BVGE 2013/51 - Abteilung I - Luftfahrt (Übriges) - Anfechtungsobjekt. Rechtsnatur von Richtlinien. A...

Verwaltungsverfahren 2013/51


BVGE / ATAF / DTAF 795

51
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. Verband Schweizer Flugplätze et al.
gegen Bundesamt für Zivilluftfahrt
A‒121/2013 vom 17. Dezember 2013
Anfechtungsobjekt. Rechtsnatur von Richtlinien.
Art. 5, Art. 34 f. und Art. 38 VwVG. Art. 6a und Art. 108a LFG.
Art. 3 VIL. Art. 37, Art. 54 sowie Anhang 15 des Übereinkommens
vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt.
1. Eine abstrakte Normenkontrolle durch das Bundesverwaltungs-
gericht ist ‒ selbst bei Vorliegen einer Verwaltungsverordnung ‒
ausgeschlossen (E. 3.1).
2. Eine Richtlinie mit generell-abstraktem Charakter stellt kein
zulässiges Anfechtungsobjekt dar (E. 5).
Objet du recours. Nature juridique des directives.
Art. 5, art. 34 s. et art. 38 PA. Art. 6a et art. 108a LA. Art. 3 OSIA.
Art. 37, art. 54 et annexe 15 de la Convention du 7 décembre 1944
relative à l'aviation civile internationale.
1. Un contrôle normatif abstrait – même en présence d'une ordon-
nance administrative ‒ est exclu devant le Tribunal administratif
fédéral (consid. 3.1).
2. Une directive de caractère général et abstrait ne constitue pas un
acte susceptible de recours (consid. 5).
Oggetto del ricorso. Natura giuridica delle direttive.
Art. 5, art. 34 seg. e art. 38 PA. Art. 6a e art. 108a LNA. Art. 3 OSIA.
Art. 37, art. 54 e allegato 15 della Convenzione del 7 dicembre 1944
relativa all'aviazione civile internazionale.
1. Un controllo astratto delle norme da parte del Tribunale ammini-
strativo federale è escluso persino in presenza di un'ordinanza
amministrativa (consid. 3.1).
2. Una direttiva avente carattere generale e astratto non può essere
oggetto di un ricorso (consid. 5).

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Mit Schreiben vom 26. November 2012 orientierte das Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL) alle Flugplatzhalter, alle Flugplatzleiter und den
Verband Schweizer Flugplätze über die Genehmigung der neuen Richt-
linien AD I-008 D SNOWTAM (Snow Warning to Airmen, nachfolgend:
Richtlinie AD I-008) und AD I-009 D Prior Permission Required (PPR)
und Restricted (R): Bedeutung und Verwendung der Begriffe auf Flug-
plätzen (nachfolgend: Richtlinie AD I-009) ‒ am 15. Oktober 2012 durch
das BAZL genehmigt ‒ sowie deren Inkraftsetzung per 1. Dezember
2012. Die beiden Richtlinien wurden dem Schreiben beigelegt und auf
der Webseite des BAZL unter der Rubrik « Rechtliche Grundlagen und
Richtlinien ‒ Flugplatzleiter » der Öffentlichkeit zugänglich gemacht.
Mit Eingabe vom 9. Januar 2013 erheben der Verband Schweizer Flug-
plätze, verschiedene Regionalgruppen des AeroClubs der Schweiz sowie
verschiedene Betreiber von Flugplätzen (nachfolgend: Beschwerdefüh-
rende) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Die Beschwerde
richtet sich einerseits gegen das Schreiben des BAZL (nachfolgend: Vor-
instanz) vom 26. November 2012, andererseits gegen die Richtlinie AD
I-009.
Die Beschwerdeführenden beantragen die Aufhebung des Schreibens der
Vorinstanz vom 26. November 2012 und der damit auf den 1. Dezember
2012 in Kraft gesetzten Richtlinie AD I-009 sowie die Rückweisung an
die Vorinstanz zur Überarbeitung. Sie machen im Wesentlichen geltend,
die Richtlinie AD I-009 auferlege den Flugplatzbetreibern im Sinne einer
Verfügung neue Pflichten und schränke sie in ihrer wirtschaftlichen Frei-
heit sowie in ihrem wirtschaftlichen Fortkommen ein, müssten sie doch
neuerdings den Betrieb des Flugfeldes als Luftfahrtanlage während der
Öffnungszeiten ständig aufrechterhalten. Faktisch habe dies zur Folge,
dass sie einem Zulassungszwang unterworfen würden, das heisst, dass sie
dazu verpflichtet würden, ständig eine Flugplatzinfrastruktur zu betrei-
ben, selbst wenn mit keinem Luftverkehr gerechnet werden müsse. Die
Vorinstanz beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, und
macht im Wesentlichen geltend, die Richtlinie stelle in keiner Art und
Weise eine Verfügung im Sinne des Art. 5 des Verwaltungsverfahrens-
gesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) dar, es fehle
somit an einer zwingenden Prozessvoraussetzung in Form eines Anfech-
tungsobjektes.
Das Bundesverwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
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Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Das Vorliegen einer Verfügung beziehungsweise eines verwal-
tungsinternen Beschwerdeentscheids ist Sachurteilsvoraussetzung für ein
Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht. Liegt keine
Verfügung vor oder ist eine solche ausnahmsweise nichtig, so existiert
kein Anfechtungsobjekt für eine Beschwerde (vgl. ANDRÉ MOSER/
MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundes-
verwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, Rz. 2.6). Eine abstrakte Nor-
menkontrolle, das heisst die Prüfung der Gültigkeit einer Norm in einem
besonderen Verfahren unabhängig von einer konkreten Anwendung, ist
im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht ausgeschlossen. Gegeben ist
nur die konkrete (akzessorische, inzidente, vorfrageweise) Normenkon-
trolle, das heisst die vorfrageweise Überprüfung einer Norm, deren An-
wendung auf den konkreten Einzelfall infrage steht (vgl. ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013,
Rz. 1062). In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass auch Ver-
waltungsverordnungen in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes als
solche nicht anfechtbar sind (vgl. BGE 121 II 473 E. 2.b; Urteil des
Bundesgerichts 1P.560/1999 vom 14. Februar 2000).
3.2 Gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen hoheit-
liche, auf Rechtswirkungen ausgerichtete und verbindliche Anordnungen
einer Behörde im Einzelfall, welche sich auf öffentliches Recht des
Bundes stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von
Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben (Bst. a). Ebenso gelten als
Verfügung in diesem Sinne Feststellungen des Bestehens, Nichtbestehens
oder Umfanges von Rechten und Pflichten (Bst. b) sowie die Abweisung
von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung
von Rechten und Pflichten oder das Nichteintreten auf solche Begehren
(Bst. c; vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 854 ff.;
PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 28 Rz. 17 f. und 31; RENÉ
WIEDERKEHR/PAUL RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts,
Bd. I, Bern 2012, Rz. 2145 ff.). Verfügungen sind den Parteien schriftlich
zu eröffnen (Art. 34 VwVG). Sie sind, auch wenn sie in Briefform
ergehen, als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechts-
mittelbelehrung zu versehen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Aus mangelhafter
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Eröffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG).
Im Falle von Unklarheiten über den Verfügungscharakter eines Schrei-
bens ist nicht massgebend, ob die Verwaltungshandlung als Verfügung
gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine
Verfügung entspricht, sondern ob die Strukturmerkmale einer Verfügung
vorhanden sind (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 29
Rz. 3).
4. Die Beschwerdeführenden stellen sich zunächst auf den Stand-
punkt, dass das Schreiben der Vorinstanz vom 26. November 2012 die
Richtlinie AD I-009 in Kraft setze, dadurch neue Pflichten auferlege
beziehungsweise bestehende Rechte sowie Pflichten ändere und deshalb
als Verfügung zu werten sei.
4.1 Das Schreiben der Vorinstanz vom 26. November 2012 ist nicht
als Verfügung gekennzeichnet und enthält auch keine Rechtsmittelbe-
lehrung. Es beinhaltet keine konkreten Anordnungen, hat also keine Be-
gründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum
Gegenstand. Ebenso wenig werden Bestehen, Nichtbestehen oder Um-
fang von Rechten und Pflichten festgestellt. Das Schreiben hat rein
informativen Charakter, begleitet die Zustellung der beiden Richtlinien
AD I-008 sowie AD I-009 und fasst die aufgrund einer durchgeführten
Vernehmlassung erfolgten Änderungen an den Richtlinienentwürfen zu-
sammen. Es setzt auch nicht ‒ wie von den Beschwerdeführenden gel-
tend gemacht ‒ die Richtlinie AD I-009 in Kraft. Letzteres geschieht
durch die Ziff. 5 dieser Richtlinie selbst. Dieses Schreiben erfüllt also
weder die materiellen Voraussetzungen einer Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG noch jene in formeller Hinsicht (vgl. BVGE 2008/17
E. 1.4; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒36/2013 vom 7. August
2013 E. 2.2).
4.2 Hinsichtlich des Schreibens vom 26. November 2012 liegt somit
kein Anfechtungsobjekt vor. Demzufolge ist auf die Beschwerde dies-
bezüglich nicht einzutreten (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 2.6).
5. Es gilt weiter zu prüfen, ob mit der von der Vorinstanz am
15. Oktober 2012 genehmigten Richtlinie AD I-009 ein Anfechtungs-
objekt vorliegt. Dieses Dokument ist ebenfalls weder als Verfügung
bezeichnet und begründet noch ist es mit einer Rechtsmittelbelehrung
versehen. Es fehlt ihm damit zumindest an den formellen Merkmalen
einer Verfügung.
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5.1 Die Beschwerdeführenden machen aber geltend, die Richtlinie
AD I-009 enthalte neue Verpflichtungen und weise deshalb den Charak-
ter einer Verfügung auf. Insbesondere verlange die Richtlinie von privat
betriebenen Flugfeldern, jederzeit den Betrieb des Flugfeldes sicherstel-
len zu müssen, selbst dann, wenn sie keine Landungen bewilligt hätten
oder wenn nicht mit Flugverkehr zu rechnen sei. Diese Richtlinie führe
faktisch zu einem Zulassungszwang und für die Flugplatzbetreiber zu
einem enormen Mehraufwand in jeder Hinsicht. Das Instrument der
Bezeichnung « PPR » oder « R » für ein Flugfeld erlaube es hingegen,
den Verkehr in einer Form zu regulieren, welche den betrieblichen Mög-
lichkeiten des Flugplatzes angemessen sei. Ausserdem machen die Be-
schwerdeführenden auch geltend, es fehle eine gesetzliche Grundlage für
das Vorgehen der Vorinstanz.
5.2 Die Vorinstanz macht grundsätzlich geltend, es liege kein An-
fechtungsobjekt vor, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei.
Sie begründet diese Position damit, dass die angefochtene Richtlinie AD
I-009 eine Ausführungsvorschrift der gesetzlichen Vorgaben auf einer
tieferen Normstufe darstelle, welche unterhalb der Bundesratsverordnun-
gen liege. Es handle sich dabei um eine generell-abstrakte Grundlage für
zukünftige Anwendungen im Einzelfall, welche durch individuell-kon-
krete Verfügung erfolgen würden. Die Richtlinie AD I-009 begründe
deshalb auch keine neuen Rechte oder Pflichten. Hinsichtlich des recht-
lichen Charakters der Richtlinie stellt sich die Vorinstanz auf den
Standpunkt, dass es sich um eine Verwaltungsverordnung handle.
5.3 Laut Ziff. 1 der Richtlinie AD I-009 bezweckt diese, die Be-
deutung und Verwendung der in der Schweiz angewendeten Begriffe
« Prior Permission Required (PPR) » und « Restricted (R) » in Zusam-
menhang mit der Benutzung der Flugplätze durch Luftfahrzeuge zu har-
monisieren. Es sollen damit die Informationen in den Luftfahrtpublika-
tionen qualitativ verbessert werden, um einen Beitrag an die Erhöhung
der Sicherheit im Luftverkehr zu leisten. « PPR » und « R » sind Mittel,
um bei der Benutzung eines Flugplatzes Prioritäten, Betriebsvorschriften
und andere Vorgaben durchzusetzen. Gemäss Ziff. 4.1.1 und 4.2.1 der
Richtlinie ist die Anwendung von « PPR » und « R » in den offiziellen
Luftfahrtpublikationen respektive im Luftfahrthandbuch zu publizieren.
Zumal der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt offensichtlich Fragen
der Information im Luftverkehr tangiert, ist für seine Beurteilung der
Anhang 15 zum Übereinkommen vom 7. Dezember 1944 über die inter-
nationale Zivilluftfahrt (SR 0.748.0, nachfolgend: Chicago-Übereinkom-
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men) massgebend, insbesondere dessen Kapitel 5 (derzeit gültig in der
14. Ausgabe vom Juli 2013; nachfolgend: ICAO-Anhang 15).
5.3.1 Anhänge zum Übereinkommen werden von der Internationalen
Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) gestützt auf Art. 37 Abs. 2 in Ver-
bindung mit Art. 54 Bst. l des Chicago-Übereinkommens herausgegeben.
Sie enthalten sogenannte « Standards » und « Recommended Practices »
beziehungsweise « Recommendations ». Diese werden in der schweizeri-
schen Gesetzgebung im deutschen Text mit den Begriffen « Normen »
und « Verfahren » umschrieben (vgl. Art. 37 und 38 des Chicago-Über-
einkommens). Nachfolgend werden sie übereinstimmend mit der bis-
herigen Rechtsprechung als Normen und Empfehlungen bezeichnet (vgl.
BGE 125 I 182 E. 3c.aa; Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB]
44.127 E. 1.1). Normen enthalten im Sinne von Minimalanforderungen
Regeln, deren einheitliche Anwendung in den Mitgliedstaaten aus
Gründen der Sicherheit und der Regulierung der internationalen Flug-
sicherung als notwendig erachtet wird. Abweichende Regelungen müssen
die Vertragsstaaten der ICAO melden (vgl. Art. 38 des Chicago-Über-
einkommens sowie Vorwort Ziff. 1a ICAO-Anhang 15). Mit den Normen
wird demnach ein Mindestmass in Bezug auf den Informationsfluss in
der Luftfahrt definiert. Die Einhaltung der Empfehlungen wird aus Grün-
den der Sicherheit sowie der Regulierung und Effizienz der inter-
nationalen Flugsicherung lediglich als wünschbar erachtet. Deshalb sind
die Mitgliedstaaten auch nicht verpflichtet, Abweichungen zu melden
(Vorwort Ziff. 1a ICAO-Anhang 15). Empfehlungen legen ein über den
Mindeststandard hinausgehendes Sicherheitsniveau fest (vgl. zum Gan-
zen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A‒1851/2006 vom 18. Ok-
tober 2010 E. 7.1.1, A‒1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 56.3.4 und
A‒1765/2009 vom 2. Oktober 2009 E. 4).
5.3.2 Die ICAO-Anhänge sind entgegen ihrem Wortlaut nicht Be-
standteile, die das Chicago-Übereinkommen als verbindlichen völker-
rechtlichen Vertrag ergänzen, sondern es sind Beschlüsse, die vom
Exekutivorgan der ICAO gefasst werden (vgl. Art. 54 Chicago-Überein-
kommen), ohne dass jedoch eine zusätzliche landesinterne Genehmigung
durch die Vertragsstaaten nötig wäre (vgl. PETER BALTENSPERGER,
Untersuchung der luft- und verkehrspolizeilichen Befugnisse des Flug-
hafenhalters, Diss., Basel 1984, S. 45 f.). Sie werden erst nach dem in
Art. 90 des Chicago-Übereinkommens festgelegten Verfahren für die
Vertragsstaaten grundsätzlich verbindlich. Insofern und im Gegensatz
zum Chicago-Übereinkommen selber sind die ICAO-Anhänge somit
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nicht allgemein verbindlich beziehungsweise absolut bindend (vgl. Bot-
schaft des Bundesrates vom 27. September 1946 betreffend Ratifikation
des Abkommens über die internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember
1944 durch die Schweiz, BBl 1946 III 608, 621 und 628). Als Folge des
unterschiedlichen Gehalts zwischen Normen und Empfehlungen stellt
sich deshalb die Frage, ob hinsichtlich der innerstaatlichen Anwend-
barkeit und Verbindlichkeit zu unterscheiden ist. Nach den von der
Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen sind völkerrechtliche Bestim-
mungen dann direkt anwendbar (sog. « self-executing »), wenn sie in-
haltlich hinreichend bestimmt und klar sind, um im Einzelfall Grundlage
eines Entscheides bilden zu können. Bei blossen Programmartikeln und
Bestimmungen, die eine Materie nur in Umrissen regeln oder dem Ver-
tragsstaat einen beträchtlichen Ermessens- oder Entscheidungsspielraum
belassen, fehlen diese Voraussetzungen (vgl. BGE 133 I 58 E. 4.2.3,
BGE 126 I 240 E. 2b, BGE 125 I 182 E. 3a).
5.3.3 ICAO-Normen sind für die Mitgliedstaaten mit Ausnahme des
Ablehnungsrechts, einem sogenannten « opting out », verbindlich (vgl.
BALTENSPERGER, a.a.O., S. 45 f. mit Hinweisen). In Lehre und Recht-
sprechung ist allerdings anerkannt, dass im landesinternen Recht auch
von Normen im Sinne einer Verschärfung ohne Weiteres abgewichen
werden darf (vgl. VPB 44.127 E. 1.3; BGE 125 I 182 E. 3c.aa, je mit
Hinweisen). Dies müsste allerdings durch den Gesetzgeber im Rahmen
des Erlasses generell-abstrakter Normen erfolgen (vgl. Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A‒1765/2009 vom 2. Oktober 2009 E. 4.7.3).
Die ICAO-Normen sind somit völkerrechtlich zwingend in Bezug auf
weniger strenges Landesrecht. Soweit sie hinreichend klar und bestimmt
und damit unmittelbar anwendbar sind, berechtigen oder verpflichten sie
ihre Adressaten direkt.
5.3.4 Bei den Empfehlungen ist es hingegen den Mitgliedstaaten
überlassen, zu entscheiden, ob sie diese annehmen oder eine davon ab-
weichende nationale Lösung zulassen wollen (vgl. REGULA DETTLING-
OTT, Internationaler Luftverkehr, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrs-
recht, Bd. IV, Basel 2008, S. 406 f.; vgl. auch VPB 44.127 E. 1.2). Ihnen
geht damit bereits die Verbindlichkeit ab. In der Rechtsprechung wird
denn auch die Meinung vertreten, Empfehlungen seien grundsätzlich
nicht bindend (vgl. BVGE 2008/41 E. 5.3.3; BGE 125 I 182 E. 3c.aa).
Überdies lassen die ICAO-Empfehlungen den Vertragsstaaten defini-
tionsgemäss einen grossen Ermessens- und Entscheidungsspielraum,
weshalb sie für eine unmittelbare Anwendbarkeit nicht ausreichend be-
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stimmt sind. Daraus ist zu folgern, dass Empfehlungen im Landesrecht
zuerst umgesetzt werden müssen. Zudem muss der Gesetzgeber defi-
nieren, in welchem Ausmass vom gebotenen Spielraum Gebrauch ge-
macht werden soll. Erst dann entfalten die ICAO-Empfehlungen eine
bindende Wirkung bei der Rechtsanwendung (vgl. Urteile des Bundes-
verwaltungsgerichts A‒1851/2006 vom 18. Oktober 2010 E. 7.1.1,
A‒1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 56.3.4 und A‒1765/2009 vom
2. Oktober 2009 E. 4.3; DETTLING-OTT, a.a.O., S. 406 Fn. 36).
5.3.5 Im Schweizer Luftfahrtrecht hat der Gesetzgeber mit Art. 6a des
Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) eine for-
mellgesetzliche Grundlage geschaffen, um internationale technische Vor-
schriften ohne Umsetzung in eigene Erlasse ins Landesrecht überführen
zu können. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung kann der Bundesrat aus-
nahmsweise einzelne Anhänge zum Übereinkommen, einschliesslich zu-
gehöriger technischer Vorschriften, als unmittelbar anwendbar erklären.
Nach dem Willen des Gesetzgebers soll davon Gebrauch gemacht
werden, wenn die Überführung von Vorschriften grösseren Umfangs mit
nur einem kleinen Kreis unmittelbar interessierter und verpflichtender
Adressaten mit einem verhältnismässig grossen Aufwand verbunden ist
(vgl. Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1991 über eine
Änderung des Luftfahrtgesetzes, BBl 1991 607, 617). Mit Art. 108a LFG
verfügt der Bundesrat über eine umfassende formellgesetzliche Grund-
lage, um an den Empfehlungen orientierte Sicherheitsanforderungen im
Luftverkehr festzulegen. Er orientiert sich dabei an den für die Schweiz
verbindlichen internationalen Vorschriften und berücksichtigt den Stand
der Technik sowie die wirtschaftliche Tragbarkeit (vgl. Botschaft des
Bundesrates vom 20. Mai 2009 zur Teilrevision 1 des Luftfahrtgesetzes,
BBl 2009 4915, 4969 und 4999).
5.3.6 Von der Möglichkeit, einzelne ICAO-Anhänge für verbindlich
zu erklären, hat der Bundesrat bisher rege Gebrauch gemacht. So hat er
auch gestützt auf Art. 6a Abs. 1 LFG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1
bis

der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1)
den hier interessierenden ICAO-Anhang 15 mit seinen Normen und
Empfehlungen sowie die dazugehörenden technischen Vorschriften für
unmittelbar anwendbar erklärt (vgl. zum Ganzen Urteile des Bundes-
verwaltungsgerichts A‒1851/2006 vom 18. Oktober 2010 E. 7.1.1 und
A‒1765/2009 vom 2. Oktober 2009 E. 4.4 f.).
5.4 Gemäss Art. 3 Abs. 3 VIL kann das BAZL zur Konkretisierung
der internationalen Normen und Empfehlungen Vorgaben (Richtlinien
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BVGE / ATAF / DTAF 803

und Weisungen) für einen hochstehenden Sicherheitsstandard erlassen,
wobei es bei der Anwendung der einschlägigen Bestimmungen des
Schweizer Luftfahrtrechts und der Bestimmungen des ICAO-Anhangs 15
die Gebote der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit zu be-
achten hat. Werden diese unmittelbar anwendbaren Bestimmungen um-
gesetzt, so wird vermutet, dass die Anforderungen nach den interna-
tionalen Normen und Empfehlungen erfüllt sind. Wird von den Vorgaben
abgewichen, so muss dem Bundesamt nachgewiesen werden, dass die
Anforderungen auf andere Weise erfüllt werden (vgl. DETTLING-OTT,
a.a.O., S. 406 Fn. 36). Auch wenn es nicht explizit erwähnt wird, hat aber
das BAZL daneben die Möglichkeit, luftfahrtspezifische Anforderungen
(im Einzelfall) zu verfügen (vgl. Erläuterungen zur Änderung der Ver-
ordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 10. Januar 2008, S. 2).
Es gilt im Folgenden zu prüfen, ob die Richtlinie AD I-009 generell-
abstrakten oder individuell- respektive generell-konkreten Charakters ist.
Unerheblich ist die gewählte Form, denn die Qualifikation eines Hoheits-
aktes hängt vom Inhalt der Anordnung ab (vgl. WIEDERKEHR/RICHLI,
a.a.O., Rz. 297).
5.4.1 Die Richtlinie richtet sich landesweit an die Flugplatzhalter,
Flugplatzleiter und Piloten. Der Adressatenkreis ist demnach zwar gross,
erscheint aber auf den ersten Blick bestimmbar. Bei näherer Betrachtung
lassen sich die Adressaten dennoch nicht eindeutig bestimmen, zumal aus
der Richtlinie nicht ersichtlich ist, welche Flugplätze von der Neurege-
lung betroffen sind und welche die Vorgaben bereits erfüllen. Demzu-
folge steht fest, dass sich die Richtlinie nicht an individuelle Adressaten
wendet. Die Richtlinie hat bezüglich Adressatenkreis einen generellen
Charakter, in Bezug auf seine Offenheit jenem einer Allgemeinverfügung
vergleichbar, welche sich an eine individuell nicht bestimmte Vielzahl
von Adressaten richtet (vgl. BGE 134 II 272 E. 3.2, BGE 125 I 313
E. 2a; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒8386/2010 vom 1. De-
zember 2011 E. 1; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 31,
49 ff.; WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 379, 381). Diese werden nicht
als eigene Kategorie ‒ abgesehen von verfahrensrechtlichen Besonder-
heiten ‒, sondern weitgehend, insbesondere was deren Eignung als An-
fechtungsobjekt betrifft, wie Verfügungen behandelt (vgl. WIEDERKEHR/
RICHLI, a.a.O., Rz. 2227; vgl. auch BGE 134 II 272 E. 3.2).
5.4.2 Eine Verfügung bezieht sich in der Regel auf Rechte und
Pflichten eines einzelnen oder gegebenenfalls mehrerer bestimmter Ver-
fügungsadressaten im Einzelfall, also mit Blick auf einen spezifischen,
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abgrenzbaren Lebenssachverhalt. Dieser konkrete Charakter der Verfü-
gung dient als primäres Abgrenzungskriterium gegen den abstrakten Er-
lass, der mehrere Sachverhalte regelt und sich somit als generell-abstrakt
erweist (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 22 f., 31;
WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 2209 ff.). Sie gilt dann als konkret,
wenn sie sich auf einen bestimmten, räumlich und zeitlich abgegrenzten
Lebenssachverhalt bezieht und dermassen spezifiziert ist, dass sie sich
unmittelbar und ohne weitere Konkretisierungsschritte vollziehen lässt.
Dabei muss das Verfügungsdispositiv so formuliert sein, dass für den
Verfügungsadressaten und die verfügende Behörde gleichermassen klar
und unmissverständlich wird, was zwischen ihnen genau gilt. Nur so
erfüllt die Verfügung die für sie spezifischen Kriterien der direkten Voll-
streckbarkeit und der beschwerdemässigen Anfechtbarkeit (vgl. BGE 133
II 450 E. 2.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A‒3141/2011 vom
23. August 2012 E. 4.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.1,
2.3, 2.5; MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kom-
mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG],
Zürich/St. Gallen 2008, Art. 5 Rz. 12, 19, 20).
5.4.3 Demgegenüber sind Erlasse (Rechtssätze) Anordnungen gene-
reller und abstrakter Natur, die für eine unbestimmte Vielzahl von Per-
sonen gelten und eine unbestimmte Vielheit von Sachverhalten regeln
ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf eine einzelne
Person, das heisst die letztlich Allgemeinverbindlichkeit beanspruchen
(vgl. BGE 135 II 38 E. 4.3, BGE 125 I 313 E. 2a; Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A‒1543/2006 vom 14. April 2009 E. 4.3 und
4.4). Zu berücksichtigen ist, dass unter Umständen Rechtssätze auch
konkrete (nicht rechtssetzende) Bestimmungen enthalten, weil je nach zu
regelnder Angelegenheit die Abgrenzung zu den Einzelakten schwierig
und die Übergänge fliessend sind (vgl. WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O.,
Rz. 2212).
5.5 Die Richtlinie AD I-009 konkretisiert die Begriffe « PPR »
sowie « R » und will in erster Linie deren Begriff und Verwendung im
Zusammenhang mit der Benutzung der Flugplätze durch Luftfahrzeuge
harmonisieren. Sie bezieht sich somit auf eine abgegrenzte Thematik,
regelt innerhalb dieser jedoch mehrere Sachverhalte: So kommt die Ver-
wendung von « PPR » bei einem für die Öffentlichkeit grundsätzlich
zugänglichen Flugplatz zur Anwendung, wobei die Richtlinie AD I-009
unter anderem Anwendungsbereich und operative Verantwortlichkeit spe-
zifisch regelt. « R » hingegen drückt die grundsätzliche Schliessung eines
Verwaltungsverfahren 2013/51


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Flugplatzes für die Öffentlichkeit aus. Auch diesbezüglich regelt die
Richtlinie AD I-009 den Anwendungsbereich. Im Weiteren legt sie die
Publikation von « PPR » sowie « R » fest und führt die fallweise unter-
schiedlichen Eigenheiten der Begriffe auf. Daraus ist ersichtlich, dass die
Richtlinie eine Vielfalt von Sachverhalten regelt und keinen bestimmten
Einzelfall zum Gegenstand hat. Sofern sich aus der Richtlinie neue Ver-
pflichtungen der Flugplatzbetreiber ergeben sollten ‒ die Beschwerde-
führenden rügen hauptsächlich die faktische Verpflichtung der privaten
Flugplatzbetreiber zu einer ständigen Betriebsbereitschaft ‒, ist festzu-
stellen, dass dies nicht gegen das Vorliegen eines Rechtssetzungsaktes
spricht. Im Gegenteil müsste eine solche Verpflichtung, zumal sie nach
Auffassung der Beschwerdeführenden zu einem erheblichen Wechsel des
Betriebsregimes auf einzelnen privaten Flugplätzen führte, wohl zwin-
gend mittels eines generell-abstrakten Erlasses eingeführt werden. Ob
eine solche Verpflichtung in Übereinstimmung mit übergeordnetem
Recht und den Gesetzesdelegationskompetenzen steht, kann in der Ver-
waltungsrechtspflege des Bundes nur im Verfahren der konkreten Nor-
menkontrolle, sprich bei Vorliegen einer Verfügung, überprüft werden
(vgl. E. 3.1).
5.6 Auch die Tatsache, dass die Richtlinie AD I-009 die Ver-
wendung der Begriffe « PPR » und « R » relativ detailliert regelt, vermag
das Vorliegen einer Verfügung nicht zu begründen. Insbesondere bei
Materien mit technischen oder fachspezifischen Inhalten werden nämlich
sehr oft bereits auf generell-abstrakter Ebene konkrete Vorgaben
gemacht, welche jedoch nicht die individuell-konkrete Qualität einer
Verfügung haben. Diese wird erst später in der Durchsetzung erreicht
(vgl. dazu TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 56 ff.).
5.7 Der abstrakte Charakter eines Erlasses hat zur Folge, dass er
einen Umsetzungsakt erfordert. So ist auch in der vorliegend zu beurtei-
lenden Richtlinie AD I-009 vorgesehen, dass die jeweiligen Flugplätze in
Absprache mit der Vorinstanz entscheiden, in welchen konkreten Situa-
tionen und Fällen sie « PPR » anwenden wollen, und dass diese in den
offiziellen Luftfahrtpublikationen bekannt zu geben sind. So ist eine
längerfristige Benutzungsbeschränkung im Luftfahrthandbuch, eine kurz-
zeitige Anwendung von « PPR » im NOTAM (Notice to Airmen) mit-
zuteilen. Sollten sich daraus in der Folge Änderungen für den Betrieb des
Flugplatzes ergeben, müsste gegebenenfalls auch eine Anpassung des
Betriebsreglements erfolgen, also eine weitere Umsetzungsmassnahme,
welche auf die Verwendung von « PPR » zurückzuführen wäre. Ent-
2013/51 Verwaltungsverfahren


806 BVGE / ATAF / DTAF

sprechend gelten diese Überlegungen auch für die Verwendung der
Bezeichnung « R ». Aus diesen Erwägungen folgt, dass der Richtlinie
AD I-009 ein generell-abstrakter Charakter zuzuschreiben ist, dass diese
also einer weiteren Umsetzung bedarf (vgl. BGE 134 II 272 E. 3.2).
5.8 Sollte sich herausstellen, dass die Flugplatzleiter und Flug-
platzhalter dieser Richtlinie keine Folge leisten, wäre durch die Vorins-
tanz eine ‒ dannzumal anfechtbare ‒ Verfügung im konkreten Einzelfall
zu erlassen, welche auch die Rechtsfolgen bei Nichtbefolgen festzuhalten
hätte. Auf diese Weise würde die Verbindlichkeit individuell-konkret
geschaffen und ein allfälliger zwangsmässiger Vollzug sichergestellt (vgl.
WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O., Rz. 2252, 2282, 2361; TSCHANNEN/
ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 31, 34). Nicht ausgeschlossen ist im
Weiteren, dass eine Feststellungsverfügung nach Art. 25 Abs. 1 VwVG
verlangt werden kann. Das Feststellungsinteresse ist insbesondere gege-
ben, wenn die Rechtmässigkeit einer Verordnung infrage steht (vgl. BGE
108 Ib 540 E. 4).
5.9 Es gilt auch zu berücksichtigen, dass die Richtlinie AD I-009
von der Regelungsthematik her in das systematische Gefüge der durch
die Vorinstanz erlassenen Richtlinien und Weisungen einzuordnen ist,
beispielsweise gleich der zusammen mit ihr erlassenen Richtlinie
AD I-008. Dies wird durch die Art und Weise sowie den Ort ihrer
Publikation auf der Webseite der Vorinstanz innerhalb der rechtlichen
Grundlagen und Richtlinien unterstrichen. Auch dieser Umstand spricht
für das Vorliegen eines generell-abstrakten Erlasses.
6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Richtlinie AD I-009
keinen Verfügungscharakter aufweist, weder im Sinne einer individuell-
konkreten Anordnung noch im Sinne einer Allgemeinverfügung. Bei der
Richtlinie AD I-009 handelt es sich um einen ‒ von einem Verwaltungs-
träger mit Rechtssetzungsbefugnissen erlassenen ‒ generell-abstrakten
Erlass, der im Einzelfall der weiteren Umsetzung bedarf. Die Recht-
mässigkeit der Richtlinie kann deshalb im vorliegenden Verfahren nicht
überprüft werden und auf die Beschwerde ist mangels Anfechtungsobjekt
im Sinne von Art. 5 VwVG nicht einzutreten.