Blocage de valeurs patrimoniales
d'origine illicite
2013/39
BVGE / ATAF / DTAF 589
39
Extrait de l'arrêt de la Cour III
dans la cause Fondation Brouilly contre
Département fédéral des affaires étrangères et Conseil fédéral
C‒1371/2010 du 23 septembre 2013
Blocage de valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes
politiquement exposées.
Art. 31, art. 33 let. b ch. 3 et art. 33 let. d LTAF. Art. 14 LRAI.
Art. 26 et art. 184 al. 3 Cst.
1. Examen de la recevabilité du recours dirigé contre une mesure de
blocage du Conseil fédéral basée sur l'art. 184 al. 3 Cst. et contre
le courrier du DFAE communiquant la mesure à la recourante
(consid. 1).
2. Application de la LRAI aux décisions rendues sous l'ancien droit,
pour des raisons d'ordre public et pour la sauvegarde d'intérêts
publics prépondérants (consid. 2).
3. Admissibilité de la prolongation des blocages prononcés avant
l'entrée en vigueur de la LRAI (art. 14 LRAI). Rétroactivité
improprement dite (consid. 3).
4. Conformité du blocage de valeurs patrimoniales selon le droit
applicable avant l'entrée en vigueur de la LRAI (art. 184 al. 3
Cst.) (consid. 4).
Sperrung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch ex-
ponierter Personen.
Art. 31, Art. 33 Bst. b Ziff. 3, Art. 33 Bst. d VGG. Art. 14 RuVG.
Art. 26, Art. 184 Abs. 3 BV.
1. Prüfung der Zulässigkeit der Beschwerde gegen eine vom
Bundesrat gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV angeordnete Sperrung
und gegen das Schreiben des EDA, in dem die Massnahme der
Beschwerdeführerin mitgeteilt wird (E. 1).
2. Anwendung des RuVG auf nach altem Recht getroffene Ver-
fügungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung und zur
Wahrung von überwiegenden öffentlichen Interessen (E. 2).
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3. Sperrungen, die vor dem Inkrafttreten des RuVG angeordnet
wurden, können nach Art. 14 RuVG verlängert werden; unechte
Rückwirkung (E. 3).
4. Rechtmässigkeit der Sperrung von Vermögenswerten nach dem
anwendbaren Recht vor dem Inkrafttreten des RuVG (Art. 184
Abs. 3 BV) (E. 4).
Blocco di averi di provenienza illecita di persone politicamente
esposte.
Art. 31, art. 33 lett. b cifra 3, art. 33 lett. d LTAF. Art. 14 LRAI.
Art. 26, art. 184 cpv. 3 Cost.
1. Esame dell'ammissibilità del ricorso interposto contro una
misura di blocco disposta dal Consiglio federale in virtù
dell'art. 184 cpv. 3 Cost. e contro lo scritto con cui il DFAE
notifica la misura di blocco alla ricorrente (consid. 1).
2. Applicazione della LRAI alle decisioni fondate sul diritto
previgente per motivi di ordine pubblico e per tutelare interessi
pubblici prevalenti (consid. 2).
3. Ammissibilità della proroga dei blocchi pronunciati
anteriormente all'entrata in vigore della LRAI (art. 14 LRAI).
Retroattività impropria (consid. 3).
4. Conformità del blocco di valori patrimoniali secondo il diritto
applicabile anteriormente all'entrata in vigore della LRAI
(art. 184 cpv. 3 Cost.) (consid. 4).
Jean-Claude Duvalier fut président de la République d'Haïti, depuis la
mort de son père, le 21 avril 1971, jusqu'au 7 février 1986, date à laquelle
il remet le pouvoir et s'exile en France avec son épouse. Le 15 avril 1986,
le blocage des avoirs en Suisse de l'ex-couple présidentiel a été ordonné
par l'Office fédéral de la police (fedpol), service compétent à l'époque.
Ces avoirs sont restés bloqués depuis lors.
La Fondation Brouilly (fondation de droit liechtensteinois, ci-après: la
Fondation) a été constituée le 22 décembre 1977 par Simone Ovide
Duvalier, mère de Jean-Claude Duvalier. La Fondation était titulaire d'un
compte auprès d'une succursale genevoise de la banque X.
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Par jugement du 12 janvier 2010 sur recours, le Tribunal fédéral a
annulé, sous l'angle de la prescription, une décision de l'Office fédéral de
la justice (OFJ) du 11 février 2009, par laquelle ledit office avait admis la
demande d'entraide déposée le 12 juin 1986 par la République d'Haïti et
avait ordonné que lui soient remis les avoirs détenus par la Fondation
(ATF 136 IV 4).
Suite à ce jugement, le Conseil fédéral a décidé, le 3 février 2010, du
blocage des fonds Duvalier, sur la base de l'art. 184 al. 3 de la Consti-
tution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS
101), jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la confiscation et la
restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes
politiquement exposées, ou jusqu'à son rejet par le parlement.
Le même jour, par recommandé et par télécopie, le Département des
affaires étrangères (DFAE) a informé la succursale genevoise de la
banque X. et le mandataire de la Fondation de cette décision et du blo-
cage de la relation bancaire en cause.
Agissant le 4 mars 2010 par l'intermédiaire de son mandataire, la
Fondation interjette recours par devant le Tribunal administratif fédéral à
l'encontre tant de la décision du Conseil fédéral que de celle du DFAE du
3 février 2010, concluant principalement, sous suite d'une équitable
indemnité de partie, à leur nullité respective, subsidiairement à leur mise
à néant. Elle invoquait la violation de l'art. 184 al. 3 Cst., dont
l'application contreviendrait au principe de la séparation des pouvoirs,
ainsi que celle des art. 5, 9, 26 et 36 Cst., soit la garantie de la propriété,
en relation avec le principe de la proportionnalité.
Par courrier du 27 avril 2010, le DFAE a informé le Tribunal ad-
ministratif fédéral qu'il était habilité à représenter le Conseil fédéral dans
cette affaire et a produit une attestation authentifiée de la décision du
3 février 2010. Puis, les autorités intimées, dans leur réponse du 21 mai
2010, ont proposé principalement de déclarer irrecevable le recours en
tant qu'il était dirigé contre la décision du Conseil fédéral du 3 février
2010 et de rejeter celui à l'encontre de la décision du même jour du
DFAE. Sur le fond, elles estimaient avoir respecté l'art. 184 al. 3 Cst. et
que le blocage était justifié par un intérêt public et qu'il respectait la
proportionnalité.
Suite à l'entrée en vigueur, le 1
er
février 2011, de la loi du 1
er
octobre
2010 sur la restitution des avoirs illicites (LRAI, RS 196.1), le Tribunal
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administratif fédéral a offert la possibilité aux parties de compléter leur
détermination et/ou de modifier leurs conclusions.
Dans sa prise de position du 4 mars 2011, la recourante a affirmé que
l'entrée en vigueur de la LRAI n'était pas de nature à rendre sans objet
son recours, qui avait pour objet la conformité de la mesure de blocage
avec l'art. 184 al. 3 Cst. Selon elle, quand bien même il faudrait
considérer que le blocage fondé sur l'art. 184 al. 3 Cst. était remplacé ex
lege par un blocage fondé sur la LRAI – ce qu'elle contestait – elle
disposait d'un intérêt juridiquement protégé à ce que la question de
principe de la portée de l'art. 184 al. 3 Cst. et de son utilisation extensive
par le Conseil fédéral soit tranchée, même si l'intérêt actuel faisait défaut,
puisqu'une telle contestation était susceptible de se reproduire en tout
temps. Au demeurant, la recourante estimait que la LRAI n'était pas
applicable au cas d'espèce.
Par courrier du 7 mars 2011, le DFAE a expliqué que l'art. 14 al. 1 LRAI
avait pour effet de bloquer les avoirs que le Conseil fédéral avait gelé par
décision du 3 février 2010 et que, dans ces circonstances, l'intérêt actuel
et direct de la recourante à la poursuite de la procédure n'était plus établi.
Le DFAE relevait encore que le Département fédéral des finances (DFF)
avait été chargé d'ouvrir une action en confiscation des valeurs
patrimoniales de Duvalier et de son entourage, laquelle a été déposée le
29 avril 2011 auprès du Tribunal administratif fédéral et a fait l'objet
d'une procédure séparée (cf. ATAF 2013/40).
Le Tribunal administratif fédéral a déclaré irrecevable le recours dans la
mesure où il était dirigé contre la décision du Conseil fédéral, l'a rejeté en
ce qu'il concernait la décision du DFAE et a confirmé ladite décision.
Cet arrêt n'a pas fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral.
Extrait des considérants:
1.
1.1 Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement
la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).
1.2
1.2.1 En vertu de l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal administratif connaît
des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du
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20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021),
prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF et pour autant qu'il
n'existe pas de motif d'exclusion selon l'art. 32 LTAF.
1.2.2 Le recours, interjeté le 4 mars 2010, est dirigé à l'encontre de la
mesure de blocage du Conseil fédéral basée sur l'art. 184 al. 3 Cst. et
contre le courrier du DFAE daté du même jour communiquant notam-
ment à la recourante ladite mesure.
Le courrier du DFAE doit être assimilé à une décision au sens de l'art. 5
PA et, étant donné que ce département figure parmi les autorités mention-
nées à l'art. 33 let. d LTAF, cette décision peut être attaquée devant le
Tribunal administratif fédéral.
Le recours est en revanche irrecevable dans la mesure où il est dirigé
contre la mesure décidée par le Conseil fédéral. Cette décision doit en
effet être qualifiée d'ordonnance contre laquelle un recours n'est pas
admissible, d'autant plus que les parties ont la possibilité d'attaquer la
décision d'exécution du département. Pour le surplus, il est renvoyé à
l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 14 mars 2008, publié dans
ATAF 2008/36 consid. 11 à 13.
Il est vrai qu'aux termes de l'art. 33 let. b ch. 3 LTAF, le recours est
recevable même contre les décisions du Conseil fédéral en matière de
blocage de valeurs patrimoniales fondé sur la LRAI. Cette loi, entrée en
vigueur le 1
er
février 2011, concerne toutefois les blocages ordonnés sur
la base de la nouvelle loi. Elle ne saurait donc pas ouvrir une voie de
droit contre une décision rendue sous l'ancien droit (pour le droit
applicable voir consid. 2.2).
1.3 En tant qu'elle est titulaire du compte bancaire bloqué par la
mesure litigieuse, la recourante est directement touchée par la décision
du DFAE du 3 février 2010, de sorte qu'elle a en soi un intérêt digne de
protection à ce que celle-ci soit annulée ou modifiée (art. 48 al. 1 PA).
1.4 Pour le surplus, la procuration jointe au dossier a été signée par
une personne disposant de pouvoirs de représentation suffisants et le
recours a été introduit dans la forme et le délai prescrits (art. 50 et 52
PA), si bien qu'il est en principe recevable en tant qu'il concerne la
décision du DFAE du 3 février 2010.
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2.
2.1 La décision du DFAE attaquée a été rendue sous l'ancien droit, à
savoir avant l'entrée en vigueur de la LRAI.
Selon la doctrine et la jurisprudence, en l'absence d'une disposition légale
transitoire, la légalité d'un acte administratif doit en principe être
examinée selon le droit en vigueur au moment où il a été édicté et un
changement de loi intervenu au cours d'une procédure de recours devant
un tribunal administratif n'a donc pas à être pris en considération. Un tel
principe souffre une exception lorsqu'une application immédiate du
nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs, notamment lorsque
les nouvelles dispositions ont été adoptées pour des raisons d'ordre public
ou pour la sauvegarde d'intérêts publics prépondérants (ATF 129 II 497
consid. 5.3.2 et réf. cit.).
2.2 En l'espèce, les conditions pour une application immédiate de la
LRAI sont données. En effet, la question de savoir si une mesure est
nécessaire à la sauvegarde des intérêts de la Suisse dans ses relations
avec l'étranger renferme une composante politique. Il s'agit ici de
préserver la sécurité et l'intégrité de la place financière helvétique afin
qu'elle ne soit pas perçue comme un refuge pour les fortunes d'origine
criminelle. Dans son message du 28 avril 2010 relatif à la LRAI (FF
2010 2995 [ci-après: MCF LRAI], spéc. 3027), le Conseil fédéral expose
que « Le projet de loi est né des difficultés rencontrées par le Conseil
fédéral pour clore les cas d'entraide judiciaire avec des ‹ Etats dé-
faillants ›. L'art. 2 formalise dans une loi fédérale la pratique du Conseil
fédéral fondée sur l'art. 184, al. 3, Cst. en matière de blocage. Par
conséquent, cette loi a vocation à donner une issue aux cas de blocage
par le Conseil fédéral fondés sur l'art. 184, al. 3, Cst. qui, par hypothèse,
seraient encore pendants au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle
loi ». De surcroît, la volonté que la LRAI s'applique aux valeurs
appartenant à la recourante résulte tant du message que des débats
parlementaires (notamment MCF LRAI p. 3011; BO 2010 E 698, BO
2010 N 1180, 1183, 1185, 1191). Compte tenu de ces intérêts publics
prépondérants, la LRAI s'applique donc à la présente cause.
2.3 Pour être complet, on relèvera qu'au 1er février 2011, soit au
moment de l'entrée en vigueur de la LRAI, le gel d'avoirs et de
ressources économiques institué sur la base de l'art. 184 al. 3 Cst. concer-
nait les comptes et valeurs et objets de Jean-Claude Duvalier et son
entourage (mesure du 3 février 2010), de certaines personnes originaires
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de la Tunisie (ordonnance du 19 janvier 2011, RS 946.231.175.8) et de la
Côte d'Ivoire (ordonnance du 19 janvier 2011, RS 946.231.128.9). Les
mesures à l'encontre de certaines personnes originaires de la République
arabe d'Égypte et ou celles à l'encontre de la Libye sur ce même
fondement sont ultérieures à l'entrée en vigueur de la LRAI (2 février
2011 pour l'Egypte [RS 946.231.132.1] et 21 février 2011 pour la Libye
[RS 946.231.149.82], remplacé le 30 mars 2011 par une ordonnance
fondée sur la loi sur les embargos du 22 mars 2002 [LEmb, RS
946.231]). Toutefois, seuls les blocages des fonds de la recourante et de
ceux dans le pouvoir de disposition d'autres membres du clan Duvalier
étaient dictés par le motif qu'une demande d'entraide pénale inter-
nationale n'avait pas abouti, ainsi que l'exige l'art. 14 al. 1 LRAI. En
effet, la LRAI est une solution subsidiaire à la loi sur l'entraide pénale
internationale du 20 mars 1981 (EIMP, RS 351.1) et ne s'applique que
lorsqu'une demande d'entraide judiciaire internationale en matière pénale
ne peut aboutir en Suisse en raison de la situation de défaillance au sein
de l'Etat requérant dans lequel la personne politiquement exposée (…)
exerce ou a exercé sa fonction publique (art. 1 LRAI).
3.
3.1 L'art. 14 LRAI figure dans la section 6 de la loi, dans les
dispositions finales, sous le titre marginal « Dispositions transitoires » et
a la teneur suivante: « Les valeurs patrimoniales qui, lors de l'entrée en
vigueur de la présente loi, sont bloquées par le Conseil fédéral sur la base
de l'art. 184, al. 3, de la Constitution parce que la demande d'entraide
pénale internationale n'a pas abouti restent bloquées jusqu'à décision
entrée en force sur leur confiscation conformément à la présente loi »
(al. 1). L'al. 2 prévoit que « le blocage est caduc si une action en
confiscation n'est pas ouverte dans l'année qui suit l'entrée en vigueur de
la présente loi ». En l'espèce, le 29 avril 2011, le DFF a déposé auprès du
Tribunal administratif fédéral une action en confiscation (ATAF
2013/40). Le blocage ordonné le 3 février 2010 continue dès lors de dé-
ployer ses effets, même après l'entrée en vigueur de la LRAI, sur la base
de l'art. 14 al. 1 LRAI.
3.2 L'art. 14 LRAI, qui attache des conséquences à des situations
antérieures à sa mise en force, n'a pas prêté à discussion lors des débats
devant le Conseil des Etats, premier Conseil à s'être penché sur le projet
(BO 2010 E 702), ni devant le Conseil national (BO 2010 N 1198), en
dehors de la position de principe du député Nidegger qui refusait l'entrée
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en matière au nom d'une minorité de la Commission pour différents
motifs, notamment du fait que « la non-rétroactivité était battue en
brèche par des mesures transitoires […] » (BO 2010 N 1181).
En revanche, cette disposition a suscité de nombreuses critiques dans la
doctrine, principalement en lien avec les articles de la LRAI sur la
confiscation, mesure considérée par certains comme une peine et qui
bénéficierait de ce fait des garanties découlant du principe de la légalité
et donc de l'interdiction de la rétroactivité. L'effet rétroactif de l'art. 14
al. 1 LRAI contreviendrait ainsi à l'art. 7 de la Convention du
4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales (CEDH, RS 0.101) (URSULA CASSANI, Les avoirs mal
acquis, avant et après la chute du « potentat », Revue suisse de droit
international et de droit européen [RSDIE], vol. 20 p. 465 ss, spéc. 478 à
479; ETIENNE GRISEL, Vers une loi fédérale sur la « restitution des avoirs
illicites », in: Etat de droit et confiscation internationale, Giroud/Borghi
[éd.], Genève 2010, p. 209 ss, spéc. 210‒212; BERNARD BERTOSSA, La
restitution des valeurs issues de la corruption, in: Lutte contre la corrup-
tion internationale The never ending story, Cassani/Héritier Lachat [éd.],
Genève 2011, p. 137 n. 7; ALIZÉE LECOUTURIER, La « Lex Duvalier », in:
Jusletter du 12 novembre 2012, n
o
115 ss; MARNIE DANNACHER, Dikta-
torengelder in der Schweiz, Bâle 2012, p. 157 à 160). Cette question de
la compatibilité de l'art. 14 LRAI avec l'art. 7 CEDH peut rester ouverte
au stade du blocage, lequel ne revêt aucun caractère pénal, et sera
examinée dans la procédure en confiscation laquelle fait l'objet d'une
procédure séparée (ATAF 2013/40).
3.3
3.3.1 S'agissant des griefs concernant l'interdiction de la rétroactivité
soulevés par la recourante, il convient de relever ce qui suit, étant
entendu qu'à teneur de l'art. 190 Cst., le Tribunal fédéral et les autres
autorités (y compris le Tribunal administratif fédéral, voir ATAF 2008/48
consid. 5.3) sont de toute façon tenus d'appliquer les lois fédérales.
3.3.2 L'interdiction de la rétroactivité (proprement dite) fait obstacle à
l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée
en vigueur. En effet, le droit intertemporel prescrit que les règles appli-
cables sont, en principe, celles en vigueur au moment où les faits juri-
diquement déterminants se sont produits (ATF 137 V 105 consid. 5.3.1,
ATF 136 V 24 consid. 4.3; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle
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2008, n
o
2.202; PIERRE MOOR/ALEXANDRE FLÜCKIGER/VINCENT
MARTENET, Droit administratif, vol. I: Les fondements généraux, 3
e
éd.,
Berne 2012, p. 184). En revanche, si les faits ayant pris naissance sous
l'empire de l'ancien droit déploient encore des effets sous le nouveau
droit, on parle de rétroactivité improprement dite, laquelle est
généralement admise, sous réserve des droits acquis (ATF 137 II 371
consid. 4.2, ATF 122 V 405 consid. 3b; ATAF 2009/3 consid. 3.2).
3.3.3 Dans le cas d'espèce, au moment de l'entrée en vigueur de la
LRAI, les fonds litigieux étaient déjà bloqués en vertu d'une mesure du
Conseil fédéral basée sur l'art. 184 al. 3 Cst. Ce blocage était valable en
tout cas jusqu'à l'entrée en vigueur de la LRAI et, par le biais de l'art. 14
LRAI, même après le 1
er
février 2011. La situation n'était donc pas
complètement révolue au moment de l'entrée en vigueur de la loi. Il s'agit
par conséquent d'un cas de rétroactivité improprement dite, laquelle est
admise. Cette solution se justifie d'autant plus que l'art. 14 LRAI a une
validité limitée dans le temps: d'une part, il suppose qu'une action en
confiscation soit intentée dans un délai d'un an, d'autre part, il indique
que les avoirs restent bloqués jusqu'à décision sur l'action en
confiscation.
4.
4.1 L'art. 14 LRAI étant applicable au cas d'espèce, il reste à
examiner si le blocage ordonné par le DFAE le 3 février 2010 était
conforme aux dispositions légales en vigueur au moment de la décision
attaquée, à savoir l'art. 184 al. 3 Cst. En effet, la décision de blocage peut
continuer de déployer ses effets après l'entrée en vigueur de la LRAI
seulement si elle était conforme à la disposition constitutionnelle.
4.2 Il est admis que l'art. 184 al. 3 Cst. permet un gel des avoirs
équivalant à un séquestre sans que cela ne constitue en principe une
restriction grave à la propriété garantie par l'art. 26 Cst. (ATF 130 I 360
consid. 1.2 et réf. cit.; arrêt du Tribunal fédéral 1P.694/2005 du
10 janvier 2006 consid. 2.2 et réf. cit.), une mesure de blocage prise sur
cette base n'est toutefois que provisoire; cette disposition ne pouvant
directement servir à une confiscation et à une restitution des fonds gelés
(SANDRINE GIROUD-ROTH/LAURENT MOREILLON, Restitution spontanée
des fonds bloqués à des Etats défaillants, in: Pratique juridique actuelle
[PJA] 2009 p. 283).
2013/39 Blocage de valeurs patrimoniales
d'origine illicite
598 BVGE / ATAF / DTAF
4.3 In casu, eu égard au fait que la procédure d'entraide avait
échoué, le droit en vigueur au moment du blocage constitutionnel ne
permettait plus ni de confisquer ni de restituer les fonds gelés. Or une
saisie ne peut se justifier que tant que subsiste une probabilité de
confiscation (arrêts du Tribunal fédéral 1S.33/2005 du 5 décembre 2005
consid. 2.1 et 1P.405/1993 du 8 novembre 1995 consid. 3, paru à La
Semaine judiciaire [SJ] 1994 p. 97). Le Tribunal fédéral a déjà observé
que les mesures prises sur la base de l'art. 184 al. 3 Cst. sont souvent
« praeter legem » et se substituent en quelque sorte à des lois qui
n'existent justement pas (ATF 131 III 652 consid. 2; également
GIOVANNI BIAGGINI, Entwicklungen und Spannungen im Verfassungs-
recht, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht
[ZBl] 111 p. 1 ss, spéc. p. 12). Mais le recours à l'art. 184 al. 3 Cst. ne
peut être qu'extraordinaire et ne doit pas devenir la règle à chaque fois
que les autorités se trouvent dans une impasse, pour tenter de gagner du
temps. Cela reviendrait à leur octroyer un pouvoir discrétionnaire, ce que
les principes de l'Etat de droit réprouvent. Ainsi, si cette manière de faire,
qui consiste à prolonger artificiellement un état de fait afin de le
soumettre à une loi qui n'existe pas encore en usant extensivement de
l'art. 184 al. 3 Cst., peut soulever des doutes, il n'en reste pas moins
qu'elle peut être admise en l'espèce compte tenu de la latitude de
l'autorité inférieure. En outre, on ne peut pas passer sous silence la
volonté claire du législateur de soumettre la présente affaire à la LRAI et
de garder, à tout le moins provisoirement, les fonds de la recourante
bloqués jusqu'à décision sur l'action en confiscation par le biais de
l'art. 14 LRAI.
5.
5.1 Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la
décision attaquée du DFAE confirmée. Le recours est en revanche
irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre la décision du Conseil
fédéral de la même date (consid. 1.2.2).
5.2 Selon l'art. 63 al. 1 PA, en règle générale, les frais de procédure
sont mis à la charge de la partie qui succombe. En l'espèce, la recourante
succombe entièrement, si bien qu'il se justifie de lui faire supporter les
frais de procédure, d'un montant de 12 000 francs. Ce montant est
compensé par l'avance de frais déjà versée de 12 000 francs.
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5.3 En vertu de l'art. 64 al. 1 PA, l'autorité de recours peut allouer,
d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement
gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement
élevés qui lui sont occasionnés. Au vu de ce qui précède, la recourante
n'a pas droit à des dépens