BVGE 2012/9 - Abteilung III - Krankenversicherung (Übriges) - Krankenversicherung. Hochspezialisierte Medizin (...

Krankenversicherung 2012/9


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8 Gesundheit – Arbeit – Soziale Sicherheit
Santé – Travail – Sécurité sociale
Sanità – Lavoro – Sicurezza sociale
9
Auszug aus dem Urteil der Abteilung III
i.S. Inselspital-Stiftung gegen Beschlussorgan der interkantonalen
Vereinbarung über die hochspezialisierte Medizin
C–5301/2010 vom 2. April 2012
Krankenversicherung. Hochspezialisierte Medizin (HSM). Anfech-
tung von Spitallisten. Grundsatzurteil.
Art. 39 und Art. 53 KVG. Art. 48 VwVG. Art. 3 und Art. 12 IVHSM.
1. Beschlüsse des HSM-Beschlussorgans können beim Bundesver-
waltungsgericht angefochten werden, obwohl Art. 53 Abs. 1 KVG
nur Beschlüsse von Kantonsregierungen nennt (E. 1).
2. Rechtsnatur von Spitallisten: Die Spitalliste ist als Rechtsinstitut
sui generis zu qualifizieren. Sie besteht in erster Linie aus einem
Bündel von Einzelverfügungen (E. 3.2).
3. Anfechtungsgegenstand ist grundsätzlich nur die Verfügung,
welche das die Beschwerde führende Klinik betreffende Rechts-
verhältnis regelt. Die übrigen, nicht angefochtenen Verfügungen
einer Spitalliste erwachsen in Rechtskraft (E. 3.3).
4. Beschwerdelegitimation Dritter: Ein Spital hat kein schutzwür-
diges Interesse daran, dass eine andere Klinik von der Spitalliste
gestrichen oder deren Leistungsauftrag reduziert wird. Es ist
deshalb nicht legitimiert, eine einen anderen Leistungserbringer
betreffende begünstigende Verfügung anzufechten (E. 4.2 und
4.3).
5. Den nicht Beschwerde führenden Listenspitälern kommt im Be-
schwerdeverfahren grundsätzlich keine Parteistellung zu (E. 4.5).
Assurance-maladie. Médecine hautement spécialisée (MHS). Contes-
tation des listes des hôpitaux. Arrêt de principe.
Art. 39 et art. 53 LAMal. Art. 48 PA. Art. 3 et art. 12 CIMHS.
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1. Les décisions de l'organe de décision MHS peuvent être contes-
tées devant le Tribunal administratif fédéral, bien que l'art. 53
al. 1 LAMal ne mentionne que les décisions des gouvernements
cantonaux (consid. 1).
2. Nature juridique de la liste hospitalière: la liste des hôpitaux doit
être qualifiée d'institution juridique sui generis, consistant prin-
cipalement en une série de décisions individuelles (consid. 3.2).
3. En principe, seule la décision qui régit le rapport juridique de la
clinique recourante peut constituer l'objet du recours. Les autres
décisions de la liste des hôpitaux qui ne sont pas contestées en-
trent en vigueur (consid. 3.3).
4. Qualité pour recourir des tiers: un hôpital n'a pas d'intérêt digne
de protection à ce qu'un autre établissement hospitalier soit radié
de la liste des hôpitaux ou à ce que le mandat de prestations de
cet établissement soit réduit. Par conséquent, il n'a pas qualité
pour attaquer une décision favorable concernant un autre four-
nisseur de prestations (consid. 4.2 et 4.3).
5. En procédure de recours, les hôpitaux figurant sur la liste et qui
n'ont pas formé recours n'ont en principe pas qualité de parties
(consid. 4.5).
Assicurazione malattie. Medicina altamente specializzata (MAS).
Impugnazione di elenchi di ospedali. Sentenza di principio.
Art. 39 e art. 53 LAMal. Art. 48 PA. Art. 3 e art. 12 CIMAS.
1. Le decisioni dell'organo decisionale MAS possono essere im-
pugnate dinanzi al Tribunale amministrativo federale, benché
l'art. 53 cpv. 1 LAMal menzioni soltanto le decisioni dei governi
cantonali (consid. 1).
2. Natura giuridica degli elenchi di ospedali: l'elenco di ospedali è
un istituto giuridico sui generis. Consiste in primo luogo in un
fascio di decisioni individuali (consid. 3.2).
3. Oggetto d'impugnazione è di principio la sola decisione che disci-
plina il rapporto giuridico riguardante la clinica ricorrente. Le
altre decisioni di un elenco di ospedali, non impugnate, passano
in giudicato (consid. 3.3).
4. Diritto di ricorrere dei terzi: un ospedale non ha un interesse
degno di protezione a far radiare un'altra clinica dall'elenco di
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ospedali o a ottenere la riduzione del suo mandato di prestazioni.
Di conseguenza, non ha il diritto di ricorrere contro una deci-
sione positiva riguardante un altro fornitore di prestazioni (con-
sid. 4.2 e 4.3).
5. Se non hanno interposto ricorso, gli altri ospedali figuranti
nell'elenco non hanno di principio qualità di parte nella proce-
dura ricorsuale (consid. 4.5).

Am 28. Mai 2010 traf das Beschlussorgan der interkantonalen Verein-
barung über die hochspezialisierte Medizin (HSM-Beschlussorgan) den
Entscheid zur Planung der hochspezialisierten Medizin (HSM) im
Bereich der Organtransplantationen (BBl 2010 4445, nachfolgend: HSM-
Entscheid). Gemäss Ziff. 1 Bst. e HSM-Entscheid werden Herztransplan-
tationen den Universitätsspitälern Bern, Lausanne und Zürich zugewie-
sen. Der Zuteilungsentscheid wird bis zum 31. Dezember 2013 befristet.
Die Inselspital-Stiftung liess am 22. Juli 2010 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht erheben und die Aufhebung des HSM-
Entscheides, soweit er die Herztransplantation betrifft, und Rückweisung
an die Vorinstanz zur Wahrung des rechtlichen Gehörs und zum
Neuentscheid beantragen. Eventualiter sei materiell zu entscheiden und
es sei das Inselspital Bern als einziges Zentrum für Herztransplantationen
festzulegen; subeventualiter sei das Inselspital Bern als Zentrum für
Herztransplantationen festzulegen und die Angelegenheit an die Vor-
instanz zur Bestimmung des zweiten Zentrums zurückzuweisen; sub-
subeventualiter sei das Verfahren zum materiellen Neuentscheid an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
Aus den Erwägungen:
1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid
des HSM-Beschlussorgans zur Planung der hochspezialisierten Medizin.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vor-
instanzen gelten die in Art. 33 VGG genannten Behörden, wobei insbe-
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sondere Instanzen des Bundes aufgeführt werden. Verfügungen
kantonaler Instanzen sind gemäss Art. 33 Bst. i VVG nur dann beim
Bundesverwaltungsgericht anfechtbar, wenn dies in einem Bundesgesetz
vorgesehen ist.
1.2 Art. 90a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über
die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) sieht vor, dass das Bundes-
verwaltungsgericht Beschwerden gegen Beschlüsse der Kantonsregie-
rungen nach Art. 53 KVG beurteilt. Zu den gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG
anfechtbaren Beschlüssen der Kantonsregierungen gehören namentlich
die Spital- oder Pflegeheimlisten im Sinne von Art. 39 KVG (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts C–5733/2007 vom 7. September 2009
E. 1.1, teilweise publiziert in BVGE 2009/48 sowie Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts C–6062/2007 vom 20. April 2010 E. 1.1, teilweise
publiziert in BVGE 2010/15). Zu prüfen ist, ob auch ein Entscheid des
HSM-Beschlussorgans beim Bundesverwaltungsgericht angefochten
werden kann.
1.2.1 Spitalplanung ist Aufgabe der Kantone (vgl. Art. 39 Abs. 1
Bst. e KVG; BVGE 2009/48 E. 12.1). Gemäss Art. 39 Abs. 2 KVG (in
der seit 1. Januar 2009 gültigen Fassung) koordinieren die Kantone ihre
Planung. Nach Art. 39 Abs. 2
bis
KVG (in Kraft seit 1. Januar 2009)
beschliessen die Kantone im Bereich der hochspezialisierten Medizin
gemeinsam eine gesamtschweizerische Planung. Kommen sie dieser Auf-
gabe nicht zeitgerecht nach (vgl. auch Abs. 3 der Übergangsbestim-
mungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007 [Spitalfinanzierung], AS
2008 2056), so legt der Bundesrat fest, welche Spitäler für welche Leis-
tungen auf den kantonalen Spitallisten aufzuführen sind.
1.2.2 Um die gesamtschweizerische Planung zu gewährleisten, haben
die Kantone am 14. März 2008 die interkantonale Vereinbarung über die
hochspezialisierte Medizin (IVHSM) beschlossen, die – nachdem alle
Kantone beigetreten sind – am 1. Januar 2009 in Kraft getreten ist (vgl.
Themen > Hochspezialisierte Medizin >
Grundlagen, besucht am 28. November 2011; für den Kanton Bern siehe
Grossratsbeschluss betreffend den Beitritt zur Interkantonalen Verein-
barung über die hoch spezialisierte Medizin [IVHSM] vom 4. September
2008 [Bernische Systematische Gesetzessammlung 811.08]). Art. 3
IVHSM regelt Zusammensetzung, Wahl und Aufgaben des HSM-
Beschlussorgans. Das Beschlussorgan bestimmt gemäss Art. 3 Abs. 3
IVHSM die Bereiche der hochspezialisierten Medizin, die einer schweiz-
weiten Konzentration bedürfen, und trifft die Planungs- und Zuteilungs-
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entscheide. Hierzu erstellt es eine Liste der Bereiche der hochspezia-
lisierten Medizin und der mit der Erbringung der definierten Leistungen
beauftragten Zentren. Die Liste wird periodisch überprüft. Sie gilt als
gemeinsame Spitalliste der Vereinbarungskantone gemäss Art. 39 KVG.
Die Zuteilungsentscheide werden befristet (Art. 3 Abs. 4 IVHSM). Art. 9
Abs. 1 IVHSM hält zudem fest, dass die Vereinbarungskantone ihre
Zuständigkeit gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG zum Erlass der Spital-
liste für den Bereich der hochspezialisierten Medizin dem HSM-Be-
schlussorgan übertragen.
1.2.3 Nach Art. 12 Abs. 1 IVHSM kann gegen Beschlüsse betreffend
Festsetzung der gemeinsamen Spitalliste nach Art. 3 Abs. 3 und 4 beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde nach Art. 53 KVG geführt
werden. Wie aus dem erläuternden Bericht zur IVHSM (verabschiedet
zuhanden der Kantone von der Plenarversammlung der Schweizerischen
Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren
[GDK] am 14. März 2008, abrufbar unter
Themen > Hochspezialisierte Medizin > Grundlagen, besucht am
28. November 2011) zu schliessen ist, soll Art. 12 Abs. 1 IVHSM nicht
eine (im Bundesrecht nicht vorgesehene) Zuständigkeit des Bundes-
verwaltungsgerichts begründen, vielmehr wurde Art. 53 Abs. 1 KVG als
Rechtsgrundlage betrachtet. Da Art. 53 Abs. 1 und Art. 90a KVG aus-
schliesslich Beschlüsse der Kantonsregierungen als mögliche Anfech-
tungsobjekte nennen, ist darauf näher einzugehen.
1.2.3.1 Der alte, per 1. Januar 2007 aufgehobene Art. 53 Abs. 1 KVG
(in der Fassung vom 18. März 1994, AS 1995 1328) sah vor, dass gegen
die Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Art. 39, Art. 45, Art. 46
Abs. 4, Art. 47, Art. 48 Abs. 1–3, Art. 49 Abs. 7, Art. 51, Art. 54 und
Art. 55 Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden könne. Mit dem
Inkrafttreten der neuen Bundesrechtspflege wurde diese – neu beim
Bundesverwaltungsgericht liegende – Zuständigkeit in Art. 34 VGG (in
der Fassung vom 17. Juni 2005, AS 2006 2197) geregelt, wobei als
anfechtbar weiterhin Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Art. 39,
Art. 45, Art. 46 Abs. 4, Art. 47, Art. 48 Abs. 1–3, Art. 49 Abs. 7, Art. 51,
Art. 54, Art. 55 und neu Art. 55a KVG aufgeführt wurden. Art. 90a KVG
wurde mit dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allge-
meinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) eingefügt
und regelte zunächst die Zuständigkeit der Eidgenössischen Rekurs-
kommission der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung für
die im Ausland wohnenden Personen betreffend Beschwerden im Zusam-
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menhang mit Art. 18 KVG (gemeinsame Einrichtung; vgl. Verordnung
der Bundesversammlung vom 21. Juni 2002 betreffend die Änderung des
Anhangs zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialver-
sicherungsrechts im Zusammenhang mit der Inkraftsetzung des Bundes-
gesetzes zum Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft sowie ihren
Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit [Revision 2 des
Anhangs zum ATSG], AS 2002 3472). Mit der am 1. Januar 2009 in
Kraft getretenen Änderung des KVG vom 21. Dezember 2007 (Spital-
finanzierung [AS 2008 2049]) wurde Art. 34 VGG aufgehoben und
dessen unveränderter Wortlaut in Art. 53 Abs. 1 KVG aufgenommen. Der
neu eingefügte Art. 90a Abs. 2 KVG verweist im Wesentlichen auf
Art. 53 Abs. 1 KVG, was durch die Systematik begründet sein dürfte, da
Art. 53 KVG im 2. Titel, 4. Kapitel (Leistungserbringer) und nicht bei
den Verfahrens- und Rechtspflegebestimmungen im 5. Titel steht. Für die
vorliegend zu beurteilende Frage kommt Art. 90a Abs. 2 KVG demnach
keine selbständige Bedeutung zu.
1.2.3.2 Mit dem Wortlaut von Art. 53 Abs. 1 KVG (bzw. Art. 53 Abs. 1
KVG von 1994 und Art. 34 VGG von 2005) hatten sich die Beschwerde-
instanzen bereits früher auseinanderzusetzen. In einem unveröffentlich-
ten Entscheid (Bundesratsentscheid, BRE) vom 23. Juni 1999 hat der
Bundesrat zunächst festgehalten, dass Art. 39 KVG den Kantonen nicht
vorschreibe, welche Behörde die Spitalplanung durchzuführen und die
Liste zu erlassen habe. Gestützt auf die Materialien hat er weiter dar-
gelegt, dass die nach dem Wortlaut auf Beschlüsse der Kantons-
regierungen beschränkte Zuständigkeit des Bundesrates als Beschwerde-
instanz auf ein gesetzgeberisches Versehen zurückzuführen sei (BRE
vom 23. Juni 1999 betreffend Spitalliste St. Gallen E. 4.5.2.1). Dass sich
die Zuständigkeit der Beschwerdeinstanz nicht danach richtet, welche
Behörde die Spitalliste erlassen hat, entspricht auch der Ansicht des
Bundesgerichts (vgl. BRE vom 23. Juni 1999 betreffend Spitalliste
St. Gallen E. 4.5.2.1 mit Hinweis auf den Meinungsaustausch mit dem
Eidgenössischen Versicherungsgericht und dem Bundesgericht) und der
Rechtsprechung gemäss BGE 134 V 45. In diesem Entscheid hatte das
Bundesgericht die Frage zu beurteilen, ob ein gestützt auf Art. 55a KVG
(Einschränkung der Zulassung zur Tätigkeit zulasten der Krankenver-
sicherung) ergangener Entscheid der Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich (welcher vom Verwaltungsgericht bestätigt wurde) an das Bun-
desgericht weitergezogen werden könne. Das Bundesgericht hat er-
wogen, es wäre nicht zu rechtfertigen, wenn der Instanzenzug davon
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abhinge, ob die Zulassungen gemäss kantonaler Zuständigkeitsordnung
durch die Kantonsregierung selber erteilt werden oder ob dieser Ent-
scheid an eine Direktion delegiert worden sei. Art. 34 VGG sei daher so
auszulegen, dass auch Beschlüsse kantonaler Direktionen oder Departe-
mente nach Art. 55a KVG mit Beschwerde beim Bundesverwaltungs-
gericht angefochten werden können (BGE 134 V 45 E. 1.3).
1.2.3.3 Das vom Bundesrat bereits 1999 festgestellte gesetzgeberische
Versehen wurde weder beim Erlass des VGG noch bei der KVG-Revi-
sion zur Spitalfinanzierung thematisiert (vgl. Botschaft vom 28. Februar
2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202, 4390 f.,
[nachfolgend: Botschaft zur Bundesrechtspflege]; Amtliches Bulletin der
Bundesversammlung [AB] 2003 S 865, AB 2004 N 1645 [betreffend
Art. 30 VGG]; Botschaft vom 15. September 2004 betreffend die Ände-
rung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung [Spitalfinan-
zierung], BBl 2004 5551, 5581; AB 2006 S 63). Abgesehen von einer
Ergänzung bei den Verweisen entspricht der aktuell in Kraft stehende
Art. 53 Abs. 1 KVG demjenigen von 1995. Vor diesem Hintergrund kann
nicht angenommen werden, der Gesetzgeber habe mit (dem neuen)
Art. 53 Abs. 1 KVG absichtlich die Möglichkeit, Beschwerde zu erhe-
ben, auf Beschlüsse von Kantonsregierungen beschränken wollen, mit
der Folge, dass eine von einer anderen Behörde erlassene Spitalliste
(beim Bundesverwaltungsgericht) nicht angefochten werden könnte.
Vielmehr ist davon auszugehen, dass übersehen wurde, dass Art. 53
Abs. 1 KVG zu präzisieren und (bspw. mit Blick auf Art. 49a Abs. 2
KVG [wie im Meinungsaustausch mit dem Verwaltungsgericht des Kan-
tons Zug betreffend Fall C–2098/2011 erwogen]) zu ergänzen wäre.
1.2.3.4 Art. 39 Abs. 2bis KVG verpflichtet die Kantone, im Bereich der
hochspezialisierten Medizin gemeinsam eine gesamtschweizerische Pla-
nung zu beschliessen. Das Bundesrecht schreibt den Kantonen aber nicht
vor, in welcher Form sie diesen Beschluss zu fällen haben. Dass sie dafür
ein durch interkantonale Vereinbarung (Konkordat) geschaffenes inter-
kantonales Organ, das mit entsprechenden Entscheidungskompetenzen
ausgestattet ist, vorgesehen haben, erscheint jedoch naheliegend und ist
ohne Weiteres zulässig (vgl. Art. 48 der Bundesverfassung der Schweize-
rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; TOBIAS
JAAG, in: Biaggini/Gächter/Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, Zürich 2011, § 14
N. 1 ff., N. 24; vgl. auch JEAN-LUC GASSMANN UND ANDERE, Schwer-
punkte und Tendenzen in der Rechtsetzung der Kantone, in: Gesetz-
gebung & Evaluation [LeGes] 2010/2, S. 231 ff., 247). Es liegt somit
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eine im Ergebnis gleiche Konstellation vor, wie in den bereits vom
Bundesrat und vom Bundesgericht beurteilten Fällen, in welchen gemäss
kantonaler Zuständigkeitsordnung nicht die Kantonsregierung, sondern
(kraft kantonalrechtlicher Übertragung der Entscheidzuständigkeit) eine
andere Behörde für den Beschluss zuständig war.
1.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass Beschlüsse (im Sinne von
Art. 39 Abs. 2
bis
KVG) des HSM-Beschlussorgans beim Bundesverwal-
tungsgericht angefochten werden können.
2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich
gemäss Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach
dem VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG und
die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG. In Beschwerde-
verfahren gegen Spitallistenbeschlüsse ist insbesondere Art. 53 Abs. 2
Bst. e KVG zu beachten, wonach – in Abweichung von Art. 49 VwVG –
die Rüge der Unangemessenheit unzulässig ist.
3. Anfechtungsobjekt im Beschwerdeverfahren ist gemäss Art. 44
VwVG eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Beschlüsse nach
Art. 39 KVG sind kraft Art. 53 Abs. 1 KVG jedoch unabhängig davon,
ob sie als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifizieren sind,
beim Bundesverwaltungsgericht (bzw. früher beim Bundesrat) anfechtbar
(zur Rechtsprechung vgl. bspw. Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
[VPB] 64.13 E. 1.4; siehe auch Botschaft zur Bundesrechtspflege, BBl
2001 4391). Dem Anfechtungsobjekt kommt dennoch erhebliche Bedeu-
tung zu, weil es den möglichen Streitgegenstand begrenzt (vgl. BGE 133
II 35 E. 2, BGE 131 V 164 E. 2.1, je mit Hinweisen).
3.1 Nach der Praxis des Bundesrates war Anfechtungsgegenstand
einer Beschwerde gegen einen Spitallistenbeschluss immer die gesamte
Spitalliste, obwohl einzelne Spitäler nur so weit zur Beschwerde legiti-
miert waren, als sie ihre eigene Stellung auf der Liste rügten (vgl. E. 4.2).
Erliess ein Kanton eine separate Verfügung, mit welcher er das Begehren
eines Spitals um Aufnahme in die Spitalliste abwies, richtete sich daher
eine Beschwerde nicht nur gegen diese (abweisende) Verfügung, sondern
gegen die Spitalliste selber (vgl. BRE vom 26. März 1997 betreffend
Spitalliste Glarus E. II. 1.2).
3.2 Für die Bestimmung des Anfechtungsgegenstandes ist zunächst
die Rechtsnatur von Spitallistenbeschlüssen zu klären.

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3.2.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesrates enthält ein Spital-
listenbeschluss sowohl Elemente eines Rechtssatzes als auch Elemente
einer Verfügung. In seinem Grundsatzentscheid vom 17. Februar 1999
(betreffend Spitalliste Zürich) hat er dazu Folgendes ausgeführt: « Die
Spitallisten enthalten einerseits eine allgemein gültige Regelung, indem
sie für alle Versicherten anzeigen, in welchen Spitälern sie sich zu Lasten
der obligatorischen Krankenversicherung behandeln können lassen; dies
nähert die Spitallisten den Rechtssätzen an. Auf der anderen Seite haben
Spitallistenbeschlüsse auch Verfügungscharakter. Für die einzelnen Heil-
anstalten geht es im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG – je nachdem, ob die
Heilanstalten in dem von ihnen gewünschten Umfang auf die Spitalliste
aufgenommen worden sind oder nicht – entweder um die Begründung,
Änderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten (Bst. a), um die
Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten
und Pflichten (Bst. b) oder um die Abweisung von Begehren auf Begrün-
dung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten und Pflichten
oder Nichteintreten auf solche Begehren (Bst. c). Der Verfügungs-
charakter tritt hier klar in den Vordergrund » (VPB 64.13 E. 1.4).
3.2.2 In der Literatur wird die Spitalliste teilweise mit der Rechtsnatur
des Nutzungsplans – als Institut sui generis – verglichen (PAUL RICHLI,
Die Spitalliste – Ein Planungsinstrument mit staats- und verwaltungs-
rechtlichen Geburtsgebrechen?, in: Das Recht in Raum und Zeit, Zürich
1998, S. 407 ff., 422; THOMAS MATTIG, Grenzen der Spitalplanung aus
verfassungsrechtlicher Sicht, Diss. Basel 2002, Zürich/Basel/Genf 2003,
S. 39). Nach MATTIG ist der Kreis der direkten Adressaten aber eng,
nämlich auf die Spitäler beschränkt, weshalb die Spitalliste aus dieser
Optik als Verfügung zu qualifizieren sei. Zum Teil wird die Spitalliste
auch als « Bündel von Einzelverfügungen » bezeichnet (RICHLI, a.a.O.,
S. 422; BERNHARD RÜTSCHE, Neue Spitalfinanzierung und Spitalpla-
nung, Bern 2011, S. 14 Fn. 4).
3.2.3 In BGE 126 V 172 hatte das Bundesgericht (bzw. damals Eid-
genössische Versicherungsgericht) die Frage zu beurteilen, ob gegen
Entscheide des Bundesrates betreffend Spitallistenbeschlüsse Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde erhoben werden könne. Zur Rechtsnatur eines
solchen Beschlusses beziehungsweise « zum Verfügungscharakter des
Entscheids über die Zulassung als Leistungserbringer » wurde auf Sozial-
versicherungsrecht (SVR) 1998 KV Nr. 14 (E. 1 und 3) verwiesen (BGE
126 V 172 E. 5c). Im erwähnten Urteil ging es um die Zulassung von
Heilbädern, welche gemäss Art. 40 Abs. 1 KVG einer Anerkennung des
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Departements bedürfen. Angefochten war eine Verfügung des Eid-
genössischen Departements des Innern (EDI), in welcher die anerkannten
Heilbäder aufgeführt wurden, nicht aber das Beschwerde führende
Heilbad X. Dass es sich dabei um eine Verfügung im Sinne von Art. 5
Abs. 1 VwVG handelte, wurde durch das Bundesgericht nicht in Frage
gestellt. Ob es sich der Ansicht der Parteien, es liege eine Allgemein-
verfügung vor, anschloss, ist nicht klar. Fraglich erschien dem Gericht
jedenfalls, dass « mit der Verfügung des EDI […] in Form einer Allge-
meinverfügung » auch hinsichtlich des vom Heilbad X. gestellten Aner-
kennungsbegehrens entschieden worden sei. Wie die angefochtene Verfü-
gung mit Bezug auf das Beschwerde führende Heilbad zu qualifizieren
war, konnte das Gericht offenlassen, da die Sache ohnehin an das EDI
zurückzuweisen war (SVR 1998 KV Nr. 14 E. 3).
3.2.4 Als Allgemeinverfügungen gelten Anordnungen, die zwar einen
Einzelfall (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 28 Rz. 50) bezie-
hungsweise eine konkrete Situation ordnen (ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 923), sich aber an eine Vielzahl individuell
nicht bestimmter Adressaten richten, wobei der Adressatenkreis offen
oder geschlossen sein kann. Im Unterschied zur Individualverfügung sind
bei der Allgemeinverfügung « nicht die einzelnen Adressaten wesentlich,
sondern die Sache, zu welcher die Adressaten gewissermassen zufällig in
Beziehung stehen » (TOBIAS JAAG, Die Allgemeinverfügung im schwei-
zerischen Recht, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und
Verwaltungsrecht [ZBl] 85/1984 S. 433 ff., 439). Sind die einzelnen
Adressaten hingegen individuell bestimmt beziehungsweise ergeht die
Verfügung « mit Rücksicht auf einzelne Adressaten », liegt eine Indivi-
dualverfügung vor (JAAG, a.a.O., S. 438; siehe auch TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/ MÜLLER, § 28 Rz. 55). Mit Blick auf das zweite Merkmal einer
Allgemeinverfügung, dass ein konkreter Sachverhalt geregelt wird, ist
die Bestimmtheit des Anordnungsobjekts entscheidend, wobei unter
Anordnungsobjekt einzelne individuell bestimmte Sachen gegenständ-
licher oder nicht gegenständlicher Natur verstanden werden, zum Bei-
spiel eine Typenbewilligung (JAAG, a.a.O., S. 444 ff.). Allgemeinverfü-
gungen kennzeichnen sich auch durch ihre direkte Anwendbarkeit für
eine mögliche Mehrheit von Betroffenen; es ist kein weiterer umset-
zender Hoheitsakt erforderlich (BGE 134 II 272 E. 3.2).

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BVGE / ATAF / DTAF 197

3.2.5 Die Spitalliste als solche kann schon deshalb nicht als Allge-
meinverfügung qualifiziert werden, weil sie nicht einen einzelnen kon-
kreten Sachverhalt regelt. Jedem Listenspital wird ein individueller Leis-
tungsauftrag erteilt (vgl. Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG; Art. 58e Abs. 2 und
3 KVV) und es sind diese in der Spitalliste aufgeführten Leistungsauf-
träge, welche den Verfügungscharakter ausmachen (vgl. auch RÜTSCHE,
a.a.O., N. 12). Wird der Antrag eines Spitals auf Aufnahme in die Spital-
liste abgewiesen, stellt dies eine negative Verfügung dar (vgl. vorne
E. 3.2.1; siehe auch SVR 1998 KV Nr. 14 E. 3).
Die Spitalliste ist aber auch nicht als Bündel von Allgemeinverfügungen
zu betrachten, denn unmittelbare Rechtswirkungen entfaltet sie nur ge-
genüber den einzelnen Spitälern, die auf der Liste aufgeführt sind oder
welchen die Aufnahme auf die Liste verweigert wird, nicht aber gegen-
über den Krankenversicherern (vgl. BVGE 2010/51 insbes. E. 6.6–6.8;
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C–7165/2010 vom 24. Februar
2011 E. 4 ff.), Versicherten (BRE vom 26. März 1997 betreffend Spital-
liste Glarus E. 1.3.1) oder Ärztinnen und Ärzten (vgl. BRE vom 26. März
1997 betreffend Spitalliste Solothurn E. 1.3). Die Spitäler – und nur diese
– sind somit primäre (oder materielle) Verfügungsadressaten, soweit
ihnen ein Leistungsauftrag erteilt oder verweigert wird.
3.2.6 Die Spitalliste ist deshalb in erster Linie als Bündel von Indivi-
dualverfügungen zu qualifizieren. Ihre Funktion erschöpft sich jedoch
nicht darin. Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG statuiert zudem eine Publizitäts-
und Transparenzvoraussetzung (vgl. Botschaft des Bundesrates vom
6. November 1991 über die Revision der Krankenversicherung [BBl
1992 I 167]; BVGE 2010/15 E. 4.1). Der Bundesrat hat die Spitalliste
auch mit einem öffentlichen Register verglichen (Kranken und Unfall-
versicherung: Rechtsprechung und Verwaltungspraxis [RKUV] 4/1999
KV 83 S. 345 E. 2.2). Es erscheint daher zutreffend, die Spitalliste als
Rechtsinstitut sui generis zu bezeichnen. Für die Bestimmung des An-
fechtungsgegenstandes zentral ist jedoch, dass sie aus einem Bündel von
Einzelverfügungen besteht.
3.3 Anfechtungsgegenstand im Beschwerdeverfahren betreffend
Spitallisten (oder anderen Listen im Sinne von Art. 39 KVG) ist demnach
grundsätzlich nur die Verfügung, welche das die Beschwerde führende
Klinik betreffende Rechtsverhältnis regelt. Die nicht angefochtenen Ver-
fügungen einer Spitalliste erwachsen in Rechtskraft. Im Ergebnis ent-
spricht dies der Rechtsprechung des Bundesrates, wonach die Beschwer-
deerhebung eines Leistungserbringers den Eintritt der Rechtskraft der
2012/9 Krankenversicherung


198 BVGE / ATAF / DTAF

Spital- oder Pflegeheimliste als solche nicht zu hindern vermochte (vgl.
BRE vom 25. November 1998 betreffend Pflegeheimliste Zürich E. 3).
4. Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Erhebung der Beschwerde
berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die ange-
fochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c).
4.1 Die von der Beschwerdeführerin eingereichte Beschwerde rich-
tet sich nicht gegen die Verfügung, mit welcher ihr die Vorinstanz Herz-
transplantationen zugewiesen hat, sondern gegen die Aufnahme der
beiden anderen Spitäler auf die Liste.
4.1.1 Die Anforderungen gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG – welche
Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR
173.110) entsprechen (BGE 135 II 172 E. 2.1) – sind nach der Recht-
sprechung des Bundesgerichts besonders bedeutend bei der Beschwerde
eines Dritten, der nicht (primärer) Verfügungsadressat ist, sondern gegen
eine den Adressaten begünstigende Verfügung Beschwerde erhebt (Urteil
des Bundesgerichts 2C_457/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 3.1). Die
Regelung soll die Popularbeschwerde ausschliessen und den Charakter
des allgemeinen Beschwerderechts als Instrument des Individualrechts-
schutzes unterstreichen. Die Beschwerde führende Person muss durch
den angefochtenen Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen
sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur
Streitsache stehen. Neben der spezifischen Beziehungsnähe zur Streit-
sache muss die Beschwerde führende Person einen praktischen Nutzen
aus einer allfälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Ent-
scheids ziehen, das heisst, ihre Situation muss durch den Ausgang des
Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können. Das schutz-
würdige Interesse besteht darin, dass ein materieller oder ideeller
Nachteil vermieden werden soll, den der angefochtene Entscheid mit sich
bringen würde. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines
öffentliches Interesse berechtigt – ohne die erforderliche Beziehungsnähe
zur Streitsache selber – nicht zur Beschwerde (BGE 135 II 172 E. 2.1,
BGE 135 II 145 E. 6.1, BGE 133 II 249 E. 1.3.1, BGE 131 II 587 E. 2.1
und 3).
4.1.2 Allein der Umstand, dass ein Leistungserbringer von der Spital-
liste als solche beziehungsweise den übrigen, nicht an ihn gerichteten
Verfügungen der Spitalliste stärker als die Allgemeinheit betroffen und in
Krankenversicherung 2012/9


BVGE / ATAF / DTAF 199

diesem Sinne besonders berührt ist, vermag die Legitimation noch nicht
zu begründen; zusätzlich ist eine besondere, beachtenswerte, nahe Bezie-
hung zur Streitsache beziehungsweise ein schutzwürdiges Interesse
erforderlich (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_762/2010 vom 2. Feb-
ruar 2011 E. 4.3.2). Für die Frage nach dem besonders schutzwürdigen
Interesse sind nach der Rechtsprechung die konkreten Umstände des
Einzelfalles von zentraler Bedeutung. In früheren Entscheiden hat das
Bundesgericht auch festgehalten, dass es keine rechtslogisch stringente,
begrifflich fassbare, sondern nur eine praktisch vernünftige Abgrenzung
zur Popularbeschwerde gebe; wo diese Grenze verlaufe, sei für jedes
Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen (Urteil des Bundesgerichts
2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.4 mit Hinweisen).
4.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesrates war eine einzelne
Institution nicht berechtigt, gegen eine kantonale Spital- oder Pflege-
heimliste als solche oder gegen einen andern Leistungserbringer auf der
Liste Beschwerde zu führen (BRE vom 17. Januar 2007 betreffend
Pflegeheimliste Glarus E. 2, BRE vom 25. November 1998 betreffend
Pflegeheimliste Zürich E. 3, BRE vom 23. Juni 2004 betreffend Spital-
liste Graubünden E. 1.2.1).
4.2.1 Ein Leistungserbringer konnte nur beantragen, er sei in die Liste
aufzunehmen, nicht aber, die Liste (als Ganzes) aufzuheben und die
Sache zur Erarbeitung einer neuen Liste an die Vorinstanz zurückzu-
weisen (BRE vom 25. November 1998 betreffend Pflegeheimliste Zürich
E. 3). Zudem wurden die anderen Leistungserbringer auf der Liste nicht
als Gegenparteien, sondern lediglich als Mitbewerber, die miteinander in
Konkurrenz stehen können, betrachtet (BRE vom 17. Januar 2007 betref-
fend Pflegeheimliste Glarus E. 2).
4.2.2 Im Entscheid vom 23. Juni 2004 (Spitalliste Graubünden) trat
der Bundesrat auf den Hauptantrag der Beschwerde führenden Klinik, es
sei die Spitalliste aufzuheben, soweit dem Spital S. ein Leistungsauftrag
in orthopädischer Chirurgie erteilt worden sei, nicht ein. Zur Begründung
führte er aus, bei der Beurteilung der Beschwerdelegitimation sei davon
auszugehen, dass die Spitalliste für Spitäler nur insoweit direkte Rechts-
wirkungen entfalte, als sie diese zur Tätigkeit zu Lasten der obligato-
rischen Krankenpflegeversicherung zulasse oder davon ausschliesse. Die
besondere Beziehungsnähe beziehungsweise das schutzwürdige Interesse
ergebe sich nicht allein daraus, dass die (Beschwerde führende) Klinik
selbst auch über einen Leistungsauftrag in orthopädischer Chirurgie
verfüge, denn die Zuteilung der Leistungsaufträge an die Leistungser-
2012/9 Krankenversicherung


200 BVGE / ATAF / DTAF

bringer erfolge laut Art. 39 KVG gestützt auf die kantonale Bedarfs-
planung und die Evaluation des bestehenden Angebots. Die Streichung
des Leistungsauftrags des anderen Spitals in orthopädischer Chirurgie
hätte somit nicht automatisch zur Folge, dass der Leistungsauftrag der
Klinik ausgeweitet oder ihr eine grössere Bettenzahl zugewiesen würde.
Für die Beschwerdeführerin bestehe somit kein (unmittelbarer) prak-
tischer Nutzen, den sie mittels ihres Antrags, der Leistungsauftrag des
anderen Spitals in orthopädischer Chirurgie sei zu streichen, herbeiführen
könnte (BRE vom 23. Juni 2004 betreffend Spitalliste Graubünden
E. 1.2.1).
4.2.3 Diese Rechtsprechung des Bundesrates ist nicht zu beanstanden.
Sie ist aber wie folgt zu präzisieren: Im Rahmen des Erlasses von Spital-
und Pflegeheimlisten ist ein in die Liste aufgenommener Leistungs-
erbringer weder als Adressat der ihn selbst betreffenden Verfügung (be-
schränkter Anfechtungsgegenstand, vgl. E. 3) befugt noch unter dem
Titel einer Drittbeschwerde legitimiert, die einen anderen Leistungs-
erbringer betreffende begünstigende Verfügung der Liste anzufechten.
4.3 Mit der KVG-Revision zur Spitalfinanzierung wurden unter
anderem Art. 39 KVG betreffend Spitalplanung geändert und in Art. 53
KVG neue Verfahrensvorschriften eingefügt. Nachfolgend ist deshalb zu
prüfen, ob die Rechtsprechung des Bundesrates auch unter Berücksichti-
gung dieser Revision weiterzuführen ist.
4.3.1 Im Entwurf des Bundesrates zur Änderung des KVG (Spitalfi-
nanzierung [BBl 2004 5593]) war eine dem Art. 53 Abs. 2 KVG entspre-
chende Bestimmung noch nicht vorgesehen. Erst die Kommission des
Ständerates schlug – auch mit Blick auf den Übergang der Zuständigkeit
zur Beschwerdebeurteilung vom Bundesrat zum Bundesverwaltungs-
gericht – Massnahmen zur Verfahrensstraffung und zur Beschränkung
möglicher Beschwerden im Bereich Spitalplanung vor. Der Ständerat
folgte seiner Kommission und beschloss unter anderem, dass Spital-
listenentscheide nur wegen Verletzung von Bundesrecht angefochten
werden könnten (AB 2006 S 63 f.). Die Kommissionssprecherin verwies
auch auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts (vgl. BGE 133 V 123
E. 3.3, BGE 126 V 172, BGE 132 V 6), wonach ein Spitallistenentscheid
im Wesentlichen ein politischer Entscheid sei. Die kantonale Behörde
verfüge beim Erlass solcher Listen über einen weiten Ermessensspiel-
raum, was zur Vermeidung von Überkapazitäten und zur Beschränkung
der Kostensteigerung erforderlich sei (AB 2006 S 64).
Krankenversicherung 2012/9


BVGE / ATAF / DTAF 201

Im Nationalrat schlug die (obsiegende) Kommissionsmehrheit vor, die
Kognition auf Rechts- und Tatfragen zu beschränken beziehungsweise
die Rüge der Unangemessenheit auszuschliessen. Demgegenüber bean-
tragte Nationalrat Reto Wehrli, auf eine Kognitionsbeschränkung ganz zu
verzichten (AB 2007 N 458). Gegen die Überprüfung der Angemessen-
heit wurde insbesondere vorgebracht, eine zeitgerechte, den Zielsetzun-
gen des KVG entsprechende, kantonale Planung sei kaum mehr möglich
und Spitalplanung sei im Wesentlichen Ermessensbetätigung (Votum
Nationalrat Paul Rechsteiner, AB 2007 N 460). Es wurde befürchtet, dass
die hohe Anzahl Beschwerden, welche bei einer Angemessenheitsprü-
fung zu erwarten wäre, eine wirksame Spitalplanung torpediere (Voten
Nationalrat Yves Guisan [Kommissionssprecher], Nationalrat Paul Rech-
steiner, AB 2007 N 460). Auch Bundesrat Pascal Couchepin setzte sich
für eine Beschränkung der Kognition ein. In einem Rechtsstaat könne es
nicht sein, dass ein Gericht auf einen Entscheid eines demokratisch ge-
wählten Organs zurückkomme und über die Angemessenheit entscheide:
« Il faut dire non à la proposition Wehrli au nom du droit, au nom de la
sécurité juridique, au nom de l'ordre démocratique! »
Der Ständerat schloss sich in der Folge dem Nationalrat an. Die Kom-
missionssprecherin hielt zuhanden des Protokolls unter anderem fest, die
Kantone hätten die vom Bundesrat aufzustellenden Anforderungen zu
beachten. Wenn ein Kanton Planungsentscheide treffe, die offensichtlich
einen Leistungserbringer benachteiligten, so liege ein Ermessensmiss-
brauch vor, der angefochten werden könne. Habe ein Kanton hingegen
aus objektiv nachvollziehbaren Gründen einen Entscheid gefällt, so sei
das Beschwerdeverfahren nicht möglich (AB 2007 S 763).
Ergänzend ist noch darauf hinzuweisen, dass der Nationalrat im Zusam-
menhang mit der Beratung von Art. 39 KVG auch einen Antrag verwor-
fen hat, Leistungsaufträge nach Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG seien in einem
transparenten Verfahren unter analoger Anwendung der Bestimmungen
des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Be-
schaffungswesen (BöB, SR 172.056.1) zu vergeben (AB 2007 N 426 und
431).
4.3.2 Aufgrund der parlamentarischen Beratungen ist davon auszu-
gehen, dass der Gesetzgeber die Beschwerdebefugnis im Bereich Spital-
listen gegenüber der bisherigen Praxis jedenfalls nicht ausdehnen wollte.
Das Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses ist daher weiterhin nach
einem strengen Massstab zu beurteilen und die diesbezügliche Recht-
sprechung des Bundesrates ist fortzuführen. Ein Spital hat somit kein
2012/9 Krankenversicherung


202 BVGE / ATAF / DTAF

schutzwürdiges Interesse daran, dass ein anderes Spital von der Spital-
liste im Sinne von Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG gestrichen oder dessen
Leistungsauftrag reduziert wird, und ist deshalb nicht legitimiert, eine
einen anderen Leistungserbringer betreffende begünstigende Verfügung
anzufechten (vgl. E. 4.2.3).
4.3.3 Gleiches gilt im Bereich der HSM-Listen (Art. 39 Abs. 2bis
KVG). Der Umstand, dass es sich dabei um eine gesamtschweizerische
Planung handelt, vermag keine abweichende Regelung zu rechtfertigen.
Das Parlament hat im Wissen, dass die Kantone im Bereich der Spitzen-
medizin unterschiedliche Interessen haben und sich deshalb bei der
gemeinsamen Planung schwertun (vgl. Votum Kommissionssprecherin
Nationalrätin Ruth Humbel Näf, AB 2007 N 434), entschieden, dass die
primäre Kompetenz bei den Kantonen bleiben soll und der Bund nur sub-
sidiär eingreifen kann. Die Kommissionssprecherin wies jedoch darauf
hin, dass Art. 39 Abs. 2
bis
und Abs. 2
ter
(betreffend Erlass einheitlicher
Planungskriterien durch den Bundesrat) KVG in engem Zusammenhang
stünden. Da auch im hochspezialisierten Bereich gewisse Fallzahlen er-
reicht werden sollten, müsse der Bund die Kompetenz haben, im Inte-
resse von Qualität und Wirtschaftlichkeit Vorgaben zu machen und Min-
destfallzahlen vorzugeben (AB 2007 N 434). Wie bei den übrigen
Spitalplanungen entscheidet auch über die HSM-Listen ein politisches
Organ: Das HSM-Beschlussorgan setzt sich aus Mitgliedern der GDK-
Plenarversammlung zusammen, wobei den fünf Kantonen mit Universi-
tätsspital je ein Sitz (mit Stimmrecht) zusteht und die weiteren fünf Sitze
(mit Stimmrecht) auf die übrigen Kantone verteilt werden (vgl. Art. 3
Abs. 1 IVHSM). Das HSM-Beschlussorgan hat die gesetzlichen Bestim-
mungen (einschliesslich die Planungskriterien gemäss Art. 58a ff. der
Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung [KVV, SR
832.102]) und die IVHSM zu beachten; im Übrigen steht ihm jedoch –
wie den zum Erlass der kantonalen Spitallisten zuständigen Organen –
ein weiter Ermessensspielraum zu (BGE 132 V 6 E. 2.4.1).
4.4 Die Beschwerdeführerin begründete ihre Beschwerdelegitima-
tion im Wesentlichen mit der Zwischenverfügung des Bundesverwal-
tungsgerichts C–2907/2008 vom 20. Oktober 2008, mit welcher das
Gesuch um Gewährung der Parteirechte eines auf der kantonalen Spital-
liste unter anderem für den Bereich Orthopädie aufgeführten Privatspitals
gutgeheissen wurde, nachdem ein anderes Privatspital Beschwerde er-
hoben hatte, unter anderem weil ihm im Bereich Orthopädie keine
Leistungsaufträge mehr erteilt worden waren.
Krankenversicherung 2012/9


BVGE / ATAF / DTAF 203

4.4.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat – namentlich gestützt auf
BGE 127 II 264 – erwogen, die einem Unternehmen aus im Prinzip des
freien Wettbewerbs begründeten Beeinträchtigungen erwachsenden fak-
tischen Nachteile verschafften in der Regel noch keine Legitimation zur
Konkurrentenbeschwerde. Vorliegend würden jedoch die Konkurrenten
durch die gesetzliche Ordnung in einem weitergehenden Masse erfasst,
indem im Rahmen der nach Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG vorgeschriebenen
bedarfsgerechten Planung bei der Erstellung der Spitalliste insbesondere
ein Abbau von Überkapazitäten anzustreben sei und somit die Aufnahme
eines Spitals in die Spitalliste (auch) von einer Bedürfnisprüfung ab-
hänge. Damit finde im Bereich der Spitalplanung die Wirtschaftsfreiheit
nur beschränkt Anwendung, und der Wettbewerb könne seine Funktionen
als Koordinations- und Steuerungsprinzip nur beschränkt entfalten.
Wiewohl keine eigentliche Kontingentierung bestehe und die vom Kan-
ton zu treffende selektive Auswahl nicht (oder zumindest nicht vornehm-
lich) auf wirtschaftspolitischen Überlegungen beruhe, schafften die dar-
gelegten Besonderheiten doch eine spezielle Beziehungsnähe zwischen
den Konkurrenten, die weiter gehe als in jenen Fällen, in denen ein
Dritter in einem System des freien Wettbewerbs (ohne Geltendmachung
einer rechtsungleichen Behandlung) lediglich die einem Konkurrenten
erteilte Betriebsbewilligung anfechten wolle (E. 3.2.3 mit Hinweisen).
Der zuständige Instruktionsrichter erblickte die schützenswerten Inte-
ressen eines nicht Beschwerde führenden Privatspitals einerseits darin,
dass eine aufgrund des Beschwerdeverfahrens indizierte Revision der
Spitalplanung insofern eine Änderung der Spitalliste mit sich bringen
könnte, als dessen Leistungsaufträge eingeschränkt würden; andererseits
aber auch darin, dass – sofern der Beschwerde führenden Partei zusätz-
liche Leistungsaufträge erteilt, jene des Dritten jedoch nicht geändert
würden – sich die Versicherten fortan in beiden Privatspitälern zu Lasten
der obligatorischen Krankenversicherung stationär behandeln lassen
könnten und somit dem Dritten eine finanzielle Einbusse drohte.
Die besondere Beziehungsnähe zwischen Konkurrenten beziehungsweise
ein schutzwürdiges Interesse könne jedenfalls dann nicht abgesprochen
werden, wenn in einem Kanton (neben einem öffentlichen Spital)
lediglich zwei private Spitäler (desselben Bezirks) Leistungsaufträge in
bestimmten Leistungsbereichen wahrnehmen möchten (Zwischenver-
fügung des Bundesverwaltungsgerichts C–2907/2008 vom 20. Oktober
2008 E. 3.2.3).

2012/9 Krankenversicherung


204 BVGE / ATAF / DTAF

4.4.2 Zunächst ist festzuhalten, dass sich die Zwischenverfügung des
Bundesverwaltungsgerichts C–2907/2008 vom 20. Oktober 2008 auf
eine andere Konstellation bezog. Zur Rechtsprechung des Bundesrates,
wonach Streitgegenstand grundsätzlich nur die Stellung der Beschwerde
führenden Klinik in der kantonalen (Spitalplanung und) Spitalliste sein
könne, hat sich das Gericht darin nicht geäussert; diese behielt denn auch
weiterhin ihre Gültigkeit (vgl. BVGE 2010/15 E. 3). In Frage gestellt
wurde hingegen die Rechtsprechung des Bundesrates zur Parteistellung
der (Listen-)Spitäler in Beschwerdeverfahren betreffend Spitallisten.
4.5 Ein schutzwürdiges Interesse ist nicht nur für die Beschwerde-
legitimation, sondern generell für die Gewährung von Parteirechten
Voraussetzung. Nachfolgend ist deshalb auch die mit der Zwischenver-
fügung des Bundesverwaltungsgerichts C–2907/2008 vom 20. Oktober
2008 aufgeworfene Frage zu klären, ob die Rechtsprechung des Bundes-
rates zur Parteistellung der Spitäler weiterzuführen oder eine neue Praxis
zu begründen ist.
4.5.1 Mit BRE vom 23. Juni 1999 (betreffend Spitalliste St. Gallen)
war die Beschwerde des Verbands der Krankenversicherer zu beurteilen,
der nach damaliger Praxis befugt war, die Spitalliste als solche
anzufechten (zur neuen Rechtsprechung vgl. BVGE 2010/51). Im
Zusammenhang mit dem Antrag einer ausserkantonalen Privatklinik um
Anerkennung der Parteistellung erwog der Bundesrat: « Wenn ein
kantonaler Krankenkassenverband gegen eine kantonale Spitalliste
Beschwerde beim Bundesrat führt, so können die auf die Liste gesetzten
Spitäler unterschiedlich betroffen sein. Je nachdem, welche Anträge der
Verband stellt, gestaltet sich auch die Rechtsstellung der Spitäler im
Beschwerdeverfahren vor dem Bundesrat anders. Soweit der Verband
konkret beantragt, es seien bestimmte Spitäler aus der Spitalliste zu strei-
chen oder deren Leistungsaufträge zu ändern, sind die Spitäler in beson-
derem Masse berührt, was ihnen Parteistellung im Verfahren vor dem
Bundesrat verschafft (Art. 6 VwVG). Sie sind daher von Amtes wegen
als Gegenparteien zu betrachten und zur Vernehmlassung zur Be-
schwerde des Verbandes einzuladen (Art. 57 Abs. 1 VwVG). Soweit der
Verband keine konkreten Anträge gegen bestimmte Kliniken stellt,
sondern – wie vorliegend hinsichtlich der Einbeziehung ausserkantonaler
Leistungserbringer – die Liste wegen nicht bedarfsgerechter Planung
anficht, sind die auf der Liste gesetzten Spitäler nicht in besonderem
Masse betroffen und daher zur Beschwerde grundsätzlich nicht anzu-
hören. Dies gilt auch, wenn der Bundesrat die Beschwerde des Verbandes
Krankenversicherung 2012/9


BVGE / ATAF / DTAF 205

gutheisst und die Liste aufhebt (ausser bei reformatorischen Entscheiden
oder wenn der Bundesrat konkrete Weisungen für die Behandlung be-
stimmter Kliniken erteilt). » Da der Bundesrat im vorliegenden Fall die
Liste zurückweise, ohne konkrete Weisungen für die Behandlung be-
stimmter Kliniken zu erteilen, könnten sich die betroffenen Kliniken im
neuen Verfahren vor der Vorinstanz äussern und ihre Interessen ohne
Beschränkung durch den bundesrätlichen Entscheid wahrnehmen (BRE
vom 23. Juni 1999 betreffend Spitalliste St. Gallen E. 11.2).
4.5.2 Ein besonders schutzwürdiges Interesse und mithin die Zuerken-
nung der Parteistellung setzt unmittelbare und nicht bloss mittelbare
Betroffenheit voraus (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_762/2010 vom
2. Februar 2011 E. 4.4; siehe auch E. 4.1.1; BGE 127 II 264 E. 2c, BGE
123 II 376 E. 2; Urteil des Bundesgerichts 1C_191/2011 vom 7. Sep-
tember 2011 E. 2.4.2). Eine solche lag beispielsweise in dem in BVGE
2011/3 beurteilten Fall betreffend zwei Ausnahmezulassungen im Sinne
von Art. 3 der Verordnung vom 3. Juli 2002 über die Einschränkung der
Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obliga-
torischen Krankenpflegeversicherung (in Kraft bis 31. Dezember 2011,
AS 2002 2549) vor (vgl. BVGE 2011/3 E. 3.3.2). In Beschwerde-
verfahren betreffend Spitallisten besteht hingegen in der Regel nur eine
mittelbare Betroffenheit, zumal das Gericht angesichts der beschränkten
Kognition kaum reformatorische Entscheide fällen kann. Ein Spital wäre
insbesondere dann als Gegenpartei in das Verfahren einzubeziehen, wenn
die Beschwerde führende Partei berechtigt wäre, dessen Streichung von
der Liste oder Reduktion des Leistungsauftrages zu beantragen. Dies ist
aber – wie bereits festgestellt – nicht der Fall.
4.5.3 Demnach ist die Rechtsprechung des Bundesrates, wonach den
nicht Beschwerde führenden Listenspitälern im Beschwerdeverfahren
grundsätzlich nicht Parteistellung zukommt, vom Bundesverwaltungs-
gericht fortzuführen.
4.5.4 (…)
4.6 Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin
nicht zur Beschwerdeführung legitimiert ist. Auf das Rechtsmittel ist
deshalb nicht einzutreten.
4.7 Das Bundesverwaltungsgericht übersieht nicht, dass die hier be-
stätigte Praxis zu unbefriedigenden Ergebnissen führen kann, beispiels-
weise wenn eine (möglicherweise) KVG-widrige Spitalliste mangels
Legitimation gerichtlich gar nicht überprüft werden kann. Um dies zu
2012/9 Krankenversicherung


206 BVGE / ATAF / DTAF

vermeiden, müsste jedoch der Gesetzgeber besondere Verfahrensbe-
stimmungen für den Bereich Spitallisten erlassen und zum Beispiel eine
Behördenbeschwerde oder ein anderes besonderes Beschwerderecht im
Sinne von Art. 48 Abs. 2 VwVG vorsehen. Für die Begründung der Be-
schwerdelegitimation nach Art. 48 Abs. 1 VwVG genügt ein allgemeines
Interesse an der richtigen Anwendung des Bundesrechts praxisgemäss
ebenso wenig wie allein öffentliche oder ideelle Interessen (vgl. Urteil
des Bundesgerichts 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 2.3 mit Hin-
weisen; siehe auch BVGE 2010/51 E. 6.6.3 und 6.7, sowie 4.1.1). Dem
Gericht ist es grundsätzlich verwehrt, unbefriedigendes Recht oder einen
rechtspolitischen Mangel zu korrigieren (vgl. BGE 129 V 381 E. 4.5 mit
Hinweisen).