2011/57 Medienfreiheit
1148 BVGE / ATAF / DTAF
57
Auszug aus dem Urteil der Abteilung III
i. S. X. gegen Bundeskanzlei
C–6123/2009 vom 20. Juni 2011
Zutritt zum Medienzentrum Bundeshaus und Parlamentsgebäude.
Art. 17 Abs. 1 BV. Art. 48 Abs. 1 und Art. 62f RVOG. Art. 8 OV-BK
1999. Art. 7 Abs. 3 OV-BK. Art. 2 Abs. 3 und Art. 7 Abs. 1 MAkkV.
1. Die Verweigerung der Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum
Bundeshaus und Parlamentsgebäude für Medienschaffende stellt
einen leichten Eingriff in die Medienfreiheit dar (E. 3.2.1–3.2.4).
2. Die MAkkV, welche die Voraussetzungen für die Zutrittsberech-
tigung regelt, entbehrt einer genügenden gesetzlichen Grundlage
(E. 3.2.5–3.3).
3. Im Übrigen stellt die Ausübung einer Verbands-, PR- oder Wer-
betätigkeit im Sinne von Art. 2 Abs. 3 MAkkV kein grundsätz-
liches Hindernis für die Erteilung der Zutrittsberechtigung dar
(E. 4–4.2.4).
4. Begriff des vorübergehenden Zutritts (E. 4.3).
Accès au Centre de presse du Palais fédéral et au Palais du Parle-
ment.
Art. 17 al. 1 Cst. Art. 48 al. 1 et art. 62f LOGA. Art. 8 Org ChF de
1999. Art. 7 al. 3 Org ChF. Art. 2 al. 3 et art. 7 al. 1 OAccr.
1. Le refus d'autorisation d'accès au Centre de presse du Palais
fédéral et au Palais du Parlement, destinée aux correspondants
des médias, constitue une atteinte légère à la liberté des médias
(consid. 3.2.1–3.2.4).
2. L'OAccr, qui règle les conditions d'obtention de cette autorisa-
tion d'accès, ne repose pas sur une base légale suffisante (con-
sid. 3.2.5–3.3).
3. Par ailleurs, l'exercice d'une activité associative, de relations
publiques ou publicitaire au sens de l'art. 2 al. 3 OAccr ne cons-
titue pas un obstacle de principe à l'octroi d'une autorisation
d'accès (consid. 4–4.2.4).
4. Notion d'accès temporaire (consid. 4.3).
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Accesso al Centro media di Palazzo federale e al Palazzo del Parla-
mento.
Art. 17 cpv. 1 Cost. Art. 48 cpv. 1 e art. 62f LOGA. Art. 8 OrgCaF
1999. Art. 7 cpv. 3 OrgCaF. Art. 2 cpv. 3 e art. 7 cpv. 1 OAGio.
1. Il rifiuto a un giornalista del diritto di accedere al Centro media
di Palazzo federale e al Palazzo del Parlamento configura una
restrizione lieve della libertà dei media (consid. 3.2.1–3.2.4).
2. L'OAGio, che disciplina le condizioni del diritto di accesso, non
poggia su una sufficiente base legale (consid. 3.2.5–3.3).
3. Per il resto, l'esercizio di un'attività legata a un'associazione o di
attività di pubbliche relazioni e di pubblicità ai sensi dell'art. 2
cpv. 3 OAGio non osta di principio alla concessione del diritto di
accesso (consid. 4–4.2.4).
4. Definizione di accesso provvisorio (consid. 4.3).
Der Medienschaffende X. (nachfolgend: Beschwerdeführer) ist als
Redaktionsleiter für den Landwirtschaftlichen Informationsdienst (LID)
tätig. Der LID bezeichnet sich auf seiner Homepage als Presse- und
Informationsstelle der Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft (vgl.
).
Mit Gesuch vom 14. April 2009 beantragte X. bei der Bundeskanzlei
(BK) eine Zutrittsberechtigung zum Medienzentrum Bundeshaus und
Parlamentsgebäude für ein Jahr. Dem Gesuch legte er eine Bestätigung
seines Arbeitgebers LID bei, welche am 14. April 2009 von Y., Ge-
schäftsführer, unterzeichnet worden war. Darin wurde erläutert, der LID
berichte in seinen Publikationen täglich und wöchentlich über Aktuali-
täten und Hintergründe aus der Land- und Ernährungswirtschaft. Dazu
gehörten auch agrarpolitische Themen, wie sie jeweils im Parlament
debattiert und von der Verwaltung oder anderen Akteuren an Pressekon-
ferenzen im Medienzentrum Bundeshaus kommuniziert würden. Damit
der LID seine Dienstleistungen im gewohnten Rahmen erbringen könne,
sei es unerlässlich, dass X. permanenten Zutritt zum Parlamentsgebäude
und zum Medienzentrum erhalte. X. arbeite 100 % für die LID-Redak-
tion. Als Nachrichtenagentur der Schweizer Land- und Ernährungswirt-
schaft habe der LID im Medienzentrum ein Postfach und wolle dieses
auch weiterhin regelmässig nutzen können.
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Mit Verfügung vom 28. August 2009 wies die BK das Gesuch ab. Zur
Begründung führte sie an, X. sei mit Schreiben vom 5. März 2009 auf die
Voraussetzungen für die Erteilung eines Zutrittsausweises aufmerksam
gemacht worden. Gemäss Art. 7 Abs. 1 der Verordnung vom 30. No-
vember 2007 über die Akkreditierung von Medienschaffenden (MAkkV,
AS 2007 7011) müsse die Tätigkeit als Journalist nachgewiesen werden.
Es sei darauf hingewiesen worden, dass Verbandsarbeit, PR- und Werbe-
tätigkeiten in sinngemässer Anwendung von Art. 2 Abs. 3 MAkkV nicht
als journalistische Tätigkeiten gelten würden. Die Notwendigkeit des
Zutritts zu den betroffenen Räumlichkeiten müsse gemäss Art. 8 Abs. 3
MAkkV durch Bestätigung der Chefredaktion oder des Arbeitgebers oder
durch andere geeignete Dokumente dargelegt werden. Das Gesuch müsse
gemäss Art. 8 Abs. 3 und Art. 10 Abs. 1 MAkkV Angaben zur Dauer der
benötigten Zutrittsberechtigung enthalten. Im vorliegenden Fall sei der
geforderte Nachweis der journalistischen Tätigkeit beziehungsweise der
benötigten Zutrittsberechtigung nicht erbracht worden. Deshalb könne
dem Gesuch keine Folge gegeben werden. Der Zutritt zu einzelnen Ver-
anstaltungen im Medienzentrum oder im Parlamentsgebäude bleibe für
journalistisch tätige Medienschaffende gewahrt. Der Beschwerdeführer
habe jederzeit die Möglichkeit, gegen Vorlage eines persönlichen Aus-
weises an den jeweiligen Logen einen Tages-Badge zu behändigen.
Gegen diese Verfügung erhob X. am 25. September 2009 Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht mit den Anträgen, die Verfügung vom
28. August 2009 sei aufzuheben und die BK anzuweisen, X. den bean-
tragten Zutrittsausweis auszustellen; eventuell sei die Sache zur Neube-
urteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Zur Begründung machte X. im Wesentlichen geltend, Art. 2 Abs. 3
MAkkV sei auf die Zutrittsberechtigung nicht anzuwenden. Die MAkkV
widerspreche zudem der Bundesverfassung und verfüge nicht über eine
genügende gesetzliche Grundlage.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut.
Aus den Erwägungen:
3. Der Beschwerdeführer rügt, die MAkkV widerspreche dem
übergeordneten Recht, insbesondere Art. 17 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101).
Die Verweigerung des freien Zutritts zum Medienzentrum Bundeshaus
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stelle einen Eingriff in die Medienfreiheit dar, für den weder die MAkkV
selbst noch die Organisationsverordnung vom 5. Mai 1999 eine genügen-
de gesetzliche Grundlage bildeten. Nachfolgend ist zu prüfen, wie es sich
damit verhält.
3.1 Gemäss Art. 17 Abs. 1 BV ist die Freiheit von Presse, Radio und
Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen
Verbreitung von Darbietungen und Informationen gewährleistet. Vorab
ist zu prüfen, ob die Möglichkeit des Zutritts zum Medienzentrum Bun-
deshaus und Parlamentsgebäude in den Schutzbereich der Medienfreiheit
fällt.
3.1.1 Der persönliche Schutzbereich ist im Fall des Beschwerde-
führers ohne Weiteres zu bejahen, da Art. 17 Abs. 1 BV Medienschaf-
fende schützt (vgl. HERBERT BURKERT, in: Bernhard Ehrenzeller/Philippe
Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich/
St. Gallen 2008 und Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 25 zu Art. 17).
3.1.2 In sachlicher Hinsicht sichert die Medienfreiheit den ungehin-
derten Nachrichtenfluss und den freien Meinungsaustausch; sie schützt
die Recherchetätigkeit der Journalisten zur Herstellung von Medien-
erzeugnissen und zu deren Verbreitung in der Öffentlichkeit (BGE 137 I
8 E. 2.5; vgl. auch JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte
in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 438). Die entsprechenden Tätig-
keiten sind in jeder Phase geschützt, von der Gründung des Mediums
über die jeweilige Ausgestaltung bis hin zum Vertrieb beziehungsweise
zum Bereithalten der Information (vgl. BURKERT, a. a. O., Rz. 17 zu
Art. 17). Nach der Rechtsprechung sind staatliche Beschränkungen der
journalistischen Freiheit in der Phase der Informationsbeschaffung recht-
fertigungsbedürftig und müssen die Eingriffsvoraussetzungen von Art. 36
BV wahren. Vom Schutz der Medienfreiheit erfasst wird dabei grundsätz-
lich jegliche Form der journalistischen Informationsbeschaffung, unab-
hängig davon, ob die Informationen allgemein zugänglich sind oder nicht
(BGE 137 I 8 E. 2.5). Da der beantragte Zutritt zum Medienzentrum
Bundeshaus und Parlamentsgebäude der Beschaffung von journalistisch
relevanten Informationen dient, stellt die Nichterteilung des entsprechen-
den Zutrittsausweises einen Eingriff in die Medienfreiheit dar.
3.1.3 (…)
3.2 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen gemäss Art. 36
Abs. 1 BV einer gesetzlichen Grundlage; schwerwiegende Eingriffe müs-
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sen im Gesetz selbst, das heisst in einem formellen Gesetz, vorgesehen
sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders
abwendbarer Gefahr.
Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage betrifft einerseits die Norm-
stufe, andererseits den Grad der Bestimmtheit der Norm. Für die Norm-
stufe ist die demokratische Legitimierung des Erlasses entscheidend: Je
schwerer der Eingriff wiegt, desto höher sind diesbezüglich die Anfor-
derungen (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, in: Bernhard Ehrenzeller/Philippe
Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Kurt A. Vallender [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich/St. Gal-
len 2008 und Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 12 zu Art. 36). Das Prinzip
der genügenden Bestimmtheit einer Norm dient der Rechtssicherheit: Die
Bürgerinnen und Bürger sollen ihr Verhalten nach den vorhersehbaren
Folgen richten können (vgl. SCHWEIZER, a. a. O., Rz. 11 zu Art. 36). Im
Folgenden ist zu prüfen, ob die Verfügung vom 28. August 2009 auf
einer Rechtsgrundlage beruht, welche (unter Einhaltung der Delegations-
grundsätze) auf der erforderlichen Normstufe erlassen wurde und
genügend bestimmt ist.
3.2.1 Vorab ist festzustellen, ob die Abweisung des Gesuchs um Zu-
tritt zum Medienzentrum Bundeshaus und Parlamentsgebäude einen
schweren oder einen leichten Eingriff in die Medienfreiheit darstellt, weil
die Anforderungen an die Normstufe von dieser Qualifizierung abhängen
(vgl. Art. 36 Abs. 1 zweiter Satz BV). Durch die Nichterteilung des
Zutrittsausweises wird die Informationsbeschaffung aus dem Bundeshaus
nicht vollständig verunmöglicht. Sie wird jedoch erschwert, indem sich
die betroffenen Medienschaffenden jeweils mit Tagesbadges Zugang zum
Medienzentrum Bundeshaus verschaffen müssen und auch nicht von den
Dienstleistungen profitieren können, welche zutrittsberechtigte oder
akkreditierte Medienschaffende geniessen. Die Abweisung des Zutritts-
gesuchs stellt demnach einen leichten Eingriff in die Medienfreiheit dar.
Im Umkehrschluss von Art. 36 Abs. 1 zweiter Satz BV genügt als Grund-
lage für nicht schwerwiegende Grundrechtseingriffe ein Gesetz im mate-
riellen Sinn.
3.2.2 Das Medienzentrum Bundeshaus und das Parlamentsgebäude
stehen im Verwaltungsvermögen der Eidgenossenschaft. Die Frage der
Zutrittsberechtigung zu diesen Gebäuden betrifft somit ein Nutzungsver-
hältnis an einer öffentlichen Sache. Auf der formellgesetzlichen Ebene
statuiert Art. 62f des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes
vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010), dass der Bund in seinen
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Gebäuden das Hausrecht ausübt. Das Gemeinwesen ist nicht ohne Wei-
teres verpflichtet, Privatpersonen die Nutzung seines Verwaltungsver-
mögens zu gestatten. In grundrechtsrelevanten Fällen kann sich jedoch
für die gesuchstellende Partei – analog zum gesteigerten Gemeinge-
brauch von Strassen und Plätzen – ein bedingter Anspruch auf Nutzung
der Verwaltungssache aus den betroffenen Grundrechten ergeben. Wie
der Zugang zu einer Anstalt muss auch der Zutritt zu einem Gebäude im
Verwaltungsvermögen rechtsgleich und willkürfrei gestattet werden
(PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 456 Rz. 2 ff.).
Akkreditierungsvorschriften normieren die Zutritts- und Informations-
rechte von Medienschaffenden in Bezug auf Parlaments-, Verwaltungs-
oder Gerichtsgebäude mit dem Zweck, aufgrund knapper räumlicher
Ressourcen die Nutzung dieser Gebäude zu regulieren. Mit Blick auf die
beschränkten Kapazitäten ist die Frage der Zutrittsberechtigung zum
Medienzentrum Bundeshaus mit der Bewilligungspflicht für den gestei-
gerten Gemeingebrauch vergleichbar. Die Zulässigkeit der Bewilligungs-
pflicht für die jeweilige Grundrechtsausübung wird von der Lehre bejaht.
Es wird jedoch darauf hingewiesen, dass nicht nur die Verweigerung
einer Bewilligung, sondern bereits das Bewilligungserfordernis als sol-
ches eine Grundrechtsbeschränkung darstellt, die gemäss Art. 36 BV
einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Die Meinung, wonach die Sach-
herrschaft des Gemeinwesens eine gesetzliche Grundlage gewissermas-
sen ersetze (vgl. THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorga-
nisationsgesetz [RVOG], Bern 2007, Rz. 2 zu Art. 62f), ist in Anbetracht
der grundrechtlichen Relevanz dieses Nutzungsverhältnisses kritisch zu
hinterfragen (vgl. auch TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a. a. O., S. 464
Rz. 13).
Angemerkt sei in diesem Zusammenhang, dass in Bezug auf die Akkredi-
tierungsvorschriften der eidgenössischen Gerichte die Zuständigkeits-
norm jeweils auf formellgesetzlicher Ebene erlassen wurde (für das
Schweizerische Bundesgericht vgl. Art. 27 Abs. 4 des Bundesgerichts-
gesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110], für das Bundesstraf-
gericht vgl. Art. 63 Abs. 4 des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom
19. März 2010 [StBOG, SR 173.71] und für das Bundesverwaltungs-
gericht vgl. Art. 29 Abs. 4 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [VGG, SR 173.32]).
3.2.3 Fraglich ist, ob das vorliegend zu beurteilende Nutzungsver-
hältnis als « besonderes Rechtsverhältnis » zu qualifizieren ist. Der
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Begriff dieser Rechtsfigur ist umstritten. Nach der neueren Lehre ist ein
besonderes Rechtsverhältnis nur anzunehmen, wenn dieses zu einer aus-
serordentlichen Befindlichkeitslage der berechtigten oder verpflichteten
Person führt. Das ist der Fall, wenn eine dreifache Eingliederung der
involvierten Personen in die staatliche Sphäre stattfindet: die personale,
die räumliche und die bürokratisch-hierarchische Eingliederung. Beim
Zutritt von Medienschaffenden zum Medienzentrum Bundeshaus handelt
es sich jedoch um ein schlichtes Verwaltungsrechtsverhältnis, weshalb
nach dieser Definition ein allgemeines und nicht ein besonderes Rechts-
verhältnis vorliegt (vgl. zum Ganzen MARKUS MÜLLER, Das besondere
Rechtsverhältnis, Bern 2003, S. 131 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a. a. O., S. 391 ff. Rz. 25 ff.).
Nach einer älteren Lehre werden die unterschiedlichsten Verwaltungs-
rechtsverhältnisse, bei denen eine räumliche Nähe zur Behörde bezie-
hungsweise Anstalt besteht, als besondere Rechtsverhältnisse betrachtet.
Geht man vom älteren, weiteren Begriff aus, könnte der Zutritt zum
Medienzentrum Bundeshaus als besonderes Rechtsverhältnis qualifiziert
werden. Heute wird jedoch von Doktrin und Rechtsprechung anerkannt,
dass auch im besonderen Rechtsverhältnis Grundrechte und das Gesetz-
mässigkeitsprinzip zu beachten sind, wobei die Anforderungen an die
Normbestimmtheit und die Normstufe entsprechend dem konkreten
Sachverhalt herabgesetzt sein können (vgl. MÜLLER, a. a. O, S. 122 ff.;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a. a. O., S. 391 ff. Rz. 24, 30 ff.; BGE
135 I 79 E. 6).
Da folglich immer der Einzelfall betrachtet werden muss, könnten aus
der Bezeichnung des zu beurteilenden Sachverhalts als besonderes
Rechtsverhältnis im genannten weiten Sinn keine direkten Rückschlüsse
auf die erforderliche Normstufe und Normbestimmtheit betreffend die
Rechtsgrundlage des zu beurteilenden Grundrechtseingriffs gezogen wer-
den. Die Frage der Qualifizierung als besonderes oder als gewöhnliches
Rechtsverhältnis kann daher letztlich offenbleiben.
3.2.4 Wie in E. 3.2.1 dargelegt ist für den fraglichen Eingriff keine
Grundlage auf der Ebene des Bundesgesetzes erforderlich. Zum gleichen
Schluss führt Art. 164 Abs. 1 Bst. c BV e contrario, indem die Akkredi-
tierung von Medienschaffenden und die damit verbundene Gewährung
oder Verweigerung des Zutritts zum Medienzentrum Bundeshaus und
Parlamentsgebäude keine grundlegenden Rechte und Pflichten von
Privatpersonen betrifft. Die Grundrechtsbeschränkung, welche vorlie-
gend in einem Bewilligungserfordernis besteht, kann folglich direkt,
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ohne Delegation im formellen Gesetz, auf der Stufe einer Bundesrats-
verordnung vorgesehen werden. Das in Art. 62f RVOG statuierte Haus-
recht des Bundes bildet den Rahmen für diese Rechtsetzungskompetenz
des Bundesrates.
Nach Lehre und Rechtsprechung genügt zwar bei nicht schwerwiegenden
Grundrechtseingriffen als gesetzliche Grundlage eine Verordnung; diese
muss jedoch in jedem Fall formell und materiell verfassungsmässig sein.
Dies bedeutet, dass die Verordnung von einer Behörde erlassen worden
ist, die dazu befugt ist, und dass sie sich im Rahmen der Gesetzesdele-
gation bewegen muss (vgl. SCHWEIZER, a. a. O., Rz. 12 zu Art. 36; BGE
137 I 8 E. 2.6, BGE 128 I 113 E. 3). Diese Grundsätze gelten sinngemäss
auch für die Subdelegation zwischen Bundesrat und Departement.
Nach Art. 48 Abs. 1 RVOG ist der Bundesrat ermächtigt, die Zuständig-
keit zum Erlass von Rechtssätzen auf die Departemente zu übertragen. Er
berücksichtigt dabei die Tragweite der Rechtssätze. Die Subdelegation ist
vorliegend somit grundsätzlich zulässig. Es ist daher zu prüfen, ob der
Bundesrat von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht hat beziehungs-
weise gestützt auf welche Subdelegationsnorm die Vorinstanz befugt war,
Akkreditierungs- und Zutrittsvorschriften für Medienschaffende zu er-
lassen.
3.2.5 Der Entscheid der Vorinstanz stützt sich auf Art. 7 Abs. 1 der am
1. Januar 2008 in Kraft getretenen MAkkV. Diese wurde gestützt auf
Art. 8 der (mit Wirkung ab 1. Januar 2009 aufgehobenen) Organisations-
verordnung vom 5. Mai 1999 für die Bundeskanzlei (AS 1999 1757,
nachfolgend: OV-BK 1999) sowie nach Anhörung des Vorstandes der
Vereinigung der Bundeshausjournalistinnen und -journalisten von der
Vorinstanz selbst erlassen; sie löste die Verordnung vom 21. Dezember
1990 über die Akkreditierung von Journalisten (AS 1991 210,
nachfolgend: Akkreditierungs-Verordnung) ab. Die MAkkV als
Verordnung der BK steht auf derselben Regelungsstufe wie eine
Departementsverordnung, denn BK und Departemente haben in der
Organisation der zentralen Bundesverwaltung den gleichen Rang (vgl.
Art. 7 Abs. 1 Bst. a der Regierungs- und Verwaltungsorganisations-
verordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Art. 8 OV-
BK 1999 lautete:
« Die Bundeskanzlei ist zuständig für die Akkreditierung der Bundes-
hausjournalisten und -journalistinnen. »
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Art. 8 OV-BK 1999 erwähnte die Rechtsetzungskompetenz der BK nicht
explizit. Da diese Bestimmung im Zeitpunkt des Erlasses der angefoch-
tenen Verfügung nicht mehr in Kraft stand, kann offen bleiben, ob damit
eine Rechtsetzungskompetenz an die Vorinstanz subdelegiert wurde oder
ob die Vorinstanz dadurch lediglich als zuständig zum Erlass von Verfü-
gungen im Bereich der Akkreditierungen erklärt wurde. Selbst wenn von
einer Delegation der Rechtsetzungskompetenz ausgegangen würde, wäre
diese mit der Aufhebung der OV-BK 1999 mit Wirkung ab 1. Januar
2009 weggefallen.
3.2.6 Am 1. Januar 2009 wurde die totalrevidierte Organisations-
verordnung für die Bundeskanzlei vom 29. Oktober 2008 (OV-BK, SR
172.210.10) in Kraft gesetzt. Diese enthält keine mit Art. 8 OV-BK 1999
vergleichbare Bestimmung; der Begriff der Akkreditierung wird in der
OV-BK nicht erwähnt. Der Akkreditierung in thematischer Hinsicht am
nächsten kommt Art. 7 Abs. 3 OV-BK mit folgendem Wortlaut:
« Sie [die Bundeskanzlei] betreibt das Medienzentrum Bundeshaus. »
Weder der Wortlaut (« betreibt », französisch « gère », italienisch « ge-
stisce ») noch die Systematik von Art. 7 Abs. 3 OV-BK (Unterstützung
der Departemente und Bundesämter bei der Wahrnehmung ihrer Kom-
munikationsaufgaben [Art. 7 Abs. 1 OV-BK], Pflege des einheitlichen
Erscheinungsbildes der Bundesverwaltung [Art. 7 Abs. 2 OV-BK],
Betrieb des Politforums Käfigturm zusammen mit den Parlamentsdiens-
ten [Art. 7 Abs. 4 OV-BK] und Vertretung der Interessen der Departe-
mente bei der Parlamentsbibliothek [Art. 7 Abs. 5 OV-BK]) weist darauf
hin, dass die Vorinstanz durch diese Bestimmung zum generell-abstrak-
ten Erlass von Bewilligungsvoraussetzungen berechtigt werden sollte.
Art. 7 Abs. 3 OV-BK genügt daher nicht als Subdelegationsnorm zum
Erlass von rechtsetzenden Bestimmungen im Bereich der Akkreditierung
und Zutrittsberechtigung von Medienschaffenden.
3.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine spezifische Rechts-
grundlage für den Erlass von Akkreditierungs- und Zutrittsvorschriften
für Medienschaffende auf Stufe Bundesgesetz nicht notwendig ist. Mit
Blick auf die Tatsache, dass das Hausrecht des Bundes in seinen Ge-
bäuden durch Art. 62f RVOG auf formellgesetzlicher Ebene verankert ist,
kann die Regelung der Akkreditierung und des Zutritts von Medien-
schaffenden in einer Bundesratsverordnung erfolgen. Es ist daher erfor-
derlich, dass entweder der Bundesrat selbst diese Vorschriften erlässt,
oder dass er die entsprechende Kompetenz an die Vorinstanz subdele-
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giert; beides ist vorliegend nicht erfolgt. Angesichts der grundrechtlichen
Relevanz der Zutrittsmöglichkeit zum Medienzentrum Bundeshaus und
zum Parlamentsgebäude für Medienschaffende ist eine Regelung auf De-
partementsstufe, welche sich nicht auf eine hinreichende Grundlage im
übergeordneten Recht stützen kann, mit dem Gesetzmässigkeitsprinzip
nicht vereinbar.
Aus den genannten Gründen kommt das Bundesverwaltungsgericht zum
Schluss, dass die MAkkV und damit auch die angefochtene Verfügung
einer genügenden gesetzlichen Grundlage entbehrt. Die Beschwerde ist
daher gutzuheissen, und die angefochtene Verfügung ist aufzuheben.
4. Selbst wenn die MAkkV als gesetzliche Grundlage für die Ab-
weisung des Zutrittsgesuchs genügen würde, wäre die Beschwerde gut-
zuheissen und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, wie
die folgenden Ausführungen zeigen.
Im Zusammenhang mit der Totalrevision des Akkreditierungsrechts für
Medienschaffende beschloss der Bundesrat eine restriktivere Praxis bei
der Erteilung von Akkreditierungen, wobei nicht akkreditierte Medien-
schaffende die Möglichkeit einer Zutrittsberechtigung haben sollten (vgl.
THOMAS SÄGESSER, Die Akkreditierung von Medienschaffenden zur
Berichterstattung aus dem Bundeshaus, Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Verwaltungsrecht 2008/4, S. 177, nachfolgend: Akkreditie-
rung von Medien). Das System, wonach Medienschaffende entweder als
akkreditierte Journalisten beziehungsweise Journalistinnen oder als
weitere Medienschaffende Zutritt zu den Informationsräumlichkeiten des
Bundeshauses erhalten können, bestand allerdings schon unter dem alten
Recht. Einschlägig hinsichtlich der Voraussetzungen waren folgende
Bestimmungen der Akkreditierungs-Verordnung:
Art. 2 Voraussetzung zur Akkreditierung
1
Journalisten, welche im Hauptberuf aus dem Bundeshaus für in der
Schweiz produzierte Medien berichten, erhalten von der Bundes-
kanzlei auf Gesuch hin eine Akkreditierung.
2
Als hauptberuflich tätig gelten diejenigen Journalisten, welche min-
destens 80 % ihres Erwerbs-Einkommens aus ihrer journalistischen
Tätigkeit im Bundeshaus verdienen.
3
Journalisten, welche die Voraussetzungen der Absätze 1 und 2 nicht
erfüllen, können von der Bundeskanzlei auf begründetes Gesuch hin
nur akkreditiert werden, sofern sie nachweisen, dass sie regelmässig
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aus dem Bundeshaus für in der Schweiz produzierte Medien
berichten wollen und dafür eine Akkreditierung benötigen.
Art. 3 Zutritts-Berechtigte
1
Alle Journalisten, welche für in der Schweiz produzierte Medien be-
richten, haben Zutritt zu den Informationsräumen des Bundeshauses,
soweit es die Ausübung des Berufes erfordert. Bei Bedarf kann die
Bundeskanzlei auf Gesuch hin einen Zutritts-Ausweis ausstellen.
2
(...)
Art. 8 Ausweise und Dauer
1
Die Bundeskanzlei akkreditiert Journalisten jeweils bis Jahresende
und stellt ihnen einen Ausweis aus.
2
Die Gültigkeit des Akkreditierungs-Ausweises wird von der Bun-
deskanzlei jeweils um ein Jahr verlängert, sofern die in den Artikeln 2
oder 4 genannten Voraussetzungen immer noch erfüllt sind.
3
Der Zutritts-Ausweis verliert seine Gültigkeit, wenn er nicht jähr-
lich von der Bundeskanzlei erneuert wird.
Demgegenüber lauten die entsprechenden Bestimmungen der MAkkV:
2. Abschnitt: Akkreditierung
Art. 2 Voraussetzungen
1
Medienschaffende werden akkreditiert, wenn sie hauptberuflich
journalistisch zum Zweck der Information aus dem Bundeshaus tätig
sind.
2
Hauptberuflich journalistisch tätig ist in der Regel, wer im Umfang
von mindestens 60 Prozent einer Vollzeitstelle journalistisch tätig ist.
3
Als journalistische Tätigkeit gilt auch die fotografische Berichter-
stattung. Nicht als journalistische Tätigkeiten gelten Verbandsarbeit,
PR- und Werbetätigkeiten.
Art. 3–4 (...)
Art. 5 Dauer
1
Die Akkreditierung gilt bis zum Ende einer Legislaturperiode.
2
Sie wird zu Beginn einer neuen Legislaturperiode erneuert.
Art. 6 (...)
3. Abschnitt: Zutritt weiterer Medienschaffender
Art. 7 Zutrittsberechtigung
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1
Journalistisch tätige Medienschaffende, welche zur Ausübung ihres
Berufes vorübergehend Zutritt zu den Informationsräumlichkeiten im
Medienzentrum Bundeshaus oder im Parlamentsgebäude benötigen,
können eine Zutrittsberechtigung beantragen.
2
(...)
Art. 8–9 (...)
Art. 10 Dauer
1
Die Zutrittsberechtigung hat eine begrenzte Gültigkeitsdauer zwi-
schen einem Tag und zwölf Monaten.
2 Sie kann auf Gesuch hin verlängert werden, wenn die Vorausset-
zungen nach Artikel 7 weiterhin erfüllt sind. (...)
4.1
4.1.1 Ein Hauptunterschied gegenüber dem alten Recht besteht darin,
dass in der MAkkV die Voraussetzungen für die Akkreditierung enger
gefasst sind, indem Art. 2 Abs. 3 der Akkreditierungs-Verordnung nicht
in die MAkkV übernommen wurde. Die Kategorie jener Journalistinnen
und Journalisten, welche die Voraussetzung « im Hauptberuf » gemäss
Art. 2 Abs. 1 der Akkreditierungs-Verordnung (Anteil der Bundeshaus-
Berichterstattung am Erwerbseinkommen) nicht erfüllten und trotzdem
akkreditiert werden konnten, wenn sie nachweislich regelmässig aus dem
Bundeshaus für in der Schweiz produzierte Medien berichteten, wurde
aufgehoben. Nach dem neuen Recht sollte diese Gruppe berechtigt sein,
eine (zeitlich beschränkte) Zutrittsberechtigung zu erhalten.
4.1.2 Ein weiterer Unterschied liegt darin, dass die Voraussetzung der
hauptberuflichen journalistischen Tätigkeit, welche in Bezug auf die Ak-
kreditierung sowohl im alten als auch im neuen Recht statuiert ist (vgl.
Art. 2 Abs. 1 der Akkreditierungs-Verordnung bzw. Art. 2 Abs. 1
MAkkV), in der revidierten Fassung anders und zudem enger umschrie-
ben wird als in der ursprünglichen Fassung.
Nach Art. 2 Abs. 2 der Akkreditierungs-Verordnung war das Element
« hauptberuflich » erfüllt, wenn 80 % des jeweiligen Erwerbseinkom-
mens aus der journalistischen Tätigkeit im Bundeshaus stammten. Dem-
gegenüber liegt gemäss Art. 2 Abs. 2 MAkkV eine hauptberufliche Tätig-
keit vor, wenn 60 % einer Vollzeitstelle für die journalistische Tätigkeit
im Bundeshaus aufgewendet werden.
Das Element « journalistisch » wurde in der Akkreditierungs-Verordnung
nicht definiert. Neu erklärt Art. 2 Abs. 3 MAkkV ausdrücklich die foto-
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grafische Berichterstattung als journalistische Tätigkeit im Sinne der
Verordnung und schliesst Verbandsarbeit, PR- und Werbetätigkeiten vom
Begriff der journalistischen Tätigkeit aus. Unklar ist, ob diese Einschrän-
kung auch auf die Zutrittsberechtigung nach Art. 7 Abs. 1 MAkkV an-
wendbar ist. In der Literatur wird die Frage bejaht, die resultierende Lö-
sung jedoch als problematisch eingestuft (vgl. SÄGESSER, Akkreditierung
von Medien, S. 185).
4.2 In der Folge ist zu prüfen, ob die Definition des Begriffs « jour-
nalistisch » in Art. 2 Abs. 3 MAkkV sich nur auf Art. 2 Abs. 1 MAkkV,
das heisst auf die Akkreditierung, bezieht, wie der Beschwerdeführer
geltend macht, oder ob diese Einschränkung analog anzuwenden ist auf
die Zutrittsberechtigung weiterer Medienschaffender nach Art. 7 Abs. 1
MAkkV.
Die Vorinstanz beantwortet diese Frage nicht eindeutig. Sie begründet die
Verfügung vom 28. August 2009 unter anderem folgendermassen: Mit
Schreiben vom 5. März 2009 sei der Beschwerdeführer auf die Voraus-
setzungen für die Erteilung eines Zutrittsausweises aufmerksam gemacht
worden. Gemäss Art. 7 Abs. 1 MAkkV müsse die Tätigkeit als Journalist
nachgewiesen werden. Es sei darauf hingewiesen worden, dass Verbands-
arbeit, PR- und Werbetätigkeiten in sinngemässer Anwendung von Art. 2
Abs. 3 MAkkV nicht als journalistische Tätigkeiten gelten würden.
In ihrer Vernehmlassung vom 17. Dezember 2009 führt die Vorinstanz je-
doch an, sie habe den Beschwerdeführer in ihrem Schreiben vom 5. März
2009 darauf aufmerksam gemacht, sie werde keine permanenten Zutritts-
ausweise mehr ausstellen für Personen, die zur Ausübung einer Ver-
bands-, PR- oder ähnlichen Tätigkeit Zutritt benötigten. Würde eine
solche Berechtigung gewährt, würde die Unterscheidung in der Verord-
nung umgangen und der damit verbundene Zweck vereitelt. Die Vor-
instanz sei jedoch bereit zu prüfen, ob die Voraussetzungen für den
vorübergehenden Zutritt erfüllt seien, sofern der Beschwerdeführer die
gewünschte Dauer der Zutrittsberechtigung (z. B. Dauer einer Session)
präzisiere. Damit zieht die Vorinstanz sinngemäss in Erwägung, auf die
angefochtene Verfügung zurückzukommen, indem sie sich bereit erklärt
zu prüfen, ob die Voraussetzungen der Zutrittsberechtigung teilweise vor-
liegen. Dies hätte sie allerdings bereits bei der Instruktion des Gesuchs
tun und das Gesuch gegebenenfalls teilweise gutheissen können. Un-
gereimt ist diese Erwägung auch deshalb, weil die Vorinstanz am Ende
der Vernehmlassung zum Schluss kommt, aus den genannten Gründen sei
die Beschwerde abzuweisen.
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4.2.1 Mit Blick auf die Verordnungssystematik muss davon ausgegan-
gen werden, dass die in Art. 2 Abs. 3 MAkkV vorgenommene Präzi-
sierung des Begriffs « journalistisch » ausschliesslich auf Art. 2 Abs. 1
MAkkV und damit auf die Frage der Akkreditierung Bezug nimmt. Wie
der Beschwerdeführer zutreffend bemerkt, ist die systematische Tren-
nung der beiden Zutrittsformen für Medienschaffende (Akkreditierung
und Zutrittsberechtigung) in der MAkkV konsequent durchgeführt. Mit
Ausnahme des 4. Abschnitts, in dem die Ausstellung des Zutrittsaus-
weises an die akkreditierten Medienschaffenden und die weiteren Zu-
trittsberechtigten durch die BK geregelt ist (vgl. Art. 12 MAkkV), sind
sowohl die materiellen Voraussetzungen als auch die Verfahrensbe-
stimmungen in Bezug auf die Akkreditierung einerseits und die Zutritts-
berechtigung andererseits getrennt statuiert. Art. 2 Abs. 3 MAkkV hat
keinen systematischen Konnex zu Art. 7 MAkkV; die einzige Verbindung
ist semantischer Art, indem beide Bestimmungen das Element « journa-
listisch tätig » enthalten.
4.2.2 Ein weiterer Grund für die dargelegte Auslegung liegt in der
inhaltlichen Konzeption der Verordnung, die augenscheinlich eine Unter-
scheidung zwischen Akkreditierung und Zutrittsberechtigung bewirken
sollte. Während die Akkreditierung – unter Vorbehalt von Änderungen in
den Voraussetzungen (vgl. Art. 4 MAkkV) – bis zum Ende der Legisla-
turperiode gültig ist und jeweils erneuert wird (vgl. Art. 5 MAkkV), wird
die Zutrittsberechtigung für maximal 12 Monate erteilt und muss nach
Ablauf der Gültigkeitsdauer erneut beantragt werden. Auch in Bezug auf
die Nutzung der Räumlichkeiten und sonstige Berechtigungen unter-
scheiden sich Zutrittsberechtigung und Akkreditierung erheblich. Gemäss
Art. 11 MAkkV kommen Zutrittsberechtigte in den Genuss der Arbeitser-
leichterungen nach Art. 6 Bst. a und c MAkkV: Sie können an allen Ver-
anstaltungen teilnehmen, welche von der Regierung, der Verwaltung oder
dem Parlament für sie durchgeführt werden, und sie haben Zutritt zu
allen den Medienschaffenden offenstehenden Räumen des Medienzen-
trums Bundeshaus und des Parlamentsgebäudes. Demgegenüber genies-
sen die akkreditierten Medienschaffenden viel weitergehende Rechte,
sowohl hinsichtlich der Bedienung mit Informationen als auch der
Bereitstellung von Infrastrukturen wie Arbeitsplätze oder Postfächer (vgl.
Art. 6 MAkkV).
Da die Akkreditierung wie gezeigt mit weitreichenden Rechten verbun-
den ist, dürfen an sie strengere Voraussetzungen geknüpft werden als an
die Zutrittsberechtigung. Die Vorinstanz weist in ihrer Duplik darauf hin,
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die Zutrittsberechtigung sei vor allem für Personen gedacht, die nicht
akkreditiert werden könnten. Würde für die Zutrittsberechtigung nach
Art. 7 Abs. 1 MAkkV das Erfordernis statuiert, es dürfe keine Verbands-
arbeit, PR- oder Werbearbeit vorliegen, würde einerseits einer grösseren
Zahl Medienschaffender der (vorübergehende) Zutrittsausweis grundsätz-
lich verweigert, andererseits bestünde der einzige Unterschied zur Akkre-
ditierung darin, dass diese eine mindestens 60 %ige Tätigkeit zum Zweck
der Information aus dem Bundeshaus voraussetzt. Ein rein quantitatives
Kriterium als einziges Unterscheidungsmerkmal erscheint für die
Abgrenzung der Akkreditierung von der Zutrittsberechtigung nicht be-
friedigend.
4.2.3 Schliesslich gebietet auch die Bedeutung des Medienzentrums
Bundeshaus und Parlamentsgebäude, insbesondere Medienschaffende,
die für einen Verband oder eine Interessengemeinschaft tätig sind, nicht
grundsätzlich von der Zutrittsberechtigung auszuschliessen, zumal sie
nach dem alten Recht akkreditiert werden konnten (vgl. Art. 2 Abs. 3
Akkreditierungs-Verordnung; SÄGESSER, Akkreditierung von Medien,
S. 185). Dies muss umso mehr gelten, als die Abgrenzung zwischen Ver-
bandsarbeit, PR- und Werbetätigkeit einerseits und « reiner » journalis-
tischer Tätigkeit andererseits im Einzelfall schwierig sein kann. Die
teleologische und historische Auslegung führt somit zum gleichen Re-
sultat wie die systematische Auslegung.
4.2.4 Als Zwischenfazit ist daher festzuhalten, dass für eine sinnge-
mässe Anwendung von Art. 2 Abs. 3 MAkkV auf Art. 7 Abs. 1 MAkkV
kein Anlass besteht. Somit stellt das Vorliegen von Verbandsarbeit, PR-
oder Werbetätigkeit nach der MAkkV, wie sie nach der vorstehenden
Auslegung verstanden werden muss, kein grundsätzliches Hindernis für
die Erteilung einer Zutrittsberechtigung nach Art. 7 Abs. 1 MAkkV dar.
Aus diesem Grund kann vorliegend offen bleiben, ob die vom Beschwer-
deführer ausgeübte Tätigkeit als Verbandsarbeit einzustufen ist oder
nicht.
4.3 Schliesslich stellt sich die Frage der notwendigen Dauer der
Zutrittsberechtigung. Der Beschwerdeführer hat die maximale Dauer von
12 Monaten beantragt und zum Nachweis der Notwendigkeit die Bestä-
tigung seines Arbeitgebers vom 14. April 2009 vorgelegt, wonach er zu
100 % für die LID-Redaktion tätig sei. Welcher Anteil dabei der Berich-
terstattung aus dem Bundeshaus zukommt, wird dort allerdings nicht
gesagt. Die Vorinstanz hält dafür, die Zutrittsberechtigung sei nur punk-
tuell notwendig, nämlich bei der Behandlung von vorwiegend landwirt-
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schaftlichen Geschäften. Der Beschwerdeführer habe wohl regelmäs-
sigen, aber nicht dauernden Gebrauch von seinem Zutrittsrecht gemacht.
4.3.1 Art. 7 Abs. 1 MAkkV sieht den Fall der regelmässig wiederkeh-
renden Notwendigkeit des Zutritts nicht ausdrücklich vor. Zwar ist auch
der regelmässige Zutritt jeweils nur vorübergehend, solange die Frequenz
nicht ein gewisses Mass überschreitet und eine dauerhafte Zutritts-
berechtigung erforderlich macht. Nach der Literatur ist der Begriff
« vorübergehend » in Art. 7 Abs. 1 MAkkV jedoch im Sinne von
« gelegentlich » oder « sporadisch » zu verstehen: Gedacht wurde dabei
an « Personen, die nur sehr sporadisch im Sinne einer Fachberichterstat-
tung oder bei besonderen Ereignissen wie beispielweise Bundesratswah-
len aus dem Bundeshaus berichten und daher das für eine Akkreditierung
erforderliche Kriterium der Hauptberuflichkeit nicht erfüllen » (vgl.
SÄGESSER, Akkreditierung von Medien, S. 193). Die Gruppe jener
Medienschaffenden, welche einen permanenten Zutritt benötigt, ohne
akkreditiert zu sein, wird weder im Normtext noch in der Literatur er-
wähnt, obwohl nach dem revidierten Recht gerade diese Gruppe die
Möglichkeit einer Zutrittsberechtigung erhalten sollte (vgl. SÄGESSER,
Akkreditierung von Medien, S. 193). Indem aber die MAkkV eine vor-
übergehende Zutrittsberechtigung von bis zu 12 Monaten vorsieht, bleibt
dennoch Raum für Fälle, in denen der Zutritt nicht nur sporadisch,
sondern wiederkehrend notwendig ist. Dieser Raum muss für die Gruppe
der weiteren Medienschaffenden, welche nicht akkreditiert sind und
dennoch keinen sporadischen, sondern einen permanenten Zutritt benö-
tigen, zur Verfügung stehen.
4.3.2 Die Vorinstanz betont in ihrer Duplik vom 2. März 2010, die
Befristung der Zutrittsberechtigung sei im Zusammenhang zu sehen mit
dem Gebrauch, der von der Zutrittsberechtigung gemacht werde. Es gehe
im Kern also nicht darum, wie die Landwirtschaftsfragen im Parlament
oder in der Bundesverwaltung behandelt würden, sondern darum, wel-
cher Gebrauch von der beantragten Zutrittsberechtigung gemacht werde
beziehungsweise gemacht werden würde. Aufgrund der eingereichten
Beweismittel und der Beschwerde sei die Vorinstanz zum Schluss ge-
kommen, dass dieser Gebrauch im Fall des Beschwerdeführers nicht
Grundlage für eine zwölfmonatige, sondern für eine vorübergehende
Zutrittsberechtigung bilde.
Diese Begründung vermag aus zwei Gründen nicht zu überzeugen. Zum
einen ist nicht nachvollziehbar, warum die Häufigkeit der landwirtschaft-
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lichen Debatten im Bundeshaus im vorliegenden Fall keinen Rückschluss
auf die Notwendigkeit des Zutritts erlauben sollten.
Zum anderen ist darauf hinzuweisen, dass eine zwölfmonatige Zutritts-
berechtigung gemäss Art. 10 Abs. 1 MAkkV in Verbindung mit Art. 7
Abs. 1 MAkkV als vorübergehend gilt, woran auch die in Art. 10 Abs. 2
MAkkV vorgesehene Verlängerungsmöglichkeit nichts ändert. Die von
der Vorinstanz geäusserte Gefahr der Vereitelung des Unterschieds zwi-
schen Akkreditierung und Zutrittsberechtigung ist in den jeweiligen Vo-
raussetzungen in der MAkkV selbst angelegt.
4.3.3 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Sachverhalt in Bezug
auf die Häufigkeit und Dauer der notwendigen Besuche des Beschwerde-
führers im Medienzentrum Bundeshaus und die damit verbundene Frage,
für welche Dauer eine Zutrittsberechtigung gewährt werden kann, zu
wenig abgeklärt erscheint. Der Vorinstanz steht als Betreiberin des Me-
dienzentrums Bundeshaus (vgl. Art. 7 Abs. 3 OV-BK) grundsätzlich ein
weites Ermessen in Bezug auf die Nutzung der betreffenden Räum-
lichkeiten zu. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass sich das Ermessen
der Verwaltung an den Normen des objektiven Rechts orientieren muss
und folglich eine auf grundsätzlichen Überlegungen basierende generelle
Nichtgewährung der maximalen Zutrittsdauer von 12 Monaten gemäss
Art. 10 Abs. 1 MAkkV eine Ermessensunterschreitung darstellen würde
(vgl. dazu BENJAMIN SCHINDLER, in: Christoph Auer/Benjamin Schind-
ler/Markus Müller [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Ver-
waltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Rz. 26 zu Art. 49
am Ende; ANDRÉ MOSER/ MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.185). In
diesem Sinn obliegt es der verfügenden Behörde, ihr Ermessen pflicht-
gemäss auszuüben.