BVGE 2013/16 - Abteilung I - Luftfahrt (Übriges) - Warnungsentzug von Helikopterpilotenausweisen. Ke...

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Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. X. und Y. gegen Bundesamt für Zivilluftfahrt
A‒5692/2011 vom 25. Oktober 2012
Warnungsentzug von Helikopterpilotenausweisen. Keine Verletzung
des Grundsatzes « ne bis in idem ».
Art. 4 Ziff. 1 Zusatzprotokoll Nr. 7 zur EMRK. Art. 92 LFG.
Es ist keine Verletzung des Grundsatzes « ne bis in idem », wenn
das Bundesamt für Zivilluftfahrt nebst einer Busse im Ver-
waltungsstrafverfahren einen Entzug der Helikopterlizenz im
Administrativverfahren anordnet. Herbeiziehen der bundesge-
richtlichen Rechtsprechung zu Führerausweisentzügen nach
Strassenverkehrsgesetz (E. 4 ff.).
Retrait d'admonestation de la licence de pilote d'hélicoptère. Pas de
violation du principe « ne bis in idem ».
Art. 4 par. 1 Protocole additionnel n
o
7 à la CEDH. Art. 92 LA.
L'Office fédéral de l'aviation civile ne viole pas le principe « ne
bis in idem » lorsqu'il ordonne, en sus d'une amende infligée
dans la procédure pénale administrative, le retrait de la licence
de pilote d'hélicoptère dans la procédure administrative. Prise en
compte de la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de
retraits du permis de conduire selon la loi fédérale sur la
circulation routière (consid. 4 ss).
Revoca a scopo di ammonimento della licenza di pilota d'elicottero.
Nessuna violazione del principio « ne bis in idem ».
Art. 4 n. 1 del Protocollo addizionale n. 7 alla CEDU. Art. 92 LNA.
L'Ufficio federale dell'aviazione civile non viola il principio « ne
bis in idem » se oltre alla multa inflitta nella procedura penale
amministrativa, dispone anche la revoca della licenza di pilota
d'elicottero nell'ambito della procedura amministrativa. Consi-
derazione della giurisprudenza del Tribunale federale in materia
di revoca della licenza di condurre ai sensi della legge federale
sulla circolazione stradale (consid. 4 segg.).
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Am 29. Dezember 2010 verliessen X. und Y. je in einem einmotorigen
Helikopter der Air Zermatt AG, der HB-ZCX respektive HB-ZIA, um
circa 17.20 Uhr Sion, um Gäste nach Zermatt zu fliegen. Die Landung
auf dem Heliport in Zermatt erfolgte um circa 17.35 Uhr und damit etwa
10 Minuten nach Ende der bürgerlichen Abenddämmerung um 17.24
Uhr. In der Folge eröffnete das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL)
sowohl ein Verwaltungsstraf- als auch ein Administrativverfahren.
Mit Datum vom 16. Februar 2011 wurde beiden Piloten je ein Straf-
bescheid zugestellt und eine Busse über je Fr. 1 000.– verfügt. Die Straf-
bescheide erwuchsen mit Unterzeichnung durch X. und Y. in Rechtskraft.
Am 12. September 2011 verfügte das BAZL einen Warnungsentzug
beider Helikopterpilotenlizenzen für den Zeitraum von zwei Monaten.
Dagegen haben X. und Y. (nachfolgend: Beschwerdeführer) am
13. Oktober 2011 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht er-
hoben, mit dem Antrag, die Warnungsentzüge seien aufzuheben. Zur
Begründung machen sie im Wesentlichen geltend, dass bereits eine Busse
in Höhe von Fr. 1 000.– für eine blosse Ordnungswidrigkeit quer in der
rechtlichen Landschaft stehe, die weiter ausgefällte Zusatzstrafe des
Warnungsentzugs ein klares Berufsverbot darstelle, das sich nicht recht-
fertigen lasse, unverhältnismässig sei und zudem gegen den Grundsatz
von « ne bis in idem » verstosse, und schliesslich bei der Ausfällung der
Strafe des Entzugs die bereits ausgesprochene Busse nicht mitberück-
sichtigt worden sei.
Das Bundesverwaltungsgericht erachtet den Entzug der Helikopter-
pilotenausweise als grundsätzlich zulässig, reduziert die Entzugsdauer
indes aus Verhältnismässigkeitsüberlegungen auf je einen Monat und
heisst die Beschwerden entsprechend teilweise gut.
Aus den Erwägungen:
4. Die Beschwerdeführer rügen zunächst, die Ausweisentzüge im
Rahmen der Administrativmassnahme würden gegen das Prinzip « ne bis
in idem » verstossen. Die doppelte Bestrafung, zum einen durch eine
Busse im Strafbefehlsverfahren, zum anderen durch einen Ausweisent-
zug in einem weiteren Verfahren, verletze Art. 4 Ziff. 1 des Zusatz-
protokolls Nr. 7 vom 22. November 1984 zur Konvention zum Schutz
der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Protokoll Nr. 7 zur EMRK, SR
0.101.07, für die Schweiz in Kraft seit 1. November 1988), wobei sie
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sich insbesondere auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte (EGMR), Zolotukhin gegen Russland vom 10. Februar
2009 (Grosse Kammer, Beschwerde Nr. 14939/03) berufen (nachfolgend:
Urteil Zolotukhin).
4.1 Art. 4 Ziff. 1 des Protokolls Nr. 7 zur EMRK bestimmt, dass
niemand wegen einer strafbaren Handlung, wegen der er bereits nach
dem Gesetz und dem Strafverfahrensrecht eines Staates rechtskräftig
verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren des-
selben Staates erneut verfolgt oder bestraft werden darf. Der Grundsatz
« ne bis in idem » ergibt sich auch aus Art. 14 Abs. 7 des Internationalen
Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte
(nachfolgend: UNO-Pakt II, SR 0.103.2, für die Schweiz in Kraft seit
18. September 1992) und gilt nach der Praxis des Bundesgerichts
ausserdem als Grundsatz des Bundesstrafrechts, der sich direkt aus der
Bundesverfassung ableiten lässt. Auch die Schweizerische Strafprozess-
ordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO, SR 312.0) sieht unter der
Marginalie « Verbot der doppelten Strafverfolgung » vor, dass, wer in der
Schweiz rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, wegen
der gleichen Straftat nicht erneut verfolgt werden darf (Art. 11 Abs. 1
StPO; vgl. zum Ganzen BGE 137 I 363 E. 2.1, BGE 128 II 355 E. 5.2).
4.2
4.2.1 Das Bundesgericht hat im Bereich der Führerausweisentzüge
eine langjährige Rechtsprechung entwickelt. Es rechtfertigt sich, diese
vorliegend näher zu betrachten, zumal es bei den Ausweisentzügen
gemäss dem Luftfahrtgesetz vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0)
wie auch bei den Entzügen nach dem Strassenverkehrsgesetz vom
19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01) letztlich um die Verkehrssicher-
heit geht (vgl. insbes. E. 4.2.2 und 4.3.3).
Nach dieser ständigen und langjährigen Praxis verletzt die im schweizeri-
schen Recht vorgesehene Zweispurigkeit der Verfahren nach Strassenver-
kehrsdelikten den Grundsatz « ne bis in idem » nicht (BGE 128 II 133
E. 3b.aa, BGE 125 II 402 E. 1b). Diese Regelung wurde auch von der
Europäischen Kommission für Menschenrechte als mit der EMRK kon-
form bestätigt (vgl. den Entscheid des EGMR, R.T. gegen die Schweiz,
Urteil vom 30. Mai 2000, Beschwerde Nr. 31982/96, veröffentlicht in:
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 2000 Nr. 64.152).
Während der Strafrichter über die strafrechtlichen Sanktionen Busse und
Haftstrafe befindet, entscheidet die zuständige Administrativbehörde
über die Administrativmassnahmen der Verwarnung und des Führeraus-
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weisentzugs. Obwohl der Führerausweisentzug eine gewisse Straf-
ähnlichkeit aufweist, handelt es sich bei dieser Sanktion wesentlich um
eine im Verwaltungsverfahren ausgesprochene Massnahme, welche pri-
mär die Erziehung des Fehlbaren, nicht dessen Bestrafung bezweckt. Es
kann deshalb nicht die Rede davon sein, der Betroffene werde, wenn er
für ein Verkehrsdelikt strafrechtlich belangt worden ist, mit dem Führer-
ausweisentzug ein zweites Mal für dasselbe Verhalten bestraft (vgl. BGE
128 II 133 E. 3b.aa).
4.2.2 Die Beschwerdeführer weisen auf einen neueren Entscheid des
EGMR vom 10. Februar 2009 (Urteil Zolotukhin) hin. Gegenstand jenes
Verfahrens bildete die Frage, ob das Doppelbestrafungsverbot gemäss
Art. 4 Protokoll Nr. 7 zur EMRK verletzt wurde, indem Sergey
Zolotukhin zwei Mal wegen derselben Straftat verurteilt worden war.
Dieser war von einem Bezirksgericht wegen Beschimpfungen und Nicht-
reaktion auf Verwarnungen gestützt auf das Verwaltungsstrafgesetz zu
drei Tagen Freiheitsstrafe verurteilt worden. Zudem wurde er in der
Folge in einem Strafverfahren gestützt auf eine separate Strafnorm
wegen Beleidigung und Bedrohung eines Beamten erneut durch dasselbe
Bezirksgericht verurteilt.
Der EGMR prüfte, ob die Verurteilung auf der Grundlage des
Verwaltungsstrafgesetzes eine « Straftat » im Sinne von Art. 4 Protokoll
Nr. 7 zur EMRK darstellte. Anschliessend prüfte er, ob eine der straf-
baren Handlungen, derentwegen Zolotukhin angeklagt worden war, im
Wesentlichen der Verwaltungsstraftat ähnelte, für die er zuerst verurteilt
worden war. Dabei statuierte er eine harmonisierte Interpretation des
Begriffs « derselben Straftat ». Die Garantie durch Art. 4 Protokoll Nr. 7
zur EMRK sei so zu verstehen, dass sie die Verfolgung oder Anklage
einer zweiten strafbaren Handlung verbiete, wenn diese auf identischen
Tatsachen oder auf Tatsachen beruhe, die im Wesentlichen dieselben
seien. Im Ergebnis stellte der Gerichtshof in Bezug auf die Einleitung des
Verfahrens wegen Beschimpfung und Störung der öffentlichen Ordnung
eine Verletzung von Art. 4 Protokoll Nr. 7 zur EMRK fest.
In BGE 137 I 363 hielt das Bundesgericht fest, das Urteil des EGMR
habe zwar Klarheit in Bezug auf den Begriff « derselben Straftat » bei
Anwendung des Grundsatzes « ne bis in idem » gebracht, sich jedoch
nicht explizit mit der Situation beim Führerausweisentzug auseinander-
gesetzt. Selbst wenn die neuere Rechtsprechung des Bundesgerichts den
Warnungsentzug nicht mehr allein als Verwaltungsmassnahme verstehe,
sondern auch deren strafähnlichen Charakter betone, habe das Bundes-
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gericht stets daran festgehalten, dass der Warnungsentzug (trotz seines
strafähnlichen Charakters) eine von der Strafe unabhängige Verwaltungs-
sanktion mit präventiver und erzieherischer Funktion darstelle. Diese
diene letztlich der Hebung der Verkehrssicherheit (BGE 137 I 363 E. 2.4,
BGE 128 II 173 E. 3c, je mit Hinweisen). Weiter führte das Bundes-
gericht aus, dass angesichts des im SVG vorgesehenen dualen Systems
lediglich das Zusammenwirken von Strafrichter und Administrativ-
behörde es ermögliche, sämtliche Tatsachen unter die rechtlichen Grund-
lagen zu subsumieren. Zwei verschiedene Behörden, die unterschiedliche
Ziele verfolgen und über unterschiedliche Sanktionsmöglichkeiten ver-
fügen, müssten sukzessiv über denselben Tatbestand in zwei verschie-
denen Verfahren befinden. Dies habe sich im Fall Zolotukhin, wo sich
die Erwägungen auf zwei Verfahren bezogen, die denselben Tatbestand
sanktionierten, und durch dasselbe Gericht beurteilt wurden, das über
dieselben Sanktionsmöglichkeiten verfügte, anders gestaltet. Aus diesem
Grund sah es das Bundesgericht nicht als klar, dass der EGMR seinen
Entscheid Nilsson gegen Schweden vom 13. Dezember 2005 (Besch-
werde Nr. 73661/01) in Frage stellen wollte, wonach das Bestehen von
Administrativverfahren neben Strafverfahren im Bereich des Strassen-
verkehrsrechts den Grundsatz « ne bis in idem » nicht verletzt. Ebenso
wenig lasse sich aus dem Urteil Zolotukhin (insbes. Rz. 82 des Ent-
scheids) ableiten, dass sämtliche Doppelverfahren, die in Rechtssystemen
vorgesehen sind, zu untersagen seien (BGE 137 I 363 E. 2.4).
In der Folge gelangte das Bundesgericht zum Schluss, an seiner
bisherigen Rechtsprechung festzuhalten, wobei es sich durch den
Gesetzgeber bestärkt sah. Dieser hatte den Vorschlag, die Kompetenz
zum Warnungsentzug des Führerausweises auf den Strafrichter zu
übertragen, klar verworfen (vgl. BGE 137 I 363 E. 2.4 sowie Botschaft
des Bundesrates vom 21. September 1998 zur Änderung des Schweize-
rischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes sowie zu einem
Bundesgesetz über das Jugendstrafrecht, in: BBl 1999 II 1979 2059).
4.3 Fraglich ist, wie sich diese im Bereich des Strassenverkehrs-
rechts entwickelte Rechtsprechung auf das Luftverkehrsrecht übertragen
lässt.
4.3.1 Das BAZL hatte zunächst ein Verwaltungsstrafverfahren gegen
die Beschwerdeführer eröffnet und diese in Anwendung von Art. 91
Abs. 1 und Art. 98 Abs. 2 LFG mit Strafbescheid wegen Widerhandlung
gegen Betriebs- und Verkehrsregeln (Ziff. 5.2 der Verordnung des
Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kom-
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munikation [UVEK] vom 23. November 1973 über die Betriebsregeln im
gewerbsmässigen Luftverkehr [VBR I, SR 748.127.1] und Art. 43 der
Verordnung des UVEK vom 4. Mai 1981 über die Verkehrsregeln für
Luftfahrzeuge [VVR, SR 748.121.11]) schuldig gesprochen und ihnen je
eine Busse über Fr. 1 000.– auferlegt. Die Beschwerdeführer haben diese
Strafbescheide vom 16. Februar 2011 unterschrieben und dabei auf jedes
Rechtsmittel verzichtet, womit diese in Rechtskraft erwachsen sind.
4.3.2 Unabhängig davon eröffnete das BAZL gestützt auf Art. 92 LFG
ein Administrativverfahren. Gemäss dieser Bestimmung kann das BAZL
bei der Verletzung der Normen des LFG oder der von den zuständigen
Behörden gestützt darauf erlassenen Verordnungen und weiteren Vor-
schriften oder der Bestimmungen einer zwischenstaatlichen Vereinbarung
über die Luftfahrt, unabhängig von der Einleitung und vom Ausgang
eines allfälligen Strafverfahrens, (unter anderem) folgende Massnahmen
verfügen: den zeitweiligen oder dauernden Entzug oder eine Einschrän-
kung des Geltungsbereiches von erteilten Bewilligungen, Erlaubnissen
und Ausweisen (Art. 92 Bst. a LFG; vgl. auch Art. 27 Abs. 1 Bst. f der
Verordnung des UVEK vom 25. März 1975 über die nicht europaweit
geregelten oder vereinheitlichten Ausweise des Flugpersonals [SR
748.222.1]). Art. 11 Abs. 1 Bst. b der Verordnung des UVEK vom
14. April 1999 über die JAR-FCL-Lizenzen zum Führen von Flugzeugen
und Hubschraubern (VJAR-FCL, SR 748.222.2) legt weiter fest, dass das
BAZL unter anderem die mit einer JAR-FCL-Lizenz oder -Ermächtigung
verbundenen Rechte vorübergehend oder dauernd entziehen oder deren
Gültigkeitsbereich beschränken darf, namentlich, wenn die Person, die
sich für eine Lizenz oder Ermächtigung bewirbt oder eine solche besitzt,
die JAR-FCL-Reglemente oder das nationale Recht in schwerer Weise
oder wiederholt verletzt hat.
4.3.3 Anders als beim Führerausweisentzug im Strassenverkehrsrecht,
wo die Kompetenzen auf den Strafrichter und die Verwaltungsbehörde
verteilt sind, ist im Bereich des Luftverkehrsrechts das BAZL als einzige
Behörde sowohl für das Straf- als auch das Administrativverfahren
zuständig; insoweit besteht ein Unterschied zwischen den Verfahren in
diesen beiden Rechtsbereichen.
Für die Anwendung des Grundsatzes « ne bis in idem » muss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zufolge dem Richter im ersten
Verfahren unter anderem die Möglichkeit zugestanden haben, den
Sachverhalt unter allen tatbestandsmässigen Punkten zu würdigen. Diese
Voraussetzung trifft bei Führerausweisentzügen nach SVG gerade nicht
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zu: Der Strafrichter, der die Busse ausgesprochen hat, ist sachlich nicht
zuständig, einen Führerausweisentzug anzuordnen, und die Administra-
tivbehörden sind nicht befugt, die Strafbestimmungen des SVG anzu-
wenden. Die Beurteilungskompetenz der zuerst entscheidenden Behörde
ist somit immer beschränkt und nur beide Behörden zusammen können
den Sachverhalt in seiner Gesamtheit unter allen rechtlichen Gesichts-
punkten beurteilen (BGE 137 I 363 E. 2.3.2, BGE 125 II 402 E. 1b).
Nach einer Verurteilung durch den Strafrichter aufgrund des SVG geht es
bei der (in der Regel nachträglichen) Anordnung einer strassenver-
kehrsrechtlichen Administrativmassnahme durch die Verwaltungsbehörde
« nur » noch um die Bestimmung der Rechtsfolge(n), wobei die Ver-
waltungsbehörde je nach Umständen in tatsächlicher und/oder rechtlicher
Hinsicht an das Strafurteil gebunden ist (BGE 125 II 402 E. 1b mit
Hinweis).
Im Übrigen geht es aber bei den Ausweisentzügen sowohl nach SVG als
auch nach LFG massgeblich um die Verbesserung der Verkehrssicherheit.
Dem Entzug kommt eine präventive und erzieherische Funktion zu. Die
Rechtsprechung hat zwar einen strafähnlichen Charakter des Entzugs
anerkannt, jedoch daran festgehalten, dass er eine von der Strafe
unabhängige Verwaltungsmassnahme darstellt, die primär der Erziehung
und nicht der Bestrafung dient (vgl. E. 4.2.1 f.). Hieran hat das Bundes-
gericht auch in seiner Auseinandersetzung mit der jüngsten Recht-
sprechung des EGMR zum Grundsatz « ne bis in idem » festgehalten.
Massgeblich erscheinen somit der Charakter und Zweck der Massnahme.
Diese sind aber sowohl im Bereich der Luftfahrt als auch des Strassen-
verkehrsrechts identisch, weshalb sich die zum Führerausweisentzug
entwickelte bundesgerichtliche Rechtsprechung auch auf den vorliegen-
den Fall, wo dem BAZL sowohl die Kompetenz zum Erlass des Straf-
bescheids als auch der Administrativmassnahme zukommt, übertragen
lässt. Entscheidend erscheint dabei, dass das BAZL im Zusammenhang
mit dem Ausweisentzug lediglich die Rechtsfolge bestimmt und eine
andere Form von Sanktion ausspricht als im Verwaltungsstrafverfahren
(vgl. BGE 125 II 402 E. 1b; anders sähe es aus, wenn in beiden Ver-
fahren die gleichen Sanktionen ausgesprochen würden). Damit ist hier
‒ entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführer – keine Verletzung des
Grundsatzes « ne bis in idem » auszumachen, wenn die Vorinstanz nebst
einer Busse im Verwaltungsstrafverfahren einen Entzug der Helikopter-
lizenz im Administrativverfahren angeordnet hat.
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4.4 Der Entzug der Helikopterlizenzen der Beschwerdeführer durch
die Vorinstanz erweist sich demnach als grundsätzlich zulässig.