Presseförderung 2013/54
BVGE / ATAF / DTAF 835
54
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. Hauseigentümerverband Schweiz, Hauseigentümerverband Kanton
Luzern und Hauseigentümerverband Baselland gegen
Bundesamt für Kommunikation
A‒573/2013 vom 29. November 2013
Presseförderung. Förderung der Mitgliedschafts- und Stiftungspres-
se.
Art. 16 Abs. 4 Bst. b PG. Art. 36 Abs. 3 Bst. h VPG.
Nach Sinn und Zweck der Presseförderung ist bei der Frage der
Förderungsberechtigung von Mantelblättern die Gesamtauflage
massgebend. Bedeutung der Auflagenobergrenze bei der Zustell-
ermässigung für die Mitgliedschaftspresse (E. 5).
Encouragement de la presse. Aide à la presse associative et à la
presse des fondations.
Art. 16 al. 4 let. b LPO. Art. 36 al. 3 let. h OPO.
Selon le sens et le but des conditions d'octroi de l'encouragement
de la presse, le tirage global du réseau de têtière est déterminant.
Signification de la limite supérieure du tirage pour l'octroi du
rabais sur la distribution à la presse associative (consid. 5).
Promozione della stampa. Promozione della stampa associativa e
delle fondazioni.
Art. 16 cpv. 4 lett. b LPO. Art. 36 cpv. 3 lett. h OPO.
Secondo il senso e lo scopo delle condizioni per la concessione
della promozione della stampa, la tiratura complessiva della rete
di edizioni locali con propria testata è determinante. Significato
del limite superiore della tiratura per l'ottenimento della ridu-
zione sulla distribuzione per la stampa associativa (consid. 5).
Mit Gesuchen vom 24., 25. und 28. September 2012 beantragte der
Hauseigentümerverband (HEV) Schweiz beim Bundesamt für Kom-
munikation (BAKOM) je eine Zustellermässigung gemäss Art. 16 Abs. 4
Bst. b des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010 (PG, SR 783.0) für
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seine Publikationen « Der Schweizerische Hauseigentümer » (Post-
zeitungs-Nr. 31165), « Der Schweizerische Hauseigentümer Baselland »
(Postzeitungs-Nr. 31166) und « Der Schweizerische Hauseigentümer Lu-
zern » (Postzeitungs-Nr. 31167).
Das BAKOM wies die Gesuche mit Verfügung vom 18. Dezember 2012
ab. Es begründete dies damit, dass die Publikationen « Der Schweize-
rische Hauseigentümer » und die beiden regionalen Splits « Der Schwei-
zerische Hauseigentümer Baselland » und « Der Schweizerische Haus-
eigentümer Luzern » im Hinblick auf ihre Förderungswürdigkeit als ein
Titel zu betrachten seien. Die Voraussetzung einer durchschnittlichen
Auflage von höchstens 300 000 Exemplaren gemäss Art. 36 Abs. 3 Bst. h
der Postverordnung vom 29. August 2012 (VPG, SR 783.01) sei mit
einer Gesamtauflage der drei Titel von 311 218 Exemplaren pro Ausgabe
nicht erfüllt und damit ein Anspruch auf Zustellermässigung zu ver-
neinen.
Dagegen haben der HEV Schweiz (Beschwerdeführer 1), der HEV Kan-
ton Luzern (Beschwerdeführer 2) und der HEV Baselland (Beschwer-
deführer 3) am 1. Februar 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungs-
gericht eingereicht. Sie beantragen insbesondere die Aufhebung der
angefochtenen Verfügung und die Gutheissung ihrer Gesuche um Pres-
seförderung rückwirkend auf den 1. Januar 2013.
Das Bundesverwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
5. Des Weiteren ist umstritten, ob die Vorinstanz den Sachverhalt
genügend und korrekt abgeklärt sowie Art. 36 Abs. 3 Bst. h VPG richtig
angewendet hat.
5.1 Gemäss Art. 36 Abs. 3 Bst. h VPG gelten als Mitgliedschafts-
und Stiftungspresse Zeitungen und Zeitschriften, die eine Auflage von
durchschnittlich mindestens 1 000 und höchstens 300 000 Exemplaren
pro Ausgabe aufweisen, wobei die Auflage von einer unabhängigen und
anerkannten Prüfstelle beglaubigt sein muss. Die Vorinstanz ging vorlie-
gend von Mantelblättern aus, das heisst Zeitungen der Mitgliedschafts-
presse, die über einen identischen, zentral oder gemeinsam produzierten
redaktionellen Anteil verfügen, der mit eigenständigen ‒ meist regionalen
oder lokalen ‒ Inhalten ergänzt wird. Deshalb prüfte sie zunächst, ob die
einzelnen Ausgaben eigenständige Zeitungen darstellen oder ob alle Aus-
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gaben zusammen als eine Zeitung zu betrachten sind. Infolge Auslegung
der Bestimmung und einer Analyse von zehn im Jahr 2012 erschienenen
Nummern der drei Publikationen kam sie zum Schluss, dass der in-
haltliche Beitrag der Sektionsseiten gemessen am gesamten Inhalt der
beiden regionalen Ausgaben zu klein sei, um diesen eine Eigenständig-
keit zuzuerkennen. Hinzu komme, dass sowohl der Titel, das Erschei-
nungsbild, die Erscheinungshäufigkeit sowie die Herausgeberschaft für
alle drei Ausgaben identisch seien. In der Folge ging es von einer Ge-
samtauflage der drei Ausgaben von 311 218 Exemplaren gemäss der von
der WEMF AG für Werbemedienforschung (nachfolgend: WEMF AG)
beglaubigten Zahlen aus und lehnte daher die Gesuche um Presseförde-
rung ab.
Die Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, die Vorinstanz
wende die Verordnungsbestimmung in bundesrechtswidriger Weise zu
extensiv an. Bereits der Wortlaut zeige, dass die Prüfung der Überschrei-
tung der Auflagenobergrenze für jede einzelne Zeitung vorgenommen
werden müsse. Aber auch in Anwendung der weiteren Kriterien könne
die Norm keineswegs dahingehend ausgelegt werden, dass einzelne re-
gional ausgestaltete Publikationen, welche von verschiedenen Heraus-
gebern stammen und an verschiedene Adressaten versendet würden, zu
einem Titel zusammenzufassen seien, nur weil sie mit einem anderen
Herausgeber zusammenarbeiten und von diesem Fachartikel übernehmen
würden.
5.2 Wie die fragliche Bestimmung der VPG zu verstehen ist, ist
durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der
Wortlaut einer Bestimmung. Ist dieser nicht ohne Weiteres klar und sind
verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung
aller Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden.
Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der
Norm, ihren Zweck, auf die dem Text zugrunde liegenden Wertungen
sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Be-
stimmungen zukommt. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmit-
telbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm
zu erkennen. Namentlich bei neueren Texten kommt den Materialien
‒ bei noch kaum veränderten Umständen oder gewandeltem Rechtsver-
ständnis ‒ eine besondere Stellung zu (vgl. BGE 139 III 98 E. 3.1 in fine
m.H.). Das Bundesgericht lässt sich bei der Auslegung von Erlassen stets
von einem Methodenpluralismus leiten und stellt nur dann allein auf das
grammatikalische Element ab, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich
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richtige Lösung ergibt (vgl. BGE 136 V 216 E. 5.1, BGE 135 II 78
E. 2.2; BVGE 2010/49 E. 9.3.1; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/
HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/
Basel/Genf 2012, Rz. 80, 90 ff.).
5.3
5.3.1 Gemäss dem Wortlaut von Art. 36 Abs. 3 Bst. h VPG darf die
Auflage der Zeitung beziehungsweise Zeitschrift pro Ausgabe höchstens
300 000 Exemplare umfassen. Wann von einer selbständigen Zeitung
auszugehen ist beziehungsweise wie sogenannte Mantelblätter (siehe
E. 5.1) zu handhaben sind, ergibt sich nicht aus dem Wortlaut.
5.3.2 Die indirekte Presseförderung in Form ermässigter Beförde-
rungstarife dient im Allgemeinen der Erhaltung einer vielfältigen und
unabhängigen Presse im demokratie- und staatspolitischen Interesse, das
heisst im Interesse der Information und pluralistischen Meinungsbildung
(vgl. BGE 120 Ib 142 E. 3b ff.; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A‒6523/2008 vom 12. Mai 2009 E. 8.2.1, je m.w.H.). Der verbilligte
Zeitungstransport soll die Abonnierung und die regelmässige Lektüre
von Zeitungen und Zeitschriften und damit den Fortbestand einer
vielfältigen, vom Leser gewünschten und mitgetragenen Presse erleich-
tern. Sinn der gesetzlichen Ordnung ist es, der Presse die Erfüllung ihrer
im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu ermöglichen (BGE 120
Ib 142 E. ; …).
Sinn und Zweck der Presseförderung besteht demnach darin, eine vielfäl-
tige Presse zu ermöglichen, die zur pluralistischen Meinungsbildung
beiträgt. Gefördert werden soll somit die inhaltliche Produktevielfalt.
Dies ist bei der rechtlichen Beurteilung von sogenannten Mantelblättern
(vgl. E. 5.1) zu berücksichtigen. Bei solchen Mantelblättern, welche
verschiedene Zeitungen umfassen, die inhaltlich jeweils keine eigenstän-
digen Publikationen darstellen und damit nicht zur Produktevielfalt bei-
tragen, ist folglich nach Sinn und Zweck der Presseförderung zur Bestim-
mung der relevanten Auflage im Sinne von Art. 36 Abs. 3 Bst. h VPG die
Gesamtauflage massgebend. Ansonsten liesse sich das Kriterium der
Auflagenobergrenze von 300 000 Exemplaren durch den Vertrieb von
Mantelblättern umgehen. Massgebend zur Beantwortung der Eigenstän-
digkeit einer Publikation ist dabei insbesondere die Eigenständigkeit des
redaktionellen Teils der Zeitung, da dieser zur Meinungsbildung beiträgt.
Dieses Ergebnis der teleologischen Auslegung wird auch durch die Mate-
rialien bestätigt (vgl. E. 5.3.3 ff.).
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5.3.3
5.3.3.1 Im Rahmen der Revision des Postgesetzes im Jahr 2007 erfolgte
eine Neuausrichtung der indirekten Presseförderung auf Titel der Regio-
nal- und Lokalpresse mit kleinen und mittleren Auflagen. Insbesondere
die Tatsache, dass diese Titel neu mindestens einmal wöchentlich
erscheinen müssen (aArt. 15 Abs. 2 Bst. b PG [AS 2007 5645]), machte
eine besondere Regelung für die Mitgliedschaftspresse erforderlich.
Diese war im bisherigen Recht nicht ausdrücklich erwähnt, jedoch von
den allgemeinen Kriterien miterfasst, wäre aber nach den Kriterien des
damals neu eingeführten aArt. 15 Abs. 2 PG von der Gewährung von
Vorzugspreisen praktisch ausgeschlossen geblieben (vgl. Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A‒6523/2008 vom 12. Mai 2009 E. 8.2.2).
Obwohl bereits die Staatspolitische Kommission des Nationalrats
(SPK-N) kritisiert hatte, dass nach damals geltendem Recht auch « die
auflagenstarke Mitgliederpresse nicht gemeinnützig tätiger Organisa-
tionen » von Vergünstigungen profitieren würde (BBl 2007 1597),
bestand im Parlament weitgehend Einigkeit darüber, dass die Mit-
gliedschaftspresse grundsätzlich weiterhin Ermässigungen erhalten soll-
te. Entsprechend wurden auf Vorschlag der Staatspolitischen Kommis-
sion des Ständerats (SPK-S) zusätzliche, den aArt. 15 Abs. 3 und 6 PG
entsprechende Bestimmungen ins Gesetz aufgenommen, die der « ge-
zielte[n] Förderung der nichtgewinnorientierten Mitgliederpresse » (Vo-
tum Heberlein als Präsidentin der SPK-S und Kommissionssprecherin,
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung [AB] 2007 S 422) dienen
sollten. Auch in diesem Zusammenhang war der Ständerat jedoch be-
strebt, die finanziellen Mittel im Vergleich zum bisherigen Recht stärker
zu konzentrieren und staatliche Unterstützung nur noch denjenigen
zukommen zu lassen, die für die Publikation ihrer Presseerzeugnisse tat-
sächlich auf diese Form der Presseförderung angewiesen waren. Auf-
lagenstarke Publikationen von Organisationen, welche genügend Markt-
kraft besitzen, um für sich günstige Preise auszuhandeln, sollten dagegen
nicht mehr unterstützt werden (vgl. Voten Heberlein, Reimann, Escher
und Gentil, der die neue Regelung treffend als « status quo moins les
subventions aux grands » umschrieb, AB 2007 S 422, 423, 427 und 431).
Zu diesem Zweck wurden Vorzugspreise für die Mitgliedschaftspresse
einerseits « nicht gewinnorientierten » Organisationen vorbehalten
(aArt. 15 Abs. 3 Einleitungssatz PG), andererseits auf Presseerzeugnisse
mit einer Auflage von höchstens 300 000 Exemplaren beschränkt
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840 BVGE / ATAF / DTAF
(aArt. 15 Abs. 3 Bst. e PG; zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A‒6523/2008 vom 12. Mai 2009 E. 8.2.2).
5.3.3.2 In den parlamentarischen Beratungen zur Postgesetzrevision
von 2009/2010 wurde der Antrag gestellt, die Auflagenobergrenze von
300 000 Exemplaren auf 400 000 Exemplare zu erhöhen (Antrag
Germann, AB 2009 S 1147). Der Antragsteller wies explizit auf die
beiden Organisationen WWF und HEV hin, die mit ihren Zeitschriften
nahe an diese Grenze kämen. Wenn schon etwas geändert würde, sollten
diese gemeinnützigen oder nichtgewinnorientierten Organisationen nicht
bestraft werden, nur weil die Auflage ihrer Zeitschriften eine willkürliche
Grenze überschreite. Zwar handle es sich auch bei der Zahl von 400 000
Exemplaren um einen willkürlichen Wert, doch entspreche dieser zumin-
dest eher der gestiegenen Bevölkerungszahl und nehme etwas Rücksicht
auf die Pressekonzentration (Votum Germann, AB 2009 S 1149). Im
weiteren Verlauf der Diskussion wurde jedoch auch darauf hingewiesen,
dass die zitierten Verbände Mitgliederbeiträge kassierten, die unter an-
derem das Dienstleistungsangebot einer Publikation enthielten bezie-
hungsweise eine solche offerierten. Die Mitglieder könnten frei entschei-
den, ob sie Mitglied sein wollten und an diesen Organen interessiert
seien. Sie hätten auch Einflussmöglichkeiten in Bezug auf die Erhöhung
der Beiträge (Votum Graber, AB 2009 S 1151). Im Ergebnis wurde auf
eine Erhöhung der Auflagenobergrenze verzichtet.
5.3.3.3 Mit der jüngsten Revision wurde die fragliche Bestimmung in
Art. 36 Abs. 3 VPG überführt. Inhaltlich hat sich dabei nichts geändert,
ausser dass nun ausdrücklich die Beglaubigung der Auflage von einer un-
abhängigen und anerkannten Prüfstelle verlangt wird ‒ was indes im
vorliegenden Verfahren nicht strittig und deshalb nicht weiter darauf ein-
zugehen ist.
5.4 Zusammenfassend lässt sich somit festhalten, dass nach dem
Sinn und Zweck der Presseförderung bei der Frage der Förderungsbe-
rechtigung von Mantelblättern, die mehrere Zeitungen umfassen, welche
jeweils inhaltlich keine eigenständigen Publikationen darstellen, die Ge-
samtauflage massgebend ist. Im Weiteren hat der Gesetzgeber die Auf-
lagenobergrenze für die Mitgliedschaftspresse gemäss Art. 36 Abs. 3
Bst. h VPG bewusst auf 300 000 Exemplare festgesetzt und dabei in
Kauf genommen, dass vereinzelt Publikationen, mitunter diejenigen der
Beschwerdeführer, die in den parlamentarischen Beratungen namentlich
erwähnt worden sind, von der Zustellermässigung ausgeschlossen sein
könnten.
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5.5 Im vorliegenden Fall verglich die Vorinstanz zehn Ausgaben der
drei fraglichen Publikationen aus dem Jahr 2012. Sämtliche Publika-
tionen erscheinen 22 Mal pro Jahr. Sie weisen ‒ mit Ausnahme eines
Zusatzes im Titel sowie eines Kurzanrisses auf der Frontseite, der auf
ungefähr 10 Zeilen auf den redaktionellen Inhalt der Sektionsseite ver-
weist (wie auch aus Ziff. 5 resp. 4 der Vereinbarungen zwischen dem
Beschwerdeführer 1 und 2 resp. 1 und 3 betreffend Sektionsseite im Ver-
bandsorgan « Der Schweizerische Hauseigentümer » […] hervorgeht) ‒
ein identisches Erscheinungsbild auf. Die geprüften Ausgaben umfassen
24 bis maximal 60 A3-Seiten (lediglich eine Ausgabe), wovon ‒ jeweils
unabhängig vom Gesamtumfang ‒ eine Sektionsseite auszumachen ist.
Diese besteht aus regionalen, in den drei Publikationen je divergierenden
redaktionellen Beiträgen. Hinzu kommen eine bis drei Seiten regional
unterschiedliche Inserate. Dem Impressum ist zwar zu entnehmen, dass
die inhaltliche Verantwortung für die Titel « Der Schweizerische
Hauseigentümer Luzern » und « Der Schweizerische Hauseigentümer
Baselland » beim jeweiligen HEV liegt. Doch beschränkt sich diese Ver-
antwortung den genannten Vereinbarungen zufolge (…) auf die Sektions-
seite. Der Vorinstanz ist demnach zuzustimmen, wenn sie den jeweils
eigenständigen Beitrag als sehr kleinen Anteil der Gesamtausgabe beur-
teilte, und zwar nicht nur bei einer einmaligen Ausgabe von 60 Seiten,
sondern auch bei einem durchschnittlichen Umfang (der geprüften zehn
Exemplare) von 33 bis 34 Seiten. Dieser erweist sich als zu gering, um
im Sinne eines eigenen Anteils zur Pressevielfalt beitragen zu können.
Daran ändert nichts, dass der Adressatenkreis der drei Publikationen ver-
schieden ist, was aufgrund der regionalen Ausrichtung der Sektionsseite
naheliegt. Vielmehr bleibt es dabei, dass die Publikationen angesichts des
nahezu identischen Inhalts zu Recht als ein einzelner Titel zu behandeln
sind. Dieser weist unumstrittenermassen eine von der WEMF AG be-
glaubigte Auflage über 300 000 aus, womit Art. 36 Abs. 3 Bst. h VPG
nicht erfüllt ist. Die Vorinstanz hat die Bestimmung folglich auch korrekt
angewendet.
Die Frage der tatsächlichen Marktmacht der Beschwerdeführer erweist
sich vorliegend somit nicht als entscheidend, weshalb auf die von den
Beschwerdeführern beantragte Parteibefragung über die Verhandlungen
der Mitherausgeberschaft verzichtet werden kann. Wie die Vorinstanz zu-
dem glaubwürdig dargelegt hat, handelt es sich bei den Postzeitungsnum-
mern um ein rein administratives Instrument der Schweizerischen Post,
welche diese zur Verwaltung ihrer Kunden benutzt. Für die Beurteilung
der Förderungswürdigkeit der Presseerzeugnisse sind sie in keiner Weise
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relevant. Somit kann aus den drei unterschiedlichen Postzeitungsnum-
mern, die den Beschwerdeführern zugewiesen wurden, nicht auch auf die
Eigenständigkeit deren Publikationen geschlossen werden. Im Sinne
eines Zwischenfazits bleibt festzuhalten, dass die Vorinstanz den Sach-
verhalt genügend abgeklärt hat.