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Produktionskataster
496 BVGE / ATAF / DTAF
9 Wirtschaft – Technische Zusammenarbeit
Economie – Coopération technique
Economia – Cooperazione tecnica
24
Auszug aus dem Urteil der Abteilung II
i.S. A. gegen Bundesamt für Landwirtschaft
B‒2190/2012 vom 29. Oktober 2012
Landwirtschaft: Zonenabgrenzung. Rechtliches Gehör bei der Aus-
übung von Ermessen. Anforderungen an die Begründung einer
Zonenabgrenzung. Anforderungen an die Heilung einer Verletzung
des rechtlichen Gehörs.
Art. 29 Abs. 2 BV. Art. 29 ff. VwVG. Art. 4 und Art. 177 Abs. 1 LwG.
Art. 1, Art. 3 f. und Art. 6 Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung.
Art. 14, Art. 19, Art. 24 und Art. 26 LBV.
1. Bei der streitigen Ausübung von Ermessen gelten erhöhte Anfor-
derungen an die Ausführlichkeit, die Dichte und die Detailliert-
heit der Begründung einer Verfügung (E. 3.2.2).
2. Die verfügende Instanz muss sich bei einer Zonenabgrenzung in
ihrer Begründung mit den einschlägigen Abgrenzungskriterien
auseinandersetzen und substanziiert darlegen, weshalb sie zu ei-
ner bestimmten Zonenzuordnung gelangt (E. 3.2.3).
3. Die Heilung einer Verletzung des rechtlichen Gehörs ist nicht
möglich, wenn ein Ermessen der Vorinstanz bei der Abgrenzung
zu respektieren ist und sich das Gericht dementsprechend in Zu-
rückhaltung übt oder die Grundlagen für einen materiellen Ent-
scheid im Beschwerdeverfahren fehlen. Die nachgeschobene Be-
gründung der Vorinstanz muss ihrerseits nachvollziehbar sein
(E. 3.4).
Agriculture: délimitation des zones. Droit d'être entendu en lien avec
l'exercice du pouvoir d'appréciation. Exigences requises pour
justifier la délimitation des zones. Exigences requises pour réparer la
violation du droit d'être entendu.
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Art. 29 al. 2 Cst. Art. 29 ss PA. Art. 4 et art. 177 al. 1 LAgr. Art. 1,
art. 3 s. et art. 6 Ordonnance sur les zones agricoles. Art. 14, art. 19,
art. 24 et art. 26 OTerm.
1. En cas de litige lié à l'exercice du pouvoir d'appréciation, la mo-
tivation d'une décision doit répondre à des exigences élevées en
terme de précision, de densité et de détail (consid. 3.2.2).
2. L'instance qui statue sur une délimitation de zones doit dévelop-
per dans ses motifs les critères de délimitation pertinents et expli-
citer en substance les raisons qui l'ont amenée à affecter des sur-
faces à une zone particulière (consid. 3.2.3).
3. Il n'est pas possible de réparer la violation du droit d'être enten-
du lorsque le pouvoir d'appréciation en matière de délimitation
de l'instance inférieure doit être respecté ou lorsque les bases
permettant une décision sur le fond dans la procédure de recours
font défaut. La motivation de l'instance inférieure doit, pour sa
part, être compréhensible (consid. 3.4).
Agricoltura: delimitazione di zone. Diritto di essere sentito nell'am-
bito dell'esercizio della discrezionalità. Esigenze poste alla motiva-
zione di una delimitazione di zone. Esigenze poste alla sanatoria di
una violazione del diritto di essere sentito.
Art. 29 cpv. 2 Cost. Art. 29 segg. PA. Art. 4 e art. 177 cpv. 1 LAgr.
Art. 1, art. 3 seg. e art. 6 Ordinanza sulle zone agricole. Art. 14,
art. 19, art. 24 e art. 26 OTerm.
1. Se è censurato l'esercizio della discrezionalità, la compiutezza,
l'ampiezza e l'accuratezza della motivazione della decisione de-
vono rispondere a esigenze accresciute (consid. 3.2.2).
2. Nel motivare una delimitazione di zona l'autorità decidente deve
esprimersi sui criteri applicati ed esporre in modo sostanziato le
ragioni dell'attribuzione a una determinata zona (consid. 3.2.3).
3. Una violazione del diritto di essere sentito non può essere sanata
se deve essere rispettata la discrezionalità dell'autorità inferiore
nella delimitazione, e di conseguenza il Tribunale si impone un
certo riserbo, oppure se in procedura ricorsuale mancano i fon-
damenti per una decisione di merito. La motivazione addotta a
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498 BVGE / ATAF / DTAF
posteriori dalla giurisdizione inferiore deve, dal canto suo, essere
comprensibile (consid. 3.4).
Der Beschwerdeführer bewirtschaftet den Sömmerungsbetrieb « Y. », der
im Gebiet (…) in der Gemeinde X. (Kanton Graubünden) liegt. Insbe-
sondere werden von ihm in diesem Gebiet die Parzellen Nr. 11 (…) und
Nr. 12 (…) bewirtschaftet.
Seit Inkrafttreten der neuen Landwirtschaftsgesetzgebung am 1. Januar
1999 legt das Bundesamt für Landwirtschaft (nachfolgend: Vorinstanz)
die Grenzen des Sömmerungsgebiets fest. Die erstmalige Abgrenzung
wurde kantonsweise in der ganzen Schweiz vorgenommen. Am
2. November 2000 wurde die Verfügung betreffend die Abgrenzung des
Sömmerungsgebiets für den Kanton Graubünden im kantonalen Amts-
blatt publiziert. Im Bereich (…) gelangten der grösste Teil der Parzelle
Nr. 11 (…) und die gesamte Parzelle Nr. 12 (…) in das Sömmerungsge-
biet. Ein kleiner Teil der Parzelle Nr. 11 (…) wurde der Bergzone IV
zugeteilt. Die Abgrenzung des Sömmerungsgebiets im Bereich (…) wur-
de im Dezember 2000 rechtskräftig.
Die Vorinstanz überprüfte im Jahr 2011 von Amtes wegen die Abgren-
zung des Sömmerungsgebiets im gesamten Gebiet (…). Anlass für diese
Überprüfung war eine Differenz zwischen der Zonenzugehörigkeit und
der Ausrichtung von Beiträgen: Ein Teil der dem Sömmerungsgebiet
zugeteilten Flächen wurde ganzjährig genutzt und es wurden für seine
Bewirtschaftung Flächenbeiträge ausgerichtet. Am 21. Juni 2011 wurde
ein Augenschein vorgenommen, an dem die betroffenen Bewirtschafter
sowie Vertreter des Amts für Landwirtschaft und Geoinformation des
Kantons Graubünden (ALG) und der Vorinstanz teilnahmen.
Mit Verfügung vom 28. März 2012, die dem Beschwerdeführer und wei-
teren Personen eröffnet wurde, korrigierte die Vorinstanz die Abgrenzung
zwischen der Bergzone IV und dem Sömmerungsgebiet im Bereich (…).
Der Verfügung lag eine Karte bei, aus welcher der genaue Grenzverlauf
ersichtlich ist. In Bezug auf den Sömmerungsbetrieb Y. hielt die Vorin-
stanz insbesondere fest, dass dieser seit den 1980er-Jahren von der Fami-
lie des Beschwerdeführers bewirtschaftet werde. Damals habe die Söm-
merungsweide insbesondere die oberen Bereiche der Parzellen Nr. 11
(…) und Nr. (…) umfasst. Die unteren Bereiche der Parzellen Nr. 11 (…)
und Nr. (…) seien schon immer als Mähwiesen bewirtschaftet worden
und aus der Sömmerungsweide ausgezäunt gewesen. Der Beschwerde-
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führer habe zudem weitere Flächen auf dem Grundstück Nr. 11 (…)
gemäht, die jedoch nicht aus der Sömmerungsweide ausgezäunt gewesen
und daher ebenfalls von den Sömmerungstieren beweidet worden seien.
Diese Flächen könnten angesichts der Bewirtschaftung vor 1999 nicht
aus dem Sömmerungsgebiet ausgeschlossen und zur landwirtschaftlichen
Nutzfläche seines Betriebs gezählt werden, da sie immer auch alpwirt-
schaftlich genutzt worden seien.
Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer am 23. April 2012
Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt sinnge-
mäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Zuteilung der
Parzelle Nr. 12 (…) sowie eines Teils der Parzelle Nr. 11 (…), den er in
einem der Beschwerdeschrift beigelegten Plan eingezeichnet hat, zum
Berggebiet. Er bringt vor, die Alp Y. sei vor 1988 für mehrere Jahre zu-
sammen mit der Alp V. verpachtet gewesen. Daher sei sie erst spät (nach
Mitte August) genutzt und erst nach dem Mähen und Einfahren des Heus
von Tieren betreten worden. Das Auszäunen der Sömmerungsweide sei
daher nicht nötig gewesen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt werde die
Wiese mit Kunststoffpfählen und Weidezaunband ausgezäunt. Ein weite-
rer Teil der Parzelle werde nur gelegentlich gemäht. Die Parzelle Nr. 12
(…) sei in den letzten Jahren kaum bewirtschaftet worden. Sie werde
vom Beschwerdeführer gegenwärtig mit Ponys beweidet, für die er keine
Sömmerungsbeiträge bezogen habe.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 30. Mai 2012, die
Beschwerde abzuweisen. Sie bringt vor, aus dem Alpkataster sei ersicht-
lich, dass die Grenze zwischen dem Weideland und der Mähwiese im
Bereich der Parzelle Nr. 11 (…) der heutigen Abgrenzung zwischen dem
Sömmerungsgebiet und der Bergzone IV entspreche. Aus den Notizen
des kantonalen Mitarbeiters in den Plangrundlagen des ALG zum Voll-
zug der Direktzahlungen 1999, die zur Festlegung der Grenzen anlässlich
der Erstabgrenzung des Sömmerungsgebiets dienten, sei zudem ersicht-
lich, dass die dem Sömmerungsgebiet zugeteilten Flächen der Parzelle
Nr. 11 (…) (« Weide », « Sö-Beiträge […] ») vor 1999 als Sömmerungs-
fläche behandelt worden seien. Des Weiteren lasse die auf einem Ortho-
foto der Parzelle Nr. 11 (…) ersichtliche Vegetation Schlüsse auf die
langjährige Bewirtschaftung der Fläche zu. Betreffend die Parzelle Nr. 12
(…) sei zu berücksichtigen, dass diese bis zum Zeitpunkt der Erstabgren-
zung von B. als Sömmerungsweide genutzt worden sei und seit der Ein-
führung dieser Beitragsart Sömmerungsbeiträge für die Bewirtschaftung
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der Weide ausgerichtet worden seien. Die Einteilung ins Sömmerungsge-
biet sei damit zu Recht erfolgt.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut. Es hebt die
angefochtene Verfügung im Umfang des Streitgegenstands auf und weist
die Streitsache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die
Vorinstanz zurück.
Aus den Erwägungen:
2. Erschwerende Produktions- und Lebensbedingungen, insbeson-
dere im Berg- und Hügelgebiet, sind bei der Anwendung des Landwirt-
schaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG, SR 910.1) angemessen zu
berücksichtigen (Art. 4 Abs. 1 LwG). Nach Art. 4 Abs. 2 LwG unterteilt
die Vorinstanz die landwirtschaftlich genutzte Fläche nach Massgabe der
Erschwernisse in Zonen und führt hierzu einen Produktionskataster. Der
Bundesrat legt die Abgrenzungskriterien fest (Art. 4 Abs. 3 LwG) und
erlässt die erforderlichen Ausführungsbestimmungen, wo das Landwirt-
schaftsgesetz die Zuständigkeit nicht anders regelt (Art. 177 Abs. 1
LwG).
2.1 Gestützt auf Art. 4 Abs. 3 und Art. 177 Abs. 1 LwG hat er die
Verordnung über den landwirtschaftlichen Produktionskataster und die
Ausscheidung von Zonen vom 7. Dezember 1998 (Landwirtschaftliche
Zonen-Verordnung, SR 912.1) erlassen. Im landwirtschaftlichen Produk-
tionskataster wird die landwirtschaftlich genutzte Fläche in Gebiete und
Zonen unterteilt (Art. 1 Abs. 1 Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung).
Das Sömmerungsgebiet umfasst die traditionell alpwirtschaftlich ge-
nutzte Fläche (Art. 1 Abs. 2 Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung).
Das Berggebiet, für dessen Abgrenzung und Unterteilung die klimatische
Lage, die Verkehrslage und die Oberflächengestaltung massgebend sind,
umfasst insbesondere die Bergzone IV (Art. 1 Abs. 3 Bst. a und Art. 2
Abs. 1 Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung). Für die Abgrenzung des
Sömmerungsgebiets dienen die Sömmerungsweiden, die Heuwiesen,
deren Ertrag für die Zufütterung während der Sömmerung verwendet
wird, sowie die Gemeinschaftsweiden (Art. 3 Abs. 1 Landwirtschaftliche
Zonen-Verordnung; Art. 24 Abs. 1 der Landwirtschaftlichen Begriffs-
verordnung vom 7. Dezember 1998 [LBV, SR 910.91]). Die Grenzen des
Sömmerungsgebiets werden aufgrund der Bewirtschaftung vor 1999 und
unter Berücksichtigung der herkömmlich-traditionellen Bewirtschaftung
festgelegt (Art. 3 Abs. 2 Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung). Als
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Sömmerungsweiden gelten die Flächen mit ausschliesslicher Weidenut-
zung, welche der Sömmerung von Tieren dienen und die zu einem Hir-
tenbetrieb oder einem Sömmerungsbetrieb gehören (Art. 26 LBV).
2.2 Als landwirtschaftliche Nutzfläche gilt demgegenüber die einem
Betrieb zugeordnete, für den Pflanzenbau genutzte Fläche ohne die
Sömmerungsfläche, die dem Bewirtschafter ganzjährig zur Verfügung
steht (Art. 14 Abs. 1 LBV). Hierzu gehört insbesondere die Dauergrün-
fläche (Art. 14 Abs. 1 Bst. b LBV). Als Dauergrünfläche gilt die mit
Gräsern und Kräutern bewachsene Fläche ausserhalb der Söm-
merungsflächen, die seit mehr als sechs Jahren als Dauerwiese oder als
Dauerweide besteht (Art. 14 Abs. 1 LBV i.V.m. Art. 19 Abs. 1 LBV). Als
Dauerwiese gilt die Fläche, die jährlich mindestens ein Mal zur Futter-
gewinnung gemäht wird (Art. 19 Abs. 2 LBV). Als Dauerweide gilt
grundsätzlich eine ganzjährig bewirtschaftete Fläche mit ausschliess-
licher Weidenutzung (Art. 19 Abs. 3 LBV). Heuwiesen im Sömmerungs-
gebiet gehören zur Dauergrünfläche, wenn sie jährlich gemäht werden
und diese Nutzung auf ununterbrochener, langjähriger Tradition beruht
und das geerntete Raufutter zur Winterfütterung auf dem Betrieb ver-
wendet wird (Art. 19 Abs. 5 LBV).
2.3 Die Vorinstanz setzt die Grenzen fest und hat den Kanton, auf
dessen Gebiet die fragliche Grenze verläuft, anzuhören (Art. 4 Abs. 1
Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung). Sie zieht die Grenzen so, dass
die Anwendung der Gesetzgebung möglichst einfach ist (Art. 4 Abs. 2
Landwirtschaftliche Zonen-Verordnung). Für die Abgrenzung des Söm-
merungsgebiets stützt sich die Vorinstanz auf den Alpkataster und auf die
durch die Kantone festgesetzte Abgrenzung (Art. 4 Abs. 3 Landwirt-
schaftliche Zonen-Verordnung). Sie kann von sich aus oder auf Gesuch
die Grenzen des Sömmerungsgebiets und des Berggebiets ändern (Art. 6
Abs. 1 S. 1 und Art. 6 Abs. 2 S. 1 Landwirtschaftliche Zonen-Verord-
nung).
3. Der Beschwerdeführer beanstandet die von der Vorinstanz in der
angefochtenen Verfügung vorgenommene Abgrenzung zwischen dem
Sömmerungsgebiet und der Bergzone IV auf der Parzelle Nr. 11 (…)
sowie die Zuordnung der gesamten Parzelle Nr. 12 (…) zum Sömme-
rungsgebiet. Das Bundesverwaltungsgericht prüft den vorinstanzlichen
Entscheid mit voller Kognition. Es erlegt sich indessen eine gewisse
Zurückhaltung auf, wenn örtliche Verhältnisse zu beurteilen sind, mit
denen die Vorinstanz besser vertraut ist, und wenn Letztere über spezifi-
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502 BVGE / ATAF / DTAF
sche Fachkenntnisse verfügt (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B‒2060/2007 vom 31. Juli 2008 E. 2.3). Dies gilt insbesondere insofern,
als der exakte Verlauf der Grenze des Sömmerungsgebiets festzulegen
ist. Das Bundesverwaltungsgericht ist diesbezüglich die Rechtsmittel-
und nicht die Planungsbehörde.
3.1 Die Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung aus, dem
Sömmerungsgebiet sei derjenige Teil des Grundstücks zuzuordnen, der
vor 1999 beziehungsweise herkömmlich-traditionell als Weide genutzt
worden sei, und zudem auch jener Teil, der zwar gemäht worden, jedoch
nicht aus der Sömmerungsweide ausgezäunt gewesen und daher faktisch
ebenfalls von den Tieren betreten und beweidet worden sei. Bereiche, die
als Mähwiese bewirtschaftet und seinerzeit entsprechend ausgezäunt
gewesen seien, müssten hingegen vom Sömmerungsgebiet ausgenommen
und der Bergzone IV zugeordnet werden. Im Hinblick auf den genauen
Verlauf der Grenze zwischen dem Sömmerungsgebiet und der Bergzone
auf der Parzelle Nr. 11 (…) beschränkt sie sich auf die Feststellungen,
dass « die Sömmerungsweide […] die oberen Bereiche der Parzellen
Nr. 11 (…) und Nr. (…) [umfasste] ». Zudem seien « die unteren Berei-
che der Parzellen […], welche flacher [seien] und direkt am Weg [lägen],
[…] schon immer als Mähwiesen bewirtschaftet […] und aus der Söm-
merungsweide ausgezäunt » worden. Der Beschwerdeführer habe « zu-
dem weitere Flächen auf dem Grundstück Nr. 11 (…) gemäht, die jedoch
nicht aus der Sömmerungsweide ausgezäunt [gewesen] und somit eben-
falls von den Sömmerungstieren beweidet » worden seien. Diese Flächen
könnten « angesichts der Bewirtschaftung vor 1999 nicht aus dem Söm-
merungsgebiet ausgeschlossen und zur landwirtschaftlichen Nutzfläche
seines Betriebes gezählt werden, da diese immer auch alpwirtschaftlich
genutzt » worden seien. Im Hinblick auf die Parzelle Nr. 12 (…) führt die
Vorinstanz lediglich aus, dass diese in den neunziger Jahren des vorigen
Jahrhunderts « zusätzlich zu den heutigen Sömmerungsflächen […] ins
Weidegebiet einbezogen » gewesen sei.
3.2 Es stellt sich die Frage, ob und inwieweit die Vorinstanz hier-
durch ihre Pflicht zur Begründung der angefochtenen Verfügung (Art. 35
Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968
[VwVG, SR 172.021]) und damit das Recht des Beschwerdeführers auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101] i.V.m. Art. 29
VwVG) verletzt haben könnte.
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BVGE / ATAF / DTAF 503
3.2.1 Aus der Garantie des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2
BV und Art. 29 ff. VwVG wird der Anspruch abgeleitet, dass die
Behörde die Vorbringen der in ihrer Rechtsstellung Betroffenen sorgfältig
und ernsthaft prüft und beim Entscheid berücksichtigt. Folge dieser
Prüfungspflicht ist insbesondere die behördliche Begründungspflicht.
Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag ent-
schieden hat. Zudem kann durch die Verpflichtung zur Offenlegung der
Entscheidgründe verhindert werden, dass sich die Behörde von unsach-
lichen Motiven leiten lässt. Die Begründungspflicht erscheint somit nicht
nur als ein bedeutsames Element transparenter Entscheidfindung, son-
dern dient zugleich auch der wirksamen Selbstkontrolle der Behörde. Die
Begründung eines Verwaltungsakts oder eines Entscheids muss so abge-
fasst sein, dass die Betroffenen ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten
können. Dies ist nur möglich, wenn sich sowohl die Betroffenen als auch
die Rechtsmittelinstanzen über die Tragweite des Entscheids ein Bild
machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überle-
gungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen
und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.1 mit
Hinweisen; BERNHARD WALDMANN/JÖRG BICKEL, in: Waldmann/
Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, N. 1 ff. und
102 zu Art. 29 VwVG sowie N. 21 zu Art. 32 VwVG, nachfolgend:
Praxiskommentar; FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHWANK, Praxiskom-
mentar, N. 10 ff. zu Art. 35 VwVG; PATRICK SUTTER, in: Auer/Müller/
Schindler [Hrsg.], VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Ver-
waltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, N. 2 ff. zu Art. 32 VwVG,
nachfolgend: Kommentar VwVG).
3.2.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind umso stren-
gere Anforderungen an die Begründung zu stellen, je grösser der Ermes-
sensspielraum der Behörde ist und je vielfältiger die tatsächlichen Vor-
aussetzungen sind, die bei der Betätigung des Ermessens zu berücksich-
tigen sind (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.3; SUTTER, Kommentar VwVG, N. 3
zu Art. 32 VwVG, jeweils mit Hinweisen). Der Vorinstanz kommt bei der
Abgrenzung des Sömmerungsgebiets ein erhebliches Planungsermessen
zu (vgl. E. 3). Vorliegend sind deshalb hohe Anforderungen an die Aus-
führlichkeit, die Dichte und die Detailliertheit der Begründung zu stellen.
3.2.3 Die Vorinstanz hat in ihrer Begründung zwar die einschlägigen
Normen der Landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung zitiert und Bezug
2012/24 Landwirtschaftlicher
Produktionskataster
504 BVGE / ATAF / DTAF
auf die vom Beschwerdeführer bewirtschafteten Grundstücke genom-
men. Die Begründung enthält auch allgemeine Ausführungen zu den
nach der Landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung massgebenden Ab-
grenzungskriterien. Eine Begründung erfüllt die Anforderungen an die
Begründungspflicht nach Art. 35 Abs. 1 VwVG jedoch nicht schon dann,
wenn die gesetzlichen Beurteilungskriterien lediglich abstrakt wieder-
gegeben werden. Vielmehr muss die verfügende Behörde konkret erläu-
tern, welches die einbezogenen Faktoren sind und wie sie gewichtet
wurden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒3629/2007 vom
9. Januar 2008 E. 3.4). Mit Bezug auf den konkreten Einzelfall muss die
Behörde darlegen, ob die Kriterien erfüllt oder inwieweit sie verfehlt
wurden. Die Vorinstanz hätte somit im vorliegenden Fall nachvollziehbar
darlegen müssen, warum einzelne Parzellen oder Teile der Parzellen
gemessen an den Kriterien der Landwirtschaftlichen Zonen-Verordnung
und der LBV (vgl. E. 2.1 f.) als Sömmerungsfläche beziehungsweise als
Bergzone IV anzusehen sind (zur Anwendung und Gewichtung dieser
Kriterien vgl. BVGE 2008/10 E. 3.1 ff. und 4.1.1 ff.). Soweit die Be-
gründung der angefochtenen Verfügung diesbezüglich Ausführungen
enthält (vgl. E. 3.1), sind diese jedoch weitgehend nichtssagend und
lassen keine Rückschlüsse auf die Überlegungen zu, von denen sich die
Vorinstanz bei der Neuabgrenzung des Sömmerungsgebiets auf den ge-
nannten Grundstücken leiten liess. Eine einzelfallbezogene Auseinander-
setzung mit den einschlägigen Abgrenzungskriterien findet im Hinblick
auf die Parzellen Nr. 11 (…) und Nr. 12 (…) kaum statt. In ihrer Begrün-
dung betreffend die Parzelle Nr. 11 (…) beschränkt sich die Vorinstanz
auf die pauschale Feststellung, dass « die Sömmerungsweide […] die
oberen Bereiche » der Parzelle umfasst habe, während andere Flächen
der Parzelle gemäht worden seien, von denen ein Teil « schon immer als
Mähwiese bewirtschaftet » und dementsprechend aus dem Sömmerungs-
gebiet ausgezäunt worden sei. Ein anderer Teil der gemähten Fläche sei
nicht ausgezäunt gewesen und « immer auch alpwirtschaftlich » genutzt
worden (vgl. E. 3.1). In Bezug auf die Parzelle Nr. 12 (…) führt sie ledig-
lich aus, dieses Grundstück sei in den neunziger Jahren des vorigen Jahr-
hunderts zusätzlich zu den heutigen Sömmerungsflächen in das Weide-
gebiet einbezogen worden (vgl. E. 3.1). Die Vorinstanz legt jedoch nicht
dar, wie sie zu diesen Annahmen gelangt ist, auf welche Sachverhalts-
elemente und Abgrenzungskriterien sie sich dabei stützt und weshalb sie
jeweils zu einer unterschiedlichen Zonenzuordnung gelangt. Insbesonde-
re enthält die Begründung keine substanziierte Auseinandersetzung mit
der Frage, wie die von der Vorinstanz bezeichneten Flächen konkret
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Produktionskataster
2012/24
BVGE / ATAF / DTAF 505
bewirtschaftet wurden und zu welchen Zeiten die Bewirtschaftung statt-
fand. Sie äussert sich auch nicht substanziiert zu dem von ihr im Rahmen
der Neuabgrenzung festgelegten Verlauf der Grenze zwischen dem
Sömmerungsgebiet und der Bergzone auf der Parzelle Nr. 11 (…), son-
dern verweist auf die oberen beziehungsweise unteren Bereiche dieses
Grundstücks (vgl. E. 3.1). Sie bezeichnet ein bestimmtes Gebiet als
Sömmerungsweide und legt dar, dass andere Flächen der Parzelle gemäht
worden seien, von denen ein bestimmter Bereich wiederum als Mähwie-
se ausgezäunt worden sei. Wo sich diese Bereiche genau befinden und
wo die Grenzen zwischen ihnen verlaufen, lässt sich anhand der Ausfüh-
rungen der Vorinstanz jedoch kaum nachvollziehen. Ferner nimmt sie im
Zusammenhang mit der Zonenzuordnung auf den Parzellen Nr. 11 (…)
und Nr. 12 (…) auch nicht Bezug auf die mit Verfügung vom
2. November 2000 vorgenommene Erstabgrenzung und legt nicht dar,
welche Gründe dafür oder dagegen sprechen können, an ihr festzuhalten
oder von ihr abzuweichen. Die angefochtene Verfügung enthält damit
keine Prüfung der einschlägigen Abgrenzungskriterien, die den erhöhten
Anforderungen an die Begründung der Verfügung (vgl. E. 3.2.2) gerecht
wird.
3.3 Insgesamt lässt die Begründung der angefochtenen Verfügung
deshalb allenfalls in Ansätzen erkennen, auf welche Erwägungen sich die
Abgrenzung des Sömmerungsgebiets auf den Parzellen Nr. 11 (…) und
Nr. 12 (…) stützt. Es ist aber nicht nachvollziehbar, von welchen Überle-
gungen sich die Vorinstanz bei der Ausübung ihres Planungsermessens
konkret leiten liess. Das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers wurde
somit verletzt.
3.4 Ausnahmsweise kann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
unter bestimmten engen Voraussetzungen im Rechtsmittelverfahren ge-
heilt werden, wenn die unterlassene Verfahrenshandlung im Rechts-
mittelverfahren nachgeholt wird und das rechtliche Gehör vom Betrof-
fenen nachträglich voll wahrgenommen werden kann. Eine Verletzung
des rechtlichen Gehörs kann jedoch nur geheilt werden, wenn der
Rechtsmittelbehörde dieselbe Kognition zukommt wie der Vorinstanz.
Die Verletzung darf auch nicht zu schwer wiegen, um geheilt werden zu
können. Des Weiteren darf der von der Verletzung betroffenen Partei
durch die Heilung kein unzumutbarer Nachteil entstehen, was insbe-
sondere dann der Fall ist, wenn ihr durch die Nichtrückweisung der Sa-
che an die Vorinstanz eine Beschwerdeinstanz verloren gehen würde.
2012/24 Landwirtschaftlicher
Produktionskataster
506 BVGE / ATAF / DTAF
Durch die Heilung von Gehörsverletzungen sollen in erster Linie ein
prozessualer Leerlauf und damit unnötige Verzögerungen vermieden
werden, die nicht mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beför-
derlichen Beurteilung der Sache in Einklang gebracht werden könnten.
Hingegen besteht der Sinn einer Heilung allfälliger Gehörsverletzungen
nicht darin, dass die Aufgaben der erstinstanzlich verfügenden Behörde
auf die Beschwerdeinstanz verlagert werden (vgl. BGE 132 V 387 E. 5.1;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B‒7107/2009 vom 15. Februar
2010 E. 4.2.1 (teilweise publiziert in BVGE 2010/26) und B–199/2009
vom 20. Oktober 2009 E. 3.3; WALDMANN/BICKEL, a.a.O., N. 108 ff. zu
Art. 29 VwVG, jeweils mit Hinweisen).
3.4.1 Die Vorinstanz hat anlässlich der Anfechtung ihres Entscheids in
ihrer Vernehmlassung vom 30. Mai 2012 eine Begründung nachgescho-
ben, in der sie erläutert, wie das Sömmerungsgebiet auf den Parzellen
Nr. 12 (…) und Nr. 11 (…) unter Berücksichtigung der einschlägigen
Kriterien ihrer Auffassung nach abzugrenzen sei. Dem Beschwerdeführer
wurde mit Verfügung vom 31. Mai 2012 die Gelegenheit gegeben, sich
dazu zu äussern. Gleichwohl kommt eine Heilung der Verletzung des
rechtlichen Gehörs aus den folgenden Gründen nicht in Betracht:
3.4.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet im vorliegenden Fall
mit voller Kognition, übt sich aber insbesondere im Hinblick auf die
Festlegung der Grenze des Sömmerungsgebiets in Zurückhaltung und
respektiert das Planungsermessen der Vorinstanz (vgl. E. 3). Es ist nicht
seine Aufgabe, erstinstanzlich anstelle der Vorinstanz aufgrund eines
wesentlich ergänzten beziehungsweise im Ergebnis neuen Sachverhalts
die Neuabgrenzung des Sömmerungsgebiets vorzunehmen. Entschiede
das Bundesverwaltungsgericht vorliegend in der Sache, würde dies somit
dazu führen, dass dem Beschwerdeführer eine Instanz verloren ginge, die
in Ausübung ihres Planungsermessens die Abgrenzung des Sömmerungs-
gebiets vornimmt. Hierdurch würde dem Beschwerdeführer ein unzu-
mutbarer Nachteil entstehen. Eine Heilung der Verletzung des rechtlichen
Gehörs kommt daher schon aus diesem Grund nicht in Betracht.
3.4.3 Dem Bundesverwaltungsgericht ist es zudem auch unter Be-
rücksichtigung der in der Vernehmlassung nachgeschobenen Begründung
nicht möglich, sachlich über den Gegenstand des vorliegenden Rechts-
streits zu entscheiden. Die Vorinstanz hat dem Bundesverwaltungsgericht
nicht die gesamten Vorakten zugesandt, obwohl sie hierzu mit Verfügung
vom 25. April 2012 aufgefordert worden war. Vielmehr hat sie der Ver-
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Produktionskataster
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nehmlassung lediglich einige Beilagen beigefügt, die sie zum Beweis der
von ihr vorgebrachten Tatsachenbehauptungen vorlegt. Diese betreffen
zwar streitrelevante Umstände, erlauben es dem Bundesverwaltungs-
gericht jedoch nicht, sich ein vollständiges Bild über den relevanten
Sachverhalt zu machen. Es fehlen weiterhin insbesondere ein Protokoll
des Augenscheins vom 21. Juni 2011 und die Verfügung vom
2. November 2000, mit welcher die Erstabgrenzung des Sömmerungsge-
biets vorgenommen wurde. Überdies fehlen die angefochtene Verfügung
und offenbar weitgehend auch der ihr vorangegangene vorinstanzliche
Schriftenwechsel in den von der Vorinstanz eingesandten Unterlagen. Da
die Vorakten eine wesentliche Grundlage für die Überprüfung einer ange-
fochtenen Verfügung bilden, ist die Vorinstanz gemäss Art. 57 Abs. 1
VwVG verpflichtet, der Beschwerdeinstanz nicht nur einzelne Akten-
stücke oder Beweismittel, sondern die gesamten Vorakten vollständig
auszuhändigen (vgl. FRANK SEETHALER/KASPAR PLÜSS, in: Waldmann/
Weissenberger [Hrsg.], a.a.O., N. 7 zu Art. 57 VwVG; ANDRÉ MOSER, in:
Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], a.a.O., N. 13 zu Art. 57 VwVG). Dem
Bundesverwaltungsgericht fehlen daher die Entscheidgrundlagen, die für
einen materiellen Entscheid in der Sache und somit für die Heilung der
Verletzung des rechtlichen Gehörs erforderlich wären.
3.4.4 Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass die nachträg-
liche Begründung der Vorinstanz auch unter Berücksichtigung der von
ihr eingereichten Beweismittel nicht nachvollziehbar erscheint. Die Vor-
instanz stützt die Grenzziehung auf der Parzelle Nr. 11 (…) insbesondere
auf die Plangrundlagen des ALG, die für die Erstabgrenzung des Sömme-
rungsgebiets verwendet wurden. Der in den Plangrundlagen als landwirt-
schaftliche Nutzfläche markierte Bereich ist jedoch grösser als der Teil
der Parzelle, den die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung der
Bergzone IV zugeteilt hat, und erreicht den Stall, dessen Umgebung nach
dem Vorbringen des Beschwerdeführers schon immer als Mähwiese
genutzt wurde. Die Darlegungen der Vorinstanz in der angefochtenen
Verfügung und in der Vernehmlassung enthalten keine Begründung für
diese Diskrepanz zwischen der Eingrenzung der landwirtschaftlichen
Nutzfläche in den Plangrundlagen des ALG und der Abgrenzung des
Sömmerungsgebiets, die in der angefochtenen Verfügung vorgenommen
wurde. Es ist deshalb für das Bundesverwaltungsgericht nicht nachvoll-
ziehbar, warum das in den Plangrundlagen des ALG als landwirtschaftli-
che Nutzfläche bezeichnete Gebiet zu einem grossen Teil dem Sömme-
rungsgebiet und nicht der Bergzone IV zugeordnet wurde.
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3.5 Insgesamt ist somit festzuhalten, dass die Vorinstanz das recht-
liche Gehör des Beschwerdeführers verletzt hat und diese Gehörsver-
letzung nicht geheilt werden kann.