BVGE 2013/50 - Abteilung I - Öffentlichkeitsprinzip - Öffentlichkeitsprinzip. Amtliche Dokumente. Recht...

2013/50 Zugang zu amtlichen
Dokumenten/BGÖ


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Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. 21 Beschwerdeführende gegen
Weltwoche Verlags AG und Staatssekretariat für Wirtschaft
A‒2434/2013 vom 9. Dezember 2013
Öffentlichkeitsprinzip. Amtliche Dokumente. Rechtsmissbrauch.
Schutz von Personendaten.
Art. 5 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1 Bst. g und h, Art. 7 Abs. 2
und Art. 9 BGÖ. Art. 19 DSG. Art. 6 und Art. 7 Abs. 1 VBGÖ.
1. Informationen von Privaten (hier: Abrechnungen von paritäti-
schen Kommissionen), die sich im Besitz einer Behörde befinden,
sind vom Geltungsbereich des BGÖ nicht generell ausgeschlossen
(E. 4‒6).
2. Das BGÖ verlangt für den Zugang weder ein schutzwürdiges
Interesse noch einen bestimmten Verwendungszweck. Frage des
Rechtsmissbrauchs unter den gegebenen Umständen (E. 7).
3. Die paritätischen Kommissionen können sich nicht auf die
Ausnahmeklauseln von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ (Schutz des
Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisses) und Art. 7
Abs. 1 Bst. h BGÖ (ausdrückliche Zusicherung der Geheimhal-
tung für Informationen, die eine Privatperson einer Behörde auf
freiwilliger Basis mitgeteilt hat) berufen (E. 8).
4. Soweit eine Anonymisierung der Daten nicht möglich ist, beur-
teilt sich das Zugangsgesuch nach den materiellen Vorschriften
des DSG. Interessenabwägung im konkreten Fall (E. 9 f.).
Principe de la transparence. Documents officiels. Abus de droit. Pro-
tection des données personnelles.
Art. 5 al. 1, art. 6 al. 1, art. 7 al. 1 let. g et h, art. 7 al. 2 et art. 9
LTrans. Art. 19 LPD. Art. 6 et art. 7 al. 1 OTrans.
1. Les informations émanant de particuliers (ici: décomptes de
commissions paritaires) se trouvant en possession d'une autorité
ne sont pas exclues d'une manière générale du champ d'applica-
tion de la LTrans (consid. 4‒6).
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2. La LTrans n'exige pour accéder aux documents ni intérêt légi-
time ni indication de l'usage prévu. Question de l'abus de droit
en l'espèce (consid. 7).
3. Les commissions paritaires ne peuvent pas se fonder sur les
clauses d'exception de l'art. 7 al. 1 let. g LTrans (protection des
secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication) et de l'art. 7
al. 1 let. h LTrans (garantie expresse de maintien du secret sur
des informations fournies librement par une personne privée à
une autorité) (consid. 8).
4. Dans la mesure où une anonymisation des données n'est pas
possible, la demande d'accès est examinée selon les prescriptions
matérielles de la LPD. Pesée des intérêts dans le cas concret
(consid. 9 s.).
Principio della trasparenza. Documenti ufficiali. Abuso di diritto.
Protezione dei dati personali.
Art. 5 cpv. 1, art. 6 cpv. 1, art. 7 cpv. 1 lett. g e h, art. 7 cpv. 2 e art. 9
LTras. Art. 19 LPD. Art. 6 e art. 7 cpv. 1 OTras.
1. Le informazioni di privati (nella fattispecie: conteggi di commis-
sioni paritetiche) in mano alle autorità non sono necessariamente
escluse dal campo d'applicazione della LTras (consid. 4‒6).
2. Per l'accesso ai documenti la LTras non esige né l'esistenza di un
interesse degno di protezione, né l'indicazione di un determinato
utilizzo previsto. Questione dell'esistenza di un abuso di diritto in
queste circostanze (consid. 7).
3. Le commissioni paritetiche non possono invocare le eccezioni
previste all'art. 7 cpv. 1 lett. g (protezione del segreto professio-
nale, di fabbricazione o d'affari) e all'art. 7 cpv. 1 lett. h LTras
(esplicita garanzia del segreto riguardo a informazioni fornite
liberamente da terzi a un'autorità) (consid. 8).
4. Se i dati non possono essere resi anonimi, la domanda di accesso
deve essere esaminata alla luce delle prescrizioni materiali
della LPD. Ponderazione degli interessi nella fattispecie
(consid. 9 seg.).

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Mit E-Mail vom 25. Oktober 2011 ersuchte die Weltwoche Verlags AG
(nachfolgend: Gesuchstellerin) um Einsicht in sämtliche Abrechnungen
(Erfolgsrechnungen und Bilanzen) der paritätischen Kommissionen aus
dem Jahr 2010. Ihr Gesuch stellte sie an das Staatssekretariat für Wirt-
schaft (SECO) als die für die Aufsicht zuständige Behörde gemäss dem
Bundesgesetz über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtar-
beitsverträgen vom 28. September 1956 (nachfolgend: AVEG, SR
221.215.311).
Mit Schreiben vom 11. November 2011 teilte das SECO der Gesuch-
stellerin mit, es werde keine Einsicht in die verlangten Dokumente
gewähren.
Am 15. November 2011 reichte die Gesuchstellerin beim Eidgenös-
sischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen
Schlichtungsantrag ein.
Nachdem im Schlichtungsverfahren keine Einigung erzielt werden konn-
te, erliess der EDÖB am 20. Februar 2013 gegenüber dem SECO die
Empfehlung, der Gesuchstellerin den Zugang zu den verlangten Doku-
menten mehrheitlich zu gewähren.
Auf die Empfehlung des EDÖB hin teilten verschiedene paritätische
Kommissionen dem SECO mit, dass sie mit einer Herausgabe der Ab-
rechnungen an die Gesuchstellerin nicht einverstanden seien und sie des-
halb den Antrag stellten, es sei eine Verfügung zu erlassen.
Mit Verfügungen vom 15. März 2013 gewährte das SECO der Gesuch-
stellerin den Zugang zu den verlangten Dokumenten entsprechend der
Empfehlung des EDÖB.
Gegen diese Verfügungen erheben 21 paritätische Kommissionen (nach-
folgend: Beschwerdeführende) am 30. April 2013 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. Neben einzelnen verfahrensrechtlichen Vor-
bringen bestreiten die Beschwerdeführenden in der Hauptsache die An-
wendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (BGÖ,
SR 152.3) auf die Abrechnungen der privatrechtlich organisierten paritä-
tischen Kommissionen. Zumindest müsse der Zugang auf diejenigen In-
formationen beschränkt werden, die die sogenannten « Aussenseiter »
beträfen, da nur in diesem Umfang überhaupt eine Aufsichtspflicht des
SECO (nachfolgend: Vorinstanz) bestehe. Auch habe die Vorinstanz in
der angefochtenen Verfügung weder eine Interessenabwägung vorge-
nommen noch die ‒ nicht schutzwürdigen ‒ Beweggründe der Gesuch-
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stellerin (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) ermittelt beziehungsweise
berücksichtigt. Die Möglichkeit einer Anonymisierung der Daten sei
nicht geprüft worden.
Das Bundesverwaltungsgericht weist die Beschwerden in der Hauptsache
ab, soweit es darauf eintritt.
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Das BGÖ ist am 1. Juli 2006 in Kraft getreten. Durch die
Schaffung eines Rechtsanspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten,
welcher unabhängig vom Nachweis besonderer Interessen besteht, wurde
hinsichtlich der Verwaltungstätigkeit ein Paradigmenwechsel vom Ge-
heimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlich-
keitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ;
vgl. dazu BGE 133 II 209 E. 2.1; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in:
Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern
2008, Art. 6 Rz. 1 ff., nachfolgend: Kommentar Öffentlichkeitsgesetz).
Das Prinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger
politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll
dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren geför-
dert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden (BGE 133
II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 4.1).
4.2 Die Beschwerdegegnerin reichte ihr Gesuch um Zugang zu den
Abrechnungen der paritätischen Kommissionen beim SECO ein. Als Ver-
waltungseinheit des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bil-
dung und Forschung gehört das SECO zur Bundesverwaltung und unter-
steht damit vorbehältlich spezialgesetzlicher Bestimmungen dem BGÖ
(Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ i.V.m. Anhang 1 der Regierungs- und Verwal-
tungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR
172.010.1]). Eine Ausnahme, was den sachlichen Geltungsbereich ge-
mäss Art. 3 BGÖ betrifft, liegt nicht vor. Ebenso wenig greift vorliegend
der Vorbehalt spezialgesetzlicher Regelung gemäss Art. 4 BGÖ.
5. In der Hauptsache ist zwischen den Parteien strittig geblieben,
ob die Abrechnungen der Beschwerdeführenden als amtliche Dokumente
im Sinn von Art. 5 BGÖ zu qualifizieren sind. Dies wird nachfolgend als
Erstes zu prüfen sein.
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5.1 Die Beschwerdeführenden bringen vor, sie würden sich aus-
schliesslich im Bereich des Privatrechts bewegen und seien folglich nicht
dem Geltungsbereich des BGÖ unterstellt. Die Abrechnungen enthielten
überdies Informationen, die die Vollzugskostenbeiträge der organisierten
Arbeitnehmer und Arbeitgeber beträfen. Diese Beiträge seien unabhängig
von der Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) des Gesamtarbeitsvertrags
(GAV) geschuldet und würden von den vorinstanzlichen Aufsichts-
rechten nach Art. 5 Abs. 2 AVEG nicht erfasst. Diesen Teil der Abrech-
nungen hätten sie der Vorinstanz ausschliesslich auf freiwilliger Basis
und im Vertrauen auf die Geheimhaltung überlassen.
Demgegenüber führt die Vorinstanz aus, gemäss den jeweiligen Bun-
desratsbeschlüssen über die AVE des GAV erfolge die Kontrolle der
paritätischen Kommissionen in erster Linie durch Prüfung der jährlich
einzureichenden Jahresrechnungen (inkl. Bericht einer anerkannten Re-
visionsstelle) sowie des Budgets. Das Aufsichtsrecht gestützt auf Art. 5
Abs. 2 AVEG erstrecke sich dabei nicht nur auf die Daten über die
« Aussenseiter », sondern auch auf die Daten über die organisierten
Arbeitnehmer und Arbeitgeber. Denn nur mit den Angaben beider Seiten
könne sie die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen überprüfen.
Die gesamten Abrechnungen seien daher als amtliche Dokumente im
Sinn von Art. 5 BGÖ zu qualifizieren.
Die Beschwerdegegnerin ihrerseits argumentiert, die Beschwerdeführen-
den seien rechtlich verpflichtet, der Vorinstanz sowohl die Abrechnungen
betreffend die « Aussenseiter » als auch betreffend die organisierten
Arbeitnehmer und Arbeitgeber einzureichen. Auf die aufsichtsrechtliche
Tätigkeit der Vorinstanz finde das BGÖ klarerweise Anwendung.
5.2
5.2.1 Der Begriff des amtlichen Dokuments wird in Art. 5 BGÖ de-
finiert. Dieser Bestimmung zufolge handelt es sich hierbei um jede In-
formation, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist,
sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie
mitgeteilt worden ist, und welche die Erfüllung einer öffentlichen Auf-
gabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ). Mit Blick auf diese Legaldefinition
stellt sich die Frage, ob auch private Informationen, die Dritte einer
Behörde einreichen, als amtliche Dokumente im Sinn von Art. 5 BGÖ zu
gelten haben. Diese Frage ist mittels Auslegung zu klären.
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Dokumenten/BGÖ
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5.2.2 Die Konkretisierung einer Norm im Hinblick auf einzelne Le-
benssachverhalte als Teil der Gesetzesanwendung geschieht durch Aus-
legung. Deren Ziel ist die Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung.
Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Gesetzesbestim-
mung. Ist dieser nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar klarer
Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die übrigen
Auslegungselemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf
die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung),
ihren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung,
die ihr im Kontext mit anderen Normen (systematische Auslegung)
zukommt (sog. « Methodenpluralismus »; vgl. BGE 137 III 217 E. 2.4.1;
Urteil des Bundesgerichts 1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 3.5.1; vgl.
statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒4962/2012 vom
22. April 2013 E. 5.1). Es sollen all jene Methoden kombiniert werden,
die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und prak-
tikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft haben (ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 217). Sind mehrere Lösungen
denkbar, ist jene zu wählen, die der Verfassung entspricht (BGE 134 II
249 E. 2.3, BGE 131 II 710 E. 4.1; BVGE 2007/41 E. 4.2).
5.2.3 Nach dem im Deutschen, Französischen und Italienischen über-
einstimmenden Wortlaut von Art. 5 Abs. 1 BGÖ gelten als amtliche
Dokumente auch diejenigen Informationen, die einer Behörde mitgeteilt
wurden, sofern sie auf einem beliebigen Informationsträger aufge-
zeichnet sind und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen. Der
Wortlaut der Norm lässt es somit zu, dass Informationen, die aus einer
privaten Quelle stammen, Inhalt eines amtlichen Dokuments sein kön-
nen.
5.2.4 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den
man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Insbesondere bei jungen
Erlassen ‒ wie dem vorliegenden ‒ muss dem Willen des Gesetzgebers
ein grosses Gewicht beigemessen werden (BGE 131 II 697 E. 4.1;
ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 101). Dabei ist
eine Abgrenzung zur teleologischen Auslegung, die auf den Regelungs-
zweck abstellt, wegen des erst vor kurzer Zeit in Kraft getretenen BGÖ
kaum möglich. Es gilt somit insgesamt, die mit der Norm verbundenen
Zweckvorstellungen (ratio legis) zu ermitteln.
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782 BVGE / ATAF / DTAF

Gemäss Art. 1 BGÖ dient das Gesetz der Transparenz der Verwaltung.
Das Öffentlichkeitsprinzip soll das Vertrauen der Bürgerinnen und
Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; es
bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokra-
tische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine
wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1;
BVGE 2011/53 E. 6, BVGE 2011/52 E. 3; Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 4; STEPHAN
C. BRUNNER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 1 Rz. 5 ff.).
In der Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Öffentlich-
keit der Verwaltung vom 12. Februar 2003 (nachfolgend: Botschaft zum
BGÖ, BBl 2003 1963) wird zu Art. 5 BGÖ erläutert, ein Dokument,
welches eine Organisation beziehungsweise eine Person im Sinn von
Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ einer Behörde zur Verfügung stelle, betreffe
grundsätzlich nur so weit eine öffentliche Aufgabe, als diese selbst dem
Öffentlichkeitsgesetz unterstellt sei (BBl 2003 1995). Diese Auffassung
des Bundesrates, die auf eine enge Auslegung schliessen lässt, wird je-
doch von der Lehre als kaum haltbar beurteilt, da diese im Ergebnis die
Organisationen und Personen im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ ‒ im
Gegensatz zu anderen Dritten ‒ weitgehend von der Transparenz aus-
nimmt. Dies dürfte, so der Einwand der Lehre, nicht dem Gesetzeszweck
entsprechen (KURT NUSPLIGER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O.,
Art. 5 Rz. 23 mit Hinweisen). Die Kritik der Lehre ist berechtigt.
Abweichend dazu wird denn auch an anderer Stelle der Botschaft
Folgendes dargelegt:
« Der Zusammenhang mit einer öffentlichen Aufgabe ergibt sich
nicht nur aus der Art der Information, sondern auch aus ihrem Gegen-
stand oder ihrem Gebrauch. Ein privates Dokument im Besitz der
Verwaltung wird vom vorliegenden Gesetzesentwurf erfasst, wenn es
zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe verwendet wird, so zum
Beispiel, wenn es in Zusammenhang mit einem Entscheidungspro-
zess steht. Dies ist der Fall bei Dokumenten, welche die Verwaltung
für die Zusprechung einer Bewilligung verlangt und die vom Gesuch-
steller oder der Gesuchstellerin vorgelegt werden, ebenso bei Doku-
menten, welche der Verwaltung von Privaten im Rahmen eines
Aufsichtsverhältnisses übermittelt werden. Vorbehalten bleibt der
Schutz des Privatlebens oder des Geschäftsgeheimnisses (BBl 2003
1994). »
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Dokumenten/BGÖ
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Diese letzteren Ausführungen des Bundesrates sprechen somit dafür, dass
Informationen privaten Ursprungs vom Geltungsbereich des BGÖ erfasst
werden können. Wie zudem auch die Wortprotokolle zu den parlamenta-
rischen Beratungen klar aufzeigen, wollte der Gesetzgeber bewusst
Informationen von Privaten, die im Besitz einer Behörde sind, im Gel-
tungsbereich des BGÖ belassen. So wies die Sprecherin der vorberaten-
den Kommission in den ständerätlichen Beratungen darauf hin, private
Schreiben mit amtlichem Inhalt seien als amtliche Dokumente im Sinn
von Art. 5 BGÖ zu betrachten (Votum Forster-Vannini, Amtliches Bulle-
tin der Bundesversammlung [AB] 2003 S 1139). Der Nationalrat lehnte
überdies einen Minderheitsantrag ab, der das Ziel hatte, den Zugang zu
privaten Dokumenten vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes
generell auszuschliessen. Die vorberatende Kommission des Natio-
nalrates führte gegen den Minderheitsantrag an, ein solches Vorgehen
widerspräche der Definition eines amtlichen Dokuments nach Art. 5
BGÖ. Das Gesetz trage den Befürchtungen des Minderheitsantrages aber
in Art. 7 Abs. 1 Bst. h, Art. 9 und Art. 11 BGÖ Rechnung. Damit sei
sichergestellt, dass private Schreiben nicht der Öffentlichkeit zugänglich
gemacht werden, wenn deren Inhalt Vertraulichkeit gebiete (Votum
Wyss, AB 2004 N 1258).
5.2.5 Nach der Gesetzessystematik ist die hier strittige Norm im
1. Abschnitt des BGÖ aufgeführt, welcher die allgemeinen Bestim-
mungen enthält und unter anderem den persönlichen und sachlichen
Geltungsbereich des Gesetzes definiert. Im 2. Abschnitt ist das Recht auf
Zugang zu amtlichen Dokumenten normiert. Der dortige Art. 7 Abs. 1
Bst. h BGÖ sieht als Ausnahmebestimmung vor, dass der Zugang zu
amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert
wird, wenn durch seine Gewährung Informationen vermittelt werden
können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind
und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat (vgl. E. 8.3).
Wären Informationen von Privaten tatsächlich bereits vom Geltungs-
bereich des BGÖ ausgenommen, wie dies von den Beschwerdeführenden
vertreten wird, hätte der Gesetzgeber auf eine solche Ausnahmebestim-
mung verzichten können. Die Gesetzessystematik spricht vielmehr dafür,
dass der Geltungsbereich des BGÖ weit zu fassen ist und den von einem
Zugangsgesuch betroffenen Privatinteressen erst im Rahmen der gesetz-
lichen Ausnahmebestimmungen sowie der Interessenabwägung im Ein-
zelfall Rechnung zu tragen ist.
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Dokumenten/BGÖ


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5.2.6 Als Fazit der Auslegung kann festgehalten werden, dass nach
der grammatikalischen Auslegung der Gesetzeswortlaut es zulässt, dass
Informationen von Privaten als amtliche Dokumente gelten, sofern auch
die übrigen gesetzlichen Voraussetzungen gegeben sind. Gemäss der his-
torisch-teleologischen Auslegung ist der Anwendungsbereich des BGÖ
gerade in Bezug auf Informationen aus privaten Quellen weit zu fassen.
Das Ergebnis der grammatikalischen und historisch-teleologischen Aus-
legung findet sich schliesslich in der systematischen Auslegung bestätigt.
Die verschiedenen Auslegungsmethoden führen somit zum Resultat, dass
auch Informationen von Privaten, die die Voraussetzungen von Art. 5
BGÖ erfüllen, als amtliche Dokumente zu qualifizieren sind und damit
dem Geltungsbereich des BGÖ unterliegen.
5.3 Angesichts der dargelegten Rechtslage bleibt zu klären, ob im
konkreten Fall die von den Beschwerdeführenden eingereichten Abrech-
nungen der Legaldefinition von Art. 5 BGÖ entsprechen.
Gemäss Art. 5 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 AVEG unter-
stehen die Beschwerdeführenden der Aufsicht durch die Vorinstanz (vgl.
GIACOMO RONCORONI, in: Arthur Andermatt et al. [Hrsg.], Handbuch
zum kollektiven Arbeitsrecht, Basel 2009, Art. 5 AVEG Rz. 199 ff. mit
Hinweisen). Im Rahmen dieses Aufsichtsverhältnisses haben die Be-
schwerdeführenden der Vorinstanz die hier strittigen Abrechnungen des
Jahres 2010 eingereicht. Diese befinden sich nun bei einer dem BGÖ
unterliegenden Behörde (vgl. E. 4.2) und enthalten Informationen,
welche zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe, nämlich der aufsichts-
rechtlichen Kontrolle, Verwendung finden. Folglich stellen sie amtliche
Dokumente im Sinn von Art. 5 BGÖ dar. Dies hat ‒ entgegen der Ansicht
der Beschwerdeführenden ‒ für die gesamten Abrechnungen zu gelten.
Wie die Vorinstanz in der Vernehmlassung überzeugend dargelegt hat,
würde eine Beschränkung der Aufsichtsrechte auf die « Aussenseiter »
eine effektive aufsichtsrechtliche Kontrolle verunmöglichen. Namentlich
liesse sich eine unzulässige Vorzugsbehandlung der organisierten Arbeit-
nehmer und Arbeitgeber gegenüber den « Aussenseitern » nicht fest-
stellen. Für eine solche Beschränkung der Aufsicht finden sich denn auch
keine Anhaltspunkte in Art. 5 Abs. 2 AVEG. Die Rechtsbegehren 2 und 3
der Beschwerdeführenden erweisen sich insofern als unbegründet.
Vollständigkeitshalber ist darauf hinzuweisen, dass bei dieser Sachlage
offenbleiben kann, ob die paritätischen Kommissionen selbst eine öffent-
liche Aufgabe erfüllen, soweit der GAV für allgemeinverbindlich erklärt
Zugang zu amtlichen
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wurde, beziehungsweise ob auch sie nach Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ dem
Öffentlichkeitsgesetz unterstehen. Die entsprechenden Vorbringen der
Parteien können ungeprüft bleiben. Sie sind vorliegend nicht von Ent-
scheidrelevanz.
6. Als Zwischenfazit ist daher festzuhalten, dass die von den
Beschwerdeführenden eingereichten Abrechnungen als amtliche Doku-
mente im Sinn von Art. 5 BGÖ zu qualifizieren sind. Da die übrigen
gesetzlichen Voraussetzungen unbestrittenermassen gegeben sind, findet
das BGÖ auf die vorliegende Streitsache Anwendung. In einem nächsten
Schritt ist zu prüfen, ob der Beschwerdegegnerin Zugang zu den Ab-
rechnungen des Jahres 2010 zu gewähren ist.
7.
7.1 Die Beschwerdeführenden führen in ihrer Eventualbegründung
aus, der Beschwerdegegnerin fehle es schon an einem schutzwürdigen
Interesse am Zugang zu den Abrechnungen der paritätischen Kommis-
sionen. Die bisherige Berichterstattung der Beschwerdegegnerin zeige,
dass sie nicht an der Transparenz der Verwaltung im Sinn von Art. 1
BGÖ interessiert sei, sondern das Gesetz allein dazu nutze, Zugang zu
privaten Dokumenten zu erhalten. Dies sei nicht Sinn und Zweck des
BGÖ und stelle eine Gesetzesumgehung dar, welches keinen Rechts-
schutz verdiene.
Dagegen weist die Vorinstanz darauf hin, die Beschwerdegegnerin habe
für ein Zugangsgesuch nach BGÖ kein besonderes Interesse nachzu-
weisen.
In Ergänzung zur Vernehmlassung der Vorinstanz führt die Beschwerde-
gegnerin aus, ihr Einsichtsgesuch entspräche vollumfänglich der ratio
legis des BGÖ, nämlich der Schaffung von Transparenz für die Öffent-
lichkeit.
7.2 Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche
Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über deren
Inhalt zu erhalten (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.1; BVGE 2011/52 E. 3,
BVGE 2011/53 E. 6). Das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten
kann formlos gestellt werden und muss nicht begründet werden (Art. 7
Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
vom 24. Mai 2006 [VBGÖ, SR 152.31]). Jede natürliche oder juristische
Person verfügt damit über ein subjektives Recht auf Zugang zu amtlichen
Dokumenten, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen oder die
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Dokumenten/BGÖ


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vorgesehene Verwendung ‒ zu kommerziellen oder privaten Zwecken ‒
offengelegt werden müsste. Dadurch soll der Kreis derjenigen, die Zu-
gang verlangen können, so weit wie möglich gezogen werden (vgl.
Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2002; MAHON/GONIN, Kommentar Öf-
fentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 6 Rz. 22 f.; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A‒4307/2010 vom 28. Februar 2013 E. 7.2 mit Hinweisen).
Gemäss Lehre und der konstanten Rechtsprechungspraxis ist die Be-
schwerdegegnerin somit nicht verpflichtet, ein besonderes Interesse für
ihr Zugangsgesuch nachzuweisen.
7.3 Eine andere Frage ist jedoch, und darauf dürfte die Argumen-
tation der Beschwerdeführenden abzielen, ob der Beschwerdegegnerin
wegen rechtsmissbräuchlichen Verhaltens der Zugang zu den strittigen
Dokumenten zu verweigern ist. Rechtsmissbräuchlich handeln können
sowohl Private als auch Behörden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 717). Das Verbot des Rechtsmissbrauchs gilt nicht nur für das
Privatrecht, sondern auch im öffentlichen Recht und ist insbesondere im
Verwaltungsrecht ein seit langem von der Rechtsprechung anerkannter
Grundsatz (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS
MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 22
Rz. 26; HEINRICH HONSELL, in: Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler
Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 4. Aufl., Basel 2010, Art. 2 Rz. 35).
Gemäss bundesgerichtlicher Praxis liegt ein Rechtsmissbrauch nament-
lich dann vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung
von Interessen verwendet wird, die dieses Institut nicht schützen will,
oder wenn das Interesse an der Rechtsausübung entweder fehlt oder nur
von geringer Schutzwürdigkeit ist und dessen Ausübung als Schikane
erscheint (vgl. BGE 134 I 65 E. 5, BGE 131 I 166 E. 6.1; HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 716; HONSELL, a.a.O., Art. 2 Rz. 39).
Selbst wenn das Zugangsgesuch der Beschwerdegegnerin allein dazu
dienen sollte, in den Besitz der Abrechnungen der paritätischen Kommis-
sionen zu gelangen sowie diese zu veröffentlichen, und die Beschwerde-
gegnerin nicht an der Transparenz über die Verwaltungstätigkeit der
Vorinstanz interessiert wäre, wie dies die Beschwerdeführenden behaup-
ten, könnte darin noch kein rechtsmissbräuchliches Verhalten erblickt
werden. Die Beschwerdeführenden verkennen, dass das BGÖ weder ein
schutzwürdiges Interesse für den Zugang voraussetzt noch einen be-
stimmten Verwendungszweck der Dokumente vorgibt. Ein rechtsmiss-
bräuchliches Verhalten darf folglich nicht leichthin angenommen werden.
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Dokumenten/BGÖ
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BVGE / ATAF / DTAF 787

Ohnehin dient das Gesuch der Beschwerdegegnerin sehr wohl der Trans-
parenz der Verwaltung im Sinn von Art. 1 BGÖ. Denn sollte die Be-
schwerdegegnerin im Fall eines Zugangs Unregelmässigkeiten in den
Abrechnungen der Beschwerdeführenden feststellen und darüber be-
richten, würde damit gleichzeitig auch die aufsichtsrechtliche Tätigkeit
der Vorinstanz beleuchtet werden. Die Beschwerdegegnerin hat mit
ihrem Zugangsgesuch von den Rechten Gebrauch gemacht, die ihr das
BGÖ eröffnet, ohne die Schranke zum Rechtsmissbrauch zu über-
schreiten (vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒4307/2010
vom 28. Februar 2013 E. 7 mit Hinweisen).
8. Die Beschwerdeführenden berufen sich des Weiteren auf die
Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. g und h BGÖ.
8.1 Die privaten oder öffentlichen Interessen, welche die Geheim-
haltung rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am
Zugang beziehungsweise an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz
nimmt die entsprechende Interessenabwägung selber vorweg, indem es in
abschliessender Weise die verschiedenen Fälle überwiegender öffent-
licher oder privater Interessen als Ausnahmeklauseln aufzählt (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013
E. 6.1 mit Hinweisen; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2006). Die
Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs, die
durch das BGÖ aufgestellt wird, obliegt der Behörde (vgl. BVGE
2011/52 E. 6; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2002; MAHON/GONIN,
Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 6 Rz. 11). Dabei hängt die
Wirksamkeit dieser Ausnahmeklauseln einerseits davon ab, dass die Be-
einträchtigung im Fall einer Offenlegung von einer gewissen Erheblich-
keit sein muss, und andererseits, dass ein ernsthaftes Risiko bezüglich
des Eintritts besteht, mithin der Schaden nach dem üblichen Lauf der
Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft. Im Zweifelsfall ist es
angebracht, sich für den Zugang zu entscheiden (vgl. BVGE 2011/52
E. 6; BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, Kommentar
Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 4).
8.2 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-,
Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können
(Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Bei den Berufs-, Geschäfts- oder Fabrika-
tionsgeheimnissen handelt es sich nicht um alle Geschäftsinformationen,
über welche die Verwaltung verfügt, sondern nur um wesentliche Daten,
2013/50 Zugang zu amtlichen
Dokumenten/BGÖ


788 BVGE / ATAF / DTAF

deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen be-
wirken beziehungsweise dazu führen würden, dass dem betroffenen
Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen wird (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013
E. 6.2 ff.; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2012; COTTIER/SCHWEIZER/
WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 41 f., je
mit Hinweisen). Diese Ausnahmebestimmung findet vorliegend indes
keine Anwendung. Wie in der Empfehlung des EDÖB zutreffend aus-
geführt wird, sind die Beschwerdeführenden aufgrund der jeweiligen
AVE des GAV keinem Wettbewerbsverhältnis ausgesetzt. Es ist daher
auszuschliessen, dass es im Fall der Zugangsgewährung zu einer Wett-
bewerbsverzerrung kommen könnte. Es fehlt somit bereits am Element
der Konkurrenzsituation und damit an einer Anspruchsvoraussetzung von
Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ.
8.3 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ kann der Zugang zu amtlichen
Dokumenten auch dann eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert
werden, wenn durch seine Gewährung Informationen vermittelt werden
können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind
und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat. Die Ausnahme-
regelung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ findet Anwendung, wenn
folgende drei Anforderungen kumulativ erfüllt sind: Zunächst müssen die
Informationen von einer Privatperson, nicht aber von einer Behörde
mitgeteilt worden sein. Sodann müssen die betreffenden Informationen
von sich aus, das heisst nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertrag-
lichen Verpflichtung, abgegeben worden sein, und schliesslich muss die
Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches
Verlangen des Informanten erteilt haben (BVGE 2011/52 E. 6.3; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A‒4307/2010 vom 28. Februar 2013
E. 8; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz,
a.a.O., Art. 7 Rz. 47). Wie an anderer Stelle (vgl. E. 5.3) bereits ausge-
führt, unterstehen die gesamten Abrechnungen der Beschwerdeführenden
der Aufsicht durch die Vorinstanz (Art. 5 Abs. 2 AVEG). Mit deren
Einreichung sind die Beschwerdeführenden allein ihren gesetzlich
vorgesehenen Rechenschaftspflichten nachgekommen. Die Einreichung
erfolgte ‒ entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden ‒ nicht auf
freiwilliger Basis, weshalb der Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1
Bst. h BGÖ gleichfalls nicht greift.
Zugang zu amtlichen
Dokumenten/BGÖ
2013/50


BVGE / ATAF / DTAF 789

9. In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob durch den Zugang zu
den Abrechnungen der Beschwerdeführenden die Privatsphäre Dritter be-
einträchtigt werden kann und deshalb der Zugang gemäss Art. 7 Abs. 2
BGÖ eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden darf.
9.1 Gemäss dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 2 BGÖ ist die Einschrän-
kung, Aufschiebung oder Verweigerung des Zugangs zu amtlichen
Dokumenten, welche die Privatsphäre Dritter beeinträchtigen können, die
Regel. Wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt, darf aber
ausnahmsweise der Zugang zu solchen Daten erfolgen. Hier verfügt die
Behörde demnach über einen grösseren Ermessensspielraum als nach
Art. 7 Abs. 1 BGÖ (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2007, 2013;
COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O.,
Art. 7 Rz. 50).
9.2 Die Definition und Eingrenzung des Begriffs der Privatsphäre
lässt sich aus den Umschreibungen zu Art. 13 Abs. 2 der Bundes-
verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
(BV, SR 101) und Art. 28 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom
10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) sowie der Bedeutung des Schutzes
der Persönlichkeit herleiten. Der Begriff der Privatsphäre und des
Schutzes der Persönlichkeit sind deckungsgleich, wobei die Gefahr einer
Beeinträchtigung der Privatsphäre zumeist in der Bekanntgabe von Per-
sonendaten gründet (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffent-
lichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 65 f.). Der Begriff « Personendaten »
deckt sich dabei mit der Definition in Art. 3 Bst. a des Bundesgesetzes
vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1; vgl. BVGE
2011/52 E. 7.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒5489/2012 vom
8. Oktober 2013 E. 7.2.1). Personendaten gemäss DSG sind alle Anga-
ben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen,
wobei es sich um natürliche und juristische Personen handeln kann. Mit
« Angaben » ist jede Art von Information oder Aussage gemeint, und
zwar jeder Art, jeden Inhalts und jeder Form (DAVID ROSENTHAL, in:
Rosenthal/Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzgesetz,
Zürich/Basel/Genf 2008, Art. 3 Bst. a N. 6 ff., nachfolgend: Handkom-
mentar Datenschutzgesetz). Bei den hier strittigen Abrechnungen handelt
es sich um Informationen zur finanziellen Situation der einzelnen
paritätischen Kommissionen und damit um Personendaten im Sinn des
Gesetzes. Überdies sind in den Abrechnungen der Beschwerdeführenden
1 und 4 Namen, Adressen sowie weitere Personendaten einzelner Be-
2013/50 Zugang zu amtlichen
Dokumenten/BGÖ


790 BVGE / ATAF / DTAF

triebe zu finden, die dem GAV unterstellt sind. Die beiden genannten Ab-
rechnungen beinhalten somit auch Personendaten von Drittpersonen, die
am vorliegenden Verfahren nicht beteiligt sind. Dass solche Personen-
daten von Drittpersonen, die am vorliegenden Verfahren nicht beteiligt
sind, in weiteren Abrechnungen enthalten sind, ergibt sich hingegen nicht
aus den Akten und wurde im Übrigen weder von der Vorinstanz bezie-
hungsweise dem EDÖB noch von den Beschwerdeführenden selbst vor-
gebracht.
9.3 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten darf
nur in Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. BGE 133
II 209 E. 2.3.3) eingeschränkt, aufgeschoben, verweigert oder ‒ in Aus-
nahmefällen ‒ mit Auflagen oder Bedingungen verbunden werden (vgl.
Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2005 ff.). Das Gebot der Verhältnis-
mässigkeit verlangt, dass die vom Gesetzgeber oder von der Behörde
gewählten Verwaltungsmassnahmen für das Erreichen des gesetzten Ziels
geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind. Der ange-
strebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten
Mitteln beziehungsweise zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Be-
schränkungen stehen, die den Privaten auferlegt werden. Die Verwal-
tungsmassnahme darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller
Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich und hat zu un-
terbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den
angestrebten Erfolg ausreichen würde (BGE 130 I 16 E. 5, BGE 128 II
292 E. 5.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒5489/2012 vom
8. Oktober 2013 E. 7.2.2 mit Hinweisen). Wenn ein amtliches Dokument
nur beschränkt Informationen enthält, die nicht veröffentlicht werden
können, wie beispielsweise Personendaten, verlangt das Verhältnismäs-
sigkeitsprinzip, dass das Dokument anonymisiert wird (vgl. Art. 9 Abs. 1
BGÖ; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2005; COTTIER/SCHWEIZER/
WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 54).
9.4 Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind
nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1
BGÖ). Wenn ein Dokument nicht anonymisiert werden kann, kommt
Art. 19 DSG zur Anwendung (Art. 9 Abs. 2 BGÖ; vgl. Botschaft zum
BGÖ, BBl 2003 2016). Erst wenn die Betroffenen vernünftigerweise
nicht identifizierbar sind, gilt ein Dokument als anonym im Sinn des
DSG. Ist dagegen eine Reidentifizierung ohne unverhältnismässigen Auf-
wand möglich, so enthält das Dokument Personendaten im Sinn des DSG
Zugang zu amtlichen
Dokumenten/BGÖ
2013/50


BVGE / ATAF / DTAF 791

und fällt nach Art. 9 Abs. 2 BGÖ in dessen Geltungsbereich, obwohl eine
Anonymisierung gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ vorgenommen wurde (vgl.
BVGE 2011/52 E. 7.1; ALEXANDRE FLÜCKIGER, Kommentar Öffentlich-
keitsgesetz, a.a.O., Art. 9 Rz. 31). Letztlich sind Streichungen oder Abde-
ckungen aber nur dann vorzunehmen, wenn die inhaltlichen Zusam-
menhänge verständlich bleiben, die mit dem verlangten Dokument
vermittelt werden. Ist dies nicht mehr der Fall, sollte der Zugang verwei-
gert werden (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeits-
gesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 8).
9.5 In der Empfehlung vom 20. Februar 2013 hält der EDÖB fest,
die in den Dokumenten enthaltenen Bank- und Postkontonummern
können eingeschwärzt werden. Diesbezüglich ist auf die Empfehlung des
EDÖB zu verweisen, welche nicht zu beanstanden ist. Zu Bedenken
Anlass gibt hingegen, dass die Vorinstanz die Schwärzung der Bank- und
Postkontonummern nicht in das Dispositiv der Verfügungen vom
15. März 2013 aufgenommen hat. Im Sinn der Klarheit der Verfügungen
wäre dies angezeigt gewesen (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a.a.O., § 29 Rz. 16).
In den Abrechnungen der Beschwerdeführenden 1 und 4 sind sodann
Personendaten von Drittpersonen zu finden, die am vorliegenden Ver-
fahren nicht beteiligt sind. Konkret haben die Beschwerdeführenden 1
der Vorinstanz eine Abrechnungsliste vom 16. Juni 2011 eingereicht, die
Aufschluss über Namen, Adressen sowie die Höhe der Zahlungen der
dem GAV unterstehenden Betriebe gibt (…), und auf der Erfolgs-
rechnung der Beschwerdeführenden 4 vom 1. Dezember 2010 sind
diejenigen Betriebe, bei denen Anwalts- und Kontrollkosten angefallen
sind, namentlich aufgeführt (…). Diese Namen und Adressen sind vor-
liegend ebenfalls zu schwärzen. Auf diese Weise ist sichergestellt, dass
die Identität der betroffenen Betriebe nicht mehr oder nur mit ausser-
ordentlichem Aufwand festgestellt werden kann. Eine solche Anonymi-
sierung beeinflusst die inhaltliche Aussagekraft der Dokumente nicht. In
diesem Punkt sind die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1 und 4
somit gutzuheissen.
Eine weitergehende Anonymisierung, wie dies die Beschwerdeführenden
eventualiter fordern, ist hingegen abzulehnen. Würden im vorliegenden
Fall tatsächlich alle Angaben in den Abrechnungen geschwärzt werden,
die Rückschlüsse auf die Identität der einzelnen paritätischen Kommis-
sionen zuliessen, würden sie ihren Informationsgehalt im Wesentlichen
2013/50 Zugang zu amtlichen
Dokumenten/BGÖ


792 BVGE / ATAF / DTAF

verlieren, wenn nicht sogar unverständlich werden. Da aus den genann-
ten Gründen eine vollständige Anonymisierung nicht möglich ist, beur-
teilt sich das Zugangsgesuch nach den materiellen Vorschriften des DSG
(Art. 9 Abs. 2 BGÖ).
10.
10.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG, mit welchem eine Koordina-
tionsnorm für die Regelung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten mit
Personendaten geschaffen wurde, dürfen Bundesorgane gestützt auf das
Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn diese im Zu-
sammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und
an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht
(Bst. b; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 BGÖ; YVONNE JÖHRI, Handkommentar
Datenschutzgesetz, a.a.O., Art. 19 N. 31; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003
2033). Die erstgenannte Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot
Rechnung und ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der
Definition des Begriffs « amtliches Dokument » in Art. 5 Abs. 1 Bst. c
BGÖ (JÖHRI, Handkommentar Datenschutzgesetz, a.a.O., Art. 19 N. 54;
Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2033). Die zweite Voraussetzung
verlangt nach einer Abwägung der konkret auf dem Spiel stehenden
Interessen: Geht es um die Beurteilung des Zugangs zu besonders
schützenswerten Personendaten im Sinn von Art. 3 Bst. c DSG oder
Persönlichkeitsprofilen im Sinn von Art. 3 Bst. d DSG, dürfte die Güter-
abwägung eher zugunsten der Privatsphäre Dritter erfolgen (vgl. BVGE
2011/52 E. 7.1.1 mit Hinweisen; JÖHRI, Handkommentar Datenschutz-
gesetz, a.a.O., Art. 19 N. 45). Das öffentliche Interesse am Zugang kann
aber gemäss Art. 6 Abs. 2 VBGÖ überwiegen, wenn die Zugänglich-
machung einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit
dient, insbesondere aufgrund wichtiger Interessen (Bst. a), die Zugäng-
lichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient,
insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder
der öffentlichen Gesundheit (Bst. b), oder die Person, deren Privatsphäre
durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer
dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen
oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile er-
wachsen (Bst. c). Denkbar ist ein Zugang, wenn es sich um Dokumente
handelt, welche im Zusammenhang mit der Gewährung namhafter wirt-
schaftlicher Vorteile an Einzelne stehen, wenn Inhaber von Bewilli-
gungen und Konzessionen betroffen sind oder wenn es sich um Verträge
handelt, die der Staat mit Privaten abgeschlossen hat, oder wenn die
Zugang zu amtlichen
Dokumenten/BGÖ
2013/50


BVGE / ATAF / DTAF 793

Angabe der Daten freiwillig und ohne behördlichen oder gesetzlichen
Zwang erfolgt ist (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2013, 2033;
COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O.,
Art. 7 Rz. 72, 82). Unproblematisch ist zudem eine Publikation, bei
welcher es nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls unwahr-
scheinlich ist, dass sie die Privatsphäre der betroffenen Person
beeinträchtigt (vgl. BVGE 2011/52 E. 7.1.1; JÖHRI, Handkommentar
Datenschutzgesetz, a.a.O., Art. 19 N. 48). Voraussetzung ist jedoch, dass
nicht eine andere Ausnahmeklausel gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ oder eine
spezialgesetzliche Geheimnisnorm nach Art. 4 BGÖ dem Zugang ent-
gegensteht (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2007, 2013; COTTIER/
SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7
Rz. 72).
10.2 In der hier zu beurteilenden Streitsache stehen keine anderen
Ausnahmeklauseln nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ und keine spezialgesetz-
lichen Geheimnisnormen nach Art. 4 BGÖ dem Zugang entgegen (vgl.
E. 4 und 8). Was die Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen
im Sinn von Art. 19 Abs. 1
bis
DSG anbelangt, ist festzuhalten, dass vom
Zugangsgesuch keine besonders schützenswerte Personendaten gemäss
Art. 3 Bst. c DSG betroffen sind. Zudem ist nicht ersichtlich, inwiefern
durch die Zugangsgewährung eine Persönlichkeitsverletzung der Be-
schwerdeführenden riskiert wird respektive für diese mehr als eine
« geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenz » entstehen könnte
(vgl. BVGE 2011/52 E. 7.1.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 7.3; COTTIER/SCHWEIZER/
WIDMER, Kommentar Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., Art. 7 Rz. 58, je mit
Hinweisen). Zumindest wurde von den Beschwerdeführenden nicht sub-
stanziiert dargelegt, dass ihnen konkrete Nachteile drohten, sollten die
Abrechnungen der Beschwerdegegnerin zugänglich gemacht werden.
Demgegenüber ist zugunsten des Zugangsgesuchs der Beschwerdegeg-
nerin anzuführen, dass die paritätischen Kommissionen einer staatlichen
Aufsicht durch die Vorinstanz unterstellt sind. Bei der AVE eines GAV ist
die Aufsichtskompetenz der Vorinstanz das zentrale Instrument, um
sicherzustellen, dass die paritätischen Kommissionen ordnungsgemäss
geführt werden. Es besteht daher ein hohes Interesse der Öffentlichkeit,
ihrerseits die Aufsichtstätigkeit der Vorinstanz nachzuvollziehen. Dies
setzt voraus, dass der Zugang zu den Abrechnungen gewährt wird.
Insgesamt ist somit das öffentliche Interesse an der Offenlegung der
Abrechnungen höher zu gewichten als die vorliegend nicht sehr be-
2013/50 Zugang zu amtlichen
Dokumenten/BGÖ


794 BVGE / ATAF / DTAF

deutenden Geheimhaltungsinteressen der Beschwerdeführenden. Die
Beschwerden erweisen sich somit in der Hauptsache als unbegründet.