2013/19 Blanchiment d'argent
236 BVGE / ATAF / DTAF
9 Wirtschaft – Technische Zusammenarbeit
Economie – Coopération technique
Economia – Cooperazione tecnica
19
Extrait de l'arrêt de la Cour II
dans la cause X. SA contre l'Autorité fédérale de surveillance des
marchés financiers (FINMA)
B‒3459/2012 du 12 mars 2013
Blanchiment d'argent. Devoir de renseigner des sociétés d'audit et
forme de la transmission des documents requis. Retrait de l'agré-
ment de la société d'audit.
Art. 29 LFINMA. Art. 19b LBA.
1. Délimitation du cadre de l'audit comme instrument de la sur-
veillance par la FINMA (consid. 3).
2. Il appartient à l'autorité de déterminer, tout en respectant le
principe de la proportionnalité, les modalités de la transmission
des documents qu'elle requiert de la part des sociétés d'audit sur
la base de leur devoir de renseigner (consid. 4.2).
3. Choix de la mesure nécessaire au rétablissement de l'ordre légal
(consid. 6).
Geldwäscherei. Auskunftspflicht der Prüfgesellschaften und Form
der Übermittlung der benötigten Unterlagen. Entzug der Zulassung
als Prüfgesellschaft.
Art. 29 FINMAG. Art. 19b GwG.
1. Umschreibung der Prüfung als Instrument der Aufsicht durch
die FINMA (E. 3).
2. Es obliegt der Behörde, unter Beachtung des Verhältnismässig-
keitsgrundsatzes zu bestimmen, auf welche Weise die Unterlagen,
welche sie von den Prüfgesellschaften gestützt auf deren Aus-
kunftspflicht verlangt, geliefert werden müssen (E. 4.2).
3. Bestimmung der erforderlichen Massnahme zur Wiederherstel-
lung des ordnungsgemässen Zustands (E. 6).
Blanchiment d'argent 2013/19
BVGE / ATAF / DTAF 237
Riciclaggio di denaro. Obbligo d'informazione delle società di audit e
forma di trasmissione dei documenti richiesti. Ritiro dell'abilitazione
della società di audit.
Art. 29 LFINMA. Art. 19b LRD.
1. Delimitazione dell'ambito dell'audit come strumento di vigilanza
della FINMA (consid. 3).
2. Spetta all'autorità stabilire, nel rispetto del principio di pro-
porzionalità, le modalità di trasmissione dei documenti che esige
dalle società di audit in virtù del loro obbligo d'informazione
(consid. 4.2).
3. Scelta del provvedimento necessario al ripristino della situazione
conforme al diritto (consid. 6).
X. SA a été accréditée, en 2002, par l'ancienne autorité de contrôle en
matière de lutte contre le blanchiment d'argent (ci-après: l'autorité de
contrôle LBA) comme organe de révision externe LBA (aujourd'hui: so-
ciété d'audit) des intermédiaires financiers directement soumis (ci-après:
IFDS).
Au printemps 2010, ensuite de la constatation par l'Autorité fédérale de
surveillance des marchés financiers (FINMA) d'une violation de la loi sur
le blanchiment d'argent du 10 octobre 1997 (LBA, RS 955.0) par Y. SA,
l'un des IFDS contrôlé par X. SA, celle-ci a reproché à la FINMA son
intervention et a expressément soutenu ledit IFDS.
En janvier 2012, la FINMA a enjoint à X. SA de lui transmettre les
documents de travail relatifs à trois IFDS. La société d'audit s'y est
opposée au motif que les documents requis contenaient des informations
sensibles et confidentielles. Néanmoins, elle a offert à la FINMA la
possibilité de consulter les documents dans ses murs, le cas échéant en
présence d'un représentant de l'IFDS concerné.
Après divers échanges de correspondance aux cours desquels la FINMA
a notamment attiré l'attention de X. SA sur les mesures de rétablissement
de l'ordre légal dont elle disposait – dont le retrait de l'agrément –, elle a
constaté, par décision du 25 mai 2012, que X. SA avait gravement violé
le droit de la surveillance et qu'elle ne disposait plus des compétences
techniques requises par l'exercice de sa fonction. Au motif du défaut
d'indépendance et d'une violation de l'obligation de renseigner, elle a
prononcé le retrait de l'agrément de la société d'audit.
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238 BVGE / ATAF / DTAF
Le 29 juin 2012, X. SA a recouru contre cette décision auprès du
Tribunal administratif fédéral. Concluant à son annulation, elle a déclaré
ne pas comprendre pourquoi la FINMA n'était pas intervenue plus tôt
s'agissant des faits remontant à l'année 2010, qualifiant le soupçon de
défaut d'indépendance de tardif et infondé. En outre, elle a allégué ne
jamais avoir refusé, en 2012, de renseigner la FINMA au sujet des
dossiers constitués lors de contrôles LBA. Elle a estimé que la mesure
prononcée était disproportionnée.
Le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours.
Extrait des considérants:
2. Jusqu'à la date de la décision directement exécutoire de la
FINMA du 25 mai 2012, la recourante se présentait comme une société
d'audit au sens de la législation sur les marchés financiers, en particulier
des art. 19a et 19b LBA, habilitée à procéder aux contrôles LBA des
IFDS. La décision entreprise se fonde principalement sur deux constats
pour déduire qu'elle ne remplit plus les conditions posées à l'agrément en
tant que société d'audit, à savoir des doutes sur son indépendance en
apparence − en raison, d'une part, de son intervention dans l'affaire Y. SA
et, de l'autre, de l'information donnée aux IFDS concernés sur la
demande de documentation formée par la FINMA − ainsi que le refus de
transmettre à cette dernière des documents expressément requis. La
recourante conteste ces deux constats et critique la proportionnalité de la
mesure prononcée.
3. En premier lieu, il convient de noter que les art. 24 ss de la loi
sur la surveillance des marchés financiers du 22 juin 2007 (LFINMA,
RS 956.1) délimitent le cadre de l'audit comme instrument de la
surveillance. L'audit au sens des lois sur les marchés financiers est
effectué par la FINMA elle-même, par les tiers qu'elle a mandatés ou par
la société d'audit désignée par l'assujetti (art. 24 al. 1 LFINMA; ce
dernier cas étant appelé système de surveillance dualiste; cf. ROLF
WATTER/DANIEL C. PFIFFNER, in: Watter/Vogt [éd.], Basler Kommentar
zum Börsengesetz und Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2
e
éd., Bâle 2011,
nos 5 et 13 ad art. 24 LFINMA). L'assujetti supporte les frais de l'audit
(art. 24 al. 2 LFINMA). Les sociétés d'audit sont soumises à la
surveillance de la FINMA (art. 3 let. c LFINMA) bien qu'elles n’exercent
aucune activité sur les marchés financiers (cf. message du Conseil fédéral
du 1
er
février 2006 concernant la loi fédérale sur l'Autorité fédérale de
Blanchiment d'argent 2013/19
BVGE / ATAF / DTAF 239
surveillance des marchés financiers [LAUFIN], FF 2006 2741 ss,
spéc. 2770 [ci-après: message LFINMA]). Eu égard à la nature de leurs
tâches, il appert que les sociétés d'audit servent pour ainsi dire de bras
prolongé de la FINMA, malgré le fait qu'elles ne détiennent pas la
puissance publique pour l'exécution desdites tâches; leur rapport avec les
assujettis relève exclusivement du droit privé (cf. WATTER/PFIFFNER,
op. cit., n
o
7 ad art. 24 LFINMA; message LFINMA, FF 2006 2741 ss,
spéc. 2783). Ce système dualiste de surveillance choisi par le législateur,
s'il présente des avantages indéniables, offre néanmoins l'inconvénient
non négligeable que les sociétés d'audit se trouvent dans une situation
délicate du fait qu'elles sont non seulement désignées par l'assujetti lui-
même mais également rémunérées par lui, ce qui comporte le risque
d'une surveillance partiale (cf. WATTER/PFIFFNER, op. cit., n
o
6 ad art. 24
LFINMA). Aussi, si l'exigence d'indépendance joue déjà, d'une manière
générale, un rôle central à l'occasion des contrôles, ce rôle se trouve
encore renforcé dans le système de surveillance dualiste en raison de la
nature des tâches de surveillance exécutées par les sociétés d'audit.
L'autorité de surveillance doit être en mesure de se fier à l'activité des
sociétés d'audit, ce qui ne se révèle notamment envisageable que si
celles-ci accomplissent leurs tâches libres de toute influence externe,
pouvant ainsi offrir une base fiable à l'activité de surveillance
(cf. WATTER/PFIFFNER, op. cit., n
o
40 ad art. 26 LFINMA; arrêt du
Tribunal administratif fédéral B‒5121/2011 du 31 mai 2012 consid. 8.2).
4. S'agissant de son obligation de renseigner la FINMA, la re-
courante explique n'avoir jamais refusé de s'y soumettre mais que sa
seule exigence a porté, compte tenu de l'importance matérielle des
documents, de la difficulté matérielle d'en prendre des photocopies ainsi
que du risque d'une divulgation malheureuse lors de leur envoi, sur le fait
d'inviter la FINMA à venir les consulter et les contrôler sur place, en son
siège social.
4.1 Aux termes de l'art. 28 al. 1 LFINMA, l'autorité de surveillance
vérifie que les conditions d'agrément prévues par la présente loi sont
respectées et supervise les contrôles effectués par les sociétés d'audit
dans les établissements des assujettis au sens des lois sur les marchés
financiers. L'art. 29 LFINMA précise en outre que les assujettis, leurs
sociétés d'audit et organes de révision ainsi que les personnes et entre-
prises détenant une participation qualifiée ou prépondérante au sein des
établissements assujettis doivent fournir à la FINMA les renseignements
et les documents nécessaires à l'accomplissement de ses tâches (al. 1); les
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assujettis renseignent sans délai la FINMA sur tout fait important
susceptible de l'intéresser (al. 2). La circulaire C 2004/1 de l'autorité de
contrôle LBA du 6 décembre 2004 « Accréditation des organes de
révision LBA externes », reprise par la FINMA dans la Circ.-FINMA
2008/41 « Questions en matière d'audit » applicable jusqu'au
31 décembre 2012, prescrivait que l'autorité de contrôle se réservait la
possibilité de consulter les documents de travail de l'organe de révision
LBA. La circulaire C 2004/2 de l'autorité de contrôle LBA du
10 décembre 2004 « Révision des intermédiaires financiers effectuée par
les réviseurs LBA accrédités », également reprise par la FINMA dans la
Circ.-FINMA 2008/41, précisait quant à elle que les documents de travail
étaient en principe la propriété du réviseur LBA, ce dernier étant
toutefois tenu d'accorder à l'autorité de contrôle le droit de les consulter,
notamment pour permettre de déterminer les mesures à prendre à
l'encontre d'un IFDS lorsque des anomalies avaient été constatées; la
circulaire ajoutait que l'examen des documents de travail constituait un
moyen efficace pour vérifier la pertinence de la révision et évaluer la
qualité du travail du réviseur LBA (partie II, ch. 3). Le 1
er
janvier 2013
est entrée en vigueur la Circ.-FINMA 2013/4 « Sociétés d'audit et
auditeurs responsables » du 6 décembre 2012 émise par la FINMA,
remplaçant la Circ.-FINMA 2008/41. Elle prescrit simplement que les
obligations d'annonce légales des sociétés d'audit doivent être respectées
en tout temps.
En l'espèce, la recourante ne conteste pas son obligation fondée sur
l'art. 29 LFINMA de transmettre à l'autorité inférieure la documentation
requise, de sorte que la question ne nécessite pas d'examen sous l'angle
du secret professionnel ou bancaire.
Seul s'avère litigieux le point de savoir si l'autorité inférieure est habilitée
à exiger de la recourante qu'elle lui fasse parvenir la documentation
requise.
4.2 S'agissant des modalités de la transmission des renseignements
ainsi que de la forme de ladite transmission, il appartient en principe à
l'autorité de les déterminer, en fonction des circonstances et du type de
faits à établir. Elle doit pour ce faire respecter le principe de la
proportionnalité (cf. CLÉMENCE GRISEL, L'obligation de collaborer des
parties en procédure administrative, Zurich/Bâle/Genève 2008, n
o
670 ss
p. 249 s.). Il en va de la sorte lorsque la FINMA requiert la production
des documents nécessaires à l'accomplissement de ses tâches confor-
mément à l'art. 29 LFINMA. Il sied de rappeler à ce stade que le principe
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de la proportionnalité, ancré à l'art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101), se compose
traditionnellement des règles d'aptitude – qui exige que le moyen choisi
soit propre à atteindre le but fixé –, de nécessité – qui impose qu'entre
plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins
grave aux intérêts privés – et de proportionnalité au sens étroit – qui met
en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré
et sur le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (cf. ATF 128
II 292 consid. 5.1, ATF 125 I 474 consid. 3). Cela étant, les renseigne-
ments sont généralement transmis par écrit (cf. URS ZULAUF/DAVID
WYSS/DANIEL ROTH, Finanzmarktenforcement, Berne 2008, p. 147). De
plus, une copie des documents s'avère généralement suffisante; la
production des originaux ne devrait être que rarement nécessaire
(cf. ROLAND TRUFFER, in: Watter/Vogt [éd.], op. cit., n
o
30 ad art. 29
LFINMA; GRISEL, op. cit., n
o
672 p. 250).
In casu, il ressort des écritures de la recourante que son refus de trans-
mettre physiquement la documentation requise à la FINMA est fondé sur
l'importance matérielle des documents ainsi que sur sa volonté de sauve-
garder ses propres intérêts, craignant qu'une quelconque divulgation
volontaire ou accidentelle des données sensibles qu'elle détenait ne l'ex-
pose à une poursuite pénale ou à des conséquences civiles. D'une part,
quoi qu'elle en dise, on relèvera qu'un nombre de huit classeurs, s'il
implique certes un certain volume de documents, reste néanmoins re-
lativement modeste et ne justifie à lui seul pas de requérir une visite de la
FINMA. D'autre part, s'il est vrai que l'on ne saurait exclure totalement
un risque d'égarement, par la poste, des envois à elle confiés, il n'en
demeure pas moins qu'il s'agit d'une méthode d'expédition fiable,
constituant d'ailleurs le moyen traditionnel des notifications officielles
(cf. YVES DONZALLAZ, La notification en droit interne suisse, Berne
2002, p. 160 ss). Quoi qu'il en soit, si la recourante considérait qu'un
envoi postal ne garantissait pas suffisamment le caractère confidentiel
des documents, même sous forme recommandée ou exprès, elle disposait
de divers autres moyens de faire parvenir les pièces. En effet, il lui était
parfaitement loisible de faire appel aux services d'un coursier ou encore
d'acheminer les classeurs elle-même, ainsi que cela lui a été suggéré par
la FINMA dans son courrier du 3 février 2012. Il sied par ailleurs de tenir
compte de l'intérêt public à une surveillance rapide et efficace de la part
de l'autorité inférieure, difficilement compatible avec des déplacements
de cet ordre. Dans ce contexte, le risque potentiel de divulgation n'appa-
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242 BVGE / ATAF / DTAF
raît manifestement pas suffisant pour justifier la venue de la FINMA dans
les locaux de la recourante.
Force est dès lors de constater que, au regard des obligations incombant à
la recourante sise à A. et de l'intérêt public à une surveillance rapide et
efficace de la part de la FINMA, l'autorité inférieure n'a nullement violé
le principe de proportionnalité en exigeant de la recourante qu'elle lui
fasse parvenir la documentation requise.
4.3 Il découle de ce qui précède que la recourante s'est rendue
fautive d'une violation de l'obligation de renseigner lui incombant en
application de l'art. 29 LFINMA en refusant de transmettre à l'autorité
inférieure la documentation requise par elle à bon droit et dans une forme
raisonnablement exigible.
5. En ce qui concerne le reproche de défaut d'indépendance émis à
son encontre en raison de son intervention dans l'affaire Y. SA, le
Tribunal de céans s'étonne, à la lecture des pièces versées au dossier, que
la FINMA n'ait, semble-t-il, pas sanctionné dans un bref délai la
recourante pour un comportement qu'il est a priori permis de qualifier de
grave, à tout le moins en émettant un avertissement. Quoi qu'il en soit,
pour les raisons qui seront développées ci-après (cf. consid. 6), la
question de savoir si ledit comportement constitue une violation des
règles sur l'indépendance ainsi que l'a considéré l'autorité inférieure et s'il
peut, le cas échéant, encore à ce jour être pris en compte dans le choix,
par la FINMA, de la mesure à prononcer à l'encontre de la recourante,
peut demeurer indécise; il en va de même des conséquences, sur l'indé-
pendance de la recourante, de l'information communiquée à certains
IFDS d'une demande de documents formulée par la FINMA.
6. La recourante se plaint d'ailleurs expressément d'une violation
du principe de la proportionnalité quant à la sanction prononcée en sa
défaveur. Elle fait grief à la FINMA d'avoir immédiatement et avant toute
autre mesure pris la décision la plus grave à son encontre alors qu'elle
disposait de nombreuses autres possibilités de parvenir à ses fins, telles
que la convocation de ses représentants ou encore le déplacement
matériel des dossiers de contrôle par décision administrative.
6.1 Conformément à l'art. 31 LFINMA, lorsqu'un assujetti enfreint
la présente loi ou une des lois sur les marchés financiers, ou si d'autres
irrégularités sont constatées, la FINMA veille au rétablissement de l'ordre
légal. Elle dispose pour ce faire des instruments de surveillance prévus
aux art. 32 ss LFINMA. Il n'y a pas, en matière de blanchiment d'argent,
Blanchiment d'argent 2013/19
BVGE / ATAF / DTAF 243
de mesures spécifiques (cf. KATJA ROTH PELLANDA, in: Watter/Vogt
[éd.], op. cit., n
o
8 ad art. 31 LFINMA). L'art. 31 LFINMA octroie à
l'autorité inférieure la faculté de prononcer, dans un cas particulier et en
raison des problèmes spécifiques en découlant, les mesures qui s'im-
posent. Elle jouit à cet égard d'une marge de manœuvre importante,
primordiale afin de rester en mesure d'agir dans un domaine en partie très
technique. L'ensemble des mesures prises par la FINMA doivent cepen-
dant s'avérer nécessaires au rétablissement de l'ordre légal (cf. ROTH
PELLANDA, op. cit., n
o
10 ad art. 31 LFINMA). Les mesures en matière
de surveillance des marchés financiers doivent dès lors − comme toute
activité étatique − respecter le principe de la proportionnalité. En d'autres
termes, elles n'iront pas au-delà de ce qui est nécessaire pour rétablir
l'ordre légal (cf. arrêts du Tribunal fédéral 2C_199/2010 et 2C_202/2010
du 12 avril 2011 consid. 11.2 [non publié à l'ATF 137 II 383]; message
LFINMA, FF 2006 2741 ss, spéc. 2793). De plus, une mesure touchant
directement la situation juridique de la personne concernée devrait précé-
demment avoir fait l'objet d'une menace assortie d'un délai (cf. ROTH
PELLANDA, op. cit., n
o
12 ad art. 31 LFINMA).
En outre, aux termes de l'art. 37 al. 1 LFINMA, la FINMA retire l'auto-
risation d'exercer, la reconnaissance, l'agrément ou l'enregistrement d'un
assujetti, si celui-ci ne remplit plus les conditions requises ou s'il viole
gravement le droit de la surveillance. Le retrait au sens de ladite norme
constitue, en application du principe de la proportionnalité, l'ultima ratio
du système de surveillance, l'autorité devant examiner individuellement
s’il ne lui est pas possible de prononcer une mesure moins sévère
(cf. ROTH PELLANDA, op. cit., n
o
7 ad art. 37 LFINMA; message
LFINMA, FF 2006 2741 ss, spéc. 2796). Constituant la révocation d'une
décision, elle nécessite toujours une balance des intérêts, d'un côté
l'intérêt public qu'il appartient à la FINMA de protéger et de l'autre les
intérêts privés à exercer son activité par la personne concernée par le
retrait (cf. ROTH PELLANDA, op. cit., n
o
8 ad art. 37 LFINMA). Une
mesure moins sévère peut par exemple prendre la forme d'une menace
préalable de retrait assortie d'une invitation à mettre un terme à un état
contraire au droit (cf. ROTH PELLANDA, op. cit., n
o
9 ad art. 37
LFINMA).
6.2 En l'espèce, il ressort des pièces versées au dossier que la
première demande émanant de la FINMA pour la transmission des
documents requis, assortie d'un délai, date du 12 janvier 2012 et se réfère
expressément à l'art. 29 LFINMA relatif à l'obligation de renseigner.
2013/19 Blanchiment d'argent
244 BVGE / ATAF / DTAF
Après un premier refus explicite de la recourante en date du 17 janvier
2012, l'autorité inférieure a, par courrier du 3 février 2012, attiré son
attention sur le fait qu'elle était tenue, sur la base de la disposition
précitée, de lui fournir les documents nécessaires à l'accomplissement de
ses tâches; un nouveau délai pour ce faire lui a été imparti. La recourante
s'est à nouveau opposée à la transmission des documents par pli du
10 février 2012. Le 16 février 2012, l'autorité inférieure lui a encore une
fois rappelé son obligation de renseigner découlant de l'art. 29 LFINMA;
elle l'a sommée de lui faire parvenir en copie les documents demandés,
lui impartissant un nouveau délai pour ce faire, faute de quoi elle se
réservait le droit d'ouvrir une procédure formelle pour évaluer les
mesures appropriées en raison du refus de collaboration. Après que la
recourante a exprimé son opinion par courrier du 26 février 2012 adressé
à la présidente du conseil d'administration de la FINMA, l'autorité
inférieure l'a informée par pli du 30 mars 2012 de l'ouverture d'une
procédure administrative à son encontre. Rappelant d'une part le contenu
des divers échanges de correspondance de même que les normes légales
applicables, elle a énuméré les mesures à sa disposition afin d'assurer
l'application du droit de la surveillance, soulignant la possibilité
d'ordonner le retrait de l'autorisation prévue à l'art. 37 LFINMA. Elle a
en outre invité la recourante à prendre position en lui impartissant un
délai, ajoutant qu'il lui restait naturellement loisible de faire suite aux
demandes que la FINMA lui a adressées au travers de ses précédents
courriers. Ce n'est que par missive du 11 mai 2012 que, lui fixant un
dernier délai non prolongeable pour la transmission des documents, elle
l'a informée que la procédure administrative contraignante ouverte à son
encontre poursuivrait son cours indépendamment de la transmission des
documents requis et pourrait entraîner pour la recourante le retrait de
l'agrément d'auditeur LBA.
S'agissant tout d'abord du degré de gravité du comportement reproché à
la recourante, il sied de souligner que, nonobstant ces différentes
sommations, la recourante n'a jamais semblé disposée à jouer son rôle de
bras prolongé de l'autorité de surveillance dans le cadre de la trans-
mission de la documentation, donnant le sentiment, ainsi que l'a relevé
l'autorité inférieure, de ne pas saisir la portée de sa mission. Or, la
FINMA ne saurait collaborer efficacement avec une société d'audit
réticente à satisfaire à ses obligations légales, dont elle ne conteste
d'ailleurs pas le principe, alors qu'elle en est sommée à plusieurs reprises
et menacée de sanctions. Dans ces circonstances, le rapport de confiance
indispensable à la bonne collaboration entre l'autorité de surveillance et
Blanchiment d'argent 2013/19
BVGE / ATAF / DTAF 245
la société d'audit − la première devant nécessairement et logiquement
pouvoir se fier à l'activité de la seconde (cf. consid. 3) − se trouve rompu
en raison du refus répété de la recourante de fournir la documentation
requise conformément à son obligation légale. Le comportement de la
recourante peut dès lors être qualifié de grave, permettant, sous réserve
de respect du principe de la proportionnalité − composé des règles d'ap-
titude, de nécessité et de proportionnalité au sens étroit (cf. consid. 4.2) −
examiné ci-dessous, l'application de l'art. 37 LFINMA.
Pour ce qui est justement de la proportionnalité des mesures, considérant
la rupture du lien de confiance mentionnée précédemment − forcément
incompatible avec la mission d'une société d'audit LBA −, il convient en
premier lieu de préciser que la procédure engagée par l'autorité inférieure
ainsi que la mesure prise par la FINMA visent indubitablement à
remédier à cette perte du lien de confiance et non pas en priorité à la
production des documents requis; cela ressort d'ailleurs de son courrier
du 11 mai 2012 informant notamment la recourante de la poursuite de la
procédure pouvant entraîner le retrait de l'agrément d'auditeur LBA,
nonobstant une éventuelle transmission des documents. D'emblée, il est
manifeste que la mesure prononcée est propre à remédier au défaut de
lien de confiance entre la FINMA et la recourante. En outre, sur le point
de savoir si d'autres mesures moins sévères se révèleraient également
adaptées à atteindre ce but, il y a lieu d'admettre que la production des
documents demandés à un stade où le lien de confiance était déjà rompu
en raison du comportement de la recourante qui n'avait tenu compte ni
des sommations ni des menaces de mesures n'aurait pu suffire à le
rétablir. Dans ces circonstances, une décision de la FINMA au sens de
l'art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre
1968 (PA, RS 172.021) enjoignant à la recourante de produire lesdits
documents ne paraît pas propre à atteindre le but fixé. En outre, il faut
bien reconnaître, à la lecture de la correspondance échangée sur cette
question entre l'autorité inférieure et la recourante, que cette dernière est
malvenue de se plaindre du fait que l'autorité inférieure aurait pris
immédiatement la mesure la plus grave. Au contraire, il est établi que la
FINMA lui a fixé de nombreux délais afin qu'elle respectât ses
obligations légales, lui en rappelant systématiquement la teneur et l'aver-
tissant des conséquences possibles du défaut de collaboration. Or,
précisément, cette procédure suivie par la FINMA présente déjà les
caractéristiques d'une mesure plus douce que le retrait immédiat de
l'agrément. De plus, on ne voit pas – et la recourante ne l'explique au
demeurant pas – en quoi les mesures à ses yeux plus douces qu'elle
2013/19 Blanchiment d'argent
246 BVGE / ATAF / DTAF
propose, soit la convocation de ses représentants ou le déplacement
matériel des dossiers de contrôle par décision administrative, se révé-
leraient de nature à atteindre le but visé. Du reste, si diverses sommations
ainsi qu'une menace de retrait d'agrément sont restées sans effet, on peine
à trouver quelle mesure pourrait encore rétablir le lien de confiance entre
la société d'audit et l'autorité de surveillance. Au contraire, le retrait de
l'agrément apparaît comme le seul moyen de rétablir une situation
conforme au droit garantissant à l'autorité inférieure d'exercer de manière
efficace ses tâches de surveillance. Enfin, l'intérêt public poursuivi par la
LBA − résidant dans la protection du marché contre le blanchiment
d'argent, la bonne réputation de la place financière suisse et le rétab-
lissement d'une situation conforme à la légalité (cf. arrêt du Tribunal
administratif fédéral B‒2318/2006 du 23 juin 2008 consid. 8.5) − justifie
manifestement l'atteinte certes grave mais néanmoins nécessaire de la
mesure aux intérêts privés de la recourante.
6.3 Sur le vu de ce qui précède, force est de constater que la mesure
prononcée par l'autorité inférieure, disposant d'un large pouvoir d'appré-
ciation, ne viole ni les exigences légales, ni le principe de la propor-
tionnalité. Dès lors, le grief de la recourante s'avère mal fondé.
7. La recourante requiert la production par la FINMA de son
dossier complet ainsi que du dossier complet s'agissant des trois
contrôles pour lesquels la FINMA a exigé la communication des docu-
ments de travail; elle demande également l'audition de ses représentants
en application de l'art. 29 PA (en particulier afin d'évaluer l'importance
des dossiers concernés en termes de volume et de contenu) de même que
l'audition de Z., administratrice de Y. SA.
7.1 À teneur de l'art. 33 al. 1 PA, l'autorité admet les moyens de
preuve offerts par la partie s'ils paraissent propres à élucider les faits. Le
droit d'être entendu tel qu'il est garanti par cette disposition de même que
par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit de produire des
preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'obtenir qu'il
soit donné suite à ces offres de preuves pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer
sur son résultat, lorsque cela s'avère susceptible d'influer sur la décision à
rendre. Le droit d'être entendu ne comprend toutefois pas le droit d'être
entendu oralement (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1, ATF 122 II 464
consid. 4; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
[JAAC] 70.75 consid. 3bb), ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Selon
le Tribunal fédéral, l'autorité peut en effet mettre un terme à l'instruction
Blanchiment d'argent 2013/19
BVGE / ATAF / DTAF 247
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et
que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée
des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces
dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 130 II
425 consid. 2.1, ATF 125 I 127 consid. 6, ATF 124 I 208 consid. 4). De
surcroît, l'audition de témoins apparaît comme un moyen de preuve
subsidiaire qui n'est utilisé qu'à titre exceptionnel lorsque les faits ne
peuvent pas être suffisamment élucidés d'une autre façon (art. 14 al. 1
PA; cf. arrêt du Tribunal fédéral 5A.15/2006 du 15 juin 2006
consid. 2.1).
7.2 En l'espèce, le Tribunal de céans note que le dossier complet de
la présente cause a été joint par l'autorité inférieure à sa réponse,
conformément aux exigences posées par l'art. 57 al. 1 in fine PA. Pour le
reste, il appert que la recourante ne motive pas les raisons de sa
demande; elle n'explique en particulier pas à quoi ces documents
pourraient servir. Au demeurant, le dossier complet relatif aux trois
contrôles pour lesquels la FINMA a exigé la communication des
documents de travail importe peu dans le cadre de la présente procédure,
les faits à apprécier portant uniquement sur le comportement de la
recourante à la suite de la demande formulée par la FINMA; or, ces faits
s'avèrent suffisamment établis et sans lien direct avec le contenu des
dossiers dont la recourante requiert la production. En effet, ainsi qu'il a
été exposé ci-dessus (cf. consid. 4.2), ni la nature ni le volume des
documents ne suffit à justifier un déplacement de la FINMA dans les
locaux de la recourante, celle-ci disposant de moyens d'expédition
propres à garantir la confidentialité des documents en cause. Il en va de
même des auditions des représentants de la recourante ainsi que de
l'administratrice de Y. SA.
7.3 Il en résulte que les moyens de preuve demandés ne sont pas de
nature à amener le Tribunal de céans à modifier son opinion. La requête
de la recourante, déjà insuffisamment motivée, doit ainsi être rejetée.
8. Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater
que la décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un
excès ou un abus du pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus
d'une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n'est pas
inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté.