsrechte ohnehin nicht umfassend geltend ma-
chen können (vgl. FLÜCKIGER, a. a. O., Rz. 14 zu Art. 9), auf freiwilliger
Basis an der AG Begleitmassnahmen teilgenommen und keine Veröffent-
lichung von sensiblen Personendaten zu befürchten haben. Auch so ste-
hen für die Beschwerdeführerin (…) und wohl auch für die weiteren
interessierten Kreise nicht die Identität ihres Verfassers, sondern die im
Dokument Synopsis aufgeführten Vorschläge als solche im Vordergrund
und dürfte ein allfälliges Geheimhaltungsinteresse zwischenzeitlich er-
heblich an Bedeutung verloren haben. Unter diesen Vorzeichen ist aber
das öffentliche Interesse an der Offenlegung der ebenfalls zur Diskussion
gestandenen, jedoch nicht weiterverfolgten und nicht in den Schlussbe-
richt vom 8. Juli 2009 und in dessen Fact Sheets übernommenen Vor-
schläge für Begleitmassnahmen als höher zu gewichten.
8. Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde
daher gutzuheissen, die Verfügung vom 18. Januar 2011 aufzuheben und
die Vorinstanz anzuweisen, der Beschwerdeführerin nach erfolgtem Ein-
schwärzen der Spalte « Organisationen » Zugang zum Dokument Synop-
sis zu gewähren.