2013/15 Lärmschutzmassnahmen
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Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. Bewohnerinnen- und Bewohnerverein Inneres Lind, A. et al. sowie
Stadt Winterthur gegen SBB AG und Bundesamt für Verkehr
A‒5047/2011, A‒5071/2011 und A‒5182/2011 vom 7. Februar 2013
Eisenbahnlärmsanierung.
Art. 18b EBG. Art. 1 und Art. 7 des Bundesgesetzes über die Lärm-
sanierung der Eisenbahnen. Art. 1 und Art. 11 Abs. 1 USG. Art. 4
Abs. 1 und Art. 19 VLE. Art. 7 NHG.
1. Voraussetzungen der Eisenbahnlärmsanierung. Erstellung von
Lärmschutzwänden aufgrund der gesetzlichen Sanierungspflicht.
Gewährung von Erleichterungen bei überwiegenden Interessen
des Ortsbild-, Natur- und Landschaftsschutzes (E. 3).
2. Interessenabwägung zwischen Ortsbild- und Lärmschutz. Beur-
teilung der Schwere des Eingriffs durch die projektierten Lärm-
schutzwände in das ins Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung aufgenommene
Ortsbild. Verhältnismässigkeit der Lärmschutzbauten (E. 4).
Assainissement du bruit émis par les chemins de fer.
Art. 18b LCdF. Art. 1 et art. 7 Loi fédérale sur la réduction du bruit
émis par les chemins de fer. Art. 1 et art. 11 al. 1 LPE. Art. 4 al. 1 et
art. 19 OBCF. Art. 7 LPN.
1. Conditions relatives à l'assainissement du bruit émis par les
chemins de fer. Installation de parois antibruit en vertu de
l'obligation légale d'assainissement. Octroi d'allégements en
présence d'intérêts prépondérants liés à la protection des sites, de
la nature ou du paysage (consid. 3).
2. Pesée des intérêts entre protection des sites et protection contre le
bruit. Appréciation de la gravité de l'impact des parois antibruit
prévues sur un site inscrit à l'Inventaire fédéral des sites
construits d'importance nationale à protéger en Suisse. Propor-
tionnalité de l'installation de parois antibruit (consid. 4).
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Risanamento fonico delle ferrovie.
Art. 18b Lferr. Art. 1 e art. 7 della legge federale concernente il
risanamento fonico delle ferrovie. Art. 1 e art. 11 cpv. 1 LPAmb.
Art. 4 cpv. 1 e art. 19 ORFF. Art. 7 LPN.
1. Presupposti per il risanamento fonico delle ferrovie. Posa di ripa-
ri fonici in virtù dell'obbligo legale di risanamento. Concessione
di agevolazioni in presenza di interessi preponderanti di prote-
zione degli insediamenti, della natura e del paesaggio (consid. 3).
2. Ponderazione tra gli interessi di protezione degli insediamenti e
di protezione dall'inquinamento fonico. Valutazione della gravità
dell'impatto dei progettati ripari fonici su un insediamento
inserito nell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da
proteggere d'importanza nazionale. Proporzionalità delle opere
di protezione fonica (consid. 4).
Mit Plangenehmigungsverfügung vom 13. Juli 2011 genehmigte das
Bundesamt für Verkehr (BAV) das Bauvorhaben betreffend Eisenbahn-
lärmsanierung in der Stadt Winterthur, Untersuchungsgebiet « Inneres
Lind », im ordentlichen eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsver-
fahren. Das Projekt sieht vor, zwischen der Spitalbrücke (Lindstrasse)
und der Stadtrainbrücke (Römerstrasse) beidseits der Geleise Lärm-
schutzbauten mit einer Höhe zwischen 2 und 3 m in verschiedenen Aus-
führungen (Beton, Glas, Steinkörbe) zu erstellen.
Gegen diesen Entscheid gelangen der Bewohnerinnen- und Bewohner-
verein Inneres Lind (Beschwerdeführer 1), verschiedene Anwohner der
Gottfried-Keller-Strasse (Beschwerdeführer 2 und 4‒18) sowie die Stadt
Winterthur (Beschwerdeführerin 3) mit Beschwerden an das Bundesver-
waltungsgericht. Sie beantragen im Wesentlichen, es sei im Untersu-
chungsgebiet « Inneres Lind » auf die Errichtung von Lärmschutzwänden
(LSW) zu verzichten und es seien Erleichterungen in Form von Schall-
schutzmassnahmen an den Gebäuden selber zu gewähren. Sie begründen
dies mit der Verzeichnung der Stadt Winterthur im Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung
(ISOS), wobei dem Quartier « Inneres Lind » mit seiner hohen Wohn-
qualität eine besondere Bedeutung zukomme und sich durch Freiräume,
Durchgrünung, die der Bahn zugewandten Vorgärten sowie insbesondere
durch die Sichtbeziehungen entlang den Strassenzügen über das Bahn-
trassee hinweg auszeichne. Diese Charakteristik sei bereits durch das
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Bundesamt für Kultur (BAK) als besonders erhaltenswert eingestuft
worden. Von einzelnen Beschwerdeführenden wird sodann geltend ge-
macht, die Lärmgrenzwerte seien eingehalten, weshalb im Bereich der
Gottfried-Keller-Strasse Nr. (...) keine LSW zu erstellen seien; sie be-
streiten somit eine Sanierungspflicht im « Inneren Lind ».
Die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) (nachfolgend: Beschwerde-
gegnerin) sowie das BAV (nachfolgend: Vorinstanz) begründen ihr
Rechtsbegehren, die Beschwerde abzuweisen, damit, dass die projek-
tierten LSW einen genügenden Nutzen entwickeln würden, selbst wenn
die Effizienz der Wände mit zunehmenden Stockwerken abnehme. Im
Weiteren würden die LSW nicht im Konflikt mit dem ISOS stehen.
Zahlreiche Gärten seien nämlich bereits sehr dicht eingewachsen, was
die erwähnten Sichtbeziehungen bereits heute verhindern würde, und
ausserdem sei bei der Projektierung Wert darauf gelegt worden, die LSW
über grosse Strecken in einer mit dem Ortsbild verträglichen Ausführung
als Steinkörbe, hinterfüllt oder mit Glaselementen auszuführen. Insbe-
sondere wird dargelegt, dass die Lärmbelastung als Grundlage für die
Projektunterlagen der SBB untersucht und dabei festgestellt wurde, dass
im Untersuchungsgebiet « Inneres Lind » die massgebenden Immissions-
grenzwerte (IGW) überschritten seien und dass damit eine Sanierungs-
pflicht gegeben sei.
Das Bundesverwaltungsgericht ersucht die Eidgenössische Natur- und
Heimatschutzkommission (ENHK), ein Gutachten betreffend den
Schutzwert des Ortsbildes und der im ISOS vermerkten Gebäude im
« Inneren Lind », Winterthur, insbesondere hinsichtlich einer allfälligen
Beeinträchtigung durch die projektierten Lärmschutzmassnahmen im
betreffenden Untersuchungsgebiet zu erstellen.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerden gut.
Aus den Erwägungen:
3.1 Die Beschwerdeführenden richten sich in ihren Beschwerden
gegen die Erstellung von LSW im Untersuchungsgebiet « Inneres Lind ».
Sie beantragen diesbezüglich im Wesentlichen, es sei auf die Erstellung
von LSW gänzlich zu verzichten und der Lärmschutz sei durch
Massnahmen an den Gebäuden selbst zu realisieren. Sie begründen dies
insbesondere mit dem Ortsbildschutz sowie mit dem trennenden Charak-
ter der LSW, welcher bestehende Sichtbeziehungen unterbinde, auf diese
Weise das über die Bahnlinie hinweg zusammengewachsene Quartier
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zertrenne und die Anonymisierung mit den einhergehenden Erschei-
nungen von sinkender Sicherheit und Vandalismus fördere.
Die Beschwerdegegnerin entgegnet, sie habe einen gesetzlichen Sanie-
rungsauftrag zu erfüllen und die Wohnbevölkerung vor übermässigem
Lärm zu schützen. Im Übrigen sei dem Ortsbildschutz bereits zur Genüge
Rechnung getragen worden, indem die ursprünglich projektierte Höhe
der LSW von 4 m weitgehend auf 2 m reduziert worden sei.
3.2 Das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983
(USG, SR 814.01), das unter anderem bezweckt, den Menschen vor
schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu schützen (Art. 1 Abs. 1
USG), sieht vor, dass Emissionen wie Lärm, Luftverunreinigungen oder
Erschütterungen durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt werden
(Art. 11 Abs. 1 USG). Die Emissionen werden anhand von IGW beurteilt
(Art. 13 Abs. 1 USG). Die Belastungsgrenzwerte für Eisenbahnlärm hat
der Bundesrat im Anhang 4 zur Lärmschutz-Verordnung vom
15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) festgelegt. Genügt eine Anlage
den Vorschriften des USG oder den Umweltvorschriften anderer Bundes-
gesetze nicht, muss sie saniert werden (Art. 16 USG).
Seit Oktober 2000 gilt in Ergänzung zum USG das Bundesgesetz über
die Lärmsanierung der Eisenbahnen vom 24. März 2000 (SR 742.144,
nachfolgend: BGLE), das verschiedene Lärmschutzmassnahmen vorsieht
und diese einer Rangordnung unterstellt (Art. 1 BGLE). Lärmschutz soll
demnach in erster Linie durch technische Massnahmen an den Schienen-
fahrzeugen erreicht werden. Subsidiär sind bauliche Massnahmen an
bestehenden ortsfesten Eisenbahnanlagen zu treffen (z.B. Lärmschutz-
wände). In dritter Priorität sind Schallschutzmassnahmen an bestehenden
Gebäuden vorgesehen (z.B. Schallschutzfenster). Näheres, namentlich
zum Umfang der Massnahmen, ist in den Ausführungsbestimmungen
zum BGLE, das heisst in der Verordnung über die Lärmsanierung der
Eisenbahnen vom 14. November 2001 (VLE, SR 742.144.1), geregelt.
Insbesondere regelt dieser Erlass aber auch die Beurteilungspegel gemäss
Emissionsplan bei ortsfesten Eisenbahnanlagen (Art. 19 i.V.m. Art. 4
Abs. 1 VLE).
Für die Ermittlung der Lärmimmissionen auf den einzelnen, von Bahn-
lärm betroffenen Grundstücken wird nicht auf den Ist-Zustand und daher
auch nicht auf Messungen, sondern auf eine Lärmprognose, nämlich den
Emissionsplan, abgestellt (Art. 18 Abs. 1 VLE). Dieser enthält für jeden
Streckenabschnitt die bis Ende 2015 zu erwartenden Lärmemissionen
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bestehender ortsfester Eisenbahnanlagen (Art. 6 Abs. 1 BGLE), wobei
insbesondere die Infrastruktur selbst, die sanierten Schienenfahrzeuge
sowie die für 2015 prognostizierte Menge und Zusammensetzung des
Verkehrs berücksichtigt werden (Art. 6 Abs. 2 BGLE). Der Emissions-
plan bildet die verbindliche Grundlage für den Entscheid über bauliche
Sanierungsmassnahmen (Art. 6 Abs. 1 BGLE).
3.3 Nach Art. 19 Abs. 2 VLE liegen die Beurteilungspegel gemäss
Emissionsplan bei höchstens 65 dB(A) tagsüber respektive bei 55 dB(A)
während der Nacht. Die von der Beschwerdegegnerin vorgelegten Lärm-
prognosen ergeben (…), dass im Untersuchungsgebiet « Inneres Lind »
bei den unmittelbar an der Bahnlinie gebauten Liegenschaften im Jahr
2015 ohne LSW tagsüber ein Beurteilungspegel von maximal circa 65
bis 69 dB(A) und nachts ein solcher von maximal circa 60 bis 66 dB(A)
zu erwarten ist. Zwar wird insbesondere von der Beschwerdeführerin 3,
die ein privates Unternehmen mit Lärmmessungen beauftragt hat, eine
solche Sanierungspflicht bestritten. Sie macht geltend, die Messmethode,
welche die Beschwerdegegnerin anwende, sei veraltet und gebe die Im-
missionen nicht korrekt wieder. Dies trifft nicht zu, sind doch landesweit
dieselben Methoden (bei der von der Beschwerdegegnerin angewandten
Methode « SEMIBEL » handelt es sich eigentlich nicht um eine Mess-
methode, sondern vielmehr um eine Berechnung des Eisenbahnlärms
[vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒5491/2010 vom 27. Mai
2011 E. 6.3]) anzuwenden, sodass ein Vergleich zwischen verschiedenen
Untersuchungsgebieten stattfinden kann.
3.4 Aufgrund dieser Rechtslage und der stellenweise überschrit-
tenen Beurteilungspegel besteht eine Sanierungspflicht der Beschwerde-
gegnerin zumindest in Teilen des Untersuchungsgebietes « Inneres
Lind », da die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden (Art. 19
VLE; vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒5491/2010 vom
27. Mai 2011 E. 7). Dabei liegen die gemäss Plangenehmigungsver-
fügung vom 13. Juli 2011 mit einer Höhe von zumeist 2 m geplanten
LSW im Bereich der gesetzlich festgelegten Regel (vgl. Art. 21 Abs. 1
VLE). Selbst die in der Vernehmlassung der Vorinstanz vom 21. Oktober
2011 aufgeführten Werte des Kosten-Nutzen-Index lassen eine Sanierung
als verhältnismässig erscheinen (vgl. Art. 20 VLE).
3.5 Gemäss Art. 7 Abs. 1 BGLE sind bei bestehenden ortsfesten
Eisenbahnanlagen bauliche Massnahmen so weit anzuordnen, bis die
Immissionsgrenzwerte eingehalten sind. Sollten allerdings der Sanierung
überwiegende Interessen, namentlich des Ortsbild-, Natur- und Land-
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schaftsschutzes oder der Verkehrs- oder Betriebssicherheit entgegen-
stehen, so gewährt die Behörde Erleichterungen (Art. 7 Abs. 3 Bst. b
BGLE). Kann sodann der Schallschutz aufgrund von gewährten Erleich-
terungen bei bestehenden ortsfesten Eisenbahnanlagen nicht gewährt
werden, so stehen die Eigentümer in der Pflicht, an ihren bestehenden
Gebäuden Massnahmen zu treffen, welche den Schall in Räumen mit
lärmempfindlicher Nutzung dämmen. Können aufgrund der gewährten
Erleichterungen die Alarmwerte nicht eingehalten werden, so trägt der
Bund die Kosten der Massnahmen zu 100 %, können die Immissions-
grenzwerte nicht eingehalten werden, so trägt er die Kosten zu 50 %
(Art. 10 BGLE i.V.m. Art. 1 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 3 Bst. b BGLE sowie
Art. 30 und 32 Abs. 2 VLE; vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A‒5491/2010 vom 27. Mai 2011 E. 7.6 und A‒1836/2006 vom
12. Februar 2007).
4. Das Projekt der Beschwerdegegnerin wurde durch das BAV im
Zuge eines ordentlichen Plangenehmigungsverfahrens gemäss
Art. 18b ff. des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG, SR
742.101) geprüft und mit Verfügung vom 13. Juli 2011 genehmigt. Es
sieht vor, LSW mit einer Höhe von zumeist 2 m, vereinzelt mit 3 m, und
in verschiedener Ausführung (Betonelemente, Steinkörbe oder Beton-
/Glas-Elemente) zu erstellen, um der Umgebung und den lokalen Gege-
benheiten Rechnung zu tragen.
Im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens beschäftigte sich bereits
das BAK mit den ursprünglich auf eine Höhe bis zu 4 m geplanten LSW
und kam in seiner Vernehmlassung vom 7. Dezember 2009 zum Schluss,
das Ortsbild im Untersuchungsgebiet « Inneres Lind » verdiene aufgrund
der Verzeichnung der Stadt Winterthur im ISOS die grösstmögliche
Schonung und es sei eine ungeschmälerte Erhaltung im Sinne der formu-
lierten Erhaltungsziele anzustreben. Es erkannte insbesondere, dass die
« kleinteilige Baustruktur von teilweise hoher Qualität mit starker
Durchgrünung » sowie die Bedeutung der Sichtbeziehungen über das
Bahntrassee hinweg durch die Errichtung von bis zu 4 m hohen LSW
beeinträchtigt würden. Indessen beurteilte das BAK in einer Gesamt-
betrachtung des Projektes eine Regelhöhe des LSW von 2 m als mit dem
Ortsbildschutz verträglich. In der Folge wurde das Projekt in der Höhe
der LSW redimensioniert.
Anlässlich des Augenscheins vom 30. März 2012 machte sich die Dele-
gation des Bundesverwaltungsgerichts vor Ort ein Bild. Dabei kamen
auch die Beschwerdeführenden zu Wort, welche wiederholt auf den
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durch die ENHK in ihrem Gutachten nachträglich beschriebenen Charak-
ter ihres Quartiers aufmerksam machten und immer wieder auf die
trennende Wirkung der LSW hinwiesen. Im Weiteren wurden aber auch
Sicherheitsbedenken geäussert, zumal von einer Seite der Unterführung
deren gegenüberliegender Ausgang mit den LSW nicht mehr einsehbar
wäre, dies insbesondere auch nachts. Selbst die Befürchtung, die LSW
würden Sprayer anziehen, wurde geäussert. Die Delegation des Bundes-
verwaltungsgerichts konnte feststellen, dass die von den Beschwerde-
führenden sowie der ENHK geäusserten Bedenken in der Tat bestehen.
4.1 Um die zentrale Frage, ob der von den Beschwerdeführenden
geltend gemachte Ortsbildschutz die Interessen am Bau von LSW
überwiegt, zu beurteilen, beauftragte das Bundesverwaltungsgericht die
ENHK mit der Ausarbeitung eines detaillierten Gutachtens.
4.1.1 In diesem, am 8. August 2012 durch die ENHK vorgelegten
Gutachten werden die Interessen des Ortsbildschutzes untersucht. Die
Begutachtung stützt sich auf Art. 7 des Bundesgesetzes über den Natur-
und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG, SR 451) sowie auf die
Tatsache, dass die Stadt Winterthur im ISOS als Stadt aufgenommen ist
und dass es sich bei der Planung durch die SBB und der Plangeneh-
migung der Vorinstanz um Bundesaufgaben gemäss Art. 2 NHG handelt.
Die ENHK führt in ihrem Bericht aus, dass sich die Stadt Winterthur
unter anderem durch zahlreiche, teilweise stark durchgrünte Wohnquar-
tiere und Siedlungen auszeichne, zu denen auch das Quartier « Inneres
Lind » zu zählen sei. So werde das zu beurteilende Untersuchungsgebiet
durch das ISOS folgendermassen charakterisiert: Im Westen präge eine
Grünzone mit der imposanten Lindenallee und Parkanlagen das Bild der
« Gartenstadt Winterthur », wobei der Gleisbogen die Umgebungszone
mit dem Erhaltungsziel « a » (« Erhalten der Beschaffenheit als Kultur-
land oder Freifläche, wobei die für das Ortsbild wesentliche Vegetation
und die vorhandenen Altbauten bewahrt und störende Veränderungen
beseitigt werden sollen ») durchquere. Daran anschliessend folge ein
Quartier mit Ende des 19. Jahrhunderts/Anfang des 20. Jahrhunderts
erbauten, mit ihren Hauptfronten auf die Bahngeleise ausgerichteten
Kleinvillen und grösseren Einfamilienhäusern in Kombination mit
Gartenflächen, wobei dieses Quartier mit dem Erhaltungsziel « B »
(« Erhalten der Anordnung und Gestalt der Bauten; Freiräume bewahren;
für die Struktur wesentliche Elemente und Merkmale integral erhalten »)
belegt sei. Weiter ostwärts werde die Siedlung durch eine kleine Gruppe
von um 1900 erbauten Wohnhäusern geprägt, wobei das Erhaltungsziel
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« A » (« Alle Bauten, Anlagenteile und Freiräume sind integral zu
erhalten und störende Eingriffe sind zu beseitigen ») formuliert wurde.
Weiter entlang des Bahntrassees erstrecke sich ein mit Mehrfamilien-
häusern bebauter schmaler Geländegürtel, der im ISOS mit dem Erhal-
tungsziel « b » (« Erhalten der Eigenschaften, die für die angrenzenden
Ortsbildteile wesentlich sind ») qualifiziert sei. Teil dieser Zone sei auch
die vom Winterthurer Architekten Hermann Siegrist (1894‒1975)
geplante Siedlung « Leimenegg ». Dieses, unter anderem durch das Areal
der 1927 erstellten Kantonsschule sowie verschiedene Villen aus dem
Jahr 1874 geprägte Gebiet sei mit dem Erhaltungsziel « a » beschrieben.
An dieses Quartier schliesse sodann das mit Erhaltungsziel « B »
qualifizierte Quartier « Stadtrain » an, dessen Zusammenhang mit den
südlich der Bahnlinie gelegenen Quartieren durch die Erstellung von
fünfstöckigen Mehrfamilienhäusern, der Aufhebung des Bahnüberganges
und der damit verbundenen Erstellung der Stadtrainbrücke etwas gelitten
habe. Die ENHK führt in ihrem Gutachten weiter aus, südlich der
Bahnlinie seien die Quartiere räumlich stark zusammenhängend bebaut,
und verweist insbesondere auf die in Sichtbackstein gehaltenen
Wohnhäuser (zumeist erbaut zwischen 1870 und 1925), zum Teil mit
Stilelementen der Neugotik und des Jugendstils. Diesem Quartierteil sei
das Erhaltungsziel « A » zugewiesen, was die integrale Erhaltung
verlange, zumal das Ensemble räumliche und architekturhistorische
Qualitäten sowie eine Bedeutung für das Ortsganze besitze. Ganz
besonders verweist die ENHK auf die sich zu beiden Seiten der
Bahnlinie ausbreitenden Gärten und Grünbereiche, welche optische
Querverbindungen über den Sichtkorridor der Bahnlinie hinweg bilden
würden, so zum Beispiel vor den Häusern der Gottfried-Keller-Strasse,
wo sich eine Kontinuität des Grünraums ergebe. Dies sei vor allem der
offenen Bepflanzung und dem Verzicht auf aufdringliche Abschran-
kungen zu verdanken. Als besonders eindrücklich wird im Gutachten der
Fachbehörde die auf der Südseite der Bahnlinie gelegene Parkanlage mit
Bänken, Pavillon und Kinderspielplatz bezeichnet. Diese Anlage er-
weitere den Grünraum zwischen Geleisen und Wohnbauten. Auch die Art
und Weise, wie die Strassenzüge angelegt worden seien, erlaube immer
wieder einen Blick zwischen den locker stehenden Häusern über die
Geleise hinweg in das benachbarte Quartier auf der anderen Seite der
Bahnlinie. Dabei sei nicht nur am vielbesuchten Kinderspielplatz,
sondern auch an den zahlreichen Spaziergängern entlang der Bahnlinie
sowie an jenen, welche die Geleise auf den Übergängen oder durch
Unterführungen queren, abzulesen, dass hier die Eisenbahn eine zentrale
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Rolle spiele und eine Attraktion des Quartiers zu sein scheine, wobei der
Bahnlinie eher eine verbindende als eine trennende Funktion zukomme.
Die ENHK formuliert in ihrem Gutachten für das Untersuchungsgebiet
« Inneres Lind » einschliesslich der Liegenschaften Gottfried-Keller-
Strasse Nr. (...) sodann folgende konkreten Schutzziele:
- « Erhalten der bestehenden historisch gewachsenen Struktur des
gesamten Ortsbilds um die Bahnlinie im Bereich ‹ Inneres Lind ›
und Gottfried-Keller-Strasse.
- Erhalten der Substanz sämtlicher wertvoller Bauten und Ortsteile
im Stadtgefüge (Gebiete und Baugruppen mit Erhaltungsziel A,
schützenswerte und für die Struktur bedeutende Einzelbauten in
den Gebieten mit Erhaltungsziel B sowie schutzwürdige Einzel-
bauten gemäss Denkmalpflege der Stadt Winterthur).
- Erhalten der strukturierenden und prägenden Freiräume, insbe-
sondere auch der Vorgärten samt Einzäunungen und der Zier- und
Nutzgärten hinter und um die Bauten.
- Erhalten der wesentlichen Sichtbezüge der verschiedenen Quar-
tierteile untereinander sowie der optischen Verknüpfungen, vor
allem auch über die Geleise hinweg. Dies gilt in besonderem
Mass für all jene Quartierteile, deren Grünräume der Öffentlich-
keit zugänglich sind und deren Strassenabschnitte einen direkten
Sichtbezug zu den Geleisen haben. »
Die ENHK stellt in ihrem Gutachten als Fachbehörde fest, dass die
geplanten LSW keine historisch wertvolle Bausubstanz tangieren oder
die Freiräume als solche in Frage stellen würden. Aus diesem Grund sind
das zweite und dritte Schutzziel für die Bewertung der LSW nicht
relevant. Hingegen sind das erste und vierte Schutzziel von Bedeutung,
da sie sich auf die Erhaltung der optischen Wirkung der Freiräume und
die Erhaltung der Sichtbezüge – insbesondere jener, welche von öffent-
lichem Grund aus wahrnehmbar sind – beziehen. Die Fachbehörde führt
weiter aus, Winterthur sei bereits in den 1920er-Jahren als « Beispiel
einer schweizerischen Gartenstadt » bezeichnet worden. Mauern und
mauerartige Elemente, welche die Erlebbarkeit des weiträumigen und
durchgrünten Stadtgefüges verhindern sowie wichtige Sichtverbindungen
unterbinden, würden sodann als Fremdkörper wirken. Konkret bedeute
dies, dass jeglicher Unterbruch der Sichtachsen von der Südseite der
Bahnlinie, jedoch auch von Norden her, schwer wiege und die städtebau-
lichen Qualitäten der angrenzenden Quartiere beeinträchtige. Die LSW
würden demnach die zur Bahn hin offenen und über die Parzellengrenzen
Lärmschutzmassnahmen 2013/15
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und die Bahnlinie hinweg zusammenhängenden Grünräume durch-
trennen und abschliessen, wodurch der Sichtbezug auf die gegenüber-
liegenden Gärten und Häuser völlig verloren ginge, was in keiner Art und
Weise der Idee einer Gartenstadt entspreche. Selbst die Strasse würde
ihre Qualität als Promenade mit attraktivem Weitblick verlieren.
Diese Überlegungen bestätigt die ENHK bei der abschnittsweisen
respektive entsprechend der Nummerierung der einzelnen LSW durch-
geführten Betrachtung des gesamten Streckenverlaufs der Bahn im
Untersuchungsgebiet « Inneres Lind ». Dabei kommt sie zum Schluss,
dass die Erstellung der geplanten LSW mit einer Höhe von zumeist 2 m
auf einer Länge von circa 57 % der Strecke zu einer schweren Beein-
trächtigung der Schutzziele, auf circa 6 % der Strecke zu einer leichten
und auf 37 % der Strecke zu keiner Beeinträchtigung führt. Wiederholt
genannt werden dabei der trennende Charakter der LSW und die
Unterbindung von Sichtbeziehungen über die Geleise hinweg auf
Strassenzüge, Gärten und Parkareale, aber auch das der Gartenstadtidee
Winterthurs diametral gegenüberstehende Zerschneiden des Grünraum-
kontinuums. Diese Einschätzungen und Tatsachen veranlassen die Fach-
behörde, in der Erstellung von LSW im « Inneren Lind » eine schwere
Beeinträchtigung des Ortsbildes und eine Verletzung der relevanten
Schutzziele zu erblicken.
4.1.2 Das NHG präzisiert den Begriff der Bundesaufgabe im Sinne
von Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
genossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und hält in Art. 2
Abs. 1 Bst. a fest, dass davon die Planung, Errichtung und Veränderung
von Werken und Anlagen durch den Bund, seine Anstalten und Betriebe,
wie Bauten und Anlagen der SBB, erfasst werden. Bei der Erstellung von
LSW haben die SBB gestützt auf Art. 3 NHG dafür zu sorgen, dass unter
anderem das heimatliche Landschafts- und Ortsbild geschont wird und,
wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten
bleibt. Diese Pflicht wird unter anderem dadurch erfüllt, dass Bauten und
Anlagen entsprechend gestaltet und unterhalten werden oder gänzlich auf
ihre Errichtung verzichtet wird (Art. 3 Abs. 2 Bst. a NHG).
Das NHG nimmt auch Bezug auf die Bedeutung von Inventaren des Bun-
des, wie beispielsweise das ISOS. Demnach wird gemäss Art. 6 Abs. 1
NHG durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung
dargetan, dass dieses in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhal-
tung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder ange-
messenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. Ein
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Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare
darf bei der Erfüllung von Bundesaufgaben nur dann in Erwägung
gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interes-
sen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2
NHG).
Entsprechend hält Art. 7 BGLE fest, dass Erleichterungen bei Mass-
nahmen an bestehenden ortsfesten Eisenbahnanlagen unter anderem zu-
gunsten des Ortsbild-, Natur- und Landschaftsschutzes zu gewähren sind,
wenn deren überwiegende Interessen der Sanierung entgegenstehen
(Art. 7 Abs. 3 Bst. b BGLE; vgl. E. 3). Aus diesem Grund ist zu prüfen,
ob sich die geplanten LSW als verhältnismässig erweisen, das heisst, ob
eine Abwägung der Interessen dem Lärmschutz oder dem Ortsbildschutz
eine überwiegende Bedeutung zukommen lässt.
4.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV)
verlangt, dass eine Massnahme zur Verwirklichung eines im öffentlichen
Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist sowie zumutbar
bleibt. Ob die Massnahme dem Erfordernis der Zumutbarkeit genügt, ist
durch eine Interessenabwägung zu klären (vgl. PIERRE TSCHANNEN/
ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
3. Aufl., Bern 2009, S. 152 ff., 213).
4.2.1 Dass sich LSW eignen, die betroffenen Anwohner vor Lärmim-
missionen zu schützen, ist nicht bestritten. Ebenso ist die Erforderlichkeit
von Lärmschutzmassnahmen im Untersuchungsgebiet « Inneres Lind »
aufgrund der Untersuchungen der Beschwerdegegnerin sowie aufgrund
der gesetzlichen Vorgaben (Art. 2 Abs. 3 und Art. 3 BGLE) gegeben (vgl.
E. 3).
4.2.2 Vorliegend stehen sich zwei – sowohl öffentliche als auch
private – Interessen gegenüber: Zum einen das Interesse, die betroffene
Bevölkerung vor übermässigem Bahnlärm zu schützen, zum anderen das
Interesse, ein im ISOS verzeichnetes Ortsbild integral zu erhalten und
den Charakter der Gartenstadt Winterthur zu bewahren. Letzteres Inter-
esse ist offensichtlich auch ein privates, setzen sich doch die beschwerde-
führenden Quartierbewohner für die Erhaltung von Sichtbeziehungen
über die Geleise hinweg sowie den Erhalt des durch zusammenhängende
Grünräume geprägten Lebensraumes ein.
Es stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis die beiden Interessen
zueinander stehen. Grundsätzlich erscheinen sie gleichwertig, wobei der
Gesetzgeber dem Ortsbildschutz durch die Gewährung von Erleich-
Lärmschutzmassnahmen 2013/15
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terungen (Art. 7 Abs. 3 Bst. b BGLE) eine Vorrangstellung einräumt,
wenn er durch gewichtige Gründe den Lärmschutz zu überwiegen ver-
mag. Die beiden Interessen zu gewichten, erweist sich als schwierig:
Zum einen haben jene öffentlichen Interessen, welche die Lebensqualität
der Bevölkerung verbessern oder sich positiv auf deren Gesundheit
auswirken sollen, einen hohen Stellenwert. Lärmschutz zählt ohne Zwei-
fel zu diesen Interessen. Dennoch hat er einen lokalen Charakter, können
doch entsprechende Massnahmen als quartierbezogen bezeichnet werden.
Demgegenüber kann dem Ortsbildschutz durch die Führung von Re-
gistern auf Bundesebene klar eine nationale Bedeutung zugeschrieben
werden. Auch er betrifft die Lebensqualität, den sozialen Zusammenhalt
in einem Quartier, kulturelle und architektonische Aspekte, in einem
weiteren Sinne also auch die Zufriedenheit und Gesundheit der Quartier-
bewohner.
Das Gutachten der ENHK schafft Klarheit. Es befasst sich eingehend und
überzeugend mit den einzelnen Teilen des Untersuchungsgebietes « Inne-
res Lind » und kommt zum Schluss, dass wesentliche Teile der Wohn-
quartiere durch die Erstellung der geplanten LSW in empfindlicher und
gravierender Weise tangiert werden und ihres ursprünglichen Charakters
als Teile der Gartenstadt Winterthur durch die trennende Wirkung, die
Unterbindung der Sichtbeziehungen über die Geleise hinweg und die
Zerschneidung des Grünraumes berauben (vgl. e contrario Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A‒2898/2011 vom 6. Dezember 2012
E. 6.2 f.). Diese Analyse der Fachbehörde bestätigt den anlässlich des
Augenscheins vom 30. März 2012 gewonnenen Eindruck der Delegation
des Bundesverwaltungsgerichts. Interessen des Ortsbildschutzes sind
daher insgesamt als überwiegend zu erachten.
Ausserdem ist im Rahmen der Zumutbarkeit zu prüfen, ob die Zweck-
Mittel-Relation gegeben ist respektive ob kein milderes Mittel die ge-
plante Massnahme ersetzen kann. Auf den vorliegenden Sachverhalt
bezogen bedeutet dies, dass dem überwiegenden Interesse am Ortsbild-
schutz durch mildere Massnahmen Rechnung getragen werden kann: Der
phasenweise zu gewährleistende Lärmschutz sieht gemäss Art. 1 Abs. 2
BGLE vor, Schallschutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden umzu-
setzen, sofern bauliche Massnahmen zur Begrenzung der Emissionen an
bestehenden ortsfesten Eisenbahnanlagen nicht zielführend sind (vgl.
Botschaft über die Lärmsanierung der Eisenbahn vom 1. März 1999, BBl
1999 4912). Insofern existiert neben dem überwiegenden Interesse am
Ortsbildschutz, welches die Gewährung von Erleichterungen rechtfertigt,
2013/15 Lärmschutzmassnahmen
198 BVGE / ATAF / DTAF
ein milderes Mittel, um den Lärmschutz zu verbessern. Die Zumutbarkeit
der geplanten Massnahme ist demnach nicht gegeben und die Erstellung
der geplanten LSW nicht als verhältnismässig zu qualifizieren.
4.2.3 Zu prüfen bleibt schliesslich, ob die Errichtung von einzelnen
LSW, welche durch das Gutachten der ENHK als « das Ortsbild nicht be-
einträchtigend » eingestuft werden, zweckmässig wäre.
Zumal die Erstellung von einzelnen LSW entlang der Bahnlinie zu einem
Werk ohne Kontinuität und zu einer « Zerstückelung » der ganzheitlich
geplanten Lärmschutzmassnahme führte, ist es abzulehnen, das Projekt
bruchstückhaft umzusetzen. Insbesondere ist dies auch von Bedeutung
für die Grundeigentümer der Grundstücke Nr. (…): Die LSW 4 und LSW
20 beeinträchtigen diese Grundstücke in derselben Weise, wie es die
LSW 5, 6 und 7 sowie die LSW 21, 22 und 23 in Bezug auf die Liegen-
schaften Gottfried-Keller-Strasse (...) tun.
4.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die geplanten LSW
gemäss dem Gutachten der ENHK eine schwere Beeinträchtigung des
Ortsbildes im Untersuchungsgebiet « Inneres Lind » darstellen, dies ins-
besondere durch die Unterbindung von Sichtbeziehungen über die Ge-
leise hinweg sowie durch die Unterbrechung des Grünraumkontinuums,
was der Idee der Gartenstadt Winterthur entgegensteht. Aufgrund dieser
Erwägungen sind die Beschwerden gutzuheissen, zumal dem Lärm-
schutzinteresse auch Rechnung getragen werden kann, ohne das Ortsbild
zu beeinträchtigen.