BVGE 2013/33 - Abteilung III - Übriges - Ausreisebeschränkung. Voraussetzungen, Rechtsnatu...

Ausreisebeschränkung 2013/33


BVGE / ATAF / DTAF 517

LANDESRECHT — DROIT NATIONAL —
DIRITTO NAZIONALE
1 Staat – Volk – Behörden
Etat – Peuple – Autorités
Stato – Popolo – Autorità
33
Auszug aus dem Urteil der Abteilung III
i.S. X. gegen Bundesamt für Polizei
C‒8376/2010 vom 19. Februar 2013
Ausreisebeschränkung. Voraussetzungen, Rechtsnatur und Zweck
der Massnahme. Normenkontrolle. Beteiligung an Gewalttätigkeiten
durch das Mitführen oder Verwenden von pyrotechnischen Gegen-
ständen in und um Sportstätten. Verhältnismässigkeit.
Art. 5, Art. 9, Art. 10 Abs. 2, Art. 24, Art. 29a, Art. 36, Art. 54 und
Art. 182 Abs. 2 BV. Art. 24c, Art. 24g und Art. 30 BWIS. Art. 30 und
Art. 48 Abs. 1 VwVG. Art. 83 Bst. a BGG. Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG.
Art. 4 ff. VVMH. Art. 2 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 2 UNO-Pakt II.
1. Die Ausreisebeschränkung gemäss Art. 24c BWIS ist eine justi-
ziable Sicherheitsmassnahme mit Aussenbezug (E. 1.2). Umfas-
sende Prüfung der Rechtmässigkeit aufgrund der Rechts-
weggarantie trotz fehlendem aktuellem Rechtsschutzinteresse
(E. 1.4).
2. Rechtsnatur, gesetzliche Grundlagen sowie Sinn und Zweck der
Ausreisebeschränkung (E. 4).
3. Konkrete Normenkontrolle. Es ist sachlich vertretbar, dass Per-
sonen, die in der Umgebung von Sportstätten oder auf der An-
und Rückreise pyrotechnische Gegenstände mit sich führen und
dadurch die öffentliche Sicherheit gefährden, als an Gewalt-
tätigkeiten Beteiligte eingestuft werden. Art. 4 Abs. 2 und Art. 7
Abs. 4 VVMH halten den gesetzlichen Delegationsrahmen ein
und sind mit Blick auf die Gefährlichkeit der Verwendung
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pyrotechnischer Gegenstände in Sportstätten gerechtfertigt
(E. 5).
4. Die Voraussetzungen der Ausreisebeschränkung sind im konkre-
ten Fall erfüllt (E. 6). Verhältnismässige und angemessene Mass-
nahme zum Schutz der öffentlichen Sicherheit (E. 7).
5. Dass nur eine nachträgliche gerichtliche Prüfung möglich war,
ist nicht auf treuwidriges Verhalten des Bundesamts zurückzu-
führen (E. 8.2) und verletzt die Rechtsweggarantie nicht (E. 8.3).
Interdiction de se rendre dans un pays donné. Conditions, nature
juridique et but de la mesure. Contrôle des normes. Participation à
des actes de violence par le transport ou l'utilisation d'engins
pyrotechniques dans des infrastructures sportives ou leurs environs.
Proportionnalité.
Art. 5, art. 9, art. 10 al. 2, art. 24, art. 29a, art. 36, art. 54 et art. 182
al. 2 Cst. Art. 24c, art. 24g et art. 30 LMSI. Art. 30 et art. 48 al. 1 PA.
Art. 83 let. a LTF. Art. 32 al. 1 let. a LTAF. Art. 4 ss OMAH. Art. 2
al. 3 et art. 12 al. 2 Pacte II de l'ONU.
1. L'interdiction de se rendre dans un pays donné selon l'art. 24c
LMSI est une mesure de sûreté susceptible d'un contrôle judi-
ciaire présentant un caractère d'extranéité (consid. 1.2). Examen
complet de la légalité commandé par la garantie de l'accès au
juge, malgré le défaut d'intérêt juridique actuel (consid. 1.4).
2. Nature juridique, bases légales, but et sens de l'interdiction de se
rendre dans un pays donné (consid. 4).
3. Contrôle concret des normes. Il est objectivement justifiable de
considérer comme prenant part à des actes de violence toute
personne qui, dans les environs d'une infrastructure sportive ou
sur le trajet aller-retour, transporte des engins pyrotechniques et
compromet par là la sécurité publique. L'art. 4 al. 2 et l'art. 7
al. 4 OMAH respectent le cadre de la délégation législative et se
justifient au regard des dangers présentés par l'utilisation
d'engins pyrotechniques dans des infrastructures sportives
(consid. 5).
4. Les conditions de l'interdiction de se rendre dans un pays donné
sont remplies dans le cas d'espèce (consid. 6). Mesure pro-
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portionnée et adéquate de protection de la sécurité publique
(consid. 7).
5. Le fait que le contrôle judiciaire de la légalité n'ait pu avoir lieu
qu'a posteriori n'est pas imputable à un comportement de
l'Office fédéral contraire aux règles de la bonne foi (consid. 8.2),
ni ne viole la garantie de l'accès au juge (consid. 8.3).
Divieto di recarsi in un Paese determinato. Condizioni, natura
giuridica e scopo della misura. Controllo delle norme. Partecipazione
ad atti violenti tramite il trasporto o l'utilizzo di materiale piro-
tecnico all'interno e in prossimità di impianti sportivi. Propor-
zionalità.
Art. 5, art. 9, art. 10 cpv. 2, art. 24, art. 29a, art. 36, art. 54 e art. 182
cpv. 2 Cost. Art. 24c, art. 24g e art. 30 LMSI. Art. 30 e art. 48 cpv. 1
PA. Art. 83 lett. a LTF. Art. 32 cpv. 1 lett. a LTAF. Art. 4 segg.
OMPAH. Art. 2 cpv. 3 e art. 12 cpv. 2 Patto ONU II.
1. Il divieto di recarsi in un Paese determinato ai sensi dell'art. 24c
LMSI è una misura di sicurezza suscettibile di controllo
giudiziario caratterizzata da un elemento di estraneità
(consid. 1.2). Esame completo della legalità poiché imposto dalla
garanzia della via giudiziaria nonostante l'inesistenza di un
interesse giuridico attuale (consid. 1.4).
2. Natura giuridica, basi legali, senso e scopo del divieto di recarsi
in un Paese determinato (consid. 4).
3. Controllo concreto delle norme. È sostenibile che colui che
trasporta materiale pirotecnico in impianti sportivi, in loro
prossimità o nel percorso di andata e ritorno verso e dagli stessi,
minacciando così la sicurezza pubblica, possa essere annoverato
tra i partecipanti ad atti violenti. Gli art. 4 cpv. 2 e art. 7 cpv. 4
OMPAH rispettano i limiti della delega legislativa e sono giusti-
ficati dalla pericolosità dell'impiego di oggetti pirotecnici in
impianti sportivi (consid. 5).
4. Le condizioni del divieto di recarsi in un Paese determinato sono
adempiute nella fattispecie (consid. 6). Misura proporzionata ed
adeguata di tutela della sicurezza pubblica (consid. 7).
5. Il fatto che un controllo giudiziario abbia potuto essere condotto
soltanto a posteriori non è riconducibile ad un comportamento
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dell'Ufficio federale contrario alla buona fede (consid. 8.2) e non
viola la garanzia della via giudiziaria (consid. 8.3).

Der Schweizer Bürger X. (geb. 1987) versuchte am 21. März 2010
anlässlich des Fussballspiels zwischen dem FC St. Gallen und dem
FC Basel, einen pyrotechnischen Gegenstand (« Pyro », konkret eine
Bengalfackel der Marke T.I.F.O.) ins Stadion zu schmuggeln. Das
Kantonsgericht St. Gallen sprach ihn deshalb mit Entscheid vom 4. Mai
2011 der versuchten Widerhandlung gegen das Sprengstoffgesetz für
schuldig (Art. 22 Abs. 1 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom
21. Dezember 1937 [StGB, SR 311.0] i.V.m. Art. 15 Abs. 5 und Art. 37
Ziff. 1 des Sprengstoffgesetzes vom 25. März 1977 [SprstG, SR
941.41]). Dieses Urteil ist in Rechtskraft erwachsen (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 6B_612/2011 vom 14. Dezember 2011).
Die Stadtpolizei St. Gallen verfügte am 5. Mai 2010 gegen X. ein
einjähriges Rayonverbot gemäss Art. 4 f. des Konkordats über
Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom
15. November 2007 (Systematische Gesetzessammlung des Kantons
St. Gallen [sGS] 451.51, nachfolgend: Konkordat).
Mit Rapport vom 12. November 2010 beantragte die Kantonspolizei
Basel-Stadt beim Bundesamt für Polizei fedpol (nachfolgend:
Bundesamt) eine Ausreisebeschränkung für « Problemfans » des FC
Basel für das Champions-League-Spiel FC Bayern München gegen
FC Basel vom 8. Dezember 2010. Mit Rapport vom 25. November 2010
teilte die Kantonspolizei Basel-Stadt mit, dass X. gemäss Informationen
aus der Szene nach München mitfahren werde. Er gelte als gewalttätig,
habe sich immer wieder an Randalen beteiligt und werde sich bei
allfälligen Gewalttätigkeiten in München nicht zurückhalten.
Das Bundesamt verhängte mit Verfügung vom 2. Dezember 2010 ge-
stützt auf Art. 24c des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über
Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) sowie
Art. 7 der Verordnung vom 4. Dezember 2009 über verwaltungspolizei-
liche Massnahmen des Bundesamtes für Polizei und über das Informa-
tionssystem HOOGAN (VVMH, SR 120.52) gegen X. eine Ausreise-
beschränkung für das am 8. Dezember 2010 in München stattfindende
Champions-League-Spiel FC Bayern München gegen FC Basel. Damit
wurde X. untersagt, in der Zeit vom 6. Dezember 2010, 12 Uhr, bis
9. Dezember 2010, 12 Uhr, in ein Nachbarland der Schweiz auszureisen.
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Zur Begründung verwies das Bundesamt auf den Vorfall vom 21. März
2010 in St. Gallen und auf das von der Stadtpolizei St. Gallen verhängte
Rayonverbot. X. habe sich an den Auseinandersetzungen in St. Gallen
aktiv beteiligt. Er gehöre dem harten Kern der Ultragruppierung
« Infernos Basel » an und sei mehrmals negativ in Erscheinung getreten.
Hinweise aus der Szene zeigten, dass seitens dieser Gruppierung
anlässlich des bevorstehenden Spiels Ausschreitungen geplant seien. X.
(nachfolgend: Beschwerdeführer) beabsichtige gemäss gesicherten Hin-
weisen, nach München zu fahren, und würde sich an allfälligen Gewalt-
akten mit Sicherheit beteiligen.
Der Beschwerdeführer erhob mit Eingabe vom 6. Dezember 2010 beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Ausreisebeschränkung.
Das Bundesverwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.
Das Bundesgericht hat dieses Urteil in der Hauptsache bestätigt (vgl.
Entscheid 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013).
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrens-
gesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Als Vorinstan-
zen gelten die in Art. 33 VGG aufgeführten Behörden. Dazu gehört auch
das Bundesamt für Polizei, das mit der Ausreisebeschränkung eine
Verfügung im erwähnten Sinne erlassen hat.
1.2 Die Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist unzulässig
gegen Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit
des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen
auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen
Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt (Art. 32 Abs. 1 Bst. a
VGG). Wie beim gleichlautenden Art. 83 Bst. a des Bundesgerichtsge-
setzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sollen damit Anordnungen
mit vorwiegend politischem Charakter von der richterlichen Überprüfung
ausgenommen werden (vgl. Botschaft zur Totalrevision der Bundes-
rechtspflege vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4387 f.; BGE 137 I 371
E. 1.2 m.H.). Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG zielt auf die politische Regie-
rungstätigkeit in den Bereichen der nationalen Sicherheit und der
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Aussenbeziehungen des Landes (vgl. THOMAS HÄBERLI, in: Niggli/
Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesgerichtsge-
setz, 2. Aufl., Basel 2011, Art. 83 N. 20). Die Ausreisebeschränkung
wurde vom Bundesamt gestützt auf Art. 24c BWIS in Form einer
schriftlichen Verfügung erlassen, deren Rechtsmittelbelehrung auf die
Beschwerdemöglichkeit ans Bundesverwaltungsgericht hinweist. Es
handelt sich um eine Sicherheitsmassnahme mit Aussenbezug, deren
gesetzliche Grundlage sich auf die Bundeskompetenz für auswärtige
Angelegenheiten stützt (vgl. Art. 54 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]
sowie Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur
Wahrung der inneren Sicherheit vom 17. August 2005, BBl 2005 5638
[nachfolgend: Botschaft Änderung BWIS 2005]). Dies begründet indes
keine Ausnahme von der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Wie Art. 83
Bst. a BGG ist die Ausnahmebestimmung des Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG
grundsätzlich restriktiv auszulegen (vgl. HÄBERLI, a.a.O., Art. 83 N. 20
m.H. auf BGE 121 II 248 E. 1). Die Ausreisebeschränkung ist kein « acte
de gouvernement » und eignet sich für eine gerichtliche Prüfung. Es
entspricht denn auch dem klaren Willen des Gesetzgebers, dass den von
dieser Massnahme Betroffenen die ordentlichen Rechtsmittel offenstehen
sollen (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005 S. 5626). Auf diese Weise
wird sodann der durch Art. 2 Abs. 3 i.V.m. Art. 12 Abs. 2 des Interna-
tionalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische
Rechte (UNO-Pakt II, SR 0.103.2) begründeten Verpflichtung, eine
wirksame Beschwerde im Falle einer behaupteten Verletzung der völker-
rechtlich garantierten Ausreisefreiheit zu ermöglichen, bestmöglich
Rechnung getragen. Die von der Vorinstanz verhängte Ausreisebeschrän-
kung stellt somit ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar.
1.3 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt
(Art. 37 VGG).
1.4 Gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a‒c VwVG ist zur Beschwerde
legitimiert, wer am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene
Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Aufhebung oder Änderung hat. Als Verfügungsadressat erfüllt der
Beschwerdeführer die beiden ersten Kriterien. Ein schutzwürdiges
Interesse gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG setzt jedoch grundsätzlich
voraus, dass der Beschwerdeführer nicht bloss beim Einreichen der
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Beschwerde, sondern auch im Zeitpunkt der Urteilsfällung ein aktuelles
praktisches Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefoch-
tenen Verfügung hat (vgl. BVGE 2009/31 E. 3.1 m.H.). Weil die
angefochtene Verfügung indes nur den Zeitraum vom 6.‒9. Dezember
2010 betraf und der erlittene Nachteil nicht mehr beseitigt werden kann,
ist das aktuelle praktische Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
an sich dahingefallen. Von diesem Erfordernis ist vorliegend allerdings
abzusehen. Die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen
Fragen können sich unter ähnlichen Umständen wieder stellen, ohne dass
im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung möglich wäre (vgl.
BGE 138 II 42 E. 1.3 und BGE 137 I 23 E. 1.3.1 je m.w.H.). Eine Be-
schwerde ist sodann aufgrund der Rechtsweggarantie immer dann zu
behandeln, wenn die Rechtmässigkeit eines angefochtenen Hoheitsaktes
in keinem Verfahren mit mindestens gleichwertigem Rechtsschutz-
standard beurteilt werden kann (vgl. Art. 29a BV; MARION SPORI, Ver-
einbarkeit des Erfordernisses des aktuellen schutzwürdigen Interesses mit
der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV und dem Recht auf eine
wirksame Beschwerde nach Art. 13 EMRK, in: Aktuelle Juristische
Praxis [AJP] 2008 S. 147 ff.; REGINA KIENER/BERNHARD RÜTSCHE/
MATHIAS KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012,
Rz. 1359; VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Waldmann/
Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 48 N. 15
[nachfolgend: Praxiskommentar VwVG]; noch offengelassen in BVGE
2007/12 E. 2.5). Zu prüfen ist daher im Folgenden nicht nur die streitige
Grundsatzfrage (i.d.S. noch BGE 131 II 670 E. 1.2), sondern umfassend
die Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung. Auf die frist- und
formgerechte Beschwerde ist demnach einzutreten (Art. 50 und 52
VwVG).
2. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die
Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts und – soweit nicht eine kantonale
Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit ge-
rügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im
Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist
gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grund-
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sätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. BVGE
2011/43 E. 6.1 sowie BVGE 2011/1 E. 2 je m.H.).
3. Das Bundesverwaltungsgericht kann eine Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 29 ff. VwVG)
nicht nur aufgrund von Parteivorbringen, sondern auch von Amtes wegen
prüfen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C‒5221/2009 vom
6. Februar 2012 E. 3.1.4 mit Hinweis auf BGE 116 V 182 E. 1a).
Gleichsam das Kernelement des rechtlichen Gehörs ist das Recht der
betroffenen Partei auf vorgängige Anhörung (vgl. Art. 30 Abs. 1 VwVG;
BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, Praxiskommentar VwVG, Art. 30
N. 3 ff.). Weder die Vorinstanz noch die den Erlass einer Ausreisebe-
schränkung beantragende kantonale Behörde hörten den Beschwerde-
führer an, bevor die angefochtene Verfügung erlassen wurde. Das wirft
grundsätzlich die Frage auf, ob dieses Vorgehen zulässig war (vgl.
Art. 30 Abs. 2 Bst. e VwVG sowie ROBERT SOÒS/CHRISTOPH VÖGELI,
BWIS-Massnahmen gegen Gewalt an Sportveranstaltungen: Top oder
Flop?, in: Sicherheit&Recht 3/2008 S. 158). Das Gericht hat indes primär
die vom Beschwerdeführer vorgetragenen Rügen zu prüfen und ist nicht
gehalten, eine angefochtene Verfügung von sich aus auf alle erdenklichen
Rechtsfehler hin zu untersuchen (vgl. Art. 52 Abs. 1 VwVG; FRITZ
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 216;
ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwal-
tungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 40). Nachdem
der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer keine Gehörsverletzung rügt
und eine Verletzung des Rechts auf vorgängige Anhörung jedenfalls nicht
geradezu ins Auge springt (vgl. zur zeitlichen Dringlichkeit im erstin-
stanzlichen Verfahren E. 8.2 f.), kann im vorliegenden Fall offenbleiben,
ob die vorgängige Anhörung zu Recht verweigert wurde.
4.
4.1 Gemäss Art. 24c Abs. 1 und 4 BWIS kann das Bundesamt einer
Person die Ausreise aus der Schweiz in ein bestimmtes Land für eine
bestimmte Zeitdauer untersagen, wenn (a.) gegen sie ein Rayonverbot
besteht, weil sie sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich
an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, und (b.)
aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden muss, dass sie sich
anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalt-
tätigkeiten beteiligen wird. Die Ausreisebeschränkung gilt frühestens drei
Tage vor der Sportveranstaltung und dauert längstens bis einen Tag nach
deren Ende (Art. 24c Abs. 3 BWIS). Während ihrer Dauer ist jede Aus-
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reise verboten, mit der ein Aufenthalt im Bestimmungsland angestrebt
wird (Art. 24c Abs. 4 BWIS). Der Bundesrat erlässt gemäss Art. 30
BWIS die notwendigen Ausführungsbestimmungen und hat von dieser
Kompetenz in den Art. 4‒7 VVMH Gebrauch gemacht. Mit der Ausreise-
beschränkung soll – in Umsetzung des völkerrechtlichen Rücksicht-
nahmegebots sowie des Europäischen Übereinkommens vom 19. August
1985 über Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen von Zuschauern bei
Sportanlässen, insbesondere bei Fussballspielen (SR 0.415.3) – verhin-
dert werden, dass Personen, die im Inland aus Sicherheitsgründen von
den Stadien ferngehalten werden, bei Sportanlässen im Ausland Gewalt
ausüben können (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005 S. 5620 ff.).
4.2 Mit den auf den 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Massnahmen
gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (Art. 24a ff. BWIS)
sollten die Behörden namentlich im Hinblick auf Grossanlässe wie die
damals bevorstehende EURO 2008 die nötigen Handlungsinstrumente
erhalten, um der zunehmenden Gewaltausübung im Zusammenhang mit
Sportveranstaltungen Einhalt zu gebieten (vgl. Botschaft Änderung
BWIS 2005 S. 5614 f.; Botschaft zu einer Verfassungsbestimmung über
die Bekämpfung von Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstal-
tungen [Hooliganismus] sowie zu einer Änderung des Bundesgesetzes
über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit [BWIS] vom
29. August 2007, BBl 2007 6465 ff., nachfolgend: Botschaft Änderung
BWIS 2007). Weil die Zuständigkeit des Bundes zum Erlass dreier dieser
Massnahmen (Rayonverbot, Meldeauflage und Polizeigewahrsam)
umstritten war, wurden diese bis Ende 2009 befristet. Auf diese Weise
sollte dafür gesorgt werden, dass die erforderlichen rechtlichen
Anpassungsarbeiten (Schaffung einer Verfassungsgrundlage oder Um-
setzung einer Konkordatslösung durch die Kantone) umgehend an die
Hand genommen werden. Der nicht befristete Art. 24c Abs. 1 BWIS be-
treffend Ausreisebeschränkung sah in der ursprünglichen Fassung vor,
dass einer Person die Ausreise aus der Schweiz in ein bestimmtes Land
für eine bestimmte Zeitdauer untersagt werden kann, wenn (a.) gegen sie
ein Rayonverbot gemäss Art. 24b besteht, und (b.) aufgrund ihres Ver-
haltens angenommen werden muss, dass sie sich anlässlich einer Sport-
veranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätigkeiten beteiligen wird.
Im befristet erlassenen Art. 24b Abs. 1 BWIS war festgehalten, dass einer
Person, die sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an
Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, der Auf-
enthalt in einem genau umschriebenen Gebiet im Umfeld von Sportver-
anstaltungen (Rayon) zu bestimmten Zeiten verboten werden kann.
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Seitdem diese bundesrechtliche Bestimmung Ende 2009 ausser Kraft
getreten ist, wird das Rayonverbot in Art. 4 des zwischenzeitlich von den
Kantonen geschaffenen Konkordats geregelt (in Vollzug seit 1. Januar
2010), wobei die Voraussetzungen für den Erlass dieser Massnahme
unverändert übernommen wurden. In der Folge wurde die Ausreisebe-
schränkung nach Art. 24c Abs. 1 BWIS insofern redaktionell an die
Aufhebung des Art. 24b BWIS und die Konkordats-Regelung angepasst,
als dass ein Verbot der Ausreise voraussetzt, dass gegen eine Person (a.)
ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von Sportveranstal-
tungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen
beteiligt hat, und (b.) aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden
muss, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungs-
land an Gewalttätigkeiten beteiligen wird (vgl. Botschaft Änderung
BWIS 2007 S. 6475 sowie BBl 2007 6487).
4.3 Die Ausreisebeschränkung ist eine präventive verwaltungspoli-
zeiliche Massnahme zur Verhinderung von Gewalt anlässlich von Sport-
veranstaltungen. Sie dient der vorbeugenden Gefahrenabwehr und weist
keinen pönalen Charakter auf (vgl. Art. 2 Abs. 4 Bst. f BWIS; Botschaft
Änderung BWIS 2005 S. 5626; BGE 137 I 31 E. 3 f. zu den im Konkor-
dat vorgesehenen Massnahmen des Rayonverbots, der Meldeauflage und
des Polizeigewahrsams; allgemein MARKUS H.F. MOHLER, Grundzüge
des Polizeirechts in der Schweiz, Basel 2012, Rz. 806 ff.). In verfah-
rensrechtlicher Hinsicht gelangen deshalb nicht die strafprozessualen
Grundsätze zur Anwendung. Es gelten die Bestimmungen des BWIS, das
VwVG und namentlich die Grundprinzipien des Verwaltungsrechts (vgl.
statt vieler RENÉ WIEDERKEHR/PAUL RICHLI, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, § 5). In Bezug auf die Bedeutung
der strafrechtlichen Würdigung des Sachverhalts ist festzuhalten, dass
Strafurteile die Verwaltungsbehörde grundsätzlich nicht binden. Der
Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung gebietet indessen, wider-
sprüchliche Entscheide zu vermeiden. Die Verwaltungsbehörde soll
deshalb nicht ohne Not von den tatsächlichen Feststellungen der Strafbe-
hörden abweichen (vgl. BGE 136 II 447 E. 3.1; WIEDERKEHR/RICHLI,
a.a.O., Rz. 287 ff.). Vorliegend ist somit zu berücksichtigen, dass der
erstinstanzliche Freispruch, auf den der Beschwerdeführer verweist, in
der Zwischenzeit aufgehoben und der Beschwerdeführer wegen ver-
suchter Widerhandlung gegen das Sprengstoffgesetz schuldig gesprochen
wurde (…).

Ausreisebeschränkung 2013/33


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5.
5.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Ausreisebeschränkung
habe seine Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit stark eingeschränkt,
wofür eine Grundlage in einem formellen Gesetz erforderlich sei.
Gemäss Art. 24c Abs. 1 BWIS könne die Ausreise nur untersagt werden,
wenn gegen eine Person (a.) ein Rayonverbot besteht, weil sie sich
anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten
beteiligt hat, und (b.) aufgrund ihres Verhaltens angenommen werden
muss, dass sie sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungs-
land an Gewalttätigkeiten beteiligen wird. Er habe sich weder in der
Vergangenheit an Gewalttätigkeiten beteiligt noch vorgehabt, dies am
Fussballspiel in München zu tun. Das blosse Mitführen eines pyro-
technischen Gegenstandes sei kein gewalttätiges Verhalten. Indem dies
auf Verordnungsebene so definiert werde, werde Art. 24c BWIS in unzu-
lässiger Weise ausgeweitet. Die Ausreisebeschränkung verstosse deshalb
gegen Art. 36 BV und sei aufzuheben. Diese grundsätzliche Rüge ist
vorab zu behandeln.
5.2 Jeder Mensch hat das Recht auf persönliche Freiheit, insbeson-
dere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf Bewegungsfrei-
heit (Art. 10 Abs. 2 BV). Eine spezifische Form der Bewegungsfreiheit
gewährleistet für Schweizer Staatsangehörige die Niederlassungsfreiheit
(Art. 24 BV). Diese umfasst die Freiheit, seinen Wohn- und Aufenthalts-
ort selbst zu wählen, sowie auch das Ausreise- und Auswanderungsrecht
aus der Schweiz und das Rückkehrrecht (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, in:
Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kom-
mentar, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Art. 10 Rz. 23 m.H., nach-
folgend: Kommentar BV).
5.3 Die Ausreisebeschränkung gemäss Art. 24c BWIS bewirkt, dass
den Betroffenen während vier Tagen jede Ausreise aus der Schweiz
verboten wird, mit der ein Aufenthalt im Land angestrebt wird, in dem
eine bestimmte Sportveranstaltung stattfindet. Mit dieser Massnahme
wird die Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit der Betroffenen klarer-
weise eingeschränkt. Zu prüfen ist, ob hierfür im Sinne des in Art. 5
Abs. 1 und Art. 36 Abs. 1 BV festgehaltenen Legalitätsprinzips eine hin-
reichende gesetzliche Grundlage vorliegt. Die Bindung der Behörden an
das Gesetz dient dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staats-
rechtlichen Zuständigkeitsordnung und dem rechtsstaatlichen Anliegen
nach Rechtsgleichheit und Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns.
Dabei sind die Anforderungen an Normstufe und Normdichte umso
2013/33 Ausreisebeschränkung


528 BVGE / ATAF / DTAF

höher, je schwerer der Grundrechtseingriff wiegt. Schwere Eingriffe
benötigen eine klare und genaue Grundlage im formellen Gesetz selbst.
Bei weniger schweren Eingriffen genügt eine Verordnung. Diese muss
indessen formell und materiell verfassungsmässig sein, das heisst von
einer Behörde erlassen sein, die dazu befugt ist, und sich im Rahmen der
Gesetzesdelegation bewegen (vgl. Art. 36 Abs. 1 BV; BGE 130 I 1
E. 3.1; WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 1274 ff.; SCHWEIZER, a.a.O.,
Art. 36 Rz. 10 ff.).
5.4 Der Begriff der Schwere eines Eingriffs lässt sich nicht abstrakt
definieren; stattdessen ist von Fall zu Fall und nach objektiven Kriterien
eine Gewichtung vorzunehmen (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., Art. 36 Rz. 12).
Die gesetzlich festgelegte maximale Dauer von vier Tagen spricht dafür,
die Ausreisebeschränkung als leichten Grundrechtseingriff zu qualifi-
zieren. Die Ausreise kann sodann trotz Beschränkung erlaubt werden,
wenn der Betroffene wichtige Gründe für den Aufenthalt im Bestim-
mungsland geltend macht (Art. 24c Abs. 4 BWIS). Für den Beschwer-
deführer persönlich war das Spiel des FC Basel gegen den FC Bayern
München sicherlich ein wichtiges Ereignis, und die TV-Übertragung
konnte die verpasste Reise zweifellos nicht ersetzen (vgl. dazu PASCAL
CLAUDE, zitiert nach Daniel Ryser, Feld – Wald – Wiese, Hooligans in
Zürich, Basel 2010, S. 61: « Wenn ein Turnverein mit dem Zug an ein
Fest fährt, wird es laut und heiter, und die Minibar wird geleert […]. Die
Auswärtsfahrt von Fussballfans ähnelt einem solchen Ausflug, mit dem
Unterschied, dass statt fünfzehn fünfhundert Leute unterwegs sind […].
Fussballfans sind die mit Abstand grösste, lauteste und auffälligste
jugendliche Subkultur. Viele davon geben ihr ganzes Geld für den
Fussball aus, malen in der Freizeit neue Fahnen, beteiligen sich an
Choreografien […] und organisieren mit den SBB Extrazüge durch halb
Europa. »). Die Schwere eines Eingriffs ist indes nicht nach dem
subjektiven Empfinden des Betroffenen, sondern aufgrund objektiver
Kriterien zu gewichten. Das Verbot, an ein Fussballspiel ins Ausland zu
reisen, kann mit keinem der Fälle, die in der bisherigen Praxis als
schwere Eingriffe gewertet wurden, verglichen werden (vgl. nur etwa
BGE 127 I 6 E. 5 ff. betreffend medikamentöse Zwangsbehandlung mit
Neuroleptika). Daran ändert auch die Behauptung des Beschwerde-
führers nichts, dass ihm bei zukünftigen Reisen Nachteile drohten, weil
er in Datenbanken der Nachbarländer erfasst werde und seine Daten dort
nicht wieder gelöscht würden. Die Ausreisebeschränkung wird im
Polizeifahndungssystem RIPOL ausgeschrieben und den Grenzbehörden
sowie den ausländischen Zoll- und Polizeibehörden mitgeteilt. Weshalb
Ausreisebeschränkung 2013/33


BVGE / ATAF / DTAF 529

der Beschwerdeführer dadurch bei künftigen Reisen Nachteile erleiden
sollte, wird nicht substanziiert dargelegt. Die Behauptung erscheint denn
auch nicht als glaubhaft. Die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass
die Datenweitergabe im Gesetz klar und streng geregelt ist (vgl. Art. 24a
Abs. 9 i.V.m. Art. 17 Abs. 3‒5 BWIS sowie Art. 7 Abs. 7 und Art. 11
VVMH). Die Ausreisebeschränkung stellt mithin lediglich eine leichte
Einschränkung der Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit dar (i.d.S.
auch Botschaft Änderung BWIS 2005 S. 5640).
5.5 Weil sich die Polizeitätigkeit gegen vielfältige Gefährdungen
richtet und situativ den Umständen anzupassen ist, ist ein gewisses Mass
an Unbestimmtheit für polizeirechtliche Normen unvermeidbar (vgl.
BGE 136 I 87 E. 3.1 m.H.). Der Beschwerdeführer beanstandet zu Recht
nicht, dass der Gesetzgeber die Konkretisierung des unbestimmten
Rechtsbegriffs der Beteiligung an Gewalttätigkeiten dem Verordnungs-
geber überlassen hat (vgl. im Übrigen Art. 190 BV). Über die Kompetenz
zum Erlass der Ausführungsbestimmungen verfügt der Bundesrat kraft
Art. 182 Abs. 2 BV und Art. 30 BWIS. Sinn und Zweck der im vor-
liegenden Fall zu überprüfenden Vollzugsnormen der VVMH ist es, das
Gesetz zu verdeutlichen, so dass eine sichere und gleichmässige Rechts-
anwendung gewährleistet ist. Die Verordnungsbestimmungen sollen den
Inhalt des Gesetzes entfalten, müssen dabei aber der Zielsetzung des
Gesetzes folgen, sich auf sekundäres Recht beschränken und dürfen
keine grundsätzlich neuen Rechte und Pflichten einführen (vgl. BVGE
2011/13 E. 15.5; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 3. Aufl., Bern 2011, § 46 Rz. 18 ff.; ANDREAS AUER/
GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse,
Bd. I: L'Etat, 2. Aufl., Bern 2006, Rz. 1552 ff.).
5.5.1 Die vorliegend zu prüfenden Vollzugsnormen der VVMH sind
vom Bestand des Art. 24c BWIS abhängig, den sie näher ausführen und
entfalten. Es handelt sich deshalb – obwohl der Bundesrat bereits kraft
Art. 182 Abs. 2 BV über die Kompetenz zur Vollzugsrechtsetzung
verfügt und Art. 30 BWIS nur deklaratorische Bedeutung zukommt – um
unselbstständige Verordnungsbestimmungen (vgl. BVGE 2011/13
E. 15.5; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, a.a.O., Rz. 1550; TSCHANNEN,
a.a.O., § 46 Rz. 13 und 21; a.M. ein Teil der Lehre, vgl. z.B. ULRICH
HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundes-
staatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 1859). Das Bundesver-
waltungsgericht prüft im Rahmen der konkreten Normenkontrolle bei
unselbstständigen Verordnungen, ob sich der Bundesrat an die ihm
2013/33 Ausreisebeschränkung


530 BVGE / ATAF / DTAF

eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Wird dem Bundesrat ein weiter
Spielraum für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist
dieser für das Gericht verbindlich. Die Auswahl zwischen verschiedenen
denk- und vertretbaren Konkretisierungen des Gesetzes ist mithin dem
Bundesrat zu überlassen. Das Bundesverwaltungsgericht kontrolliert
einzig, ob die ausführende Verordnung den Rahmen der delegierten
Kompetenzen sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder
verfassungswidrig ist (vgl. BVGE 2011/46 E. 5.4.1; BGE 137 III 217
E. 2.3, BGE 136 II 337 E. 5.1; OLIVER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER,
Praxiskommentar VwVG, Art. 49 N. 13; ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.177; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern
1986, S. 98). Mit dem Begriff der « Beteiligung an Gewalttätigkeiten »
wird eine der Voraussetzungen für den Erlass einer Ausreisebeschrän-
kung im Gesetz in relativ offener und unbestimmter Weise umschrieben.
Bei der Konkretisierung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs kommt dem
Verordnungsgeber ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu (vgl. hierzu
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 445 ff., sowie
PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 26 Rz. 25 ff. je m.H.). Im
Folgenden ist demnach zu prüfen, ob die vom Bundesrat vorgenommene
Einstufung des Mitführens pyrotechnischer Gegenstände als Beteiligung
an gewalttätigem Verhalten (vgl. Art. 7 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 2 VVMH)
eine mit ernsthaften, sachlichen Gründen vertretbare Regelung darstellt,
die sich in Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung einfügt. Es ist
indessen nicht Aufgabe des Gerichts, sich zur wirtschaftlichen oder
politischen Sachgerechtigkeit dieser Regelung zu äussern (vgl. BVGE
2011/46 E. 5.4.1; BGE 137 III 217 E. 2.3; GYGI, a.a.O., S. 98).
5.5.2 « Gewalttätigkeit » ist die Anwendung von Gewalt. Der Begriff
der Gewalt steht sowohl für Zwang, Kraft, unrechtmässiges Vorgehen
wie auch für Macht, das heisst die Befugnis zu herrschen, sowie für
Heftigkeit und Wucht (vgl. RENATE WAHRIG-BURFEIND, Deutsches
Wörterbuch, 9. Aufl. 2011, Stichworte Gewalt u. Gewalttätigkeit;
MOHLER, a.a.O., Rz. 1283). Im gewöhnlichen Sprachgebrauch wird der
Begriff der Gewalt meist im Sinne der rechtswidrigen physischen
Gewaltsamkeit verwendet (vgl. MOHLER, a.a.O., Rz. 1285). Der franzö-
sische Wortlaut des Gesetzes – « actes de violence » – zeigt auf, dass
Art. 24c Abs. 1 BWIS ähnlich wie beispielsweise auch Art. 260 StGB auf
eine aggressive, aktive Einwirkung auf Personen oder Sachen zielt (vgl.
Ausreisebeschränkung 2013/33


BVGE / ATAF / DTAF 531

GERHARD FIOLKA, in: Niggli/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar,
Strafrecht II, 2. Aufl., Basel 2007, Art. 260 N. 24). Im Lichte dieser
Wortbedeutung erscheint es als sachgerecht, die Verwendung – respektive
das Abbrennen – pyrotechnischer Gegenstände in Sportstätten als Ge-
walttätigkeit zu bezeichnen, zumal dies wegen der beim Abbrand ent-
stehenden extrem hohen Temperaturen sowie den schädlichen Gasen und
Rauchpartikeln unbestrittenermassen erhebliche Sach- oder Personen-
schäden verursachen und sogar fatale Folgen haben kann ([…]; zum
Mitführen pyrotechnischer Gegenstände vgl. E. 5.5.5).
5.5.3 Der Gesetzgeber überliess die Konkretisierung des
Gewaltbegriffs dem Bundesrat (Art. 30 BWIS). Die Materialien enthalten
jedoch klare Hinweise dahingehend, dass mit den Massnahmen gegen
Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (Art. 24a ff. BWIS) auch das
Abbrennen pyrotechnischer Gegenstände in Stadien bekämpft werden
sollte. Zwar hielt der Bundesrat in der Botschaft lediglich fest, er wolle
« erkannte Lücken bei der Gewaltprävention schliessen ». Der Begriff
« sich gewalttätig verhalten » umfasse « sowohl das gewalttätige Ver-
halten von Einzelnen als auch Gewalt, die von einer Mehrzahl von Perso-
nen ausgeht. Im Vordergrund stehen organisierte Gewalttätigkeiten und
solche, die von Gruppen begangen werden. Das Nähere wird in der
Verordnung geregelt » (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005 S. 5617
und 5628). Diese Vorgehensweise wurde anlässlich der parlamentari-
schen Beratung der Gesetzesvorlage kritisiert (insbes. von Nationalrätin
Valérie Garbani, Amtliches Bulletin der Bundesversammlung [AB] 2005
N 1931: « […] la loi ne donne aucune définition précise de ce qu'on
entend par ‹ une personne qui a affiché un comportement violent ›. Est-ce
qu'une personne qui a allumé, dans un stade, un engin pyrotechnique
répond à cette définition ou non? […] Ni la loi, ni le Conseil fédéral, lors
des débats de notre commission, n'ont répondu à cette question pourtant
essentielle. »). Der damalige Justizminister Christoph Blocher beantwor-
tete diese Frage indessen klar und deutlich (AB 2005 N 1938): « Wer
solche pyrotechnischen Geräte in den Stadien zur Anwendung bringt,
verübt Gewalt, weil sie sehr gefährlich sind. Die Gefahr der Gewalt ist
das Ausschlaggebende. » Dieses Verständnis wurde zum Beispiel durch
ein Votum von Ständerätin Anita Fetz (AB 2006 S 19) bestätigt: « Ich
will (…) Fussball sehen, wenn ich im Stadion bin, und nicht Rauchpe-
tarden und Schlägereien. Ich will ruhig sein, wenn meine Gottenkinder in
der Muttenzer Kurve sind und den Match des FCB verfolgen wollen. Sie
sollen verschont werden von Gewalttätigkeiten, die dort (…) leider auch
vorkommen. »
2013/33 Ausreisebeschränkung


532 BVGE / ATAF / DTAF

5.5.4 Der Bundesrat handelte mithin, indem er die Gefährdung der
öffentlichen Sicherheit durch das Verwenden von pyrotechnischen
Gegenständen in und um Sportstätten als gewalttätiges Verhalten be-
zeichnete, im Einklang mit dem Willen des Gesetzgebers (zum Mitführen
pyrotechnischer Gegenstände vgl. E. 5.5.5). Die Regelung entspricht
auch dem Sinn und Zweck des BWIS, mit vorbeugenden Massnahmen
Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen zu bekämpfen (vgl. Art. 2
Abs. 1 BWIS). In systematischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass
pyrotechnische Gegenstände als Folge ihrer Gefährlichkeit für das Leben
und die Gesundheit der Benützer und Dritter streng bundesrechtlich
normiert sind (vgl. Art. 7 ff. SprstG). Mit Bezug auf die Auslegung des
Gewaltbegriffs in der strafrechtlichen Lehre ist festzuhalten, dass bei der
Beurteilung, ob ein Verhalten als gewalttätig eingestuft wird, nicht von
Belang ist, ob viel Kraft aufgewendet respektive Schaden angerichtet
oder Personen verletzt wurden (vgl. z.B. BGE 108 IV 175 E. 4 sowie
BGE 103 IV 241 E. I.2). Die Gewalttätigkeit einer Handlung wird auch
nach deren aggressivem Erscheinungsbild beurteilt. Die Begriffsausle-
gung knüpft damit an die Symbolik einer die Rechtsgemeinschaft
ängstigenden Gewalttätigkeit an, wobei die Auswirkungen der Gewalt-
taten eine gewisse Erheblichkeit aufweisen müssen (vgl. FIOLKA, a.a.O.,
Art. 260 N. 28; FRANK SCHÜRMANN, Der Begriff der Gewalt im schwei-
zerischen Strafgesetzbuch, Basel 1986, S. 136). Ein lästiges, aber passi-
ves Verhalten – wie etwa ein Sitzstreik – kann somit nicht als gewalttätig
bezeichnet werden (vgl. FIOLKA, a.a.O., Art. 260 N. 25). Das Abbrennen
pyrotechnischer Gegenstände ist jedoch ein aktives Verhalten, das einen
Teil der anderen Matchbesucher (insbes. Familien mit Kindern) ängstigt.
Diese Angst ist nicht unbegründet, zumal die Gesundheit jener Personen,
in deren Nähe Fackeln abgebrannt werden, erheblich gefährdet wird. Es
ist daher vertretbar und sachgerecht, die Verwendung pyrotechnischer
Gegenstände in einer Sportstätte als gewalttätiges Verhalten zu be-
zeichnen.
5.5.5 In Art. 4 Abs. 2 VVMH wird auch die Gefährdung der öffent-
lichen Sicherheit durch das Mitführen pyrotechnischer Gegenstände in
Sportstätten, in deren Umgebung sowie auf An- und Rückreisewegen zu
und von Sportstätten als gewalttätiges Verhalten eingestuft (vgl. i.d.S.
auch die Definition von Art. 2 Abs. 2 Konkordat). Damit wird der Begriff
der Beteiligung an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen
zweifellos weit gefasst. Angesichts der Zielsetzung des BWIS, Gewalt
‒ und damit wie dargetan auch das Abbrennen pyrotechnischer Gegen-
stände im Stadion – mit vorbeugenden Massnahmen zu bekämpfen, ist
Ausreisebeschränkung 2013/33


BVGE / ATAF / DTAF 533

dies jedoch nicht zu beanstanden. Art. 7 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 2 VVMH
bewegen sich innerhalb des Rahmens der dem Bundesrat delegierten
Kompetenzen. Eine Person, welche einen in einer Sportstätte nicht legal
verwendbaren pyrotechnischen Gegenstand in der Sportstätte, in deren
Umgebung oder auf dem Weg dorthin mit sich führt, zielt darauf ab, den
zu diesem Zweck eigens mitgeführten Gegenstand im Stadion auch zu
verwenden (vgl. i.d.S. zu Art. 15 Abs. 5 SprstG das Urteil des Bundes-
gerichts 6B_612/2011 vom 14. Dezember 2011 E. 1.6). Die Massnahmen
gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen richten sich vordring-
lich gegen von Gruppen begangene Gewalttätigkeiten (vgl. Botschaft
Änderung BWIS 2005 S. 5628). Vor diesem Hintergrund ist es vertretbar,
dass Personen, die in der Umgebung von Sportstätten oder auf der An-
und Rückreise pyrotechnische Gegenstände mit sich führen und auf diese
Weise ihre Gewaltbereitschaft manifestieren sowie die öffentliche Sicher-
heit gefährden, als an Gewalttätigkeiten Beteiligte eingestuft werden.
5.5.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die vom Beschwerde-
führer beanstandeten Art. 7 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 2 VVMH den gesetzli-
chen Delegationsrahmen einhalten und mit Blick auf die Gefährlichkeit
der Verwendung pyrotechnischer Gegenstände in Sportstätten und die
präventive Zielsetzung des BWIS sachlich gerechtfertigt sind. Die
Bestimmungen sind entsprechend mit dem übergeordneten Recht
(Art. 24c Abs. 1 BWIS) vereinbar.
5.6 Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass die
beanstandeten Art. 7 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 2 VVMH von den Behörden
nicht isoliert und schematisch anzuwenden sind, sondern im Zusam-
menhang mit der Zweckvorstellung, die mit diesen Bestimmungen ver-
bunden ist, ausgelegt werden müssen (vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER,
a.a.O., Rz. 120 ff.). So gefährdet eine Person, die in der Umgebung einer
Sportstätte am 1. August Feuerwerk zündet, deshalb weder die öffent-
liche Sicherheit noch ist sie an Gewalttätigkeiten beteiligt. Ebenso klar
ist beispielsweise, dass ein Polizeibeamter, der anlässlich eines Einsatzes
in einer Sportstätte seine Dienstwaffe auf sich trägt, deshalb noch nicht
unter Art. 24c Abs. 1 BWIS i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 4 VVMH
fällt. Das Kriterium der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit ist mithin
in jedem Einzelfall zu prüfen (…).
6.
6.1 Umstritten und zu prüfen ist sodann, ob die Voraussetzungen
zum Erlass einer Ausreisebeschränkung im konkreten Fall erfüllt waren.
Der Beschwerdeführer bringt vor, er gehöre den « Infernos Basel » nicht
2013/33 Ausreisebeschränkung


534 BVGE / ATAF / DTAF

an, habe sich nicht an Gewalttätigkeiten beteiligt und dies auch in
München nicht tun wollen. Durch das Mittragen der Fackel habe er sich
gemäss Urteil des Kreisgerichts St. Gallen nicht strafbar gemacht. Im
Rayonverbot werde ihm keine Beteiligung an Tumulten vorgeworfen.
6.2 Die Verhängung einer Ausreisebeschränkung setzt voraus, dass
gegen eine Person ein Rayonverbot besteht, weil sie sich anlässlich von
Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen
oder Sachen beteiligt hat (Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Als gewalt-
tätiges Verhalten gilt unter anderem die Gefährdung der öffentlichen
Sicherheit durch das Mitführen oder Verwenden von pyrotechnischen
Gegenständen in Sportstätten, in deren Umgebung sowie auf An- und
Rückreisewegen zu und von Sportstätten (Art. 4 Abs. 2 VVMH; vgl.
i.d.S. auch die in Art. 2 Abs. 2 des Konkordats vorgenommene Begriffs-
bestimmung).
6.2.1 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass zum Zeitpunkt des
Erlasses der Ausreisebeschränkung ein Rayonverbot in Kraft war (…).
Darin werde ihm jedoch keine Beteiligung an Tumulten, sondern einzig
das Mitführen von pyrotechnischem Material vorgeworfen. In der Tat
passte die Stadtpolizei St. Gallen die Begründung ihrer Verfügung vom
5. Mai 2010 betreffend Rayonverbot wiedererwägungsweise in diesem
Sinne an, nachdem das Untersuchungsamt St. Gallen den ursprünglichen
Vorwurf der Tätlichkeiten nicht weiter verfolgt hatte (…). Sowohl
gemäss Art. 4 Abs. 2 VVMH wie auch nach Art. 2 Abs. 2 des Konkordats
gilt indes die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das Mit-
führen von pyrotechnischen Gegenständen in oder in der Umgebung von
Sportstätten als gewalttätiges Verhalten (vgl. E. 5). Bereits im rechts-
kräftigen Rayonverbot vom 29. Juli 2010 wurde festgehalten, dass der
Beschwerdeführer diesen Tatbestand erfüllt hat, indem er am 21. März
2010 eine Bengalfackel ins St. Galler Stadion zu schmuggeln versuchte
(…). Bei dieser Fackel handelte es sich unbestrittenermassen um einen
pyrotechnischen Gegenstand im Sinne von Art. 4 Abs. 2 VVMH (und
Art. 2 Abs. 2 Konkordat) respektive um einen pyrotechnischen Gegen-
stand gemäss Art. 7 Bst. a SprstG in Verbindung mit Art. 6 der Spreng-
stoffverordnung vom 27. November 2000 (SprstV, SR 941.411) (…). Der
Beschwerdeführer handelte hierbei in der Absicht, diesen Rauchkörper
im Stadion zu zünden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 6B_612/2011 vom
14. Dezember 2011 E. 1.6), weshalb das Kriterium der Gefährdung der
öffentlichen Sicherheit im vorliegenden Fall klarerweise erfüllt ist.
Ausreisebeschränkung 2013/33


BVGE / ATAF / DTAF 535

6.2.2 Die Behörden müssen den Vorwurf der Beteiligung an
Gewalttätigkeiten nachweisen (Art. 24c Abs. 1 Bst. a BWIS). Ein förm-
licher strafprozessualer Beweis ist nicht erforderlich. Polizeiliche Mass-
nahmen zur Gefahrenabwehr werden auf entsprechende Anzeichen hin
getroffen. Gemäss Art. 5 Abs. 1 VVMH kann auf Gerichtsurteile wie
auch auf polizeiliche Anzeigen oder polizeiliche Aussagen abgestellt
werden; ferner können Stadionverbote als Hinweise für gewalttätiges
Verhalten dienen. Diese Hinweise bilden für sich allein nicht Grundlage
der anzuordnenden Massnahme, sondern sind im Einzelfall zu prüfen
und zu gewichten und dienen als Indizien für das Vorliegen der Voraus-
setzung des gewalttätigen Verhaltens (vgl. Urteil des Bundesgerichts
1C_278/2009 vom 16. November 2010 E. 5.2 sowie DANIEL MOECKLI/
RAPHAEL KELLER, Wegweisungen und Rayonverbote – ein Überblick, in:
Sicherheit&Recht 2012, S. 239 f.). Vorliegend wurde freilich bereits im
Entscheid betreffend Rayonverbot vom 29. Juli 2010 rechtskräftig
festgehalten, dass der Beschwerdeführer am 21. März 2010 eine
Bengalfackel ins Stadion zu schmuggeln versuchte und sich damit an
Gewalttätigkeiten beteiligte (…). Der Beschwerdeführer gab das Mit-
führen der Fackel denn auch stets zu (…) und bestreitet dies weiterhin
nicht. Seine Einwände gegen die Qualifikation dieser Handlung als ge-
walttätiges Verhalten wurden bereits behandelt (vgl. E. 5). Das Mitführen
der Bengalfackel und damit das gewalttätige Verhalten wird zusätzlich
durch den Anzeigerapport der St. Galler Stadtpolizei, das von der
FC St. Gallen AG ausgesprochene Stadionverbot und mehrere Gerichts-
urteile nachgewiesen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a‒c VVMH […]). Dass das
Kreisgericht St. Gallen den Beschwerdeführer erstinstanzlich noch vom
Vorwurf des Verstosses gegen das Sprengstoffgesetz freigesprochen
hatte, ist hier nicht von Belang, zumal auch in diesem Urteil festgehalten
wurde, dass nicht bestritten sei, « dass der Angeschuldigte beim Versuch,
einen pyrotechnischen Gegenstand ins Stadion zu bringen, am 21. März
2010 erwischt wurde » (…).
6.3 Eine Ausreisebeschränkung darf nur verfügt werden, wenn
aufgrund des Verhaltens einer Person anzunehmen ist, dass diese sich
anlässlich einer Sportveranstaltung im Bestimmungsland an Gewalttätig-
keiten beteiligen wird (Art. 24c Abs. 1 Bst. b BWIS). Diese Annahme
rechtfertigt sich namentlich dann, wenn der Betroffene (a.) sich an
Gewalttätigkeiten im Inland beteiligt hat, (b.) aufgrund von Informa-
tionen ausländischer Polizeistellen über die Beteiligung an Gewalttätig-
keiten im Ausland bereits bekannt ist oder (c.) Mitglied einer Grup-
pierung ist, die schon an Gewalttätigkeiten im In- oder Ausland beteiligt
2013/33 Ausreisebeschränkung


536 BVGE / ATAF / DTAF

war (Art. 7 Abs. 4 VVMH). Für die Verfügung einer Ausreisebeschrän-
kung müssen sodann Hinweise vorliegen, dass die Person oder die
betreffende Gruppierung beabsichtigt, zum Sportanlass im Ausland zu
reisen (Art. 7 Abs. 5 VVMH).
6.3.1 Die Vorinstanz ging davon aus, dass sich der Beschwerdeführer
am Champions-League-Spiel vom 8. Dezember 2010 an Gewalttätig-
keiten beteiligen werde. Diese Vermutung war zum einen dadurch be-
gründet, dass sich der Beschwerdeführer zuvor am 21. März 2010 in
St. Gallen an Gewalttätigkeiten beteiligt hatte (vgl. E. 6.2). Zum anderen
war die Vorinstanz von der Kantonspolizei Basel-Stadt klar dahingehend
informiert worden, dass der Beschwerdeführer als Pyromane bekannt sei,
zum harten Kern der Ultragruppierung Infernos Basel gehöre, sich immer
wieder an Randalen anlässlich von Spielen des FC Basel beteiligt habe
und sich auch bei allfälligen Tumulten in München nicht zurückhalten
werde (…). Diese verschiedenen Indizien rechtfertigten die Annahme,
dass der Beschwerdeführer sich am Spiel in München an Gewalttätig-
keiten beteiligen würde. Nicht von Belang ist demgegenüber, dass der
Beschwerdeführer behauptet, er habe sich noch nie an Gewalttätigkeiten
beteiligt und dies auch in München nicht vorgehabt, und dass er be-
streitet, Mitglied der Gruppierung Infernos Basel zu sein. Wie bereits
dargetan, genügte für den Erlass der präventiven Massnahme der Aus-
reisebeschränkung vorliegend bereits der Bestand einer hinreichend
begründeten Vermutung (vgl. E. 6.2.2).
6.3.2 Die Vorinstanz hatte sodann klare Hinweise, dass der Beschwer-
deführer beabsichtigte, zum besagten Sportanlass ins Ausland zu reisen
(Art. 7 Abs. 5 VVMH). Die Kantonspolizei Basel-Stadt hatte das Bun-
desamt informiert, dass der Beschwerdeführer mit Sicherheit nach
München reisen werde. Der Beschwerdeführer hat im Übrigen selber be-
stätigt, dass er die Reise nach München antreten wollte und bereits ein
Zugbillett und ein Ticket für das Spiel gekauft hatte (…).
6.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen der
Ausreisebeschränkung im Falle des Beschwerdeführers erfüllt waren.
7.
7.1 Der Beschwerdeführer beanstandet, die Ausreisebeschränkung
sei unverhältnismässig. Art. 24c Abs. 1 BWIS sei eine Kann-Bestim-
mung. Die Behörde habe die Verhältnismässigkeit im Einzelfall zu
prüfen. Der Besitz einer Fackel sei kein genügender Grund, um eine
Ausreisebeschränkung zu verfügen. Seit dem Vorfall in St. Gallen habe
Ausreisebeschränkung 2013/33


BVGE / ATAF / DTAF 537

er sich klaglos verhalten und sei ins « Programm 2. Chance » des FC
Basel aufgenommen worden. Die Ausreisebeschränkung solle nach dem
Willen des Gesetzgebers erst zum Zug kommen, wenn mildere Mittel
nicht gewirkt hätten.
7.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit findet allgemein
Ausdruck in Art. 5 Abs. 2 BV und ist unter dem Gesichtswinkel der
Einschränkung von Grundrechten nach Art. 36 Abs. 3 BV zu beachten.
Im Polizeirecht kommt der Verhältnismässigkeit besonderes Gewicht zu
(vgl. MOHLER, a.a.O., Rz. 22 f.). Das Gebot der Verhältnismässigkeit
verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen
oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und
sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtsein-
schränkung zumutbar erweist. Vonnöten ist eine vernünftige Zweck-
Mittel-Relation. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das
angestrebte Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff er-
reicht werden kann (vgl. BGE 136 I 87 E. 3.2 sowie HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, a.a.O., Rz. 581 ff.).
7.2.1 Dass die Ausreisebeschränkung gemäss Art. 24c BWIS geeignet
ist, den im öffentlichen Interesse liegenden Zweck der Verhinderung von
Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstaltungen zu erreichen, wird
vom Beschwerdeführer zu Recht nicht infrage gestellt. Dieser beruft sich
stattdessen primär darauf, der Erlass der Ausreisebeschränkung sei nicht
erforderlich gewesen. Art. 24c BWIS ist als Kann-Bestimmung aus-
gestaltet. Daher ist stets im Einzelfall zu prüfen, ob sich die Massnahme
in zeitlicher, sachlicher und räumlicher Hinsicht auf das Notwendige
beschränkt. In einem ersten Schritt ist diesbezüglich festzuhalten, dass
entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers das den Art. 24a ff.
BWIS und Art. 4 ff. des Konkordats zugrunde liegende kaskadenartige
Konzept (vgl. BGE 137 I 31 E. 7.5.2 sowie Botschaft Änderung BWIS
2005 S. 5626) eingehalten wurde. Die Vorinstanz hat die Ausreisebe-
schränkung – wie in Art. 24c Abs. 1 BWIS vorgesehen – angeordnet, als
ein Rayonverbot in Kraft war (Bst. a) und angenommen werden musste,
dass der Betroffene sich anlässlich einer Sportveranstaltung im Ausland
an Gewalttätigkeiten beteiligen wird (Bst. b). Im Übrigen kann eine
Ausreisebeschränkung unter gewissen Bedingungen auch gegen eine
Person verfügt werden, gegen die kein Rayonverbot besteht (Art. 24c
Abs. 2 BWIS i.V.m. Art. 7 Abs. 6 VVMH). Das Ausreiseverbot ging
weder in zeitlicher noch in sachlicher oder räumlicher Hinsicht über das
Notwendige hinaus. Sowohl die viertägige Dauer der Ausreisebeschrän-
2013/33 Ausreisebeschränkung


538 BVGE / ATAF / DTAF

kung (vgl. Art. 24c Abs. 3 BWIS) wie auch das Verbot der Ausreise in
sämtliche Nachbarländer (vgl. Art. 24c Abs. 4 BWIS i.V.m. Art. 7 Abs. 2
VVMH) waren erforderlich, um den Zweck der Massnahme zu erreichen,
das heisst, um zu verhindern, dass sich der Beschwerdeführer am Spiel in
München an Gewalttätigkeiten beteiligen würde. Dass der Beschwerde-
führer ins « Programm 2. Chance » des FC Basel aufgenommen wurde,
wird nicht belegt und erscheint deshalb als wenig glaubhaft. Selbst wenn
man aber dieser Behauptung Glauben schenkte, hätte dies nicht zur
Folge, dass die Ausreisebeschränkung nicht erforderlich gewesen wäre.
7.2.2 Die polizeiliche Massnahme der Ausreisebeschränkung ist nur
zulässig, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem ange-
strebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten
bewirkt, wahrt. Das öffentliche Interesse muss die beeinträchtigten pri-
vaten Interessen überwiegen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 614 f.). Das öffentliche Interesse daran, Gewalttätigkeiten anlässlich
von Sportveranstaltungen zu verhindern, ist so offensichtlich wie
gewichtig (vgl. BGE 137 I 31 E. 6.4; Botschaft Änderung BWIS 2005
S. 5614 ff.). Spezifisch in Bezug auf die Ausreisebeschränkung fällt
zudem ins Gewicht, dass die Schweiz aufgrund des völkerrechtlichen
Rücksichtnahmegebots und des Europäischen Übereinkommens über
Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportan-
lässen dazu verpflichtet ist, gemeinsam mit den anderen Signatarstaaten
zusammenzuarbeiten und Schritte zu unternehmen, um Gewalttätigkeiten
bei Sportanlässen vorzubeugen (vgl. Botschaft Änderung BWIS 2005
S. 5624 und 5638). Es besteht demnach ein gewichtiges öffentliches
Interesse daran zu verhindern, dass Personen, die im Inland aus
Sicherheitsgründen von den Stadien ferngehalten werden, bei Sportan-
lässen im Ausland Gewalt ausüben können. Im Übrigen ist zu berück-
sichtigen, dass die Ausreisebeschränkung die betroffene Person auch vor
der strafrechtlichen Sanktionierung von anlässlich der Sportveranstaltung
möglicherweise begangenen Straftaten schützt (i.d.S. das Votum von
Nationalrätin Viola Amherd, AB 2005 N 1944).
7.2.3 In Bezug auf die privaten Interessen des Beschwerdeführers
wurde bereits festgehalten, dass die angefochtene Verfügung dessen
Bewegungsfreiheit leicht einschränkte, indem ihm vom 6.‒9. Dezember
2010 jede Ausreise aus der Schweiz mit dem Ziel des Besuches des
Champions-League-Spiels zwischen dem FC Bayern München und dem
FC Basel verboten wurde (vgl. E. 5.4). Weitere relevante private
Interessen sind nicht ersichtlich. Im Vergleich zum privaten Interesse des
Ausreisebeschränkung 2013/33


BVGE / ATAF / DTAF 539

Beschwerdeführers, an das Fussballspiel in München zu reisen, über-
wiegt klarerweise das gewichtige öffentliche Interesse an der Verhin-
derung von Gewalttätigkeiten anlässlich dieser Sportveranstaltung.
7.3 Eine wertende Gewichtung der sich entgegenstehenden Interes-
sen führt das Bundesverwaltungsgericht somit zum Ergebnis, dass die
verfügte Ausreisebeschränkung eine verhältnismässige und angemessene
Massnahme zum Schutz der öffentlichen Sicherheit darstellte.
8.
8.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe treuwidrig ge-
handelt und die Rechtsweggarantie verletzt, indem sie die Verfügung
derart spät zugestellt habe, dass eine Beschwerde faktisch nichts mehr
habe bewirken können. Zumindest sei das Bundesamt zu verpflichten,
solche Verfügungen künftig frühzeitiger zu erlassen. Zum Einwand der
Vorinstanz, der Beschwerdeführer habe kein schutzwürdiges Interesse an
der Prüfung dieser Rüge, ist festzuhalten, dass das Gericht im Zwischen-
entscheid vom 7. Dezember 2010 – aufgrund einer summarischen Prü-
fung der Aktenlage – einzig über die Frage der Zuerkennung der auf-
schiebenden Wirkung der Beschwerde entschieden hat. Die eingangs
erwähnten Rügen sind daher im Folgenden zu prüfen.
8.2 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen
nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV). Der Grundsatz
von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges
Verhalten im Rechtsverkehr. Behörden und Private müssen in ihren
Rechtsbeziehungen aufeinander Rücksicht nehmen. Im Verwaltungsrecht
wirkt sich dieser Grundsatz vor allem in Form des Vertrauensschutzes
aus. Zudem verbietet er Behörden wie Privaten, sich in ihren öffentlich-
rechtlichen Beziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu
verhalten (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.5.1, BGE 136 II 187 E. 8.1;
WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., N. 1964 f.; HÄFELIN/HALLER/KELLER,
a.a.O., Rz. 818 ff. je m.H.).
8.2.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat das Gesuch des Beschwerde-
führers um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde
mit Zwischenentscheid vom 7. Dezember 2010 – welcher vorab per Fax
zugestellt wurde – abgewiesen (vgl. Art. 24g BWIS). Im Falle der Gut-
heissung dieses Antrags wäre dem Beschwerdeführer noch genügend
Zeit geblieben, tags darauf, am 8. Dezember 2010, an das Spiel nach
München zu reisen (Spielbeginn war um 20:45 Uhr).
2013/33 Ausreisebeschränkung


540 BVGE / ATAF / DTAF

8.2.2 Die Vorinstanz erliess die Ausreisebeschränkung gegen den
Beschwerdeführer am 2. Dezember 2010, nachdem sie die dieser Mass-
nahme zugrunde liegenden Informationen von der Kantonspolizei Basel
am 12. und 25. November 2010 erhalten hatte. Vorliegend hätte die Vor-
instanz die Ausreisebeschränkung allenfalls einige Tage früher erlassen
können. So enthielt der Rapport der Kantonspolizei Basel-Stadt vom
12. November 2010 bereits die nötigen Informationen, um eine Aus-
reisebeschränkung zu verfügen. Der Nachtrag vom 25. November 2010
enthielt ergänzende Hinweise, aber keine grundsätzlich neuen Informa-
tionen (…). Der Vorinstanz lagen demnach bereits Mitte November 2010
die den Erlass der Ausreisebeschränkung rechtfertigenden Hinweise vor
(vgl. E. 6). Die Vorinstanz hatte anschliessend jedoch die gesetzlichen
Voraussetzungen und die Verhältnismässigkeit der Massnahme im
Einzelfall zu prüfen sowie die Verfügung zu begründen. Im erstin-
stanzlichen Verfahren bestand demnach ein Zielkonflikt zwischen der
Gewährleistung eines effektiven Zugangs zum Gericht und dem Erlass
einer materiell richtigen Verfügung. Diese Ziele liegen beide gleicher-
massen im Interesse des Betroffenen. Das Bundesamt war gehalten, das
Verfahren beförderlich zu behandeln (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS
SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfas-
sung, der EMRK und der UNO-Pakte, 4. Aufl., Bern 2008, S. 840 ff.)
und die Ausreisebeschränkung ohne Verzug zu erlassen, sobald die not-
wendigen Abklärungen getätigt waren. Da die Verfügung erst kurz vor
dem Sportanlass eröffnet wurde, konnte nur eine nachträgliche gericht-
liche Prüfung stattfinden. Dies ist vorliegend nicht auf treuwidriges
Verhalten des Bundesamtes zurückzuführen; viel eher handelt es sich um
eine Folge der gesetzlichen Voraussetzungen der Ausreisebeschränkung.
Art. 24g BWIS sieht sodann klar vor, dass der Beschwerde nur
aufschiebende Wirkung zukommt, wenn dadurch der Zweck der Aus-
reisebeschränkung nicht gefährdet wird und wenn das Gericht diese
ausdrücklich gewährt. Die verfügte Massnahme soll also grundsätzlich
auch nach der Ergreifung des Rechtsmittels vollstreckbar sein (vgl.
Botschaft Änderung BWIS 2005 S. 5635).
8.2.3 Nach dem Gesagten kann der Vorinstanz kein treuwidriges
Verhalten vorgeworfen werfen. Dies würde auch dann gelten, wenn die
Behandlung des Gesuchs um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde nicht mehr rechtzeitig möglich gewesen wäre.
8.3 Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurtei-
lung durch eine richterliche Behörde (Art. 29a BV). Die Rechtsweg-
Ausreisebeschränkung 2013/33


BVGE / ATAF / DTAF 541

garantie garantiert dem Einzelnen, in einer Rechtsstreitigkeit effektiv
Zugang zum Gericht zu haben, und beinhaltet das Recht, die
Rechtsfragen und den zugrunde liegenden Sachverhalt vollumfänglich
von einem unabhängigen Gericht prüfen zu lassen (vgl. ANDREAS KLEY,
Kommentar BV, Art. 29a Rz. 5 ff.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 914 ff.).
Das Bundesverwaltungsgericht hat die von Art. 29a BV geforderte
umfassende Prüfung der Rechts- und Sachverhaltsfragen mit diesem
Entscheid vorgenommen. Dass lediglich eine nachträgliche Prüfung der
Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung stattfinden konnte, ist
angesichts der besonderen gesetzlichen Voraussetzungen der Ausreise-
beschränkung und des daraus folgenden allenfalls geringen Zeitraums
zwischen Verfügungseröffnung und Wirksamkeit (vgl. E. 8.2.2)
hinzunehmen. Auch in anderen Bereichen des Verwaltungsrechts er-
fahren die von einer Verfügung betroffenen Personen einen möglicher-
weise nicht wieder gutzumachenden Nachteil tatsächlicher Natur, ohne
dass deshalb auf eine Verletzung der Rechtsweggarantie zu schliessen
wäre (vgl. etwa BGE 127 I 164 betreffend Verweigerung einer De-
monstration).