BVGE 2013/7 - Abteilung III - Krankenversicherung (Übriges) - Krankenversicherung. Finanzierung der Akut und Ü...

Krankenversicherung 2013/7


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8 Gesundheit – Arbeit – Soziale Sicherheit
Santé – Travail – Sécurité sociale
Sanità – Lavoro – Sicurezza sociale
7
Auszug aus dem Urteil der Abteilung III
i.S. Fondation AMB und 46 weitere Versicherer
gegen Regierungsrat des Kantons Zug
C‒2098/2011 vom 26. März 2013
Krankenversicherung. Finanzierung der Akut- und Übergangs-
pflege. Grundsatzurteil.
Art. 25a Abs. 2, Art. 47 Abs. 1, Art. 49 Abs. 1, Art. 49a Abs. 1 und 2
und Art. 53 Abs. 1 KVG. Abs. 5 KVG-Übergangsbestimmungen zur
Änderung vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung). Art. 7b
KLV.
1. Entgegen dem unvollständigen Wortlaut von Art. 53 Abs. 1 KVG
können auch Beschlüsse der Kantone gestützt auf Abs. 5 KVG-
Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007
(Spitalfinanzierung) in Verbindung mit Art. 49a Abs. 2 KVG
beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (E. 1.2).
2. Die Finanzierung der Akut- und Übergangspflege richtet sich
nach den Bestimmungen der Spitalfinanzierung; die KVG-Über-
gangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007 sind
indessen nicht anwendbar. Der Kostenanteil der Kantone für die
Vergütung der Akut- und Übergangspflege ist deshalb auf min-
destens 55 % festzulegen (E. 4).
Assurance-maladie. Financement des soins aigus et de transition.
Arrêt de principe.
Art. 25a al. 2, art. 47 al. 1, art. 49 al. 1, art. 49a al. 1 et 2 et art. 53
al. 1 LAMal. Al. 5 dispositions transitoires de la LAMal concernant
la modification du 21 décembre 2007 (financement hospitalier).
Art. 7b OPAS.
1. Contrairement à la teneur lacunaire de l'art. 53 al. 1 LAMal, les
décisions prises par les cantons en vertu de l'al. 5 des dispositions
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transitoires de la LAMal concernant la modification du 21 dé-
cembre 2007 (financement hospitalier) en lien avec l'art. 49a al. 2
LAMal peuvent également faire l'objet d'un recours au Tribunal
administratif fédéral (consid. 1.2).
2. Le financement des soins aigus et de transition relève des dis-
positions sur le financement hospitalier; les dispositions transi-
toires de la LAMal concernant la modification du 21 décembre
2007 ne sont toutefois pas applicables. Il convient dès lors de
fixer la participation aux coûts des cantons pour la rémunération
des soins aigus et de transition à 55 % au minimum (consid. 4).
Assicurazione malattie. Finanziamento delle cure acute e transitorie.
Sentenza di principio.
Art. 25a cpv. 2, art. 47 cpv. 1, art. 49 cpv. 1, art. 49a cpv. 1 e 2 e
art. 53 cpv. 1 LAMal. Cpv. 5 delle disposizioni transitorie LAMal
relative alla modifica del 21 dicembre 2007 (finanziamento ospeda-
liero). Art. 7b OPre.
1. Contrariamente a quanto previsto dal testo incompleto
dell'art. 53 cpv. 1 LAMal, può essere interposto ricorso al
Tribunale amministrativo federale anche contro le decisioni di
governi cantonali adottate in virtù del cpv. 5 delle disposizioni
transitorie relative alla modifica del 21 dicembre 2007 (finanzia-
mento ospedaliero) in combinazione con l'art. 49a cpv. 2 LAMal
(consid. 1.2).
2. Il finanziamento delle cure acute e transitorie si fonda sulle
disposizioni che disciplinano il finanziamento ospedaliero; le dis-
posizioni transitorie della LAMal relative alla modifica del 21 di-
cembre 2007 non sono invece applicabili. La partecipazione ai
costi dei Cantoni per la remunerazione delle cure acute e transi-
torie deve essere pertanto fissata almeno al 55 % (consid. 4).

Mit Beschluss vom 1. März 2011 setzte der Regierungsrat des Kantons
Zug (nachfolgend: Vorinstanz oder Regierungsrat) den kantonalen Anteil
an der Finanzierung der stationären Leistungen sowie der Leistungen der
Akut- und Übergangspflege für das Jahr 2012 auf 47 % fest.
Gegen den Beschluss vom 1. März 2011 erhoben diverse im Kanton Zug
tätige Krankenversicherer (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) mit
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Eingabe vom 7. April 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.
Die Beschwerdeführerinnen beantragten die Aufhebung des Regierungs-
ratsbeschlusses vom 1. März 2011 und die Festsetzung des kantonalen
Anteils an den Kosten der Leistungen der Akut- und Übergangspflege für
das Jahr 2012 auf 55 %.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut. Es hebt den
angefochtenen Entscheid in Bezug auf die Festlegung des Kostenteilers
für die Akut- und Übergangspflege auf und setzt den Kostenanteil des
Kantons für das Jahr 2012 auf 55 % fest.
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln sind in
verfahrensrechtlicher Hinsicht in der Regel diejenigen Rechtssätze mass-
gebend, welche im Zeitpunkt der Beschwerdebeurteilung Geltung haben
(BGE 130 V 1 E. 3.2), unter Vorbehalt der spezialgesetzlichen Über-
gangsbestimmungen. Entsprechend beurteilt sich die Zuständigkeit des
Bundesverwaltungsgerichts vorliegend nach den Bestimmungen des
Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung
(KVG, SR 832.10) in der durch Ziff. I des Bundesgesetzes über die
Krankenversicherung vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung;
AS 2008 2049 2057; BBl 2004 5551; in Kraft seit 1. Januar 2009)
geltenden Fassung.
1.2 Gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG in Verbindung mit Art. 90a Abs. 2
KVG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Be-
schlüsse der Kantonsregierungen nach den Art. 39, 45, 46 Absatz 4, 47,
48 Absätze 1‒3, 51, 54, 55 und 55a KVG.
Der Regierungsrat hat mit Beschluss vom 1. März 2011 den kantonalen
Anteil der Vergütung von Leistungen der Akut- und Übergangspflege
festgelegt. Er stützte sich dabei auf Art. 25a Abs. 2 KVG in Verbindung
mit Art. 49a Abs. 2 KVG und Abs. 5 KVG-Übergangsbestimmungen zur
Änderung vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung).
1.2.1 Dem Wortlaut des Art. 53 Abs. 1 KVG ist – wie die Beschwer-
deführerinnen zu Recht festgestellt haben – nicht zu entnehmen, wie die
Entscheide gemäss obgenannten Bestimmungen angefochten werden
können. Insbesondere mit Blick darauf, dass gegen Tariffestsetzungsbe-
schlüsse der Kantonsregierungen im Sinne von Art. 47 Abs. 1 KVG in
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Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 KVG beim Bundesverwaltungsgericht
Beschwerde erhoben werden kann, stellt sich die Frage, ob in Bezug auf
die vorliegende Problemstellung, die im Gesetz zwar nicht geregelt ist,
der vorgenannten Konstellation jedoch sehr nahekommt, ein qualifizier-
tes Schweigen des Gesetzgebers oder eine planwidrige Unvollständigkeit
des Gesetzes und somit eine (vom Richter auszufüllende) Gesetzeslücke
zu sehen ist.
1.2.2 Ein qualifiziertes Schweigen liegt vor, wenn die Auslegung des
Gesetzes ergibt, dass der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht bewusst
oder unbewusst offengelassen hat, sondern sie durch bewusstes Schwei-
gen im negativen Sinn entscheiden wollte (vgl. BGE 115 II 97 E. 2b).
Bereits aufgrund des aus dem Gesetzmässigkeitsprinzip fliessenden Er-
fordernisses des Rechtssatzes, wonach die Staatstätigkeit nur aufgrund
und nach Massgabe von generell-abstrakten Rechtsnormen ausgeübt
werden darf, die genügend bestimmt sind (ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl.,
Zürich/Basel 2008, Rz. 381 ff.), darf im Verwaltungsrecht nur zurück-
haltend von einem qualifizierten Schweigen ausgegangen werden. So-
lange keine Anhaltspunkte für ein solches Schweigen vorliegen, ist beim
Fehlen einer ausdrücklichen Regelung grundsätzlich davon auszugehen,
dass der Gesetzgeber keine negative Entscheidung getroffen hat (RENÉ
A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrecht-
sprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 23 S. 74 mit Hinweisen;
siehe auch ROGER PETER, Das [Verwaltungs-]Verfahren bei Zuständig-
keitsstreitigkeiten im Leistungsrecht der obligatorischen Unfallversiche-
rung, in: Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und
berufliche Vorsorge 2/2000, S. 128, wonach ein qualifiziertes Schweigen
nur anzunehmen sei, wenn konkrete Hinweise diesbezüglich vorliegen).
So kann grundsätzlich insbesondere dann nicht von einem qualifizierten
Schweigen des Gesetzes ausgegangen werden, wenn die Gesetzesmate-
rialien zu einer Frage nichts aussagen (RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O.,
Nr. 23 S. 74).
In Übereinstimmung mit den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen
ist festzustellen, dass sich in den Materialien keine Hinweise zur
Anfechtbarkeit der Festsetzung des Kostenteilers entnehmen lassen.
Ferner ist darauf hinzuweisen, dass über eine Anpassung des Art. 53
Abs. 1 KVG trotz der Gesetzesrevision (Bundesgesetz vom 13. Juni 2008
über die Neuordnung der Pflegefinanzierung, in Kraft seit 1. Januar
2011, AS 2009 3517 6847 Ziff. I, BBl 2005 2033]) nie diskutiert worden
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ist. Der Artikel hat sich demzufolge nicht verändert und entspricht somit
immer noch der seit 1. Januar 2009 geltenden Fassung. Anhaltspunkte für
ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers liegen folglich keine vor,
zumal es auch noch andere Bestimmungen gibt, deren Verletzung gemäss
Botschaft und Praxis des Bundesrats nach Art. 53 Abs. 1 KVG gerügt
werden kann (vgl. Art. 43 KVG Grundsatz [in der Botschaft noch
Art. 39]), ohne dass dies in der gesetzlichen Grundlage explizit erwähnt
wäre (vgl. Botschaft vom 6. November 1991 über die Revision der
Krankenversicherung [BBl 1992 93, hier: 181]).
1.2.3 Dem Begriff nach besteht eine Lücke, wenn eine Rechtsfrage,
die der Einzelfall aufgibt, gesetzlich nicht geregelt, das Gesetz also
unvollständig ist (BGE 134 V 182 E. 4.1 und BGE 125 V 8 E. 3). Ge-
mäss heutiger Auffassung der Methodenlehre handelt es sich bei einer
Lücke um eine planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes, die von den
rechtsanwendenden Organen behoben werden darf (ULRICH HÄFELIN/
WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 139 ff.). Einigkeit besteht in der
Literatur und Rechtsprechung darüber, dass die rechtsanwendende Be-
hörde eine Lücke, die nicht bereits durch Gewohnheitsrecht geschlossen
wurde, in freier Rechtsfindung schliessen kann. Sie hat dabei von den
dem Erlass zugrunde liegenden Wertungen und Zielsetzungen auszu-
gehen und nach der Regel zu entscheiden, die sie als Gesetzgeberin auf-
stellen würde (vgl. Art. 1 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs
vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]). Dieses Verfahren steht damit
der teleologischen Auslegung, die der Ermittlung des Sinnes und des
Zwecks einer Gesetzesbestimmung dient, sehr nahe. Um Sinn und Zweck
zu ermitteln, muss nach den Interessen gefragt werden, die der
Gesetzgeber zu berücksichtigen hatte. Oft wird bei der Lückenfüllung
auch auf gesetzliche Regelungen ähnlicher Fragen zurückgegriffen
(HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 147).
1.2.4 Nach Art. 49 Abs. 1 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008
geltenden Fassung) vereinbaren die Vertragsparteien für die Vergütung
der stationären Behandlung einschliesslich Aufenthalt in einem Spital
Pauschalen. Diese decken für Kantonseinwohner und -einwohnerinnen
bei öffentlichen oder öffentlich subventionierten Spitälern höchstens
50 % der anrechenbaren Kosten je Patient oder Patientin oder je Ver-
sichertengruppe in der allgemeinen Abteilung (Deckungsquote). Die
anrechenbaren Kosten werden bei Vertragsschluss ermittelt. Betriebs-
kostenanteile aus Überkapazität, Investitionskosten sowie Kosten für
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Lehre und Forschung werden nicht angerechnet. Gemäss Praxis des
Bundesrates, welche vom Bundesverwaltungsgericht fortgeführt wurde,
gelten diese Tarifregeln auch dann, wenn eine Kantonsregierung im
vertragslosen Zustand die Tarife festsetzt (…). Daher konnten Rügen in
diesem Zusammenhang bei Tariffestsetzungen gemäss Art. 47 Abs. 1
KVG vorgebracht werden. Es ist kein Grund ersichtlich, warum es sich
seit der Revision der Spitalfinanzierung und der Neuregelung der
Tarifstruktur anders verhalten sollte, so zum Beispiel hinsichtlich der
autoritativen Festlegung von leistungsbezogenen Pauschalen nach Art. 49
KVG und der Finanzierungsregelung nach Art. 49a KVG, auch wenn
diese Fälle in Art. 53 Abs. 1 KVG nicht explizit erwähnt sind.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass entgegen dem (unvoll-
ständigen) Wortlaut von Art. 53 Abs. 1 KVG im Sinne der Füllung einer
Lücke unter Rückgriff auf die ratio legis auch Beschlüsse der Kantone
gestützt auf Abs. 5 KVG-Übergangsbestimmungen zur Änderung vom
21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung) in Verbindung mit Art. 49a
Abs. 2 KVG beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden kön-
nen.
1.3 Zur Beschwerde berechtigt ist nach Art. 48 Abs. 1 des Verwal-
tungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021),
wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a); durch die angefochtene
Verfügung besonders berührt ist (Bst. b); und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Bei den Be-
schwerdeführerinnen handelt es sich um Krankenversicherer, welche im
Kanton Zug tätig sind. Sie sind durch den angefochtenen Beschluss ohne
Zweifel besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an
dessen Aufhebung oder Änderung. Sie sind daher zur Beschwerde
legitimiert.
1.4 Da die Beschwerde im Übrigen frist- und formgerecht (Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) eingereicht und der einverlangte
Kostenvorschuss innert Frist geleistet wurde, ist darauf einzutreten.
2.
2.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich
gemäss Art. 37 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach
dem VwVG, soweit das VGG oder das KVG keine abweichende
Regelung enthalten.
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2.2 Die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000
über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG,
SR 830.1) sind auf die Krankenversicherung anwendbar, soweit das
KVG nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht (vgl.
Art. 1 Abs. 1 KVG). Sie finden keine Anwendung im Bereich Tarife,
Preise und Globalbudget (Art. 43‒55 KVG, vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. b
KVG).
2.3 In materiellrechtlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen
Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen
führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3). Massge-
bend sind somit namentlich die im Zeitpunkt des Regierungsratsbe-
schlusses vom 1. März 2011 geltenden materiellen Bestimmungen des
KVG und der Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversiche-
rung (KVV, SR 832.102).
3. Vorliegend ist strittig und vom Bundesverwaltungsgericht zu
prüfen, ob der Regierungsrat den Anteil des Kantons an den Kosten der
Leistungen der Akut- und Übergangspflege für das Jahr 2012 zu Recht
auf 47 % festgesetzt hat.
3.1 Gemäss Art. 25a Abs. 2 KVG (eingefügt durch Ziff. I 3 des
Bundesgesetzes vom 13. Juni 2008 über die Neuordnung der Pflege-
finanzierung, in Kraft seit 1. Januar 2011, AS 2009 3517 6847 Ziff. I,
BBl 2005 2033) werden die Leistungen der Akut- und Übergangspflege,
welche sich im Anschluss an einen Spitalaufenthalt als notwendig
erweisen und die im Spital ärztlich angeordnet werden, von der obliga-
torischen Krankenpflegeversicherung und vom Wohnkanton des Versi-
cherten während längstens zwei Wochen nach den Regeln der
Spitalfinanzierung (Art. 49a [KVG] Abgeltung der stationären Leistun-
gen) vergütet. Versicherer und Leistungserbringer vereinbaren Pauscha-
len.
3.2
3.2.1 Gemäss Art. 49a Abs. 1 KVG werden die Vergütungen nach
Art. 49 Abs. 1 KVG, mit welchem die Vergütung der stationären Be-
handlungen (Tarifverträge mit Spitälern) geregelt wird, vom Kanton und
den Versicherern anteilsmässig übernommen. Der Kanton setzt jeweils
für das Kalenderjahr spätestens neun Monate vor dessen Beginn den für
alle Kantonseinwohner geltenden kantonalen Anteil fest. Der kantonale
Anteil beträgt mindestens 55 % (Art. 49a Abs. 2 KVG). Diese Bestim-
mung wurde durch Ziff. I des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 2007
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(Spitalfinanzierung) eingefügt und ist seit dem 1. Januar 2009 in Kraft
(AS 2008 2049, BBl 2004 5551); zudem wurden Übergangsbestim-
mungen zu dieser Änderung erlassen.
3.2.2 Die Kantone setzen ihren Finanzierungsanteil nach Art. 49a
Abs. 2 KVG spätestens per 1. Januar 2012 fest. Kantone, deren Durch-
schnittsprämie für Erwachsene im Einführungszeitpunkt nach Abs. 1 die
schweizerische Durchschnittsprämie für Erwachsene unterschreitet, kön-
nen ihren Vergütungsanteil zwischen 45 % und 55 % festlegen. Bis zum
1. Januar 2017 darf die jährliche Anpassung des Finanzierungsanteils ab
erstmaliger Festsetzung höchstens zwei Prozentpunkte betragen (Abs. 5
KVG-Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007
[Spitalfinanzierung]).
3.3 Gemäss Art. 7b der Verordnung des EDI vom 29. September
1995 über Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
(KLV, SR 832.112.31) übernehmen der Wohnkanton und die Versicherer
die Kosten der Leistungen der Akut- und Übergangspflege anteilsmässig.
Der Wohnkanton setzt jeweils für das Kalenderjahr spätestens neun
Monate vor dessen Beginn den für alle Kantonseinwohner und
-einwohnerinnen geltenden kantonalen Anteil fest. Der kantonale Anteil
beträgt mindestens 55 %. Diese Bestimmung ist seit dem 1. Januar 2011
in Kraft (AS 2009 3527 6849 Ziff. I).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerinnen beantragten die Aufhebung der
angefochtenen Verfügung und die Festsetzung des Kostenanteils des
Kantons auf 55 %. Sie machten geltend, bei der Akut- und Übergangs-
pflege handle es sich um eine neue Leistungsart, weshalb nicht vom
Übergang von einer alten zu einer neuen Ordnung die Rede sein könne.
Abs. 5 der Übergangsbestimmungen zur Spitalfinanzierung sei vorlie-
gend demzufolge nicht anwendbar. Sie führten zudem aus, dass in den
Übergangsbestimmungen zur Spitalfinanzierung mit der schrittweisen
Anpassung des Kantonsanteils eine Ausnahmeregelung statuiert worden
sei, die jedoch nicht auch für die Finanzierung der Akut- und Übergangs-
pflege gelte.
4.2 Die Vorinstanz beantragte die Abweisung der Beschwerde und
machte geltend, dass Art. 25a Abs. 2 KVG auf Art. 49a KVG verweise
und dieser die Anwendbarkeit der Regeln der Spitalfinanzierung vorsehe.
Zu den Normen der Spitalfinanzierung sei eine Übergangsbestimmung
erlassen worden, weshalb diese Bestandteil des Art. 49a KVG und somit
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anzuwenden sei; nicht zur Anwendung kämen etwa die Übergangsbe-
stimmungen zur Pflegefinanzierung. Ferner führte die Vorinstanz aus, aus
dem Umstand, dass im Parlament die Anwendbarkeit der Übergangs-
bestimmung nicht thematisiert worden sei, könne nicht geschlossen
werden, dass die Übergangsbestimmungen zur Spitalfinanzierung in
Bezug auf die Vergütung der Leistungen der Akut- und Übergangspflege
nicht anzuwenden seien; vielmehr sei davon auszugehen, dass deren
Anwendung als selbstverständlich betrachtet worden sei. Schliesslich sei
auch das Argument der Beschwerdeführerinnen, dass die meisten
Kantone ihren Anteil auf 55 % festgelegt hätten, kein stichhaltiges
Argument dafür, dass eine Festsetzung auf 47 % gestützt auf die ge-
nannten Bestimmungen im KVG nicht zulässig sein sollte, da ohnehin
davon auszugehen sei, dass Art. 7b KLV nicht gesetzeskonform erlassen
worden sei.
4.3 Aus den gesetzlichen Bestimmungen geht klar hervor, dass die
Akut- und Übergangspflege nach den Regeln der Spitalfinanzierung zu
finanzieren ist. Somit ist in Bezug auf die Finanzierung grundsätzlich
Art. 49a Abs. 2 KVG anzuwenden. Abs. 5 KVG-Übergangsbestim-
mungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung)
äussert sich zudem zur Frage, welche Regeln während der Einführungs-
phase gelten. Aus den parlamentarischen Debatten geht hervor, dass mit
der Bandbreite von 45 bis 55 % für den Kantonsanteil sowie mit der
vorgegebenen maximalen jährlichen Erhöhung von 2 % eine schritt-
weise, auf die Situation im Kanton zugeschnittene Einführung ermöglicht
und sowohl für die Kantone als auch für die Versicherten ein plötzlicher
Kostenschub vermieden werden sollte. Da sich die Ausgangslage in den
Kantonen sehr unterschiedlich präsentierte, erachtete der Gesetzgeber es
als sachgerecht, die gesetzlichen Voraussetzungen für individuelle Lö-
sungen bei der Einführung der neuen Bestimmungen zu schaffen.
Aus den parlamentarischen Debatten in Bezug auf das Bundesgesetz über
die Neuordnung der Pflegefinanzierung ist ferner ersichtlich, dass eine
klare Trennung zwischen dem Spitalaufenthalt sowie der Akut- und
Übergangspflege einerseits und der Langzeitpflege andererseits beabsich-
tigt war. Zur Begründung wurde angeführt, dass die Akut- und Über-
gangspflege, welche bisher im Rahmen eines Spitalaufenthaltes von den
Spitälern erbracht wurde, durch die Einführung von Fallpauschalen
vermehrt ausserhalb der Spitäler erbracht werden würde (vgl. GEBHARD
EUGSTER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG, Zürich/Basel/
Genf 2010, Art. 25a N. 4). Da sich die beiden Bereiche aber klar von der
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Langzeitpflege unterscheiden würden, rechtfertige sich auch in Zukunft,
die Finanzierung dieser beiden Bereiche gemeinsam nach den Regeln der
Spitalfinanzierung und die Langzeitpflege separat über die Pflege-
finanzierung zu regeln. Deshalb ist davon auszugehen, dass eine Unter-
scheidung zwischen der Finanzierung der Akut- und Übergangspflege
und der Langzeitpflege vom Gesetzgeber gewollt war. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerinnen handelt es sich bei der Akut- und
Übergangspflege nicht um eine neue Leistungsart, sondern lediglich um
eine neue Art der Finanzierung (vgl. EUGSTER, a.a.O., Art. 25a N. 6).
Selbst wenn es sich dabei um eine neue Leistungsart handeln würde,
könnten die Beschwerdeführerinnen daraus nichts ableiten, denn ‒ ent-
gegen ihrer Ansicht – Übergangsbestimmungen können grundsätzlich
nicht nur beim Übergang von einer bestehenden zu einer neuen Rege-
lung, sondern auch bei der Einführung von neuen Regeln zur Anwendung
kommen. Es bleibt indes zu prüfen, ob die Übergangsbestimmungen zur
Spitalfinanzierung vorliegend anzuwenden sind.
4.4 Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) äusserte sich sowohl in
seinem Dokument zur KLV « Vorgesehene Änderungen per 1. August
2009 (andere Änderungen) und 1. Juli 2010 (Pflegefinanzierung) –
Änderungen und Kommentar im Wortlaut » vom 10. Juni 2009 als auch
in der Stellungnahme vom 18. Oktober 2012 dahingehend, dass die
Übergangsbestimmungen zur Gesetzesänderung vom 21. Dezember 2007
(Spitalfinanzierung) auf das neue Finanzierungsregime der Akut- und
Übergangspflege nicht anwendbar seien. Zur Begründung führte das
BAG im Wesentlichen aus, Art. 25a Abs. 2 KVG, der die Finanzierung
der Akut- und Übergangspflege regle, sei per 1. Januar 2011 in Kraft
getreten, weshalb seit diesem Zeitpunkt eine Regelung für den Kosten-
teiler vorhanden sein musste. Abs. 5 der Übergangsbestimmungen zur
Spitalfinanzierung, auf welchen sich der Regierungsrat stütze, sehe
jedoch eine Festlegung des Kostenteilers spätestens per 1. Januar 2012
vor. Bereits daraus ergebe sich, dass der Verweis in Art. 25a KVG ledig-
lich die Anwendung des Art. 49a KVG und nicht auch der dazugehörigen
Übergangsbestimmungen vorsehe, weil bei Ausschöpfung des darin
statuierten zeitlichen Spielraums eine Regelungslücke für das Jahr 2011
entstehen würde. Ferner führte das BAG aus, dass Art. 7b KLV mit Blick
auf diese Überlegungen gesetzeskonform erlassen worden und daher
anzuwenden sei.
4.5 Aus den obgenannten Ausführungen geht hervor, dass die
Antwort auf die vorliegend strittige Frage nicht ohne weitere Inter-
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pretation dem Gesetzeswortlaut entnommen werden kann. Es wird nach-
folgend durch eine vertieftere Gesetzesauslegung zu ermitteln sein,
welches die vom Gesetzgeber beabsichtigte Lösung war.
4.5.1 Für die Argumentation der Vorinstanz spricht, dass eine
systematische Auslegung von Art. 25a Abs. 2 KVG, welcher auf die
Anwendbarkeit von Art. 49a KVG verweist, den Schluss nahelegt, dass
damit automatisch auch die zu diesem Artikel erlassene Übergangsbe-
stimmung anwendbar sein muss. Bei dieser Auslegung wäre ferner die
Frage beantwortet, wieso zu Art. 25a Abs. 2 KVG keine eigene Über-
gangsbestimmung erlassen worden ist.
4.5.2 Für die Auffassung der Beschwerdeführerin sprechen dagegen
die folgenden Argumente:
Bei einer entstehungszeitlichen Betrachtung der auslegungsbedürftigen
Bestimmungen wird deutlich, dass Art. 49a Abs. 1 KVG und Abs. 5
KVG-Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007
(Spitalfinanzierung) am 21. Dezember 2007 erlassen und per 1. Januar
2009 in Kraft gesetzt worden sind. Die Umsetzung hatte bis spätestens
zum 1. Januar 2012 zu erfolgen. Art. 25a Abs. 2 KVG datiert vom
13. Juni 2008 und Art. 7b KLV vom 24. Juni 2009; beide wurden per
1. Januar 2011 in Kraft gesetzt. Die Bestimmungen zur Akut- und Über-
gangspflege wurden somit zeitlich später erlassen als die Bestimmungen
zur Spitalfinanzierung, die Inkraftsetzung erfolgte allerdings ein Jahr vor
dem letztmöglichen Termin für die Umsetzung der Spitalfinanzierung.
Dennoch wurde die Anwendbarkeit der Übergangsbestimmungen nir-
gendwo erwähnt; dies spricht gegen die Anwendbarkeit der einschlägi-
gen Übergangsbestimmung zu Art. 49a KVG, was die Finanzierung der
Akut- und Übergangspflege angeht.
Ferner ist zu beachten, dass bei Anwendung von Abs. 5 KVG-Über-
gangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinan-
zierung) auf Art. 25a Abs. 2 KVG und Art. 7b KLV für das Jahr 2011
eine Regelungslücke bestünde, was nicht gewollt sein kann. Auch dies
spricht vorliegend somit gegen die Anwendung von Abs. 5 KVG-Über-
gangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinan-
zierung).
4.5.3 Aus dem Gesagten folgt, dass die Finanzierung der Akut- und
Übergangspflege gemäss Art. 25a Abs. 2 KVG in Verbindung mit
Art. 49a Abs. 2 KVG zwar grundsätzlich den Regeln der Spitalfinan-
zierung folgt. Der Passus « nach den Regeln der Spitalfinanzierung »
2013/7 Krankenversicherung


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bedeutet indes nicht, dass auch die Übergangsbestimmungen zur Spital-
finanzierung gemeint sind, weil – wie das BAG richtig darlegte – bei der
Anwendung dieser Übergangsbestimmungen für das Jahr 2011 eine
Regelungslücke, was die Höhe der Kostenanteile betrifft, bestünde. Im
Unterschied zur Spitalfinanzierung findet sich für die Finanzierung der
Akut- und Übergangspflege demnach weder eine eigene Übergangsrege-
lung im Gesetz, noch wurden die Übergangsbestimmungen zur Spitalfi-
nanzierung entsprechend ergänzt. Schliesslich muss auch mangels kon-
kreter Hinweise in den Gesetzesmaterialien davon ausgegangen werden,
dass der Gesetzgeber für die Finanzierung der Akut- und Übergangs-
pflege keine Übergangsregelung zur Anwendung kommen lassen wollte.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass in Übereinstimmung mit
den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen davon auszugehen ist,
dass die Gründe gegen die Anwendbarkeit der Übergangsbestimmungen
überwiegen und diese somit nicht anwendbar sind. Daher ist gestützt auf
Art. 25a Abs. 2 KVG in Verbindung mit Art. 49a Abs. 2 KVG und
Art. 7b Abs. 1 KLV der Kostenanteil des Kantons für die Vergütung der
Akut- und Übergangspflege auf mindestens 55 % festzulegen.