BVGE 2013/43 - Abteilung I - Strassenwesen (Übriges) - Strassenwesen. Eidgenössische Bewilligung für die...

Strassenwesen 2013/43


BVGE / ATAF / DTAF 665

7 Öffentliche Werke – Energie – Verkehr
Travaux publics – Energie – Transports et
communications
Lavori pubblici – Energia – Trasporti e
comunicazioni
43
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. A. gegen Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation, vertreten durch das Bundesamt für Verkehr
A‒1769/2013 vom 23. August 2013
Strassenwesen. Eidgenössische Bewilligung für die grenzüberschrei-
tende Personenbeförderung. Widerruf wegen Wegfallens der
Erteilungsvoraussetzungen beziehungsweise Entzug wegen Pflicht-
verletzung.
aArt. 9 Abs. 3 Bst. a und b PBG. Art. 47 VPB.
1. aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG enthält keine Regelung zum Widerruf
wegen Wegfallens der Erteilungsvoraussetzungen (E. 5.4.1 ff.).
2. Die Regelung dieses Widerrufsgrundes auf Verordnungsstufe
durch Art. 47 VPB ist zulässig (E. 5.4.9).
3. Der Widerruf nach Art. 47 VPB und der Entzug wegen Pflicht-
verletzung nach aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG müssen verhältnis-
mässig sein (E. 5.6.1 und 6.4).
Routes. Autorisation fédérale pour le transport international de
voyageurs. Révocation pour cause de cessation des conditions
d'octroi et retrait en cas de manquement aux obligations.
Anc. art. 9 al. 3 let. a et b LTV. Art. 47 OTV.
1. L'ancien art. 9 al. 3 let. b LTV ne contient aucune réglementation
sur la révocation pour cause de cessation des conditions d'octroi
(consid. 5.4.1 ss).
2. La réglementation d'un tel motif de révocation par une
ordonnance, à l'art. 47 OTV, est licite (consid. 5.4.9).
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3. La révocation selon l'art. 47 OTV et le retrait pour manquement
aux obligations selon l'ancien art. 9 al. 3 let. a LTV doivent
respecter le principe de proportionnalité (consid. 5.6.1 et 6.4).
Strade. Autorizzazione federale per il trasporto internazionale di
viaggiatori. Revoca in seguito a decadenza delle condizioni di rilascio
e ritiro in caso di violazione degli obblighi.
Vecchio art. 9 cpv. 3 lett. a e b LTV. Art. 47 OTV.
1. Il vecchio art. 9 cpv. 3 lett. b LTV non disciplina la revoca per
decadenza delle condizioni di rilascio (consid. 5.4.1 segg.).
2. Il disciplinamento per via di ordinanza di questo motivo di
revoca in virtù dell'art. 47 OTV è ammesso (consid. 5.4.9).
3. La revoca ai sensi dell'art. 47 OTV e il ritiro per violazione degli
obblighi ai sensi del vecchio art. 9 cpv. 3 lett. a LTV devono
rispettare il principio di proporzionalità (consid. 5.6.1 e 6.4).

Am 31. Oktober 2011 erteilte das Bundesamt für Verkehr (BAV) A. und
deren kroatischer Kooperationspartnerin B. die erneuerte und geänderte
eidgenössische Bewilligung Nr. (…) für den Schweizer Streckenteil des
grenzüberschreitenden Linienbusverkehrs auf der Strecke (…), gültig
vom 1. November 2011 bis zum 31. Oktober 2013 (nachfolgend:
Bewilligung).
Am 31. Oktober 2012 kündigte das BAV A. den Widerruf der Be-
willigung an. Als Grund gab es an, A. habe trotz mehrfacher Frist-
erstreckung weder den Nachweis erbracht, dass eine der Unternehmens-
leitung angehörende oder für die Erbringung der Transportdienstleistung
eine leitende Funktion ausübende Person « über den Fachausweis und
infolgedessen über die erforderliche Lizenz » verfüge, noch, dass sie auf
ihr unmittelbar zur Verfügung stehende Fahrzeuge zurückgreifen könne.
A. nahm zum angekündigten Widerruf am 28. Dezember 2012 Stellung
und reichte unter anderem Dokumente zur verantwortlichen Person im
Sinne von Art. 4 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Zulassung als
Strassentransportunternehmen vom 20. März 2009 (STUG, SR 744.10)
ein. Am 24. Januar 2013 bestätigte das BAV im parallelen Verfahren
betreffend die Erneuerung der Zulassungsbewilligung (Lizenz) Nr. (…)
als Strassentransportunternehmen nach Art. 3 STUG (nachfolgend:
Lizenzverfahren) den Eingang dieser Dokumente. Zugleich forderte es A.
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auf, eine Kopie des Arbeitsvertrags mit der verantwortlichen Person und
– für den Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit – einen aktuellen
Jahresabschluss oder eine Zwischenbilanz einzureichen.
Mit Verfügung vom 25. Februar 2013 widerrief und entzog das
Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK), vertreten durch das BAV, die Bewilligung. Zur
Begründung bringt es vor, A. mangle es seit dem 8. Januar 2013 an der
Zulassungsbewilligung als Strassenverkehrsunternehmen, da die
bisherige Lizenz am 7. Januar 2013 ausgelaufen sei. Überdies verfüge sie
über keine im Sitzkanton auf sie immatrikulierten Fahrzeuge. Damit
fehlten zwei Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung, weshalb
diese nach Art. 61 Abs. 2 des Personenbeförderungsgesetzes vom
20. März 2009 (PBG, SR 745.1) und Art. 47 der Verordnung über die
Personenbeförderung vom 4. November 2009 (VPB, SR 745.11) zu
widerrufen sei. Die Verwendung der auf C. immatrikulierten Fahrzeuge
sei ausserdem eine wiederholte Verletzung von Art. 53 Abs. 1 Satz 1
VPB, weshalb die Bewilligung nach aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG in der
damals geltenden Fassung vom 20. März 2009 (AS 2009 5633) auch
entzogen werden könne.
Gegen diesen Entscheid des UVEK (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt A.
(nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 2. April 2013 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, es sei die Verfügung auf-
zuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne ihrer
Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventualiter sei die
Verfügung aufzuheben. Das Bundesverwaltungsgericht weist die
Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
5. Die Beschwerdeführerin ist, wie erwähnt (…), der Ansicht, es
seien weder die Voraussetzungen für einen Widerruf noch die für einen
Entzug erfüllt. Beide Massnahmen seien zudem unverhältnismässig.
Nachfolgend wird zunächst auf die Frage des Widerrufs eingegangen,
anschliessend auf die des Entzugs (vgl. E. 6).
5.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, gemäss aArt. 9 Abs. 3 Bst. b
PBG sei ein Widerruf nur möglich, wenn wesentliche öffentliche
Interessen dies rechtfertigten. Das Unternehmen sei in diesen Fällen
zudem angemessen zu entschädigen. Im vorliegenden Fall sei nicht
ansatzweise ersichtlich, dass derartige Interessen auf dem Spiel stünden
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beziehungsweise gefährdet seien. Art. 47 VPB komme kein über die
Gesetzesbestimmung hinausgehender Gehalt zu. Eine derartige Aus-
legung sei schon aufgrund der Normenhierarchie nicht haltbar. Zudem
mangelte es der in diesem Sinn interpretierten Verordnungsbestimmung
an einer genügenden Delegationsnorm im PBG. Auch Art. 61 Abs. 2
PBG sei nicht einschlägig, da er nur auf reine Bewilligungen, nicht aber
auf Konzessionen, wie die streitige Bewilligung eine sei, Anwendung
finde.
5.2 Die Vorinstanz beziehungsweise das BAV macht geltend,
gemäss Art. 47 VPB werde die Bewilligung widerrufen, wenn ihre
Voraussetzungen weggefallen seien. Wieso dieser Bestimmung kein über
aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG hinausgehender selbstständiger Gehalt
zukommen sollte, sei nicht ersichtlich. Eine scharfe Unterscheidung
zwischen Vollziehungsverordnungen und gesetzesvertretenden Ver-
ordnungen sei nicht möglich; manche Verordnungen enthielten sowohl
gesetzesvollziehende als auch gesetzesvertretende Rechtssätze. Abs. 3
von aArt. 9 PBG sei zudem eine « Kann-Bestimmung ». Art. 61 Abs. 2
PBG sehe im Weiteren vor, dass Bewilligungen entzogen würden, wenn
die gesetzlichen Voraussetzungen nicht mehr erfüllt seien. Die Be-
schwerdeführerin habe im Verfügungszeitpunkt keine auf sich im-
matrikulierten Fahrzeuge und keine Lizenz gehabt. Damit seien zwei
Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung nicht mehr erfüllt
gewesen. Der Widerruf der Bewilligung beziehungsweise der Entzug
nach Art. 61 Abs. 2 PBG sei somit zu Recht erfolgt.
5.3 Gemäss aArt. 9 Abs. 3 PBG kann die erteilende Behörde die
Konzession oder die Bewilligung entziehen, wenn das Unternehmen die
ihm nach Gesetz, Konzession oder Bewilligung auferlegten Pflichten
wiederholt oder schwerwiegend verletzt (Bst. a). Sie kann sie widerrufen,
wenn wesentliche öffentliche Interessen, namentlich die zweckmässige
und wirtschaftliche Befriedigung der Transportbedürfnisse, dies recht-
fertigen; das Unternehmen ist angemessen zu entschädigen (Bst. b). Nach
Art. 22 VPB in der im Verfügungszeitpunkt geltenden Fassung vom
4. November 2009 (AS 2009 6033) widerruft die erteilende Behörde die
Konzession ganz oder teilweise, wenn die Voraussetzungen weggefallen
sind. Unter den gleichen Voraussetzungen widerruft das UVEK gemäss
Art. 47 VPB die Bewilligung für die grenzüberschreitende Personenbe-
förderung. Beide Verordnungsbestimmungen verweisen in Klammern
ausdrücklich auf die Widerrufsbestimmung von aArt. 9 Abs. 3 Bst. b
PBG. Nach Art. 61 Abs. 1 PBG können das BAV und die erteilende
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Behörde Bewilligungen, Erlaubnisse und Ausweise zeitweilig oder
dauernd entziehen oder deren Geltungsbereich einschränken, wenn gegen
das PBG oder seine Ausführungsvorschriften verstossen wird (Bst. a)
oder die mit der Erteilung verbundenen Beschränkungen oder Auflagen
missachtet werden (Bst. b). Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung entziehen
sie Bewilligungen, Erlaubnisse und Ausweise, wenn die gesetzlichen
Voraussetzungen zu deren Erteilung nicht mehr erfüllt sind.
5.4 Vorliegend stellt sich zunächst die Frage, ob mit Art. 47 VPB
und/oder Art. 61 Abs. 2 PBG eine zulässige Grundlage besteht, um eine
Bewilligung für die grenzüberschreitende Personenbeförderung wegen
Wegfallens der Erteilungsvoraussetzungen zu widerrufen beziehungs-
weise zu entziehen. Dies hängt massgeblich davon ab, wie der Umstand
zu interpretieren ist, dass aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG einzig das Vorliegen
wesentlicher öffentlicher Interessen als Widerrufsgrund nennt, hinsicht-
lich weiterer möglicher Widerrufsgründe jedoch schweigt. Bei der
Beantwortung dieser Auslegungsfrage sind die in der bundesgericht-
lichen Rechtsprechung entwickelten Auslegungsgrundsätze zu beachten.
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet danach der Wortlaut der mass-
geblichen Norm. Ist dieser nicht klar und sind verschiedene Interpreta-
tionen möglich, muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente
nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Dabei kommt es
namentlich auf den Zweck der Regelung, die dieser zugrunde liegenden
Wertungen sowie den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht.
Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient
aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich bei
neueren Texten kommt ihr eine besondere Bedeutung zu, weil veränderte
Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung
weniger nahelegen. Vom Wortlaut darf abgewichen werden, wenn triftige
Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Regelung
wiedergibt. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die
der Verfassung am besten entspricht. Allerdings findet auch eine ver-
fassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn
einer Gesetzesbestimmung (vgl. zum Ganzen statt vieler BGE 138 II 440
E. 13 m.w.H.).
5.4.1 Zwar trifft es zu, dass – wie das BAV vorbringt – die erteilende
Behörde nach dem Wortlaut von aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG die
Konzession oder Bewilligung widerrufen kann, wenn der ausdrücklich
erwähnte Widerrufsgrund vorliegt. Daraus kann indes nicht gefolgert
werden, der Gesetzgeber habe diesen lediglich im Sinne eines Beispiels
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anführen und signalisieren wollen, die erteilende Behörde könne einen
Widerruf auch aus anderen Gründen vornehmen. Mit der Kann-
Formulierung wird – entsprechend dem typischen Gebrauch solcher
Formulierungen (vgl. dazu PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/
MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009,
§ 26 Rz. 5) – vielmehr angezeigt, dass der erteilenden Behörde beim
Entscheid über den Widerruf im ausdrücklich geregelten Fall (Ent-
schliessungs-)Ermessen zukommen soll. Hätte der Gesetzgeber eine
nicht abschliessende Aufzählung der Widerrufsgründe signalisieren
wollen, hätte er die dafür üblichen Begriffe wie « namentlich » oder
« insbesondere » verwendet. Das Fehlen solcher Begriffe legt deshalb
nahe, dass er mit aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG einzig den ausdrücklich
erwähnten Widerrufsgrund regeln wollte. Darüber hinaus lässt sich dem
Wortlaut für die hier interessierende Frage jedoch nichts entnehmen.
Insbesondere ergeben sich keine Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber
einen Widerruf aus weiteren Gründen stillschweigend ausschliessen
wollte (qualifiziertes Schweigen). Es sind deshalb auch die übrigen
Auslegungselemente zu berücksichtigen.
5.4.2 In systematischer Hinsicht ist dabei zunächst Art. 61 Abs. 2
PBG von Interesse. Wie erwähnt (vgl. E. 5.3), sieht dieser vor, dass das
BAV oder die erteilende Behörde Bewilligungen, Erlaubnisse und
Ausweise entzieht, wenn die Voraussetzungen zu deren Erteilung nicht
mehr erfüllt sind. Für Konzessionen gilt dies dem Wortlaut nach
hingegen nicht. Dies liesse sich als Hinweis deuten, dass der Gesetzgeber
den – hier Entzug genannten – Widerruf wegen Wegfallens der Ertei-
lungsvoraussetzungen bei Konzessionen und eventuell auch bei
Bewilligungen nach Art. 7 und 8 PBG, die trotz ihrer Bezeichnung eben-
falls als Konzessionen zu qualifizieren sein dürften (vgl. MARCEL HEPP/
UELI STÜCKELBERGER, Die Konzession im Strassenverkehr, in: René
Schaffhauser [Hrsg.], Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2011, Bern
2011, S. 212 Fn. 29), nicht zulassen wollte. Diese Deutung ist indes nicht
zwingend, gilt doch die Entzugsregelung wegen Pflichtverletzung
gemäss Abs. 1 von Art. 61 PBG dem Wortlaut nach ebenfalls nicht für
Konzessionen, obschon diese nach aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG bei Pflicht-
verletzung durchaus entzogen werden können. Zwar liesse sich diesbe-
züglich argumentieren, Konzessionen würden in Art. 61 Abs. 1 PBG
deshalb nicht erwähnt, weil sie nach aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG nur bei
wiederholter oder schwerwiegender Pflichtverletzung entzogen werden
können, nicht aber bereits bei einem (blossen) Verstoss gegen das PBG
oder seine Ausführungsvorschriften beziehungsweise einer (blossen)
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Missachtung der mit der Erteilung verbundenen Beschränkungen oder
Auflagen (so Art. 61 Abs. 1 PBG). Ein Vergleich mit Art. 89 Abs. 1 des
Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG, SR 742.101), der mit
Art. 61 Abs. 1 PBG weitestgehend übereinstimmt und ebenfalls auf den
ersten Schritt der Bahnreform 2 zurückgeht (vgl. Ziff. II 13 und
Anhang 1 des Bundesgesetzes über die Bahnreform 2 vom 20. März
2009, AS 2009 5597), legt jedoch nahe, dass der Gesetzgeber den
Anwendungsbereich von Art. 61 Abs. 1 PBG nicht mit der Entzugsrege-
lung in aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG abgestimmt hat. So gilt Art. 89 Abs. 1
EBG dem Wortlaut nach insbesondere auch für die Netzzugangs-
bewilligung, obschon diese nur « widerrufen » (so die Terminologie hier)
werden kann, wenn wiederholt oder in schwerer Weise gegen die
Vorschriften des Gesetzes oder der Bewilligung verstossen wurde (vgl.
aArt. 9 Abs. 3 EBG in der im Verfügungszeitpunkt geltenden Fassung
vom 20. März 1998 [AS 1998 2837], heute Art. 8f EBG; vgl. auch die
entsprechenden, heutigen « Widerrufs- »Bestimmungen für die
Sicherheitsgenehmigung [Art. 8b EBG] und die Sicherheitsbescheini-
gung [Art. 8f EBG]). Aus welchen Gründen der Gesetzgeber Konzes-
sionen weder in Abs. 1 noch in Abs. 2 von Art. 61 PBG (bzw. von Art. 89
EBG) erwähnt hat, bleibt somit offen. Aus Art. 61 Abs. 2 PBG ergeben
sich daher für die hier interessierende Frage keine klaren Hinweise.
5.4.3 In systematischer Hinsicht ist weiter Art. 8 Abs. 1 EBG von
Interesse, der den Widerruf der Infrastrukturkonzession regelt und wie
aArt. 9 Abs. 3 PBG auf die Bahnreform 1 zurückgeht (vgl. E. 5.4.5).
Nach dieser Regelung kann der Bundesrat die Konzession nach Anhören
der betroffenen Kantone « widerrufen » (so die einheitliche Terminologie
hier), wenn innert der in der Konzession festgesetzten Frist der Bau nicht
begonnen oder vollendet oder der Betrieb nicht aufgenommen wird
(Bst. a), das Eisenbahnunternehmen die ihm nach Gesetz und Konzession
auferlegten Pflichten in schwerwiegender Weise verletzt (Bst. b) oder
wesentliche öffentliche Interessen, namentlich die zweckmässige und
wirtschaftliche Befriedigung der Transportbedürfnisse, dies rechtfertigen
(Bst. c). Im letztgenannten Fall ist das Eisenbahnunternehmen angemes-
sen zu entschädigen. Wie aArt. 9 Abs. 3 PBG sieht Art. 8 Abs. 1 EBG
somit den Widerruf wegen Wegfallens der Erteilungsvoraussetzungen
nicht ausdrücklich vor. Darauf kann für die hier interessierende Frage
allerdings nichts Massgebliches abgeleitet werden, stellt sich doch auch
bei der Regelung des EBG die Frage, wie sie zu interpretieren ist.
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5.4.4 In systematischer Hinsicht ist ausserdem Art. 8 Abs. 2 STUG zu
berücksichtigen. Danach entzieht oder widerruft das BAV die Zulas-
sungsbewilligung entschädigungslos, wenn eine Zulassungsvorausset-
zung nicht mehr erfüllt ist oder das Unternehmen wiederholt oder
schwerwiegend gegen die Bestimmungen über den Strassenverkehr
verstossen hat. Das EBG enthält eine entsprechende Regelung für den
Widerruf der Netzzugangsbewilligung (vgl. aArt. 9 Abs. 3 EBG, heute
Art. 8f EBG) sowie – in der heute geltenden Fassung ‒ für den Widerruf
der Sicherheitsgenehmigung und der Sicherheitsbescheinigung (vgl.
Art. 8b und 8f EBG). Die Bestimmungen über die Zulassung als
Strassentransportunternehmen waren vor ihrer Auslagerung ins STUG im
Rahmen des ersten Schritts der Bahnreform 2 (vgl. Anhang 2 des
Bundesgesetzes vom 20. März 2009 über die Bahnreform 2, AS 2009
5597) im Personenbeförderungsgesetz vom 18. Juni 1993 enthalten (PBG
von 1993, AS 1993 3128), das in Art. 13 Abs. 2 den Widerruf wegen
Wegfallens der Zulassungsvoraussetzungen in gleicher Weise wie Art. 8
Abs. 2 STUG regelte. Die Regelung betreffend den Widerruf der Netz-
zugangsbewilligung wurde im Rahmen der Bahnreform 1 ins EBG
aufgenommen (vgl. AS 1998 2837). Es liesse sich deshalb argumen-
tieren, der Gesetzgeber habe im hier massgeblichen Regelungskontext
immer ausdrücklich stipuliert, wenn er den Widerruf wegen Wegfallens
der Erteilungsvoraussetzungen zulassen wollte. Sein diesbezügliches
Schweigen in aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG könnte entsprechend als
stillschweigender Ausschluss dieses Widerrufsgrundes gedeutet werden.
Dies ist aber nicht zwingend. Die Widerrufsregelung von aArt. 9 Abs. 3
Bst. b PBG – wie auch die von Art. 8 Abs. 1 Bst. c EBG – ermöglicht
dem Bund als Konzedent, bei Vorliegen wesentlicher öffentlicher
Interessen, namentlich verkehrspolitischer Natur, das dem Betroffenen
eingeräumte Recht gegen angemessene Entschädigung einseitig
aufzuheben, auch wenn sich dieser keines Fehlverhaltens schuldig ge-
macht hat und die Erteilungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt sind. Sie
betrifft somit eine Problematik, die bei den erwähnten Bewilligungen
nicht besteht. Dass der Gesetzgeber bei diesen den Widerruf wegen
Wegfallens der Erteilungsvoraussetzungen regelte, in aArt. 9 Abs. 3
Bst. b PBG – und Art. 8 Abs. 1 Bst. c EBG – dagegen den Widerruf
wegen wesentlicher öffentlicher Interessen, könnte somit auch auf die
unterschiedliche Regelungsproblematik und den damit einhergehenden
unterschiedlichen Regelungsfokus zurückzuführen sein. Ein klarer
Hinweis für die hier interessierende Frage ergibt sich daraus daher
ebenfalls nicht.
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5.4.5 Zu berücksichtigen ist weiter die Entstehungsgeschichte von
aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG. Wie erwähnt (vgl. E. 5.4.3), geht dieser auf
die Bahnreform 1 zurück, in deren Rahmen ein inhaltlich identischer
Tatbestand als Art. 4 Abs. 4 Bst. b und ein aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG
grundsätzlich entsprechender, dem Wortlaut nach jedoch etwas ein-
geschränkterer und als Widerruf bezeichneter Tatbestand als Art. 4 Abs. 4
Bst. a ins PBG von 1993 aufgenommen wurden (vgl. AS 1998 2860).
Eine um einen weiteren Widerrufstatbestand erweiterte, ansonsten aber
identische Regelung wurde gleichzeitig auch ins EBG integriert (vgl.
aArt. 8 Abs. 1 EBG, AS 1998 2836). Das PBG von 1993 enthielt bis zu
diesem Zeitpunkt keine Widerrufsregelung. Auf der Verordnungsebene
bestand jedoch eine derartige Regelung, die zusätzlich zu den neu ins
Gesetz eingefügten Tatbeständen auch den Widerruf wegen Wegfallens
der Erteilungsvoraussetzungen sowie wegen Nicht- oder nur teilweise
Ausübens der verliehenen Rechte vorsah (vgl. Art. 19 der Automobil-
konzessionsverordnung vom 18. Dezember 1995 [AKV von 1995, AS
1996 474]). Aus der Botschaft zur Bahnreform 1 vom 13. November
1996 wird zwar deutlich, dass der Gesetzgeber bei der Aufnahme der
Widerrufsmöglichkeit wegen wesentlicher öffentlicher Interessen in
erster Linie verkehrspolitische Interessen vor Augen hatte (vgl. BBl 1997
I 952 und 957). Eine Erklärung, wieso nicht sämtliche Widerrufstat-
bestände der AKV von 1995 ins PBG von 1993 aufgenommen wurden,
findet sich hingegen nicht. Es ist daher nicht klar ersichtlich, ob der
Gesetzgeber von der auf der Verordnungsstufe bestehenden Regelung
abweichen und einen Widerruf neu nur noch im gesetzlich geregelten
Fall zulassen wollte. Das gänzliche Fehlen eines entsprechenden
Hinweises legt indes nahe, dass dies nicht seine Regelungsabsicht war.
Vielmehr dürfte es ihm darum gegangen sein, die widerrufsrechtlich
besonders problematische Möglichkeit eines Widerrufs wegen
wesentlicher öffentlicher Interessen, insbesondere der im Fokus
stehenden verkehrspolitischen Interessen, auf der Gesetzesebene zu
verankern, ohne ansonsten die Widerrufsfrage zu regeln.
5.4.6 Im Rahmen des ersten Schritts der Bahnreform 2 wurde die
Regelung von Art. 4 Abs. 4 Bst. a PBG von 1993 inhaltlich und
sprachlich angepasst, ausserdem wurde der Widerruf neu als Entzug
bezeichnet. Die Regelung von Art. 4 Abs. 4 Bst. b PBG von 1993 wurde
sprachlich geringfügig korrigiert, im Übrigen aber unverändert
übernommen. Während sich der Botschaft zur Bahnreform 2 vom
23. Februar 2005 nichts Massgebliches entnehmen lässt (vgl. BBl 2005
2486), wird in der Zusatzbotschaft zur Bahnreform 2 vom 9. März 2007
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die neu eingeführte terminologische Unterscheidung zwischen Entzug
und Widerruf erläutert (vgl. BBl 2007 2718). Eine Konzession oder eine
Bewilligung wird danach entzogen, wenn deren Inhaber die Bestim-
mungen des Gesetzes oder der Konzession beziehungsweise der Bewil-
ligung verletzt hat. Dagegen kann die Konzession oder die Bewilligung
widerrufen werden, wenn die Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind
oder der Inhaber seine Tätigkeit aufgibt oder andere wichtige Gründe
vorliegen, die unabhängig vom Inhaber der Konzession oder der
Bewilligung sind. Aus diesen Ausführungen wird zwar deutlich, dass der
Bundesrat einen Widerruf nicht nur aus dem in aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG
ausdrücklich genannten Grund als möglich erachtete. Dass er die
weiteren Widerrufsgründe ebenfalls gesetzlich verankern wollte, geht
daraus jedoch nicht hervor. Ebenso wenig ist ersichtlich, wieso er die
Widerrufsmöglichkeit wegen Wegfallens der Erteilungsvoraussetzungen,
die in der Verordnung über die Personenbeförderungskonzession vom
25. November 1998 (VPK von 1998, AS 1999 721), die gleichzeitig mit
der neuen Widerrufsregelung des PBG von 1993 in Kraft trat,
ausdrücklich erwähnt wird (vgl. Art. 18 Abs. 1 Bst. b bzw. Art. 45 Bst. a
VPK von 1998), nicht ebenfalls in die dem Parlament vorgelegte Wider-
rufsregelung aufnahm. Dass er diese Widerrufsmöglichkeit für die
Zukunft ausschliessen wollte, obschon er sie offenbar voraussetzte, ist
indes nicht plausibel und daher nicht anzunehmen. Hinweise darauf, dass
der Gesetzgeber eine andere Regelungsabsicht hatte, bestehen nicht. Es
ist daher davon auszugehen, er habe einzig die bisherige gesetzliche
Widerrufsregelung fortführen, ansonsten den Widerruf aber nicht
normieren wollen.
5.4.7 In teleologischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass, wie
erwähnt (vgl. E. 5.4.4), der in aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG ausdrücklich
genannte Widerrufstatbestand dem Bund als Konzedent ermöglichen soll,
die Konzession beziehungsweise die Bewilligung bei Vorliegen wesent-
licher öffentlicher Interessen gegen Entschädigung auch dann einseitig
aufzuheben, wenn sich der Betroffene korrekt verhalten hat und die
Erteilungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt sind. Er dient somit einem
Zweck, der sich namentlich von dem des Widerrufs wegen Wegfallens
der Erteilungsvoraussetzungen klar unterscheidet und widerrufsrechtlich
besonders problematisch ist. Dieser Unterschied legt nahe, dass aArt. 9
Abs. 3 Bst. b PBG auf den ausdrücklich genannten Widerrufsgrund
beschränkt ist und hinsichtlich der weiteren möglichen Widerrufsgründe
keine Regelung enthält.
Strassenwesen 2013/43


BVGE / ATAF / DTAF 675

5.4.8 Zusammenfassend ergeben sich somit bereits aus dem Wortlaut,
darüber hinaus aber auch aus der Entstehungsgeschichte und dem Zweck
von aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG Hinweise darauf, dass dieser einzig den
ausdrücklich genannten Widerrufsgrund regelt und die weiteren mög-
lichen Widerrufsgründe nicht einschliesst. Die beiden zuletzt genannten
Auslegungselemente deuten ausserdem darauf hin, dass er die weiteren
möglichen Widerrufsgründe auch nicht ausschliesst (kein qualifiziertes
Schweigen). Massgebliche gegenteilige Hinweise ergeben sich in beiden
Fällen aus den massgeblichen Auslegungselementen nicht. Es ist
entsprechend davon auszugehen, aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG regle einzig
den ausdrücklich erwähnten Widerrufsgrund und enthalte darüber hinaus
hinsichtlich der weiteren möglichen Widerrufsgründe weder im positiven
Sinn (weitere mögliche Gründe mit umfasst) noch im negativen Sinn
(weitere mögliche Gründe ausgeschlossen) eine Regelung.
5.4.9 Die gesetzliche Widerrufsregelung erweist sich somit hin-
sichtlich der Frage, ob die Konzession oder die Bewilligung bei Weg-
fallen der Erteilungsvoraussetzungen zu widerrufen ist beziehungsweise
widerrufen werden kann, als lückenhaft, da sie darauf keine Antwort gibt
(vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 25 Rz. 7). Eine Antwort
findet sich hingegen in Art. 22 (für die Konzession) beziehungsweise
Art. 47 VPB (für die Bewilligung für die grenzüberschreitende
Personenbeförderung), die – wie die VPB als Ganzes – zusammen mit
dem neuen PBG – und damit auch mit aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG – am
1. Januar 2010 in Kraft traten und Art. 18 beziehungsweise Art. 45 VPK
von 1998 ersetzen. Nach dem klaren Wortlaut des hier interessierenden
Art. 47 VPK von 1998, der eine einschränkende Auslegung, wie sie die
Beschwerdeführerin vorbringt (kein über aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG
hinausgehender Gehalt), offensichtlich ausschliesst, ist die Bewilligung
zu widerrufen, wenn ihre Voraussetzungen weggefallen sind. Diese
Regelung entspricht – abgesehen davon, dass die bisherige Kann-
Formulierung durch eine verbindliche Formulierung ersetzt wurde –
Art. 45 Bst. a VPK von 1998. Art. 47 VPB ergänzt somit die lückenhafte
gesetzliche Widerrufsregelung in grundsätzlicher Übereinstimmung mit
der jahrelangen Rechtslage auf der Verordnungsebene und den
allgemeinen Widerrufsgrundsätzen (vgl. BGE 103 Ib 350 E. 8a;
HEPP/STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 225; TOMAS POLEDNA, Staatliche Be-
willigungen und Konzessionen, Bern 1994, Rz. 339 und 346; BLAISE
KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl., Basel/Frankfurt am Main
1991, Rz. 1433) um eine Widerrufsmöglichkeit, die vom Gesetzgeber
jedenfalls im Rahmen des ersten Schritts der Bahnreform 2 offenbar
2013/43 Strassenwesen


676 BVGE / ATAF / DTAF

vorausgesetzt, jedoch im Gesetz nicht geregelt wurde. Damit klärt er
nicht nur die wegen ihrer Unvollständigkeit unklare gesetzliche Re-
gelung im Sinne des Gesetzgebers; er regelt zudem eine Frage, die die
Vorinstanz ansonsten im Einzelfall gestützt auf die allgemeinen Wider-
rufsgrundsätze entscheiden müsste und dürfte (vgl. TSCHANNEN/
ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 21 und 29 ff.). Es kann entspre-
chend nicht gesagt werden, der Verordnungsgeber habe mit dem Erlass
von Art. 47 VPB seine Kompetenzen überschritten. Ebenso wenig
verstösst diese Bestimmung gegen aArt. 9 Abs. 3 Bst. b PBG.
5.4.10 Mit Art. 47 VPB liegt somit eine grundsätzlich zulässige Wider-
rufsregelung für den Fall vor, dass die Voraussetzungen für die Erteilung
der Bewilligung für die grenzüberschreitende Personenbeförderung
weggefallen sind (so implizit auch Urteil des Bundesgerichts
2A.550/2000 vom 21. März 2001 E. 2 zu Art. 45 Abs. 1 Bst. a VPK von
1998). Es kann deshalb offenbleiben, ob sich ein Widerruf beziehungs-
weise ein Entzug (so die Terminologie hier) in einem solchen Fall auch
auf Art. 61 Abs. 2 PBG stützen könnte, wie dessen Wortlaut nahelegt,
oder diese Bestimmung lediglich für eigentliche Bewilligungen und
daher nicht für Bewilligungen nach Art. 8 PBG gilt, die, wie erwähnt
(vgl. E. 5.4.2), als Konzession zu qualifizieren sein dürften.
5.5 Zu prüfen bleibt, ob die Voraussetzungen für einen Widerruf
nach Art. 47 VPB erfüllt sind (vgl. nachfolgend) und ob, falls ja, ein
Widerruf verhältnismässig ist (vgl. E. 5.6).
5.5.1 Gemäss Art. 3 Abs. 1 STUG benötigt, wer die Tätigkeit als
Strassentransportunternehmen im Personen- oder im Güterverkehr
ausüben will, eine Zulassungsbewilligung. Diese ist somit unerlässliche
Voraussetzung für die grenzüberschreitende Personenbeförderung im
Sinne von Art. 8 PBG. Eine Tätigkeit ohne Zulassungsbewilligung ist,
wie erwähnt (…), strafbar (vgl. Art. 11 Bst. a STUG). Trotz ihrer grund-
legenden Bedeutung wird die Zulassung als Strassentransportunter-
nehmen weder in Art. 9 Abs. 1 und 2 PBG noch in Art. 44 VPB als
Voraussetzung für die Erteilung der Bewilligung für die grenzüber-
schreitende Personenbeförderung erwähnt. Einzig die das Bundesver-
waltungsgericht nicht bindende (vgl. BGE 138 V 50 E. 4.1 mit Hinweis;
TSCHANNEN/MÜLLER/ZIMMERLI, a.a.O., § 41 Rz. 16) Richtlinie des BAV
betreffend den grenzüberschreitenden Busverkehr zwischen der Schweiz
und den Drittstaaten (RgüBvD, revidierte Fassung vom 1. September
2010) führt sie in Ziff. 3.7 Bst. a/J als Erteilungsvoraussetzung auf.
Damit nimmt sie allerdings eine überzeugende Konkretisierung der
Strassenwesen 2013/43


BVGE / ATAF / DTAF 677

Erteilungsvoraussetzungen vor, bietet doch ein Unternehmen, das nicht
über die Zulassungsbewilligung als Strassentransportunternehmen
verfügt, keine Gewähr für die Einhaltung des STUG, das eine solche
Bewilligung gerade verlangt (vgl. Art. 44 Abs. 1 Bst. a VPB). Es besteht
deshalb kein Anlass, in diesem Punkt von der RgüBvD abzuweichen
(vgl. die vorstehenden Zitate).
5.5.2 Nach Art. 44 Abs. 1 Bst. e VPB wird die Bewilligung nur erteilt,
wenn die Fahrten mit Fahrzeugen durchgeführt werden, die dem Trans-
portunternehmen unmittelbar zur Verfügung stehen (so schon Art. 40
Abs. 1 Bst. e VPK von 1998; vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts
2A.550/2000 vom 21. März 2001 E. 2). Diese Bestimmung wird in
Ziff. 3.7 Bst. a/E RgüBvD dahingehend konkretisiert, dass die einge-
setzten Fahrzeuge auf die Bewilligungsinhaberin zugelassen und an
deren Sitz immatrikuliert sein müssen. Diese Konkretisierung entspricht
Art. 53 VPB und erscheint überzeugend. Es besteht daher auch hier kein
Grund, von der RgüBvD abzuweichen (vgl. die Zitate in E. 5.5.1).
5.5.3 Wie erwähnt (…), lief die Lizenz der Beschwerdeführerin am
7. Januar 2013 aus und wurde bislang nicht erneuert. Die Beschwerde-
führerin erfüllte somit im Verfügungszeitpunkt die grundlegende Voraus-
setzung für die Erteilung der Bewilligung nicht mehr. Zu diesem Zeit-
punkt hatte sie ausserdem keine Fahrzeuge mehr auf sich immatrikuliert,
da diese im Zusammenhang mit dem Eigentümerwechsel per Anfang
März 2012 exmatrikuliert worden waren. Zwar immatrikulierte sie nach
Einreichung der Beschwerde am 3. April 2013 neu ein Fahrzeug beim
Strassenverkehrsamt des Kantons X., mithin in ihrem damaligen Sitz-
kanton. Diese neue Tatsache vermag indes die Beurteilung des Wider-
rufsgrundes der fehlenden unmittelbar zur Verfügung stehenden Fahr-
zeuge ebenso wenig zu beeinflussen wie eine allfällige Immatrikulation
eines Fahrzeugs im neuen Sitzkanton Z., auch wenn damit in dieser
Hinsicht der rechtskonforme Zustand wiederhergestellt worden sein
sollte. Ansonsten hätte es eine Bewilligungsinhaberin in der Hand, die
Ahndung eines nicht rechtskonformen Zustands, den sie selbst geschaf-
fen und – in Kenntnis des Mangels und trotz entsprechender Hinweise
vonseiten der Behörde – während längerer Zeit aufrechterhalten hat,
durch eine nachträgliche Korrektur des beanstandeten Zustands
abzuwenden. Damit könnte sie letztlich darüber bestimmen, wann sie den
rechtskonformen Zustand wiederherstellen will, was mit dem Zweck der
Widerrufsregelung nicht vereinbar wäre (vgl. Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts A‒5837/2008 vom 3. April 2009 E. 3.4 und A‒2998/2008
2013/43 Strassenwesen


678 BVGE / ATAF / DTAF

vom 25. März 2009 E. 7.4.5). Die Voraussetzungen für einen Widerruf
nach Art. 47 VPB sind deshalb bereits aus diesem Grund auch hin-
sichtlich des Erfordernisses unmittelbar zur Verfügung stehender
Fahrzeuge als erfüllt zu betrachten. Es kann entsprechend offenbleiben,
ob dies auch deshalb gilt, weil – wie das BAV geltend macht – ein
einziges Fahrzeug für den Betrieb des bewilligten Verkehrsdienstes nicht
ausreicht, wie dies Ziff. 3.7 Bst. a/E RgüBvD als weitere Konkretisierung
dieser Erteilungsvoraussetzung verlangt.
5.6
5.6.1 Art. 47 VPB ordnet zwar für den Fall, dass die Erteilungs-
voraussetzungen weggefallen sind, in genereller und grundsätzlicher
Weise den Widerruf der Bewilligung durch die Vorinstanz an. Dies ändert
allerdings nichts daran, dass diese bei ihrem Entscheid wie jede andere
Verwaltungsbehörde auch an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit
gebunden ist, zumal es sich bei Art. 47 VPB um eine Verordnungs-
bestimmung handelt, die eine lückenhafte gesetzliche Regelung ergänzt
(vgl. Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; YVO HANGARTNER, in:
Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizeri-
sche Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2008,
Rz. 39 zu Art. 5). Ein Widerruf ist demnach nur zulässig, wenn er zur
Erreichung des im öffentlichen Interesse angestrebten Ziels geeignet und
erforderlich ist; der damit angestrebte Zweck muss zudem in einem
vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die der vom Widerruf
betroffenen Person auferlegt werden. Er hat insbesondere zu
unterbleiben, wenn eine gleiche, aber mildere Massnahme ausreichen
würde (vgl. zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz BGE 131 V 107 E. 3.4.1
m.w.H.; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒4924/2012 vom 1. Juli
2013 E. 6.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 581).
5.6.2 Gemäss Art. 4 Abs. 1 STUG muss, wer eine Zulassungsbewil-
ligung als Strassentransportunternehmen erlangen will, zuverlässig und
finanziell leistungsfähig sowie fachlich geeignet sein. Damit sollen
insbesondere die Sicherheit im Strassenverkehr sowie die Sicherheit und
die Vertrauenswürdigkeit im Rechtsverkehr mit Behörden, Fahrgästen
und angestelltem Personal gewährleistet werden. Das Bestehen einer
Lizenz als Voraussetzung für die Erteilung einer Bewilligung für die
grenzüberschreitende Personenbeförderung soll somit garantieren, dass
diese öffentlichen Interessen durch die bewilligte Tätigkeit nicht
Strassenwesen 2013/43


BVGE / ATAF / DTAF 679

beeinträchtigt werden. Mit dem Erfordernis unmittelbar zur Verfügung
stehender Fahrzeuge soll sichergestellt werden, dass das Strassentrans-
portunternehmen eine unmittelbare Kontrolle über die Fahrzeuge
ausüben und einen sicheren Betrieb gewährleisten kann (vgl. Ziff. 3.7
Bst. a/E RgüBvD). Es dient somit in erster Linie der Sicherheit im
Strassenverkehr und soll deren Beeinträchtigung verhindern. Das
Wegfallen der beiden Erteilungsvoraussetzungen führt grundsätzlich
(vgl. E. 5.6.3) dazu, dass die öffentlichen Interessen, die diese
gewährleisten sollen, bei einer Fortsetzung der bewilligten Tätigkeit
verletzt werden könnten. Mit einem Widerruf der Bewilligung kann
dieser Gefahr begegnet werden. Zudem wird der nicht rechtskonforme
Zustand beendigt. Der vorliegend mit dieser Zielsetzung vorgenommene
Widerruf verfolgt somit im öffentlichen Interesse liegende Ziele und ist
zu deren Erreichung geeignet.
5.6.3 Nicht ohne Weiteres klar ist, ob er auch erforderlich ist. So
macht die Beschwerdeführerin geltend, seit der Immatrikulation des
Fahrzeugs beim Strassenverkehrsamt des Kantons X. am 3. April 2013
würden die – wenn überhaupt – nur geringfügigen öffentlichen
Interessen, die durch den Rückgriff auf die Fahrzeuge der C. betroffen
worden seien, nicht mehr berührt. Spätestens mit der Einreichung der
Bestätigung betreffend die Anstellung der verantwortlichen Person im
Sinne von Art. 4 Abs. 2 STUG und der provisorischen Bilanz für das Jahr
2012 beim BAV mit Schreiben vom 19. April 2013 seien zudem die
Voraussetzungen für die Erteilung der Lizenz erfüllt gewesen. Sie bringt
somit implizit vor, der Widerruf sei trotz der noch ausstehenden
formellen Erneuerung der Lizenz nicht erforderlich. Dies vermag indes
nicht zu überzeugen.
Zunächst ist es, wie dargelegt (vgl. E. 5.5.3), für die Beurteilung des
Widerrufsgrundes der fehlenden unmittelbar zur Verfügung stehenden
Fahrzeuge unerheblich, ob die Beschwerdeführerin in dieser Hinsicht
nachträglich den rechtskonformen Zustand wiederhergestellt hat und die
entsprechende Erteilungsvoraussetzung wieder erfüllt. Es kann deshalb
bereits aus diesem Grund und ungeachtet der Frage, ob ein einziges
Fahrzeug für den Betrieb des bewilligten Verkehrsdienstes ausreicht,
nicht davon ausgegangen werden, das öffentliche Interesse, das diese
Erteilungsvoraussetzung schützen soll, sei auch ohne Widerruf ge-
währleistet.
Die Beschwerdeführerin weist sodann selber darauf hin, dass das BAV
im Lizenzverfahren die provisorische Bilanz für das Jahr 2012 nicht als
2013/43 Strassenwesen


680 BVGE / ATAF / DTAF

ausreichend beurteilte und mit Schreiben vom 22. April 2013 zusätzlich
die definitive Jahresrechnung für dieses Jahr einverlangte. Diese hat sie
bislang nicht eingereicht. Ebenso wenig hat sie dem BAV die von ihr
stattdessen vorgeschlagene Bankgarantie vorgelegt. Es ist folglich davon
auszugehen, dieses erachte den Nachweis der finanziellen Leistungs-
fähigkeit weiterhin als nicht erbracht und entsprechend die Vor-
aussetzungen für die Erteilung der Lizenz als noch nicht erfüllt. Dass
diese Einschätzung falsch wäre, ergibt sich aus den vorliegenden Akten
nicht. Eine darüber hinausgehende Prüfung ist zudem nicht erforderlich,
bildet die Frage doch nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerde-
verfahrens, das auf den Widerruf beziehungsweise den Entzug der Be-
willigung beschränkt ist, der in dem vom Lizenzverfahren verschiedenen
Bewilligungsverfahren erfolgte. Es ist deshalb mit dem BAV davon
auszugehen, der Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit sei noch
nicht erbracht beziehungsweise die Voraussetzungen für die Erteilung der
Lizenz seien noch nicht erfüllt. Es kann demnach auch hinsichtlich dieser
Erteilungsvoraussetzung nicht gesagt werden, die öffentlichen Interessen,
die sie schützen soll, seien auch ohne Widerruf gewährleistet.
Ein Verzicht auf einen Widerruf kann schliesslich bereits deshalb nicht
als überflüssig betrachtet werden, weil mit der Lizenz die grundlegende
Voraussetzung für die bewilligte Tätigkeit weggefallen ist, diese mithin
nicht mehr ausgeübt werden darf und daher zu unterbinden ist. Es kommt
deshalb namentlich nicht infrage, der Beschwerdeführerin lediglich Frist
zur Wiederherstellung des rechtskonformen Zustands beziehungsweise
zur Erneuerung der Lizenz anzusetzen. Dies gilt umso mehr, als das BAV
den Widerruf der Bewilligung wegen des Fehlens der vorgeschriebenen
Fahrzeuge mit Schreiben vom 31. Oktober 2012 ausdrücklich in Aussicht
stellte und der Beschwerdeführerin aufgrund dieses Schreibens zudem
klar sein musste, dass es auch das Auslaufen der Lizenz als
Widerrufsgrund betrachten würde (…). Sie hatte mithin die Möglichkeit,
den rechtskonformen Zustand innert der erstreckten Frist zur
Stellungnahme zu diesem Schreiben wiederherzustellen (Fahrzeuge) be-
ziehungsweise umgehend aktiv zu werden, um ein Auslaufen der Lizenz
zu verhindern. Dies tat sie jedoch nicht.
Es stellt sich somit einzig die Frage, ob anstelle eines definitiven
Widerrufs ein temporärer Widerruf (bzw. eine Suspendierung) der Be-
willigung hätte angeordnet werden müssen. Ein solcher schafft indes im
Vergleich zu einem definitiven, mit dem die bewilligte Tätigkeit
‒ vorbehältlich der Erteilung einer neuen Bewilligung – endgültig
Strassenwesen 2013/43


BVGE / ATAF / DTAF 681

untersagt wird, eine namentlich für mögliche Passagiere weniger klare
Situation. Es besteht deshalb eher die Gefahr, dass die bisher bewilligte
und nunmehr (temporär) untersagte Tätigkeit weiterhin ausgeübt werden
und es im Rechtsverkehr zu Unklarheiten, Irrtümern und Täuschungen
kommen könnte. Im vorliegenden Fall besteht diese Gefahr in erhöhtem
Mass, sind doch hinsichtlich der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerde-
führerin Zweifel angebracht. Namentlich führte diese den bewilligten
Verkehrsdienst trotz des Fehlens auf sie zugelassener Fahrzeuge längere
Zeit fort, obschon sie über das Erfordernis solcher Fahrzeuge Bescheid
wusste. Ausserdem informierte sie das BAV nur zögerlich und auf dessen
Aufforderung hin über wesentliche, ihre Bewilligung und ihre Lizenz
betreffende Fakten. Ein vorübergehender Widerruf vermöchte im
vorliegenden Fall daher die öffentlichen Interessen, deren Schutz die
beiden Erteilungsvoraussetzungen bezwecken, nicht mit dem gleichen
Grad an Sicherheit zu gewährleisten wie ein definitiver. Er böte zudem
nicht die gleiche Gewähr für die Beendigung des nicht rechtskonformen
Zustands. Er wiese demnach eine geringere Zwecktauglichkeit auf,
weshalb er als ungeeignet ausser Betracht fällt (vgl. TSCHANNEN/
ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 21 Rz. 7). Der definitive Widerruf der Be-
willigung erweist sich somit auch als erforderlich.
5.6.4 Den mit dem Widerruf verfolgten öffentlichen Interessen kommt
erhebliches Gewicht zu. Dies gilt zunächst für die Sicherheit im
Strassenverkehr sowie die Sicherheit und Vertrauenswürdigkeit im
Rechtsverkehr, da diese von grosser Bedeutung sind. Es trifft aber auch
für die Beendigung des nicht rechtskonformen Zustands zu, mangelt es
mit der Lizenz doch an der grundlegenden Voraussetzung für die
bewilligte Tätigkeit. Diesen Interessen steht in erster Linie das
wirtschaftliche Interesse der Beschwerdeführerin gegenüber, den be-
willigten Verkehrsdienst weiterbetreiben zu können. Dieses Interesse ist
zwar nicht ohne Gewicht, erscheint gegenüber den ihm gegenüber-
stehenden öffentlichen Interessen aber als klar weniger gewichtig. Dies
gilt umso mehr, als mit dem Widerruf der Bewilligung der Betrieb des
Verkehrsdienstes nicht in grundsätzlicher Weise untersagt wird, sondern
die Beschwerdeführerin die Möglichkeit hat, ein neues Bewilligungs-
gesuch zu stellen, wenn sie die Erteilungsvoraussetzungen wieder erfüllt.
Dass ihr ein solches Gesuch nicht zuzumuten wäre, ist im Übrigen nicht
ersichtlich. Namentlich geht aus den vorliegenden Akten nicht hervor,
dass das BAV die Lizenz zu Unrecht noch nicht erneuert (vgl. E. 5.6.3)
oder das Lizenzverfahren ungebührlich in die Länge gezogen hat. Der
2013/43 Strassenwesen


682 BVGE / ATAF / DTAF

Widerruf ist demnach auch als zumutbar und damit als verhältnismässig
zu qualifizieren.
5.7 Der Widerruf der Bewilligung erweist sich somit als recht-
mässig, weshalb die Beschwerde insoweit abzuweisen ist. Zu prüfen
bleibt, ob die Vorinstanz die Bewilligung auch entziehen durfte.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, ein Entzug nach aArt. 9
Abs. 3 Bst. a PBG sei nur möglich, wenn ein Unternehmen die ihm
auferlegten Pflichten wiederholt oder schwerwiegend verletze. Der auf-
grund der ausserordentlichen Umstände (Eigentümerwechsel, Sitzverle-
gung, vertragswidriges Verhalten der kroatischen Kooperationspartnerin)
lediglich vorübergehende Einsatz der Fahrzeuge der C. sei rechtmässig
gewesen und habe nicht gegen Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VPB verstossen. Er
qualifiziere somit auch nicht als schwere Verletzung im Sinne von aArt. 9
Abs. 3 Bst. a PBG.
6.2 Die Vorinstanz beziehungsweise das BAV bringt vor, gemäss
Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VPB dürften die Fahrten nur mit Fahrzeugen
durchgeführt werden, die auf in der Bewilligung genannte Unternehmen
zugelassen seien. Die Beschwerdeführerin habe für die Dauer von März
2012 bis mindestens Ende Dezember 2012 die auf die C.
immatrikulierten Fahrzeuge eingesetzt. Die von ihr zur Begründung
angeführten Umstände seien nicht als vorübergehende, aussergewöhn-
liche und unvorhersehbare Situation im Sinne von Art. 53 Abs. 1 Satz 2
VPB zu qualifizieren, die ausnahmsweise den Einsatz der Fahrzeuge
eines anderen Unternehmens rechtfertige. Ihr Verhalten stelle deshalb
eine wiederholte Verletzung von Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VPB und damit
einen Entzugsgrund im Sinne von aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG dar.
6.3
6.3.1 Wie erwähnt (vgl. E. 5.3), kann die erteilende Behörde nach
aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG die Konzession oder die Bewilligung ent-
ziehen, wenn das Unternehmen die ihm nach Gesetz, Konzession oder
Bewilligung auferlegten Pflichten wiederholt oder schwerwiegend
verletzt. Gemäss Art. 53 Abs. 1 VPB dürfen die Fahrten nur mit
Fahrzeugen durchgeführt werden, die auf in der Bewilligung genannte
Unternehmen zugelassen sind (Satz 1). In einer vorübergehenden, ausser-
gewöhnlichen und unvorhersehbaren Situation, ausgenommen bei
Kapazitätsengpässen, dürfen Fahrzeuge anderer Unternehmen eingesetzt
werden (Satz 2).
Strassenwesen 2013/43


BVGE / ATAF / DTAF 683

6.3.2 Vorliegend ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin die auf
sie zugelassenen Fahrzeuge im Zusammenhang mit dem Eigentümer-
wechsel per Anfang März 2012 exmatrikulierte und ab diesem Zeitpunkt
bis mindestens Ende Dezember 2012 die Fahrten mit den Fahrzeugen der
C. durchführte. Sie führte den bewilligten Verkehrsdienst somit während
mindestens zehn Monaten mit Fahrzeugen durch, die Art. 53 Abs. 1
Satz 1 VPB nicht entsprachen. Diese lange Zeitdauer kann nicht mehr als
vorübergehend im Sinne des Ausnahmetatbestands von Art. 53 Abs. 1
Satz 2 VPB qualifiziert werden, zumal die Bewilligung auf zwei Jahre
befristet war und die Beschwerdeführerin die bewilligte Tätigkeit unter
der erneuerten Bewilligung offenbar zu keiner Zeit (Aufnahme der
bewilligten Fahrten im März 2012) mit den vorgeschriebenen Fahr-
zeugen durchführte. Der Rückgriff auf die Fahrzeuge der C. kann daher
bereits aus diesem Grund nicht als ausnahmsweise zulässig beurteilt
werden. Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Umstände
(Eigentümerwechsel, Sitzverlegung, vertragswidriges Verhalten der
kroatischen Kooperationspartnerin) vermögen im Weiteren die Dauer
dieses Rückgriffs nicht zu erklären. Sie erscheinen zudem weder als
aussergewöhnlich noch – allenfalls mit Ausnahme des angeblich
vertragswidrigen Verhaltens der kroatischen Kooperationspartnerin – als
unvorhersehbar. Der Rückgriff auf die Fahrzeuge der C. kann daher auch
insofern nicht mit Satz 2 von Art. 53 Abs. 1 VPB gerechtfertigt werden.
6.3.3 Die Verwendung der Fahrzeuge des Partnerunternehmens
während mindestens zehn Monaten ist somit als Verletzung von Art. 53
Abs. 1 Satz 1 VPB zu qualifizieren. Sie stellt zudem einen Verstoss
gegen die entsprechende Bewilligungsauflage dar (…). Ob es sich um
eine wiederholte Verletzung im Sinne von aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG
handelt, weil die Beschwerdeführerin in dieser Zeitspanne zahlreiche
Fahrten mit diesen Fahrzeugen durchführte, kann offenbleiben. Wegen
der gemessen an der Geltungsfrist der Bewilligung sehr langen Dauer
und, soweit ersichtlich, des Umstands, dass der Verkehrsdienst unter der
erneuerten Bewilligung zu keiner Zeit rechtskonform betrieben wurde, ist
das Verhalten der Beschwerdeführerin entgegen der Ansicht der Parteien
jedenfalls als schwerwiegende Pflichtverletzung im Sinne dieser Be-
stimmung zu beurteilen, auch wenn lediglich auf die Fahrzeuge des
Partnerunternehmens zurückgegriffen wurde.
6.4 Aus der Kann-Formulierung von aArt. 9 Abs. 3 Bst. a PBG wird
deutlich, dass der erteilenden Behörde beim Entscheid über den Entzug
(Entschliessungs-)Ermessen zukommt. Dies bedeutet indes nicht, dass sie
2013/43 Strassenwesen


684 BVGE / ATAF / DTAF

nach Belieben verfahren könnte. Sie hat im Gegenteil ihr Ermessen
pflichtgemäss, das heisst verfassungs- und gesetzeskonform, auszuüben
(vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 26 Rz. 11). Sie muss des-
halb namentlich den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten. Ob
dies vorliegend der Fall war, ist nachfolgend zu prüfen.
6.4.1 Der Entzug der Bewilligung durch die Vorinstanz bezweckt,
eine weitere Verletzung der Pflicht gemäss Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VPB
durch die Beschwerdeführerin zu verhindern. Diese Pflicht soll
gewährleisten, dass das Strassentransportunternehmen den bewilligten
Verkehrsdienst nur mit Fahrzeugen ausführt, über die es eine unmittel-
bare Kontrolle ausüben und deren sicheren Betrieb es gewährleisten kann
(vgl. E. 5.6.2). Der Entzug der Bewilligung dient somit auch dem Schutz
der Sicherheit im Strassenverkehr. Er ist ausserdem zur Erreichung der
beiden im öffentlichen Interesse liegenden Ziele geeignet.
6.4.2 Bei der Erforderlichkeitsprüfung stellt sich zunächst die Frage,
ob es eine Rolle spielt, dass die Beschwerdeführerin nach dem ange-
fochtenen Entscheid in ihrem bisherigen Sitzkanton und allenfalls danach
auch im neuen Sitzkanton ein Fahrzeug auf sich immatrikulierte. Dies ist
indes zu verneinen. Auch für die Beurteilung des Entzugs ist es uner-
heblich, ob die Beschwerdeführerin bezüglich der Fahrzeuge nachträg-
lich den rechtskonformen Zustand wiederhergestellt hat. Ansonsten hätte
es eine Bewilligungsinhaberin in der Hand, die Ahndung einer
Pflichtverletzung, die auf einen von ihr selbst geschaffenen und ‒ trotz
Kenntnis des Mangels und entsprechender Hinweise vonseiten der
Behörde ‒ während längerer Zeit aufrechterhaltenen, nicht rechtskonfor-
men Zustand zurückzuführen ist, durch eine nachträgliche Korrektur
dieses Zustands abzuwenden. Damit könnte sie letztlich darüber be-
stimmen, wann sie sich in einem solchen Fall pflichtgemäss verhalten
will, was mit dem Zweck der Entzugsregelung nicht vereinbar wäre (vgl.
E. 5.5.3 und die dortigen Zitate). Es ist deshalb bereits aus diesem Grund
und ungeachtet der Frage, ob ein einziges Fahrzeug für den Betrieb des
bewilligten Verkehrsdienstes ausreicht, nicht davon auszugehen, eine
weitere Verletzung der Pflicht gemäss Art. 53 Abs. 1 VPB sei auszu-
schliessen beziehungsweise das öffentliche Interesse, das mit dieser
Pflicht geschützt werden soll, sei auch ohne Entzug gewährleistet.
Zu prüfen ist weiter, ob die Vorinstanz den Entzug zunächst ausdrücklich
hätte androhen, der Beschwerdeführerin mithin explizit eine letzte
Chance zu pflichtgemässem Verhalten hätte einräumen müssen. Aus dem
Schreiben des BAV vom 31. Oktober 2012, mit dem es den Widerruf der
Strassenwesen 2013/43


BVGE / ATAF / DTAF 685

Bewilligung ankündigte, wird deutlich, dass es den Widerruf gerade
deshalb als angezeigt erachtet, weil der bewilligte Verkehrsdienst nicht
mit den vorgeschriebenen Fahrzeugen erbracht werden kann. Weiter geht
daraus hervor, dass es nicht mehr gewillt ist, den bestehenden Zustand
hinzunehmen. Der Beschwerdeführerin musste deshalb klar sein, dass
das BAV ihr Verhalten als rechtswidrig beurteilte und nicht länger
tolerieren würde, auch wenn es dies nicht explizit erwähnte. Dies gilt
umso mehr, als in Ziff. 4 der Bestandteil der Bewilligungsurkunde
bildenden « Wichtigen Hinweise » ausdrücklich darauf hingewiesen
wird, die Fahrten dürften – vorbehältlich eines maximal 7-tägigen Ein-
satzes nach Art. 53 Abs. 1 Satz 2 VPB – nur mit Fahrzeugen durchge-
führt werden, die auf die in der Bewilligung vermerkten Verkehrs-
unternehmen zugelassen sind, und ihr Dispositiv-Ziff. 6 der Verfügung
des BAV vom 31. Oktober 2011 (betreffend die Erneuerung und
Änderung der Bewilligung) diese Pflicht zur Auflage macht. Dennoch
setzte sie bis mindestens Ende Dezember 2012 weiterhin die Fahrzeuge
der C. ein und stellte den rechtskonformen Zustand hinsichtlich der
Fahrzeuge bis zum Verfügungszeitpunkt Ende Februar 2013 nicht wieder
her. Unter diesen Umständen brauchte die Vorinstanz nicht ausdrücklich
eine weitere Frist anzusetzen, sondern durfte die Bewilligung sofort
entziehen, zumal der Beschwerdeführerin aufgrund des Schreibens des
BAV vom 10. August 2012 (…) bekannt war, dass wiederholte oder
schwerwiegende Pflichtverletzungen zum Entzug der Bewilligung führen
können.
Zu klären bleibt, ob die Vorinstanz anstelle des definitiven Entzugs einen
bloss temporären hätte anordnen müssen. Dies ist jedoch wie bereits
beim Widerruf und aus den entsprechenden Gründen zu verneinen (vgl.
E. 5.6.3). Der definitive Entzug der Bewilligung erweist sich somit auch
als erforderlich.
6.4.3 Der mit dem Entzug angestrebte Schutz der Sicherheit im
Strassenverkehr ist von grosser Bedeutung, weshalb ihm ein erhebliches
Gewicht zukommt. Ein nicht geringes Gewicht hat weiter das öffentliche
Interesse, das rechtswidrige Verhalten der Beschwerdeführerin zu
beendigen. Diesen öffentlichen Interessen steht in erster Linie das
wirtschaftliche Interesse der Beschwerdeführerin gegenüber, den
bewilligten Verkehrsdienst weiterbetreiben zu können. Dieses Interesse
ist zwar nicht ohne Gewicht, erscheint gegenüber den ihm gegen-
überstehenden öffentlichen Interessen aber als klar weniger gewichtig.
Dies gilt auch hier umso mehr, als mit dem Entzug der Bewilligung der
2013/43 Strassenwesen


686 BVGE / ATAF / DTAF

Betrieb des Verkehrsdienstes nicht in grundsätzlicher Weise untersagt
wird, sondern die Beschwerdeführerin die Möglichkeit hat, ein neues
Bewilligungsgesuch zu stellen, wenn sie die Voraussetzungen wieder
erfüllt, um den Verkehrsdienst rechtskonform betreiben zu können. Der
Entzug ist somit auch als zumutbar und entsprechend als verhältnis-
mässig zu beurteilen.
6.5 Damit erweist sich der Entzug als rechtmässig. Er erscheint
zudem als angemessen. Die Beschwerde ist deshalb auch in diesem
Punkt und somit vollumfänglich abzuweisen.