BVGE 2011/53 - Abteilung I - Öffentlichkeitsprinzip - Öffentlichkeitsprinzip. Amtliches Dokument. Ferti...

Öffentlichkeitsprinzip 2011/53


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Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i. S. A. und Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft
gegen Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten
A–1156/2011 vom 22. Dezember 2011
Öffentlichkeitsprinzip. Amtliches Dokument. Fertig gestelltes Doku-
ment.
Art. 5 und Art. 6 Abs. 1 BGÖ. Art. 1 Abs. 2 VBGÖ. Art. 16 Abs. 3
und Art. 17 Abs. 1 BV.
1. Die Interviewpartner haben vorliegend ein sogenanntes autori-
siertes Interview (Anbringen von allfälligen Korrekturen) verein-
bart. Ein solches Vorgehen ist nicht zu beanstanden (E. 8.3.1).
2. Für die Annahme eines amtlichen Dokuments reicht es nicht aus,
dass die Voraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ vorliegen,
wenn das fragliche Dokument nicht als fertig gestellt im Sinne
von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ qualifiziert werden kann (E. 8.3.2).
3. Damit es sich um ein amtliches Dokument handelt, muss es defi-
nitiven Charakter haben. Erst die letzte Version des Interviews,
das sogenannte autorisierte Interview ohne sichtbare Korrek-
turen, hat definitiven Charakter und gilt demnach als fertig
gestelltes Dokument (E. 8.3.2).
4. Da das Öffentlichkeitsprinzip einzig ein durchsetzbares Recht
auf Zugang zu amtlichen Dokumenten bringt, ist die Einsicht in
das autorisierte Interview mit sichtbaren Korrekturen bezie-
hungsweise in die erste Interviewabschrift zu verweigern (E. 8.4).
Principe de la transparence. Document officiel. Document ayant
atteint son stade définitif d'élaboration.
Art. 5 et art. 6 al. 1 LTrans. Art. 1 al. 2 OTrans. Art. 16 al. 3 et art. 17
al. 1 Cst.
1. En l'espèce, les partenaires d'un entretien ont convenu de pro-
céder à un entretien dit autorisé (possibilité d'effectuer d'éven-
tuelles corrections). Un tel procédé n'est pas critiquable (con-
sid. 8.3.1).
2. Pour qu'un document soit considéré comme officiel, il ne suffit
pas que les conditions de l'art. 5 al. 1 LTrans soient remplies, si ce
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document ne peut pas être qualifié de document ayant atteint son
stade définitif d'élaboration au sens de l'art. 5 al. 3 let. b LTrans
(consid. 8.3.2).
3. Pour être officiel, un document doit être définitif. Seule la der-
nière version de l'entretien, l'entretien dit autorisé, sans cor-
rections visibles, a un caractère définitif et peut être considéré
comme document ayant atteint son stade définitif d'élaboration
(consid. 8.3.2).
4. Le principe de la transparence ne garantit le droit d'accès qu'aux
documents officiels. C'est pourquoi, il convient de refuser l'accès
à l'entretien autorisé contenant encore des corrections visibles,
ainsi qu'à la première transcription de l'entretien (consid. 8.4).
Principio di trasparenza. Documento ufficiale. Documento la cui ela-
borazione è terminata.
Art. 5 e art. 6 cpv. 1 LTras. Art. 1 cpv. 2 OTras. Art. 16 cpv. 3 e
art. 17 cpv. 1 Cost.
1. Nella fattispecie, intervistatore e intervistato si sono accordati
per una cosiddetta intervista autorizzata (possibilità di effettuare
eventuali correzioni). Questo modo di procedere è ineccepibile
(consid. 8.3.1).
2. Quand'anche fossero adempiute le condizioni previste all'art. 5
cpv. 1 LTras, un documento non può essere considerato ufficiale
se la sua elaborazione non può ritenersi definitivamente termi-
nata ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 lett. b LTras (consid. 8.3.2).
3. Un documento è ufficiale ai sensi della LTras soltanto se ha ca-
rattere definitivo. Ha carattere definitivo, e pertanto è da consi-
derarsi documento la cui elaborazione è terminata, solo la
versione definitiva dell'intervista, ossia la cosiddetta intervista
autorizzata senza correzioni visibili (consid. 8.3.2).
4. Il principio di trasparenza conferisce un diritto di accesso
soltanto per i documenti ufficiali. Pertanto, il diritto di accedere
alla versione dell'intervista in cui figurano le correzioni o alla
prima stesura dell'intervista deve essere negato (consid. 8.4).

Im Hinblick auf einen Auftritt in der Fernsehsendung Arena mit dem
Thema der Befreiung der Libyen-Geiseln stellte A. am 25. Juni 2010
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beim Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten
(EDA) ein Gesuch um Zustellung der Korrespondenz zwischen dem
EDA und dem Tages-Anzeiger (TA) rund um das Interview mit Frau
Bundesrätin Micheline Calmy-Rey in ihrer Funktion als Departements-
vorsteherin im TA vom 19. Juni 2010, der Handakten des Pressebeglei-
ters von Frau Bundesrätin Micheline Calmy-Rey anlässlich dieses Inter-
views und allfälliger vorhandener Tonbandaufnahmen.
Mit E-Mail vom 8. Juli 2010 teilte das EDA A. mit, ihm werde in die
verlangten Dokumente keine Einsicht gewährt.
Im Rahmen des vor dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlich-
keitsbeauftragen (EDÖB) eingeleiteten Schlichtungsverfahrens ist keine
einvernehmliche Lösung zwischen A. und dem EDA erzielt worden. Der
EDÖB gab infolgedessen am 9. Dezember 2010 folgende Empfehlung
ab:
– Das EDA gewährt den Zugang zur E-Mail des TA an das EDA
vom 18. Juni 2010.
– Das EDA gewährt den Zugang zur E-Mail des EDA an den TA
vom 18. Juni 2010.
– Das EDA erstellt aus der mit Korrekturen versehenen Version
des autorisierten Interviews (Anhang zur E-Mail des EDA an
den TA vom 18. Juni 2010) durch einen einfachen elektroni-
schen Vorgang (Art. 5 Abs. 2 BGÖ, SR 152.3) ein amtliches
Dokument und gewährt den Zugang.
– Das EDA muss keinen Zugang zu den in Ziff. II.B.5.1 er-
wähnten Dokumenten gewähren (Dokumente zum persönlichen
Gebrauch, Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ).
In Umsetzung der Empfehlung des EDÖB erhielt A. vom EDA mit
Schreiben vom 17. Dezember 2010 die Korrespondenz mit dem TA (E-
Mailverkehr vom 18. Juni 2010) sowie das autorisierte Interview ohne
sichtbare Korrekturen.
Auf Gesuch von A. verfügte das EDA am 20. Januar 2011 unter anderem
was folgt:
Der Zugang zu folgenden Dokumenten wird gewährt (bereits erfolgt):
a) E-Mail des TA an das EDA vom 18. Juni 2010;
b) E-Mail des EDA an den TA vom 18. Juni 2010;
c) Autorisiertes Interview ohne sichtbare Korrekturen.
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Der Zugang zu folgenden Dokumenten wird verweigert:
a) Handakten des Pressebegleiters;
b) Autorisiertes Interview mit sichtbaren Korrekturen.
Es wird festgestellt, dass keine Tonbandaufnahmen existieren.
Es werden keine Gebühren erhoben.
Gegen diese Verfügung des EDA (nachfolgend: Vorinstanz) vom 20. Ja-
nuar 2011 führen die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft und
A. (nachfolgend: Beschwerdeführende) mit Eingabe vom 17. Februar
2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragen die
Aufhebung der angefochtenen Verfügung, soweit ihnen keine Einsicht in
respektive kein Zugang zu den verlangten Dokumenten gewährt worden
sei. Es sei ihnen vollumfängliche Einsicht in die verlangten Dokumente,
insbesondere in die beiden E-Mails vom 18. Juni 2010 5:16 p.m. vom TA
an die Vorinstanz inklusive Anhang sowie um 19:08 von der Vorinstanz
an den TA inklusive Anhang, zu gewähren.
Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 2. Mai 2011 auf Ab-
weisung der Beschwerde.
Mit Replik vom 14. Juni 2011 halten die Beschwerdeführenden am An-
trag auf Gutheissung ihrer Beschwerde fest und die beiden fraglichen E-
Mails seien in ihrer Gesamtheit, mithin inklusive Anhang sowie Kor-
rekturvorschlägen zur Einsichtnahme zu unterbreiten.
In ihrer Duplik vom 15. August 2011 bestätigt die Vorinstanz ihren An-
trag, die Beschwerde sei abzuweisen.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befind-
lichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
4. Die Beschwerdeführenden machen geltend, das E-Mail vom TA
an die Vorinstanz inklusive Anhang sei im Besitz der Behörde, womit es
sich um ein amtliches Dokument handle. Jedes Dokument, welches die
Behörde von einer Drittperson erhalte, stelle in seiner Gesamtheit ein
amtliches Dokument dar. Dass behördenintern ein neues Dokument
erstellt werde, vermöge daran nichts zu ändern. Denn nur mit der Ein-
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sicht in diese in sich finalen Dokumente könne die Tätigkeit der Ver-
waltung nachvollzogen werden. Der Umstand, dass die Vorinstanz am
Anhang noch Korrekturen vorgenommen habe, vermöge daran nichts zu
ändern. Es handle sich zudem lediglich um eine Behauptung der Vor-
instanz, dass sie mit dem TA ein autorisiertes Interview vereinbart habe.
Belegt sei dies nicht. Ein autorisiertes Interview inklusive dem Zuge-
ständnis der Nachbearbeitung stelle ohnehin einen Machtmissbrauch der
Verwaltung dar und würde dem Gesetzeszweck widersprechen. Deshalb
ergebe sich ein erhöhter Anspruch der Öffentlichkeit auf Einsicht.
Darüber hinaus existiere ein solches autorisiertes Interview gar nicht, da
die TA-Journalisten jederzeit die Möglichkeit gehabt hätten, die Ton-
bandaufnahmen des Interviews auf der Webseite online zu stellen. In
diesem Sinne sei auch die Behauptung falsch, das Interview habe einen
anderen Charakter als ein Radio- oder Fernsehinterview. Auch sei es
skurril zu behaupten, eine Nachbearbeitung sei verlangt worden, weil die
Departementsvorsteherin der deutschen Sprache nicht mächtig sei.
Weiter stelle auch das E-Mail von der Vorinstanz an den TA, mithin der
Versuch der Verwaltung, dem Interview mit Nachbearbeitung einen an-
deren Charakter zu geben, die Erfüllung eines öffentlichen Auftrags dar.
Denn die Verwaltung beabsichtige, ihre Position in der öffentlichen
Wahrnehmung zu verbessern – vorliegend durch den Versuch der Ver-
schleierung der Geheimnisverletzung durch eine Amtsperson. Das E-
Mail der Vorinstanz stelle somit in seiner Gesamtheit ein amtliches
Dokument dar. Weiter diene der Anhang inklusive Korrekturen dazu, eine
im Hauptdokument gestellte Frage beziehungsweise Bemerkung – « an-
bei das Interview in der autorisierten Version » – zu beantworten und
beziehe sich somit auf das Hauptdokument, womit ein fertig gestelltes
Dokument vorliege. Auch handle es sich nicht um ein Dokument mit
privatem Charakter. Der TA habe ja die Absicht gehabt, genau diesen
Anhang am Folgetag zu publizieren. Schliesslich handle es sich bei der
Geheimnisverletzung um einen für die Schweizerische Öffentlichkeit
brisanten Vorgang.
5. Die Vorinstanz hält dem entgegen, das fragliche Dokument,
mithin das autorisierte Interview mit sichtbaren Korrekturen, sei im spe-
ziellen Verhältnis einer Absprache zwischen Behörde und Medienschaf-
fenden entstanden. Hiernach sei das Interview erst nach Korrektur der
eigenen Aussagen und der Autorisierung als inhaltlich abgeschlossen zu
betrachten. Wären solche Änderungen der Öffentlichkeit zugänglich,
würde eine Schlusskorrektur durch die befragte Person keinen Sinn ma-
chen. Solange die vorbehaltene Korrektur und Autorisierung nicht erteilt
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worden sei, habe es sich lediglich um einen Vorentwurf gehandelt, der
nicht als fertig gestelltes und somit nicht als amtliches Dokument zu qua-
lifizieren sei. Die Korrekturen finalisierten die Aussagen und damit das
Dokument. Das Ergebnis der Korrekturen sei als Inhalt des amtlichen
Dokuments anzusehen – dieses sei den Beschwerdeführenden zugänglich
gemacht worden – und nicht der vorbestandene Entwurf und die Korrek-
turen. Die Wahl des Korrekturmodus führe dazu, mit Hilfe eines einfa-
chen elektronischen Vorgangs ein zugangsfähiges Dokument zu gene-
rieren, indem die Korrekturen angenommen würden. Von einem fertig
gestellten Dokument könne erst dann die Rede sein, wenn die Ände-
rungen und Korrekturen akzeptiert oder verworfen würden. Somit handle
es sich auch nicht um eine Beantwortung von Fragen oder eine Anbrin-
gung von Anmerkungen zum Hauptdokument. Überdies seien seit dem
mündlichen Interview keine weiteren Fragen mehr gestellt worden. Des
Weiteren sei behördenintern kein neues Dokument erstellt worden. Um
einen Fall von vorbereitenden Dokumenten, welche in sich selber abge-
schlossen seien, handle es sich vorliegend auch nicht. Zudem sei eine
definitive Übergabe an die Verwaltung vorliegend auszuschliessen. Denn
es sei infolge der Vereinbarung mit dem TA von einer Art gemeinsam
erstelltem Dokument auszugehen. Weiter sei die erste Abschrift des Inter-
views nicht nur aufgrund der Tatsache, dass es nicht fertig gestellt sei,
kein amtliches Dokument, sondern auch, weil es überdies nur zum per-
sönlichen Gebrauch bestimmt gewesen sei. Denn diese erste Abschrift
habe dem Informationschef EDA und der Departementsvorsteherin als
Arbeitsgrundlage gedient, als es darum gegangen sei, das Interview
gegenzulesen und zu finalisieren. Schliesslich entspreche es den Fakten,
dass der TA dem Informationschef EDA die Abschrift des Interviews vor
dessen Veröffentlichung zugestellt habe und dass schlussendlich auch die
autorisierte Fassung und nicht die ursprüngliche veröffentlicht worden
sei.
6. Das BGÖ, in Kraft getreten am 1. Juli 2006, will die Transpa-
renz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung
fördern (Art. 1 des Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004
[BGÖ, SR 152.3]). Es stellt einen Paradigmenwechsel dar, indem es den
früheren Grundsatz der Geheimhaltung zum Öffentlichkeitsprinzip kehrt,
und es verankert ein subjektives und durchsetzbares Recht auf Zugang zu
amtlichen Dokumenten (STEPHAN C. BRUNNER/LUZIUS MADER, in:
Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern
2008, Einleitung Rz. 8 ff.; RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in:
Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern
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2008, Rz. 66 zu Art. 3; LUZIUS MADER, La nouvelle loi fédérale sur le
principe de la transparence dans l'administration, in: Alexandre Flückiger
[Hrsg.], La mise en œuvre du principe de transparence dans l'adminis-
tration, Genf/Zürich/Basel 2006, S. 16 f.) und vorab auch zur Kontrolle
der Verwaltung (THIERRY TANQUEREL, in: François Bellanger/Thierry
Tanquerel [Hrsg.], Surveillance et contrôles de l'administration, Zürich
2008, S. 198 mit Hinweisen). Jede Person hat das Recht, amtliche
Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt
amtlicher Dokumente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Hiermit wird
jeder Person ein generelles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten,
über welche die Verwaltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes
Interesse nachgewiesen werden müsste (BGE 133 II 209 E. 2.1; Urteil
des Bundesgerichts 1C_522/2009 vom 19. Mai 2010 E. 2.1; BVGE
2011/52 E. 3; SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 5 f. zu Art. 3). Es
obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Ermessen der Behörden, ob
sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen wollen oder
nicht. Wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten verweigert, so obliegt
der Behörde die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien
Zugangs zu amtlichen Dokumenten, die durch das Öffentlichkeitsgesetz
aufgestellt wird, das heisst, sie muss beweisen, dass die Ausnahmebe-
dingungen gegeben sind, die in den Art. 7 und Art. 8 BGÖ festgelegt sind
(Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz
über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 1963 f., nachfolgend:
Botschaft zum BGÖ; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Stephan C.
Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 11
zu Art. 6). Das Prinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürgerinnen und
Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Ver-
trauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktio-
nieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht
werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; Urteil des Ver-
waltungsgerichts des Kantons Bern vom 15. Januar 2010, veröffentlicht
in: Bernische Verwaltungsrechtsprechung 2010, E. 3.1 S. 244). Das Ge-
setz gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ).
Das Öffentlichkeitsgesetz kennt keine Kategorie interner Dokumente, die
generell nicht zugänglich wären (KURT NUSPLIGER, in: Stephan C. Brun-
ner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 8 zu
Art. 5). Das Öffentlichkeitsprinzip gilt gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ um-
fassend für alle amtlichen Dokumente (BVGE 2011/52 E. 3 und Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A–3269/2010 vom 18. Oktober 2010
E. 3.1).
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Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird in den Fällen des Art. 7
BGÖ eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert. Die privaten oder öf-
fentlichen Interessen, welche eine Geheimhaltung rechtfertigen können,
müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang beziehungsweise an der
Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die entsprechende Interes-
senabwägung selber vorweg, indem es in abschliessender Weise die
verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher oder privater Interessen
aufzählt (BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in:
Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern
2008, Rz. 3 zu Art. 7). Der im Gesetz vorgesehene Mechanismus ist dual:
Ein bestimmtes Dokument ist entweder öffentlich – das heisst, dass Zu-
gang besteht – oder es ist nach dem Öffentlichkeitsgesetz nicht zugäng-
lich (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2006).
7. Vorliegend ist umstritten, ob der Zugang beziehungsweise die
Einsicht in die Anhänge der fraglichen E-Mails zwischen der Vorinstanz
und dem TA, mithin in die Interviewabschrift durch den TA beziehungs-
weise das autorisierte Interview mit sichtbaren Korrekturen durch die
Vorinstanz, zu gewähren ist oder nicht. Hierbei sind sich die Parteien
dahingehend uneinig, ob es sich beim fraglichen Interview um ein fertig
gestelltes und somit um ein amtliches Dokument handelt oder nicht. Dies
ist aufgrund der wieder gegebenen Gesetzgebung, Lehre und Recht-
sprechung, wonach das Öffentlichkeitsprinzip ein durchsetzbares Recht
auf Zugang einzig zu amtlichen Dokumenten bringt (vgl. E. 6), nach-
folgend zu prüfen.
8. Ein amtliches Dokument ist jede Information, die auf einem be-
liebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Be-
hörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist und
die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ).
Nicht als amtliche Dokumente gelten nach Art. 5 Abs. 3 BGÖ unter
anderem Dokumente, die nicht fertig gestellt (Bst. b) sind.
Art. 1 Abs. 2 der Öffentlichkeitsverordnung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ,
SR 152.31) konkretisiert Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ dahingehend, dass als
fertig gestellt ein Dokument gilt, das von der Behörde, die es erstellt hat,
unterzeichnet ist (Bst. a) oder das von der Erstellerin oder dem Ersteller
der Adressatin oder dem Adressaten definitiv übergeben wurde, nament-
lich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage
(Bst. b).
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8.1 Der Begriff des (nicht) fertig gestellten Dokuments ist ein un-
bestimmter Rechtsbegriff, der der Auslegung zugänglich ist (NUSPLIGER,
a. a. O., Rz. 32 zu Art. 5; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHL-
MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 445 ff.;
PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 26 Rz. 25). Ob die rechtsanwen-
denden Behörden einen unbestimmten Rechtsbegriff richtig konkretisiert
haben, kann als Rechtsfrage im Verwaltungsjustizverfahren des Bundes
überprüft werden (vgl. Art. 49 Bst. a des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]; […]).
8.2 Die Vorinstanz hat sich in ihrer angefochtenen Verfügung mit
der Problematik des fertig gestellten Dokuments auseinander gesetzt und
kam hierbei zum Schluss, beim fraglichen Interview handle es sich um
ein Arbeitspapier, aus welchem schlussendlich die Version des Interviews
resultiert habe, welches am 19. Juni 2010 im TA veröffentlicht worden
sei. Diese Schlussfolgerung der Vorinstanz deckt sich mit der Empfeh-
lung des EDÖB, wonach die autorisierte Interview-Version das definitive
amtliche Dokument darstellt. Das autorisierte Interview spiegle – auch
mit erkennbaren Korrekturen – definitives Verwaltungshandeln wider.
Eine Offenlegung der Korrekturen würde eine Autorisierung des Inter-
views obsolet machen.
8.3 Bestätigt wird diese Auffassung durch folgende Überlegungen:
8.3.1 Die Autorisierung eines Interviews meint die nachträgliche Zu-
stimmung der Interviewten zu einer schriftlichen Fassung des Gesprächs
und deren Veröffentlichung (rung >, abgerufen am 16. Dezember 2011). Die Spielregeln des journa-
listischen Interviews leiten sich vom Grundprinzip der Fairness ab. Bei
jedem journalistischen Interview müssen Fragende und Befragte die
Spielregeln vorher abmachen (, ab-
gerufen am 16. Dezember 2011). Vorliegend ist den Beschwerdeführen-
den insofern zuzustimmen, dass aus den Akten nicht direkt ersichtlich ist,
dass eine Autorisierung und eine damit zusammenhängende Korrektur
des Interviews durch die Vorinstanz vereinbart worden ist. Der Umstand,
dass der TA die von ihm aufgrund der Tonbandaufnahmen niederge-
schriebene Interviewabschrift der Vorinstanz zugestellt hat (…), legt
jedoch den Schluss nahe, dass eine solche zwischen den Interview-
partnern vereinbart worden ist. Ansonsten wäre eine vorgängige Zustel-
lung mit dem Hinweis auf den Zeitplan und das damit zusammenhän-
gende Telefonat (…) gar nicht erforderlich gewesen. Hinzu kommt, dass
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der TA das Interview am Folgetag in seiner durch die Vorinstanz korri-
gierten Fassung abgedruckt hat. Wäre er mit der Korrektur nicht einver-
standen beziehungsweise wäre eine solche nicht vereinbart gewesen,
hätte er vielmehr seine ursprüngliche Abschrift veröffentlicht. Schliess-
lich ist die Autorisierung von Interviews zwar nicht gesetzlich vorge-
schrieben. Im deutschsprachigen Raum ist bei Print-Medien das auto-
risierte Interview jedoch – anders als vor allem im englischsprachigen
Journalismus – gängige Praxis geworden (Empfehlung des EDÖB vom
9. Dezember 2010 E. 2.1 sowie rung >, abgerufen am 16. Dezember 2011). Aufgrund all dessen ist zum
einen davon auszugehen, dass die Interviewpartner ein autorisiertes
Interview inklusive das Anbringen von allfälligen Korrekturen vereinbart
haben. Zum anderen ist ein solches Vorgehen nicht zu beanstanden; ins-
besondere stellt es weder – wie von den Beschwerdeführenden behauptet
– einen Machtmissbrauch der Verwaltung dar noch widerspricht es dem
Gesetzeszweck (vgl. hierzu auch Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963 ff.
sowie E. 8.3.2).
8.3.2 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden stellt nicht
jedes Dokument, das sich im Besitz einer Behörde befindet, welches eine
Behörde von einer Drittperson erhalten hat und/oder das die Erfüllung
einer öffentlichen Aufgabe betrifft automatisch ein amtliches Dokument
dar. Zwar sind diese Umstände Voraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 Bst. b
BGÖ, damit es sich um ein solches handelt (vgl. auch E. 6 und 8). Denn
darüber hinaus, mithin neben diesen Grundvoraussetzungen, ist für die
Qualifikation als amtliches Dokument auch erforderlich, dass es sich um
ein fertig gestelltes Dokument handelt (vgl. Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ
sowie E. 8); dies anerkennen grundsätzlich auch die Beschwerdefüh-
renden. Mit anderen Worten reicht es nicht aus, dass die Grundvoraus-
setzungen für das Vorliegen eines amtlichen Dokuments nach Art. 5
Abs. 1 BGÖ vorliegen, wenn das fragliche Dokument nicht als fertig
gestellt im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. a BGÖ qualifiziert werden kann.
Als fertig gestellt zu betrachten ist ein Dokument erst dann, wenn es un-
terzeichnet oder auf andere Weise als finalisiert gekennzeichnet worden
ist. Ebenso handelt es sich um ein fertig gestelltes Dokument, wenn es ei-
ner bestimmten Person, Stelle oder Behörde definitiv übergeben worden
ist (vgl. Art. 1 Abs. 2 VBGÖ; Erläuterungen des Bundesamtes für Justiz
vom 24. Mai 2006 zur Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung, nachfolgend: Erläuterungen zur VBGÖ]; BVGE 2011/52
E. 5.1.1). So ist denn auch der Botschaft zu entnehmen, dass die Unter-
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zeichnung oder die Genehmigung gewichtige Hinweise darauf sind, dass
ein Dokument fertig gestellt ist (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003
1963 ff.). Entscheidend ist jedoch vor allem, ob Anhaltspunkte für die
Fertigstellung des Dokuments bestehen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003
1998). Ausschlaggebend ist demnach, dass das Dokument definitiven
Charakter hat, dass es in seiner definitiven Fassung vorliegt, damit es
sich um ein amtliches handelt (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1997;
so auch NUSPLIGER, a. a. O., Rz. 30 zu Art. 5). Der Grund hierfür liegt
darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum bewahren und ihre
Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können muss. Zudem sollen
Missverständnisse, Unklarheiten und andere Risiken, die sich aus der
Veröffentlichung eines Dokuments mit provisorischem Charakter erge-
ben können, vermieden werden (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003
1963 ff. sowie BVGE 2011/52 E. 5.1.3).
Vorliegend erhielt die Vorinstanz vom TA die Abschrift des Interviews
und hat es anschliessend im Korrekturmodus bearbeitet und zurück-
gesandt. Der TA hat in der Folge das überarbeitete Interview veröffent-
licht. Dieses Vorgehen wurde – wie bereits ausgeführt (vgl. E. 8.3.1) –
zwischen den Interviewpartnern vereinbart und ist nicht zu beanstanden.
Demnach handelt es sich bei der Erstabschrift des Interviews durch den
TA wie auch beim autorisierten Interview mit den durch die Vorinstanz
vorgenommenen sichtbaren Korrekturen nicht um die letzten, endgül-
tigen Versionen des Interviews. Vielmehr stellt die Erstabschrift lediglich
die Grundlage, die provisorische Interviewversion dar. Das autorisierte
Interview mit sichtbaren Korrekturen ist eine weitere Version, welche es
dem TA ermöglicht, die vorgenommenen Änderungen zu erkennen und
nachzuvollziehen. Mit anderen Worten wurde die Interviewabschrift
weiter bearbeitet und erst diese letzte Version des Interviews, mithin das
autorisierte Interview ohne sichtbare Korrekturen, hat definitiven Cha-
rakter und gilt demnach als fertig gestelltes Dokument. Diese Betrach-
tungsweise wird zum einen durch den Umstand gestützt, dass die Bot-
schaft als Beispiele eines nicht fertig gestellten Dokuments einen Text
mit Streichungen oder Anmerkungen vor seiner Schlusskorrektur, eine
provisorische Fassung eines Berichts oder den Vorentwurf eines Textes
nennt (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1997), welche mit dem Cha-
rakter der Interviewabschrift und dem autorisierten Interview mit den
sichtbaren Korrekturen durchaus vergleichbar sind. Zum anderen gilt der
Austausch eines Dokuments innerhalb eines Teams oder zwischen Mitar-
beitenden und Vorgesetzten zwecks Korrektur, Ergänzungen oder Finali-
sierung nicht als Übergabe an den Adressaten (vgl. Erläuterungen zur
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VBGÖ, Ziff. 2; so auch NUSPLIGER, a. a. O., Rz. 34 zu Art. 5). Weshalb
es sich vorliegend anders verhalten sollte, nur weil es sich um die Vor-
instanz und den TA und nicht um ein Team beziehungsweise Vorgesetz-
ten-Mitarbeitenden-Verhältnis handelt, ist nicht ersichtlich. Entscheidend
ist einzig, dass der Austausch des Interviews zwecks Korrektur, Ergän-
zungen und Finalisierung erfolgt ist. Zumal sind auch von externen
Stellen erstellte Dokumente vom Anwendungsbereich des BGÖ erfasst
(vgl. NUSPLIGER, a. a. O., Rz. 18 zu Art. 5). Eine definitive Übergabe
eines Dokuments liegt weiter auch erst dann vor, wenn es danach wei-
testgehend am Empfänger liegt, wie er mit dem Dokument weiter ver-
fahren will (vgl. Erläuterungen zur VBGÖ, Ziff. 2; NUSPLIGER, a. a. O.,
Rz. 34 zu Art. 5; BVGE 2011/52 E. 5.1.1). Von einer definitiven Über-
gabe eines Dokuments ist beispielsweise dann auszugehen, wenn das
federführende Amt dem Departement den Entwurf zu einem Antrag an
den Bundesrat zugestellt hat (vgl. Erläuterungen zur VBGÖ, Ziff. 2 und
NUSPLIGER, a. a. O., Rz. 34 zu Art. 5). In dieser Konstellation handelt es
sich aus der Sicht des Amtes um seinen definitiven Entwurf. Darauf, wie
das Departement in der Folge mit diesem Entwurf verfahren will, hat und
wünscht es keinen Einfluss mehr. Vorliegend hatte der TA als Empfänger
des fraglichen Dokuments, mithin des autorisierten Interviews ohne
sichtbare Korrekturen, gemäss seiner Vereinbarung mit der Vorinstanz
die Möglichkeit, das autorisierte Interview ohne sichtbare Korrekturen zu
veröffentlichen oder aber von einer Publizierung abzusehen. Aufgrund all
dessen dient der Anhang des ersten E-Mails inklusive Korrekturen – ent-
gegen der Ansicht der Beschwerdeführenden – auch nicht dazu, eine im
Hauptdokument gestellte Frage beziehungsweise Bemerkung – « anbei
das Interview in der autorisierten Version » – zu beantworten; er bezieht
sich somit nicht auf das Hauptdokument, womit auch kein fertig ge-
stelltes Dokument vorliegt.
8.3.3 (…)
8.4 Aufgrund vorstehender Ausführungen (E. 8.3 ff.) handelt es sich
– entsprechend der Auffassung der Vorinstanz – erst beim autorisierten
Interview ohne sichtbare Korrekturen um ein fertig gestelltes und somit
um ein amtliches Dokument. Da das Öffentlichkeitsprinzip ein durch-
setzbares Recht auf Zugang einzig zu amtlichen Dokumenten bringt, ist
die Einsicht in das autorisierte Interview mit sichtbaren Korrekturen
beziehungsweise in die erste Interviewabschrift des TA zu verweigern.
Die Beschwerde erweist sich somit in diesem Punkt als unbegründet und
ist abzuweisen.