BVGE 2014/20 - Abteilung III - Einreiseverbot - Einreiseverbot. Zwingende Befristung der vom BFM ...

Ausländer. Einreiseverbot 2014/20


BVGE / ATAF / DTAF 287

LANDESRECHT — DROIT NATIONAL —
DIRITTO NAZIONALE
1 Staat – Volk – Behörden
Etat – Peuple – Autorités
Stato – Popolo – Autorità
20
Auszug aus dem Urteil der Abteilung III
i.S. X. gegen Bundesamt für Migration
C‒5819/2012 vom 26. August 2014
Einreiseverbot. Zwingende Befristung der vom BFM erlassenen
Fernhaltemassnahmen. Praxisänderung. Zulässige Verbotsdauer im
Falle einer schwerwiegenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit
und Ordnung. Verhältnismässigkeit. Berücksichtigung des Kindes-
wohls.
Art. 5 Abs. 2, Art. 8 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 und Art. 121 Abs. 5 BV.
Art. 67 Abs. 3 AuG. Art. 8 EMRK. Art. 3 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 2
des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des
Kindes. Art. 3 Ziff. 6 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie Nr. 2008/115/
EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember
2008 über die gemeinsamen Normen und Verfahren in den Mitglied-
staaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger.
1. Schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ord-
nung, welche eine Überschreitung der fünfjährigen Regelhöchst-
dauer des Einreiseverbots rechtfertigt (E. 5).
2. Verbindlichkeit der Rückführungsrichtlinie für die Schweiz
(E. 6.2 f.). Art. 67 Abs. 3 AuG ist europarechtskonform zu hand-
haben (E. 6.4).
3. In Abänderung der bisherigen, in BVGE 2013/4 E. 7.3 publizier-
ten Praxis sind Einreiseverbote des BFM zwingend auf eine be-
stimmte Zeitdauer zu befristen (E. 6.5‒6.9).
2014/20 Ausländer. Einreiseverbot


288 BVGE / ATAF / DTAF

4. Falls eine schwerwiegende Gefahr gemäss Art. 67 Abs. 3 AuG
vorliegt, kann die Verbotsdauer fünf Jahre überschreiten und bis
maximal 15 Jahre, im Wiederholungsfall 20 Jahre, betragen. Das
Verhältnismässigkeitsprinzip ist zu beachten (E. 7).
5. Bei der Bemessung der Verbotsdauer ist im Einzelfall insbeson-
dere der Stellung der gefährdeten Rechtsgüter (E. 8.2) und den
betroffenen privaten Interessen (E. 8.3) Rechnung zu tragen.
6. Das Kindesinteresse, mit beiden Elternteilen Kontakte pflegen zu
können, ist im Rahmen der Interessenabwägung vorrangig zu
berücksichtigen. Ein absoluter Vorrang kommt dem Kindeswohl
jedoch nicht zu (E. 8.3.6).
Interdiction d'entrée. Fixation obligatoire de la durée des mesures
d'éloignement prononcées par l'ODM. Changement de jurispru-
dence. Durée admissible des interdictions d'entrée en cas de menace
grave pour la sécurité et l'ordre publics. Proportionnalité. Prise en
considération de l'intérêt supérieur de l'enfant.
Art. 5 al. 2, art. 8 al. 1, art. 13 al. 1 et art. 121 al. 5 Cst. Art. 67 al. 3
LEtr. Art. 8 CEDH. Art. 3 al. 1 et art. 10 al. 2 de la Convention du 20
novembre 1989 relative aux droits de l'enfant. Art. 3 ch. 6 et art. 11
al. 2 de la Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du
Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures com-
munes applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour
irrégulier.
1. Menace grave pour la sécurité et l'ordre publics, justifiant de dé-
passer la durée maximale de cinq ans normalement prévue pour
les interdictions d'entrée (consid. 5).
2. Force obligatoire pour la Suisse de la Directive CE sur le retour
(consid. 6.2 s.). L'art. 67 al. 3 LEtr doit être interprété conformé-
ment au droit européen (consid. 6.4).
3. En modification de la jurisprudence en vigueur, publiée aux
ATAF 2013/4 consid. 7.3, les interdictions d'entrée de l'ODM
doivent obligatoirement être prononcées pour une durée déter-
minée (consid. 6.5–6.9).
4. En cas de menace grave pour la sécurité et l'ordre publics au sens
de l'art. 67 al. 3 LEtr, la durée de l'interdiction d'entrée peut être
supérieure à 5 ans et atteindre au maximum 15 ans, et en cas de
Ausländer. Einreiseverbot 2014/20


BVGE / ATAF / DTAF 289

récidive 20 ans. Le principe de proportionnalité doit être respecté
(consid. 7).
5. La détermination de la durée d'une interdiction d'entrée dans un
cas concret doit tenir compte en particulier de l'importance des
biens juridiques menacés (consid. 8.2) et des intérêts privés
concernés (consid. 8.3).
6. L'intérêt de l'enfant à pouvoir maintenir des contacts avec ses
deux parents constitue un aspect primordial à prendre en consi-
dération dans le cadre de la pesée des intérêts. L'intérêt supéri-
eur de l'enfant n'a toutefois pas la priorité absolue (consid. 8.3.6).
Divieto d'entrata. Obbligo per l'UFM di fissare una scadenza per le
misure di allontanamento da esso disposte. Modifica della giurispru-
denza. Durata ammissibile del divieto in caso di grave pericolo per
l'ordine e la sicurezza pubblici. Proporzionalità. Presa in considera-
zione dell'interesse superiore del fanciullo.
Art. 5 cpv. 2, art. 8 cpv. 1, art. 13 cpv. 1 e art. 121 cpv. 5 Cost. Art. 67
cpv. 3 LStr. Art. 8 CEDU. Art. 3 cpv. 1 e art. 10 cpv. 2 della Conven-
zione del 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo (CDF). Art. 3 n. 6
e art. 11 cpv. 2 della Direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure
comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di
paesi terzi il cui soggiorno è irregolare.
1. Grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici tale da giusti-
ficare il superamento della durata massima di cinque anni pre-
vista normalmente per i divieti d'entrata (consid. 5).
2. Obbligatorietà della Direttiva CE sul rimpatrio per la Svizzera
(consid. 6.2 segg.). L'art. 67 cpv. 3 LStr deve essere applicato in
modo conforme al diritto europeo (consid. 6.4).
3. Modifica della precedente giurisprudenza pubblicata nella
DTAF 2013/4 consid. 7.3: i divieti d'entrata emanati dall'UFM
devono obbligatoriamente avere una durata determinata
(consid. 6.5‒6.9)
4. In caso di grave pericolo ai sensi dell'art. 67 cpv. 3 LStr, il divieto
può essere pronunciato per una durata superiore a cinque anni e
fino a 15 anni al massimo, in caso di recidiva fino a 20 anni. Il
principio della proporzionalità dev'essere rispettato (consid. 7).
2014/20 Ausländer. Einreiseverbot


290 BVGE / ATAF / DTAF

5. Nel fissare la durata del divieto in un caso specifico occorre tener
conto in particolare dell'importanza dei beni giuridici minac-
ciati (consid. 8.2) e degli interessi privati toccati dalla misura
(consid. 8.3).
6. L'interesse del minore a intrattenere rapporti con entrambi i
genitori deve essere considerato prioritario nell'ambito della
ponderazione degli interessi. Tuttavia, all'interesse superiore del
fanciullo non può essere attribuita una priorità assoluta
(consid. 8.3.6).

Der aus Bosnien und Herzegowina stammende Beschwerdeführer (geb.
1971) heiratete im Juli 2009 die in der Schweiz niederlassungsberech-
tigte Y. (geb. 1983, ebenfalls bosnisch-herzegowinische Staatangehöri-
ge). Im September 2009 reiste er im Rahmen des Familiennachzugs in
die Schweiz ein und erhielt eine Jahresaufenthaltsbewilligung.
Der Beschwerdeführer wurde im November 2010 wegen Verdachts auf
Einbruchdiebstahl verhaftet. Das Kreisgericht Werdenberg-Sarganserland
verurteilte ihn mit Entscheid vom 27. Oktober 2011 wegen gewerbs-
mässigen Diebstahls, mehrfacher Sachbeschädigung und mehrfachen
Hausfriedensbruchs zu einer dreijährigen Freiheitsstrafe. Das Gericht be-
fand ihn schuldig, von Dezember 2009 bis November 2010 in 33 Fällen
mehrheitlich in Einfamilienhäuser eingebrochen zu sein. Die Deliktsum-
me betrug rund Fr. 375 000.‒, der Sachschaden belief sich auf annähernd
Fr. 48 000.‒. Der Beschwerdeführer handelte alleine und war jeweils un-
bewaffnet. Mit Entscheid vom 23. Mai 2012 bestätigte das Kantonsge-
richt St. Gallen das Urteil des Kreisgerichts.
Am 6. Juli 2011 widerrief das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht des
Kantons Graubünden die Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers
und wies ihn aus der Schweiz weg. Die dagegen erhobene Beschwerde
wurde vom kantonalen Departement für Justiz, Sicherheit und Gesund-
heit mit Entscheid vom 18. Oktober 2011 abgewiesen. Der Beschwerde-
führer wurde nach Verbüssung von zwei Dritteln seiner Freiheitsstrafe
mit Verfügung vom 5. Oktober 2012 bedingt aus dem Strafvollzug ent-
lassen und musste die Schweiz in der Folge verlassen.
Das Bundesamt für Migration (BFM) verfügte am 9. Oktober 2012 ein
unbefristetes Einreiseverbot gegen den Beschwerdeführer sowie die Aus-
schreibung der Einreiseverweigerung im Schengener Informationssystem
(SIS II). Der Beschwerdeführer sei zu einer dreijährigen Freiheitsstrafe
Ausländer. Einreiseverbot 2014/20


BVGE / ATAF / DTAF 291

verurteilt worden. Angesichts der schweren Verstösse und der damit
einhergehenden Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sei
der Erlass einer Fernhaltemassnahme angezeigt. Private Interessen, die
das öffentliche Interesse an künftigen kontrollierten Einreisen über-
wiegen könnten, seien nicht geltend gemacht worden und ergäben sich
auch nicht aus den Akten.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die gegen diese Verfügung erhobe-
ne Beschwerde teilweise gut und befristet das Einreiseverbot auf die
Dauer von acht Jahren.
Aus den Erwägungen:
5.
5.1 Die Vorinstanz stützt das auf unbestimmte Dauer ausgespro-
chene Einreiseverbot allgemein auf Art. 67 des Ausländergesetzes (AuG,
SR 142.20) und begründet dies mit der Verurteilung des Beschwerde-
führers zu einer dreijährigen Freiheitsstrafe (…). Der Beschwerdeführer
bestreitet zu Recht nicht, dass die Voraussetzungen für den Erlass eines
Einreiseverbots nach Art. 67 AuG grundsätzlich erfüllt sind (…). Durch
seine zahlreichen in der Schweiz verübten Straftaten hat er klarerweise
wiederholt und erheblich gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung
nach Art. 67 Abs. 2 Bst. a AuG verstossen. Er hat damit hinreichend An-
lass für die Verhängung eines Einreiseverbots gegeben.
5.2 Gemäss Art. 67 Abs. 3 AuG wird die Fernhaltemassnahme in
der Regel für maximal fünf Jahre angeordnet. Nur wenn die betroffene
Person eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und
Ordnung darstellt, kann eine längere Dauer verfügt werden. Eine schwer-
wiegende Gefahr kann sich aus der Hochwertigkeit der deliktisch
bedrohten Rechtsgüter (insb. Leib und Leben, körperliche und sexuelle
Integrität und Gesundheit), aus der Zugehörigkeit der Tat zur Schwerkri-
minalität mit grenzüberschreitendem Charakter (z.B. Terrorismus, Men-
schenhandel, Drogenhandel oder organisierte Kriminalität), aus der
mehrfachen Begehung ‒ unter Berücksichtigung einer allfälligen Zunah-
me der Schwere der Delikte ‒ oder auch aus der Tatsache, dass keine
günstige Prognose gestellt werden kann, ergeben. Die zu befürchtenden
Delikte müssen einzeln oder in ihrer Summe das Potenzial haben, um
eine aktuelle und schwerwiegende Gefahr zu begründen (vgl. BGE 139 II
121 E. 6.3; BVGE 2013/4 E. 7.2.4; Urteil des BVGer C‒4898/2012 vom
1. Mai 2014 E. 5.4 m.H.).
2014/20 Ausländer. Einreiseverbot


292 BVGE / ATAF / DTAF

5.3 Der Beschwerdeführer verübte während knapp elf Monaten
mehr als 30 Einbruch- beziehungsweise Einschleichdiebstähle. Er erbeu-
tete Deliktsgut im Wert von rund Fr. 375 000.‒ und verursachte dabei
einen Sachschaden von annähernd Fr. 48 000.‒ (…). Die urteilenden
Gerichte bescheinigten ihm eine beträchtliche kriminelle Energie zur
Durchsetzung egoistischer finanzieller Interessen und gingen von einem
schweren Verschulden aus (…). Wohl trifft es zu, dass der Beschwerde-
führer in der Schweiz keine Delikte gegen die körperliche Integrität
begangen hat (…). Dies bedeutet aber nicht, dass nicht von einer schwer-
wiegenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auszu-
gehen wäre. Bei Einbruchdiebstählen ist zu beachten, dass zusätzlich in
die Privatsphäre der Geschädigten eingegriffen wird und bei einem über-
raschenden Aufeinandertreffen mit Bewohnern oder Dritten das Risiko
von unbedachten Reaktionen besteht. Der Einbruchdiebstahl wird denn
teils auch als besonders gefährlicher Diebstahl im Sinne von Art. 139
Ziff. 3 Abs. 4 StGB qualifiziert (vgl. STRATENWERTH/JENNY/BOMMER,
Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil I: Straftaten gegen Individu-
alinteressen, 7. Aufl. 2010, § 13 Rz. 108). Die Gefahr einer überraschen-
den Konfrontation war vorliegend durchaus reell, da sich in zwei Fällen
schlafende Bewohner, darunter ein hochbetagtes Ehepaar, in den Häusern
befanden (…). Wohl ergriff der Beschwerdeführer die Flucht, als in
einem Fall ein Bewohner aufschreckte; dies sagt aber wenig aus, zumal
er sich bei früheren Gelegenheiten gegen Fluchtbehinderungen tätlich zur
Wehr gesetzt hatte (…). Ins Gewicht fällt sodann auch, dass der Be-
schwerdeführer zu einer längerfristigen Freiheitsstrafe verurteilt wurde
(vgl. Urteil des BVGer C‒2128/2012 vom 6. Februar 2014 E. 6.1 m.H.).
Sodann verübte er die Einbrüche, um alte Spielschulden zu begleichen,
häufte aber gleichzeitig neue Spielschulden an (…). Offenbar war er über
Jahre hinweg spielsüchtig (…), und auch das Einbrechen hatte sich
offensichtlich zu einer Gewohnheit entwickelt (…). Selbst als er das
Gefühl hatte, von der Polizei verfolgt zu werden, fuhr er damit fort (…).
Erschwerend kommt hinzu, dass er bereits in Deutschland wegen
demselben delinquenten Verhalten verurteilt worden war und dort deswe-
gen zuletzt von 2005 bis 2007 eine zweijährige Freiheitsstrafe verbüsste.
Zudem hatte er gemäss eigenen Angaben bereits 1997/1998 in Deutsch-
land ein Jahr einer dreijährigen Freiheitsstrafe verbüsst und sich dem
Rest durch Flucht entzogen (…). Somit vermochten ihn auch wiederhol-
te, mehrjährige Freiheitsstrafen nicht von erneuten Straftaten abzuhalten.
Zwar erklärte er schliesslich, mit seiner kriminellen Vergangenheit ab-
geschlossen zu haben und sich wegen seiner Spielsucht vielleicht in
Ausländer. Einreiseverbot 2014/20


BVGE / ATAF / DTAF 293

Therapie zu begeben (…). Jedoch ist nicht ersichtlich, inwiefern er tat-
sächlich professionelle Hilfe in Anspruch genommen hätte. Dem Be-
schwerdeführer kann insgesamt keine günstige Prognose gestellt werden.
Die langjährige, gewerbsmässige und gravierende Delinquenz des Be-
schwerdeführers spricht somit klarerweise dafür, von einer schwerwie-
genden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auszugehen.
5.4 Die Vorbringen des Beschwerdeführers, der das Bestehen einer
schwerwiegenden Gefahr bestreitet (…), sind unbehelflich. Es trifft zwar
zu, dass er im Oktober 2012 bedingt aus dem Strafvollzug entlassen
wurde (…). Dies wird jedoch insofern erheblich relativiert, als in der
Entlassungsverfügung festgehalten wurde, es dürfe nicht davon ausge-
gangen werden, der Beschwerdeführer sei ausserhalb der klaren Struk-
turen des Vollzugs in der Lage, mit Freiheiten verantwortungsbewusst
umzugehen. Die bedingte Entlassung wurde explizit von der Ausschaf-
fung abhängig gemacht (…). Sodann fällt primär ins Gewicht, wie lange
sich eine straffällig gewordene Person nach ihrer Haftentlassung in
Freiheit bewährt hat (vgl. BGE 130 II 176 E. 4.3.3; BVGE 2008/24
E. 6.2). Der Beschwerdeführer lebt heute wieder in seinem Heimatland
und geht dort seit August 2013 einer Arbeit nach (…). Selbst wenn zu
seinen Gunsten von einem Wohlverhalten ausgegangen wird, erweist sich
dieser Zeitraum verglichen mit der bisherigen Delinquenz klarerweise als
zu kurz, um annehmen zu können, er werde sich künftig an die geltende
Rechtsordnung halten (vgl. Urteil des BVGer C‒6323/2011 vom
22. Oktober 2013 E. 6.4). Im Übrigen wird nicht belegt und ist auch auf-
grund der Akten nicht ersichtlich, inwieweit er sich um einen Ausgleich
mit den Betroffenen bemühte (…). Schliesslich erweist sich die Behaup-
tung, er habe nicht gewusst, wie sich ein Zuhause anfühle, als unglaub-
haft. Gemäss eigenen Angaben wohnte er von 1998 bis 2005 und von
2007 bis 2009 in Bosnien bei seiner Mutter und war im Gemüsehandel
tätig (…). Insofern lebte er offenbar in geordneten Verhältnissen und
hatte in Bosnien zuletzt ein gutes Einkommen (…).
5.5 Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die Beziehung zu sei-
ner Familie gebe ihm Kraft für ein rechtschaffenes Leben. Offensichtlich
liess er sich aber weder durch die Beziehung noch durch die Schwanger-
schaft seiner Ehefrau von weiteren Einbrüchen abhalten. Er nahm damit
die absehbaren Konsequenzen für seine Familie in Kauf. Hinzu kommt,
dass er auch dann noch Einbrüche beging, nachdem er die Schulden bei
den Gläubigern, welche seine Familie bedroht hatten, zurückbezahlt hatte
(…). In der Schweiz vermochte er sich nicht zu integrieren. Sein soziales
2014/20 Ausländer. Einreiseverbot


294 BVGE / ATAF / DTAF

Umfeld befindet sich mit Ausnahme seiner Ehefrau und seiner Tochter in
Bosnien. In der Schweiz litt er offenbar unter der Situation, arbeitslos
und von seiner Ehefrau finanziell abhängig zu sein (…). Auch heute
scheint er damit zu hadern, finanziell nicht für seine Familie sorgen zu
können (…). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass sich diese
Situation in mittelbarer Zukunft ändern könnte. Insgesamt ist daher von
einem strukturellen Rückfallrisiko auszugehen.
5.6 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer
eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung
darstellt. Dies rechtfertigt eine Überschreitung der fünfjährigen Regel-
höchstdauer des Einreiseverbots gemäss Art. 67 Abs. 3 AuG.
6.
6.1 Die Vorinstanz hat angesichts der schwerwiegenden Gefahr für
die öffentliche Sicherheit und Ordnung ein unbefristetes Einreiseverbot
erlassen. Nach Art. 67 aAbs. 3 AuG waren Einreiseverbote befristet oder
in schwerwiegenden Fällen unbefristet zu verfügen. Art. 67 Abs. 3 AuG
wurde im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie Nr. 2008/115/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über
die gemeinsamen Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur
Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (ABl. L 348/98
vom 24.12.2008, nachfolgend: RFRL) revidiert und trat in seiner gelten-
den Fassung am 1. Januar 2011 in Kraft (AS 2010 5925). Gemäss Art. 67
Abs. 3 AuG gilt eine Regelhöchstdauer von fünf Jahren; nur wenn die be-
troffene Person eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicher-
heit und Ordnung darstellt (E. 5.2), kann ein Einreiseverbot für eine
längere Dauer verfügt werden. Nach bisheriger Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts schliesst der geänderte Wortlaut dieser Be-
stimmung unbefristete Einreiseverbote nicht aus. Ein Einreiseverbot
kann demnach im Falle einer schwerwiegenden Gefahr unbefristet ver-
fügt werden, wenn keine zuverlässige Prognose darüber abgegeben
werden kann, wie lange vom Betroffenen ein Risiko für die öffentliche
Sicherheit ausgeht (vgl. BVGE 2013/4 E. 7.3; Urteil des BVGer
C‒4782/2011 vom 13. Juni 2013 E. 4.2). Im Folgenden ist zu prüfen, ob
an dieser Praxis festgehalten werden kann.
6.2 Die RFRL enthält gemeinsame Normen und Verfahren, die in
den EU-Mitgliedstaaten bei der Rückführung illegal aufhältiger Dritt-
staatsangehöriger anzuwenden sind, unter anderem betreffend den Erlass
von Einreiseverboten. Die Richtlinie wurde insbesondere gestützt auf
Art. 63 Abs. 3 Bst. b des Vertrags zur Gründung der Europäischen Ge-
Ausländer. Einreiseverbot 2014/20


BVGE / ATAF / DTAF 295

meinschaft vom 25. März 1957 erlassen (nunmehr Art. 79 Abs. 2 Bst. c
des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in der Fas-
sung des Vertrags von Lissabon vom 13. Dezember 2007 [AEUV, ABl.
C 306 vom 17. Dezember 2007]). Ziel der Richtlinie ist eine wirksame
und grundrechtskonforme Rückkehrpolitik (vgl. 2. Erwägungsgrund
sowie Art. 1 RFRL; Urteil des BGer 6B_196/2012 vom 24. Januar 2013
E. 2.1.2; Botschaft über die Genehmigung und die Umsetzung des
Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EG betreffend die
Übernahme der EG-Rückführungsrichtlinie [Richtlinie 2008/115/EG]
[Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands] und über eine Änderung
des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer [Automati-
sierte Grenzkontrolle, Dokumentenberaterinnen und Dokumentenberater,
Informationssystem MIDES] vom 18. November 2009, BBl 2009
8881 ff., nachfolgend: Botschaft RFRL). Die Richtlinie ist auf alle sich
illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates aufhaltenden Drittstaatsan-
gehörigen anwendbar (vgl. Art. 2 Abs. 1 RFRL; CARSTEN HÖRICH, Die
Rückführungsrichtlinie: Entstehungsgeschichte, Regelungsgehalt und
Hauptprobleme, ZAR 2011 S. 282 m.H.); der Begriff « illegaler Aufent-
halt » bezeichnet gemäss Art. 3 Ziff. 2 RFRL die Anwesenheit von Dritt-
staatsangehörigen, die nicht oder nicht mehr die Einreisevoraussetzungen
nach Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parla-
ments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex
für das Überschreiten von Grenzen durch Personen (Schengener Grenz-
kodex; SGK) oder andere Voraussetzungen für die Einreise in einen Mit-
gliedstaat oder den dortigen Aufenthalt erfüllen. Die Mitgliedstaaten
können beschliessen, die Richtlinie auf gewisse Kategorien von Dritt-
staatsangehörigen nicht anzuwenden (vgl. Art. 2 Abs. 2 RFRL). Ansons-
ten haben die Mitgliedstaaten gegen alle illegal aufhältigen Drittstaats-
angehörigen eine « Rückkehrentscheidung » (Art. 3 Ziff. 4 RFRL) zu
erlassen, welche mit einem Einreiseverbot einhergeht (vgl. Art. 11 Abs. 1
RFRL). Beim Einreiseverbot gemäss Art. 3 Ziff. 6 RFRL handelt es sich
somit um eine akzessorische Massnahme, welche der Rückkehrent-
scheidung Nachachtung verschaffen soll (vgl. MARTIN SCHIEFFER, in: EU
Immigration and Asylum Law – Commentary, 2010, S. 1517 N. 9). Das
Einreiseverbot wird gemäss Art. 3 Ziff. 6 RFRL für eine bestimmte
Dauer erlassen und ist gemäss einer kürzlich ergangenen Entscheidung
des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) in jedem Fall zu be-
fristen (vgl. Urteil des EuGH vom 19. September 2013 C‒297/12 Gjoko
Filev und Adnan Osmani, Publikation in der amtlichen Sammlung vorge-
sehen, Rn. 27 ff., nachfolgend: Urteil Filev).
2014/20 Ausländer. Einreiseverbot


296 BVGE / ATAF / DTAF

6.3 Die RFRL weist einen hybriden Charakter auf: Sie ist ein Be-
standteil des sekundären EU-Rechts und insoweit schengen-assozi-
ierungsrelevant, als sie die zuvor für diesen Bereich geltenden Art. 23 f.
des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ) ersetzt (vgl. die
Marginalie des Art. 21 RFRL: « Beziehung zum Übereinkommen von
Schengen »). Im 29. Erwägungsgrund der RFRL wird sodann mit expli-
zitem Bezug auf die Schweiz präzisiert, dass « diese Richtlinie ‒ soweit
sie auf Drittstaatsangehörige anwendbar ist, welche die Einreisevoraus-
setzungen gemäss dem Schengener Grenzkodex nicht oder nicht mehr
erfüllen ‒ eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-
Besitzstands » darstellt (vgl. demgegenüber die weiter gefasste Defini-
tion des Begriffs « illegaler Aufenthalt » in Art. 3 Ziff. 2 RFRL; E. 6.2).
Die RFRL beansprucht damit für die Schweiz nur in Bezug auf Kurzauf-
enthalte gemäss Schengen-Recht Geltung (vgl. Art. 5 SGK sowie den
früheren Art. 23 SDÜ); insoweit ist die Richtlinie für die Schweiz völker-
rechtlich verbindlich (vgl. Art. 2 des Abkommens zwischen der Schwei-
zerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Euro-
päischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der
Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands
vom 26. Oktober 2004 [SAA, SR 0.362.31]; Urteil des BVGer
C‒891/2012 vom 16. April 2013 E. 5.1; SCHIEFFER, a.a.O., S. 1505 f.
N. 3; PHILIPP EGLI, in: Handkommentar zum Bundesgesetz über die Aus-
länderinnen und Ausländer, 2010, Laufende Revisionen, S. 1315 N. 67).
Dessen ungeachtet gingen Bundesrat und Parlament offenbar davon aus,
die Richtlinie sei auch in der Schweiz auf sämtliche sich illegal
aufhaltende Drittstaatsangehörige anwendbar (vgl. Botschaft RFRL, BBl
2009 8881, 8887 f.; AB 2010 S 347 ff.; AB 2010 N 723 ff.). Die Schweiz
anerkannte mit Notenaustausch vom 30. Januar 2009 den Inhalt der
Rückführungsrichtlinie und verpflichtete sich zu deren Umsetzung (SR
0.362.380.042). Diese Pflicht besteht indessen wie dargelegt nur inso-
fern, als die Richtlinie den Schengen-Besitzstand weiterentwickelt (vgl.
29. Erwägungsgrund RFRL). Eine weitergehende Bindung wäre in einem
separaten völkerrechtlichen Vertrag auszuhandeln gewesen (vgl. PAUL-
LUKAS GOOD, Die Schengen-Assoziierung der Schweiz, 2010, S. 61
m.H.). Es stand dem Gesetzgeber allerdings frei, die Richtlinie « über-
schiessend » ins Landesrecht umzusetzen und insbesondere nicht danach
zu unterscheiden, ob ein illegaler Aufenthalt durch eine illegale Einreise,
die Ablehnung eines Asylgesuchs oder den Ablauf der Gültigkeitsdauer
einer Bewilligung entstanden ist (vgl. Botschaft RFRL, BBl 2009 8881,
8888 f.). In der Lehre wird allerdings zu Recht darauf hingewiesen, dass
Ausländer. Einreiseverbot 2014/20


BVGE / ATAF / DTAF 297

es zu begrüssen wäre, « wenn der Bundesrat präzise zwischen Schengen-
Weiterentwicklung und « autonomem Nachvollzug » europäischen
Rechts unterscheiden würde ‒ gerade auch in Fällen, in denen eine
einheitliche Regelung aus Praktikabilitätsgründen sinnvoll erscheint »
(EGLI, a.a.O., S. 1316 N. 69).
6.4 Nachdem gemäss der Rechtsprechung des EuGH der Erlass un-
befristeter Einreiseverbote mit der RFRL nicht vereinbar ist (vgl. E. 6.2
in fine), stellt sich die Frage, ob Art. 67 Abs. 3 AuG ‒ der Art. 11 Abs. 2
RFRL nachgebildet ist ‒ weiterhin so ausgelegt werden kann, dass der
Erlass unbefristeter Einreiseverbote zulässig ist (vgl. E. 6.1 m.H.). Wie
das Bundesgericht praktiziert das Bundesverwaltungsgericht einen prag-
matischen Methodenpluralismus, der eine vorgegebene Hierarchie der
Auslegungselemente ablehnt und grundsätzlich alle Elemente als gleich-
berechtigt berücksichtigt. Ziel ist es, zu einem vernünftigen und prak-
tikablen Normsinn zu gelangen, der dem Problemlösungsbedarf der
Gegenwart Rechnung trägt, ohne die Wertungen des Gesetzgebers zu
missachten. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut. Ist
dieser verschiedenen Deutungen zugänglich, so muss nach seiner wahren
Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungs-
elemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde
liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im
Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Bei jüngeren Normen
kommt dem historischen Auslegungselement erhöhtes Gewicht zu (vgl.
BGE 140 V 8 E. 2.2; BVGE 2014/8 E. 3.3; 2013/18 E. 4.2; THIERRY
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, Rz. 429 ff.). Das Lan-
desrecht ist soweit möglich völkerrechtskonform auszulegen (vgl. BGE
130 I 312 E. 1.1 m.H.). Art. 67 AuG ist demnach europarechtskonform
zu handhaben, mithin insbesondere im Lichte der RFRL auszulegen (vgl.
Urteil des BGer 2C_1223/2013 vom 21. Januar 2014 E. 1.2 m.H.). So-
weit im Rahmen der zu beachtenden Methodologie ein Angleichungs-
spielraum besteht, gilt dies auch, insoweit es sich bei Art. 67 Abs. 3 AuG
um Landesrecht handelt, das im Rahmen des sogenannten autonomen
Nachvollzugs dem europäischen Recht angepasst wurde (« nachvollzoge-
nes Binnenrecht »; vgl. BGE 137 III 487 E. 4.6; 129 III 335 E. 6; GOOD,
a.a.O., S. 199 m.H.).
6.5 Nach dem Wortlaut von Art. 67 Abs. 3 AuG wird das Einreise-
verbot für eine Dauer von höchstens fünf Jahren verfügt. Bei einer
schwerwiegenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung
kann es auch für eine längere Dauer verfügt werden. Zwischen dem
2014/20 Ausländer. Einreiseverbot


298 BVGE / ATAF / DTAF

deutschen, dem französischen (« pour une plus longue durée ») und dem
italienischen (« per una durata più lunga ») Text sind inhaltlich keine
Unterschiede erkennbar. Allenfalls liesse sich argumentieren, bereits die
Wendung « für eine längere Dauer verfügt » suggeriere eine zeitliche Be-
stimmtheit des Einreiseverbots (in diesem Sinne jedenfalls der EuGH
zum ähnlichen Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 RFRL; vgl. Urteil Filev
Rn. 27). Eine klare Antwort lässt sich der grammatikalischen Auslegung
jedoch nicht entnehmen. Der Wortlaut des Art. 67 Abs. 3 AuG schliesst
unbefristete Einreiseverbote nicht ausdrücklich aus, lässt sie aber auch
nicht ausdrücklich zu.
6.6 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den
man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Die Botschaft des
Bundesrates hält fest, dass die Regelmaximaldauer einheitlich für alle
Einreiseverbote des BFM gelten solle (vgl. Botschaft RFRL, BBl 2009
8881, 8896). Die Frage, ob unbefristete Einreiseverbote weiterhin zuläs-
sig sein sollen, wurde weder in den parlamentarischen Beratungen (AB
2010 N 726 f. bzw. AB 2010 S 348 ff.) noch in den vorberatenden par-
lamentarischen Kommissionen (in deren vertrauliche Protokolle das
BVGer Einsicht genommen hat) behandelt. Im Nationalrat wurde die An-
sicht vertreten, Gegenstand der Revision sei das behördliche Ermessen
beim Erlass eines Einreiseverbots (vgl. Votum NR Fluri, AB 2010
N 725). Der Bundesrat hielt sodann in allgemeiner Weise fest, die Praxis
des BFM bei der Ansetzung von Einreiseverboten sei mit den Grund-
sätzen des revidierten Artikels vereinbar (vgl. Botschaft RFRL, BBl 2009
8881, 8896). Dies kann als Hinweis dafür interpretiert werden, dass un-
befristete Einreiseverbote weiterhin zulässig sein sollten. Eine klare Ab-
sicht des Gesetzgebers kann daraus jedoch nicht abgeleitet werden. So
führt die Botschaft zu Art. 67 Abs. 4 AuG aus, die meisten vom Bundes-
amt für Polizei (fedpol) erlassenen Einreiseverbote würden präventiv
verfügt und fielen nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie. In
diesen Fällen solle « auch zukünftig die Anordnung eines Einreiseverbots
für mehr als fünf Jahre oder bei schwerwiegenden Fällen für unbefristete
Zeit möglich sein » (Botschaft RFRL, BBl 2009 8881, 8896). Die histori-
sche Auslegung führt somit zu keinem eindeutigen Ergebnis.
6.7 Bei einer systematischen Betrachtungsweise ist der Sinn einer
Rechtsnorm durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen zu bestim-
men. Art. 67 Abs. 3 AuG ist mithin horizontal systematisch wie auch ver-
fassungs- und völkerrechtskonform auszulegen (vgl. YVO HANGARTNER,
in: St. Galler Kommentar BV, 2. Aufl. 2008, Art. 5 Rz. 22).
Ausländer. Einreiseverbot 2014/20


BVGE / ATAF / DTAF 299

6.7.1 Die Bestimmungen des AuG zur Wegweisung und zum Ein-
reiseverbot sind insoweit unterschiedslos formuliert, als sie nicht danach
unterscheiden, ob ein Sachverhalt von der RFRL erfasst wird (vgl.
E. 6.2 f.) oder nicht. Dies gilt namentlich auch für Art. 67 Abs. 3 AuG,
der einheitlich auf alle Einreiseverbote, die das BFM gestützt auf Art. 67
Abs. 1 und 2 AuG verfügt, anwendbar ist. Art. 67 Abs. 3 AuG ist Art. 11
Abs. 2 RFRL nachgebildet (vgl. Botschaft RFRL, BBl 2009 8881, 8896)
und daher im Zweifel einheitlich im Sinne der RFRL auszulegen (vgl.
BGE 137 III 487 E. 4.6 m.H.). Dass gemäss der Definition von Art. 3
Ziff. 6 RFRL das Einreiseverbot « für einen bestimmten Zeitraum » er-
lassen wird und folglich zu befristen ist (vgl. E. 6.2 in fine), spricht daher
dafür, dass sämtliche vom BFM ausgesprochenen Einreiseverbote auf
eine bestimmte Zeitdauer zu befristen sind. Dieser Schluss drängt sich
nicht nur insoweit auf, als die RFRL für die Schweiz völkerrechtlich
verbindlich ist, sondern auch insoweit es sich bei Art. 67 Abs. 3 AuG um
nachvollzogenes Binnenrecht handelt (vgl. E. 6.4). Dabei fällt ins Ge-
wicht, dass der Gesetzgeber die Einreiseverbote des BFM einheitlichen
Regeln unterstellen wollte (Botschaft RFRL, BBl 2009 8881, 8896) und
die Richtlinie integral, das heisst über ihren für die Schweiz verbind-
lichen Anwendungsbereich hinaus, umsetzte. Es kann deshalb auch keine
Rolle spielen, dass die Richtlinie nur für nicht-freizügigkeitsberechtigte
Drittstaatsangehörige gilt (vgl. Botschaft RFRL, BBl 2009 8881, 8889),
zumal Art. 67 Abs. 3 AuG nicht zwischen freizügigkeitsberechtigten
Personen und übrigen Ausländern unterscheidet (vgl. BGE 139 II 121
E. 6.2). Die Frage nach der zwingenden Befristung ist daher nach Mög-
lichkeit für alle vom BFM verfügten Einreiseverbote einheitlich zu
beantworten. Aus systematisch-historischer Sicht ist schliesslich zu be-
rücksichtigen, dass Art. 67 aAbs. 3 AuG die Möglichkeit von unbefriste-
ten Einreiseverboten sowohl für das fedpol wie für das BFM explizit
vorsah, diese Möglichkeit nach heutiger Rechtslage aber nur noch für das
fedpol ausdrücklich im Gesetz vorgesehen ist (vgl. Art. 67 Abs. 4 und
Art. 68 Abs. 3 AuG).
6.7.2 Im Rahmen der verfassungskonformen Auslegung ist nament-
lich Art. 121 Abs. 5 BV zu berücksichtigen. Der Grundsatz, wonach
unter mehreren möglichen Auslegungen diejenige zu wählen ist, welche
der Verfassung am besten entspricht, bezieht sich insbesondere auch auf
Verfassungsbestimmungen, die ‒ wie die Regelung in Art. 121 Abs. 3‒6
BV ‒ nicht unmittelbar anwendbar sind (vgl. BGE 139 I 31 E. 2.3.2; 139
I 16 E. 4.3; 131 V 9 E. 3.5.1.2). Gemäss Art. 121 Abs. 5 BV sind Auslän-
der, die infolge einer strafrechtlichen Verurteilung gestützt auf Art. 121
2014/20 Ausländer. Einreiseverbot


300 BVGE / ATAF / DTAF

Abs. 3 und 4 BV ihr Aufenthaltsrecht sowie alle Rechtsansprüche auf
Aufenthalt in der Schweiz verlieren, aus der Schweiz auszuweisen und
mit einem Einreiseverbot von fünf bis 15 Jahren und im Wiederholungs-
fall von 20 Jahren zu belegen. Die in Art. 121 Abs. 3 und 4 BV genann-
ten Deliktskategorien umfassen schwerwiegende Straftaten wie vorsätzli-
che Tötung oder Vergewaltigung; selbst in solch gravierenden Fällen ist
in Art. 121 Abs. 5 BV eine Befristung des Einreiseverbots vorgesehen.
Dies spricht dafür, sämtliche vom BFM erlassenen Einreiseverbote zu
befristen, ebenso wie das Gebot der Rechtsgleichheit (vgl. Art. 8 Abs. 1
BV; BGE 140 I 77 E. 5.1; BVGE 2011/46 E. 11.3, je m.H.). Der Gesetz-
geber machte von der Möglichkeit, illegal anwesende Drittstaatsange-
hörige im Falle von strafrechtlichen Sanktionen vom Anwendungsbe-
reich der Richtlinie auszuschliessen (vgl. Art. 2 Abs. 2 Bst. b RFRL),
keinen Gebrauch (vgl. Botschaft RFRL, BBl 2009 8881, 8888; HÖRICH,
a.a.O., S. 283; SCHIEFFER, a.a.O, S. 1513 N. 13). Wenn aber je nachdem,
ob straffällig gewordene Ausländer legal oder illegal anwesend waren,
bezüglich der Frage der Befristung von Einreiseverboten unterschied-
liche Grundsätze angewendet würden, wäre dies mit dem Gebot der
Rechtsgleichheit kaum vereinbar, zumal das Kriterium des illegalen
Aufenthalts in solchen Fällen regelmässig nicht entscheidwesentlich sein
dürfte.
6.7.3 Die systematische Auslegung von Art. 67 Abs. 3 AuG spricht
nach dem Gesagten klar dafür, dass Einreiseverbote des BFM jeweils auf
eine bestimmte Dauer zu befristen sind.
6.8 Im Rahmen der teleologischen Auslegung ist danach zu fragen,
welcher Zweck dem Einreiseverbot im Allgemeinen und dem vorliegend
im Zentrum stehenden Art. 67 Abs. 3 AuG im Besonderen zukommt. Das
Einreiseverbot stellt eine präventive Fernhaltemassnahme dar, die zum
Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit erlassen wird (vgl.
E. 3.2). Die bis anhin noch zulässigen unbefristeten Einreiseverbote sind
schwerwiegenden Fällen vorbehalten, bei denen keine zuverlässige Prog-
nose darüber abgegeben werden kann, wie lange seitens der betroffenen
Person ein Risiko für die öffentliche Sicherheit besteht (vgl. BVGE
2013/4 E. 7.3). Es handelt sich um eine wirksame Massnahme, den prä-
ventiven Zweck des Art. 67 AuG zu erreichen. Dies spricht grundsätzlich
dafür, unbefristete Einreiseverbote auch weiterhin zuzulassen. Zu berück-
sichtigen ist allerdings im Rahmen der teleologischen Auslegung auch,
dass die RFRL ‒ zwecks deren Umsetzung Art. 67 Abs. 3 AuG revidiert
wurde ‒ eine sowohl wirksame als auch grundrechtskonforme Rückkehr-
Ausländer. Einreiseverbot 2014/20


BVGE / ATAF / DTAF 301

politik anstrebt (vgl. E. 6.1), wozu insbesondere auch die Beachtung des
Grundsatzes der Verhältnismässigkeit gehört (Art. 5 Abs. 2, Art. 36
Abs. 3 BV; 14. Erwägungsgrund RFRL). Ausfluss letzterer Zielsetzung
sind die Beschränkung der Regelhöchstdauer auf fünf Jahre (Art. 11
Ziff. 2 RFRL; Art. 67 Abs. 3 AuG) wie auch die aus Art. 11 Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 3 Ziff. 6 RFRL folgende Verpflichtung, alle Ein-
reiseverbote im Anwendungsbereich der Richtlinie auf eine bestimmte
Dauer zu befristen (vgl. auch Urteil Filev Rn. 28). Bei der Auslegung des
Art. 67 Abs. 3 AuG ist auch dieses Ziel der vom Gesetzgeber über-
schiessend ins Landesrecht überführten Rückführungsrichtlinie zu be-
rücksichtigen. Wie die grammatikalische und die historische Auslegung
führt somit auch das teleologische Element zu keinem eindeutigen
Ergebnis.
6.9 Im Sinne einer Zusammenfassung ist festzuhalten, dass sich der
grammatikalischen, der historischen wie auch der teleologischen Ausle-
gungsmethode keine eindeutigen Antworten auf die Frage nach der
Zulässigkeit unbefristeter Einreiseverbote entnehmen lassen. Die sys-
tematische Auslegung ‒ insbesondere die Berücksichtigung des Verfas-
sungsrechts (Art. 8 Abs. 1 und Art. 121 Abs. 5 BV) sowie des Völker-
rechts (Art. 11 Abs. 2 i.V.m. Art. 3 Ziff. 6 RFRL) ‒ spricht jedoch klar
dafür, dass Einreiseverbote des BFM in jedem Fall befristet zu erlassen
sind. Art. 67 Abs. 3 AuG ist daher in Änderung der bisherigen Praxis so
auszulegen, dass sämtliche Einreiseverbote, welche das BFM gestützt auf
Art. 67 Abs. 1 und 2 AuG verfügt, zwingend auf eine bestimmte Zeit-
dauer zu befristen sind.
7. Die Erkenntnis, dass alle vom BFM ausgesprochenen Einreise-
verbote zwingend auf eine bestimmte Dauer zu befristen sind, wirft die
Frage auf, welche Höchstdauer Einreiseverbote haben dürfen, falls eine
schwerwiegende Gefahr gemäss Art. 67 Abs. 3 AuG zu bejahen ist.
Weder das Gesetz noch die RFRL geben darauf eine ausdrückliche Ant-
wort. Auch diese Konkretisierung kann jedoch in verfassungskonformer
Auslegung erfolgen, dies wiederum mit Blick auf Art. 121 Abs. 5 BV
(vgl. E. 6.7.2), der eine Höchstdauer des Einreiseverbots von 15 Jahren,
im Wiederholungsfall von 20 Jahren, vorsieht. Selbst wenn Einreisever-
bote wie dargetan grundsätzlich zu befristen sind, verbleibt den Behörden
in jenen Fällen, bei denen von einer schwerwiegenden Gefahr gemäss
Art. 67 Abs. 3 AuG auszugehen ist, demzufolge ein erheblicher Ermes-
sensspielraum: Die Verbotsdauer kann fünf Jahre überschreiten und bis
maximal 15 Jahre betragen (im Wiederholungsfall 20 Jahre, vgl. dazu
2014/20 Ausländer. Einreiseverbot


302 BVGE / ATAF / DTAF

auch den 14. Erwägungsgrund der RFRL). Die Behörden haben von
ihrem Ermessen pflichtgemäss Gebrauch zu machen. Sie sind an die
Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns gebunden und müssen das Ver-
hältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) beachten. Infolgedessen ist
bei der Bemessung der Verbotsdauer jeweils im Einzelfall den betroffe-
nen privaten Interessen (vgl. E. 8.3) und ‒ dies im Rahmen der Würdi-
gung des öffentlichen Fernhalteinteresses ‒ insbesondere auch der Stel-
lung der gefährdeten Rechtsgüter gebührend Rechnung zu tragen (vgl.
E. 8.2).
8.
8.1 Nach dem Gesagten war der Erlass eines unbefristeten Einreise-
verbots rechtswidrig (vgl. E. 6 f.); die Voraussetzungen zum Erlass eines
auf mehr als fünf Jahre befristeten Einreiseverbots waren indes erfüllt
(vgl. E. 5). Zu prüfen ist im Folgenden, ob die Vorinstanz im Rahmen der
Ermessensausübung richtigerweise nicht vom Erlass eines Einreise-
verbots abgesehen hat (der Beschwerdeführer beruft sich auf wichtige
Gründe gemäss Art. 67 Abs. 5 AuG), und ‒ falls diese Frage bejaht
wird ‒ welche Dauer des Einreiseverbots angemessen ist. Der Grundsatz
der Verhältnismässigkeit steht bei dieser Prüfung im Vordergrund. Unter
diesem Gesichtspunkt ist eine wertende Abwägung vorzunehmen zwi-
schen dem öffentlichen Interesse an der Massnahme einerseits und den
von der Massnahme beeinträchtigten privaten Interessen des Betroffenen
andererseits. Die Stellung der verletzten oder gefährdeten Rechtsgüter,
die Besonderheiten des ordnungswidrigen Verhaltens und die persönli-
chen Verhältnisse des Verfügungsbelasteten bilden dabei den Ausgangs-
punkt der Überlegungen (vgl. statt vieler HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 613 ff.).
8.2 Vom Beschwerdeführer geht wie dargetan nach wie vor eine
schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung aus,
weshalb klarerweise ein grosses öffentliches Fernhalteinteresse besteht
(vgl. E. 5.3 ff.). Das Hauptaugenmerk der Fernhaltemassnahme liegt in
ihrer spezialpräventiven Zielsetzung. Das Einreiseverbot soll weiteren
Straftaten des Beschwerdeführers in der Schweiz und im Schengen-
Raum entgegenwirken und ihn überdies dazu anhalten, bei einer allfälli-
gen künftigen Wiedereinreise nach Ablauf der Dauer des Einreiseverbots
keine weiteren Verstösse gegen die öffentliche Ordnung und Sicherheit
zu begehen. Als gewichtig zu betrachten ist auch das generalpräventiv
motivierte Interesse, die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch eine
konsequente Massnahmenpraxis zu schützen (vgl. Urteil C‒4898/2012
Ausländer. Einreiseverbot 2014/20


BVGE / ATAF / DTAF 303

E. 6.2 m.H.). Angesichts der über Jahre hinweg in gewerbsmässiger
Weise verübten Straftaten und des strukturellen Rückfallrisikos (vgl.
E. 5.5) ist es nicht möglich, eine zuverlässige Prognose darüber abzuge-
ben, wie lange seitens des Beschwerdeführers ein Risiko für die öffent-
liche Sicherheit bestehen wird. Auch dies spricht für eine lange dauernde
Fernhaltung des Beschwerdeführers. Bei aller notorischen Delinquenz
fällt freilich zugunsten des Beschwerdeführers ins Gewicht, dass er seit
langer Zeit keine Delikte gegen die körperliche Integrität mehr begangen
hat und anlässlich der in der Schweiz begangenen Einbruchdiebstähle je-
weils unbewaffnet war (…). Es ist folglich zum gegenwärtigen Zeitpunkt
nicht davon auszugehen, dass vom Beschwerdeführer eine schwerwie-
gende Gefahr für besonders hochwertige Rechtsgüter wie Leib und
Leben, körperliche und sexuelle Integrität und Gesundheit ausgeht (vgl.
hierzu Urteil C‒4898/2012 E. 5.4 m.H. auf BGE 139 II 121 E. 6.3; BGE
139 I 31 E. 2.1 und 2.3.2). In Beachtung der betroffenen Rechtsgüter ist
daher festzuhalten, dass die maximale Verbotsdauer von 15 Jahren (vgl.
E. 7) in casu nicht ausgeschöpft werden darf. Zu berücksichtigen ist in
diesem Kontext, dass bereits ein zehnjähriges Einreiseverbot dem
Doppelten der Regelhöchstdauer gemäss Art. 67 Abs. 3 AuG entspricht
(vgl. dazu MARC SPESCHA, Neuprüfung des Aufenthaltsrechts nach
Straftat, in: Digitaler Rechtsprechungskommentar [dRSK], publiziert am
8. Juli 2013, N. 22) und dass auch die früheren unbefristeten Fernhalte-
massnahmen, die gravierenden Fällen vorbehalten waren (vgl. E. 6.1),
nicht « lebenslänglich » galten, sondern im Allgemeinen zehn Jahre nach
Verbüssung der letzten Freiheitsstrafe ein Anspruch auf Überprüfung
bestand (vgl. BVGE 2013/4 E. 7.3; Urteil des BGer 2C_487/2012 vom
2. April 2013 E. 4.5.3). Aus diesen Gründen darf in Fällen wie dem Vor-
liegenden eine maximale Verbotsdauer von zehn Jahren in der Regel
nicht überschritten werden.
8.3
8.3.1 Den öffentlichen Interessen sind die privaten Interessen des Be-
schwerdeführers und seiner Familie gegenüberzustellen. Der Beschwer-
deführer bringt im Wesentlichen vor, die Höchstdauer von fünf Jahren
dürfe im Regelfall nicht ausgeschöpft werden. Art. 12 ANAG (BS 1 121;
recte: Art. 13 ANAG) habe die Einreisesperre bei groben oder mehr-
fachen Zuwiderhandlungen gegen gesetzliche Vorschriften auf maximal
drei Jahre befristet. Aufgrund der Gesamtumstände, insbesondere der
starken familiären Bindung zur Schweiz, sei von einer maximalen Dauer
des Einreiseverbots von drei Jahren auszugehen. Mit Blick auf Art. 67
Abs. 5 AuG macht er geltend, seine Ehefrau lebe seit Kindesalter in der
2014/20 Ausländer. Einreiseverbot


304 BVGE / ATAF / DTAF

Schweiz und besitze die Niederlassungsbewilligung. Es sei ihr nicht zu-
zumuten, ihr Leben in der Schweiz hinter sich zu lassen und nach
Bosnien zu ziehen. Die Kinder hätten hierzulande bessere schulische und
berufliche Möglichkeiten und nach dem Übereinkommen vom 20. No-
vember 1989 über die Rechte des Kindes (KRK, SR 0.107) das Recht,
persönliche Beziehungen und regelmässige unmittelbare Kontakte zu
beiden Elternteilen zu pflegen. Dies sei nur möglich, wenn er seine
Familie oft in der Schweiz besuchen könne. Die Besuche in Bosnien
seien für seine Familie beschwerlich und teuer. Zudem sei die Ehefrau
mit dem zweiten Kind schwanger. Sobald die Tochter in den Kindergar-
ten gehe, würden die Besuchsmöglichkeiten weiter eingeschränkt. Das
Interesse an einem ungestörten Kontakt sei auch durch Art. 8 Ziff. 1
EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV geschützt. Dass Einreiseverbote zeitweise
ausgesetzt werden könnten, ändere nichts an der Erheblichkeit des Ein-
griffs.
8.3.2 Die Ehefrau und die im Januar 2011 geborene Tochter des Be-
schwerdeführers sowie seine Schwiegereltern leben in der Schweiz. Die
Ehefrau ist gemäss Eingabe vom 24. März 2014 (…) mit dem zweiten
Kind schwanger; die Geburt dürfte im Urteilszeitpunkt kurz bevorstehen
oder bereits erfolgt sein. Die Ehefrau reiste im Jahr 1997 im Alter von
14 Jahren in die Schweiz ein und ist im Besitz der Niederlassungsbe-
willigung (…). Das übrige soziale Umfeld des Beschwerdeführers be-
findet sich in Bosnien. Die Ehegatten führen nach eigenen Angaben eine
intakte Beziehung. Der Beschwerdeführer legt dar, seine Ehefrau und
seine Tochter besuchten ihn oft in Bosnien und pendelten zwischen der
Schweiz und Bosnien. Dies sei momentan wegen der Schwangerschaft
(bzw. der Geburt des zweiten Kindes) nicht möglich, sodass er seine
Familie derzeit nur über Skype sehe (…). Es ist davon auszugehen, dass
die familiären Beziehungen in diesem Sinne grundsätzlich intakt sind
und gelebt werden.
8.3.3 Soweit der Beschwerdeführer rügt, Art. 13 ANAG habe bei gro-
ben oder mehrfachen Zuwiderhandlungen gegen ausländerrechtliche oder
andere gesetzliche Vorschriften ein Einreiseverbot von höchstens drei
Jahren vorgesehen, vermag er daraus nichts zu seinen Gunsten abzulei-
ten, war es doch bereits unter der Herrschaft des ANAG möglich,
gestützt auf Art. 13 ANAG gegen « unerwünschte Ausländer » eine lang-
fristige oder gar unbefristete Einreisesperre zu verfügen. Als uner-
wünscht galten dabei typischerweise straffällig gewordene Ausländer
(vgl. Urteil des BVGer C‒1875/2012 vom 11. November 2013 E. 4.1 f.).
Ausländer. Einreiseverbot 2014/20


BVGE / ATAF / DTAF 305

8.3.4 Der Beschwerdeführer ist sodann darauf hinzuweisen, dass Ein-
schränkungen des Privat- beziehungsweise Familienlebens vorliegend
aufgrund sachlicher und funktioneller Unzuständigkeit des Bundesver-
waltungsgerichts nicht Verfahrensgegenstand sein können, soweit sie auf
das Fehlen eines dauerhaften Aufenthaltsrechts in der Schweiz zurückzu-
führen sind. Der Beschwerdeführer musste die Schweiz nach dem Wider-
ruf seiner Aufenthaltsbewilligung verlassen (…). Die Wohnsitznahme in
der Schweiz wie auch die Pflege regelmässiger persönlicher Kontakte zur
hier lebenden Familie scheitern mithin bereits an der nicht mehr vorhan-
denen Aufenthaltsberechtigung des Beschwerdeführers (vgl. dazu BVGE
2013/4 E. 7.4.1). Es stellt sich daher nur mehr die Frage, ob die über die
Verweigerung des Aufenthaltsrechts hinausgehende, durch das Einreise-
verbot zusätzlich bewirkte Erschwernis vor Art. 8 Ziff. 1 EMRK und
Art. 13 Abs. 1 BV standhält, wobei diese Prüfung auch mit Blick auf das
Kindeswohl zu erfolgen hat (vgl. E. 8.3.6 f.). Zu berücksichtigen ist frei-
lich, dass dem Beschwerdeführer durch das Einreiseverbot Besuchsauf-
enthalte bei seinen Familienangehörigen in der Schweiz nicht schlechthin
untersagt werden. Beim Einreiseverbot handelt es sich in erster Linie um
eine administrative Erschwernis (vgl. Urteil des BVGer C‒760/2012 vom
24. Juli 2013 E. 10.4). Es steht dem Beschwerdeführer nach Art. 67
Abs. 5 AuG offen, aus wichtigen Gründen die zeitweilige Suspension der
Fernhaltemassnahme zu beantragen. Die Suspension wird allerdings pra-
xisgemäss jeweils nur für eine kurze, begrenzte Dauer gewährt, da das
Einreiseverbot nicht ausgehöhlt werden darf. Selbst wenn das BFM dem
Wunsch nach Kontaktpflege relativ grosszügig nachkäme, könnte mithin
ein Familienleben lediglich in erheblich eingeschränktem Rahmen statt-
finden (vgl. BVGE 2013/4 E. 7.4.3 m.H.).
8.3.5 Die Ehefrau und die Tochter besuchen den Beschwerdeführer
nach eigenen Angaben häufig in Bosnien; einzig wegen der Schwanger-
schaft beziehungsweise der Geburt des zweiten Kindes sei dies momen-
tan nicht möglich. Offenbar hat die Ehefrau ihre Arbeitsstelle und die
Wohnung gekündigt, um den Beschwerdeführer oft in Bosnien besuchen
zu können. Sie wohnt bei ihren Eltern, von welchen sie derzeit auch
finanziell unterstützt wird (…). Der Beschwerdeführer hat soweit ersicht-
lich bisher keine Suspensionen nach Art. 67 Abs. 5 AuG beantragt, um
seine Familie in der Schweiz zu besuchen. Die Gründe hierfür sind nicht
bekannt, obwohl er vom Bundesverwaltungsgericht mit Zwischenver-
fügung vom 21. Februar 2014 aufgefordert wurde, sich auch zu all-
fälligen Suspensionsgesuchen zu äussern. Indes geht er seit August 2013
in Bosnien einer Arbeit nach und ist dort auch sozial verwurzelt. Es ist
2014/20 Ausländer. Einreiseverbot


306 BVGE / ATAF / DTAF

nach dem Gesagten davon auszugehen, dass die familiären Kontakte zu
einem erheblichen Teil in Bosnien gelebt werden können. Das verfas-
sungs- und konventionsrechtlich garantierte Recht auf Achtung des
Familienlebens vermittelt sodann keinen Anspruch auf freie Wahl des für
das Familienleben am geeignetsten erscheinenden Ortes (vgl. BGE 137 I
247 E. 4.1.1 f. m.H.). Die Ehefrau reiste im Alter von 14 Jahren erstmals
in die Schweiz ein und wurde somit zu einem erheblichen Teil in ihrem
Heimatland sozialisiert. Die dortige Umgebung ist ihr sicherlich weiter-
hin vertraut, zumal sie dort die prägenden Kindheitsjahre verbrachte und
später regelmässig nach Bosnien in die Ferien fuhr, wo sie auch den
Beschwerdeführer kennenlernte (…). Die Tochter ist als Kleinkind in
einem noch anpassungsfähigen Alter, das zweite Kind ist entweder noch
ungeboren oder eben erst auf die Welt gekommen. Es kann daher nicht
von einer Verwurzelung der Ehefrau und der Kinder in der Schweiz aus-
gegangen werden, welche eine Ausreise in das gemeinsame Heimatland
als unzumutbar erscheinen liesse (vgl. demgegenüber etwa BVGE
2013/4 E. 7.4.4). Selbst wenn eine Übersiedlung nach Bosnien für die
Familie allenfalls mit wirtschaftlichen Schwierigkeiten verbunden wäre,
liesse dies die Zumutbarkeit nicht entfallen (vgl. auch Urteil des BVGer
C‒4568/2012 vom 6. September 2013 E. 7.5.5 m.H.). In casu erscheint
es allerdings offen, ob ein Umzug nach Bosnien zu einer Verschlechte-
rung der wirtschaftlichen Situation führen würde, zumal der Beschwerde-
führer dort arbeitet und die Ehefrau die von ihr in der Schweiz zuvor
ausgeübte Stelle offenbar aufgegeben hat. Auf der anderen Seite ist aber
zu berücksichtigen, dass die 31-jährige Ehefrau seit mittlerweile 17 Jah-
ren in der Schweiz lebt und die Niederlassungsbewilligung besitzt. Dass
sie eine Rückkehr nach Bosnien nicht in Erwägung zieht, erscheint daher
nachvollziehbar, dies auch mit Blick auf die Wahrnehmung der Interes-
sen der Kinder (vgl. E. 8.3.1 und 8.3.6). Zusammenfassend bewirkt das
gegen den Beschwerdeführer ausgesprochene Einreiseverbot eine Ein-
schränkung des Anspruchs auf Familienleben (vgl. E. 8.3.4), die bei der
Festlegung der Verbotsdauer zu berücksichtigen ist.
8.3.6 Das Kindeswohl ist bei allen Massnahmen, die Kinder betreffen,
ein vorrangig zu berücksichtigender Gesichtspunkt (Art. 3 Abs. 1 KRK;
vgl. STEFANIE SCHMAHL, Kinderrechtskonvention mit Zusatzprotokollen,
2013, Art. 3 N. 7). Kinder, deren Eltern sich in verschiedenen Staaten
aufhalten, haben ein Recht auf regelmässige persönliche Beziehungen
und unmittelbaren Kontakt zu beiden Elternteilen, soweit nicht ausserge-
wöhnliche Umstände vorliegen (Art. 10 Abs. 2 KRK; SCHMAHL, a.a.O.,
Art. 10 N. 6 ff.; vgl. auch Art. 8 EMRK und Art. 11 BV; nicht ein-
Ausländer. Einreiseverbot 2014/20


BVGE / ATAF / DTAF 307

schlägig ist in casu Art. 9 Abs. 3 KRK, der den Fortbestand familiärer
Kontakte im Trennungsfall gewährleistet, vgl. SCHMAHL, a.a.O., Art. 9
N. 9 ff.; Botschaft betreffend den Beitritt der Schweiz zum Überein-
kommen von 1989 über die Rechte des Kindes vom 29. Juni 1994, BBl
1994 V 1 ff., 32 f.; BGE 139 I 315 E. 2.4). Das Wohl des Kindes wurde
allerdings in Art. 3 Abs. 1 KRK bewusst als « ein » und nicht als « der »
(einzige) Gesichtspunkt bezeichnet, der vorrangig zu berücksichtigen ist
(SCHMAHL, a.a.O., Art. 3 N. 7). Das Kindesinteresse, mit beiden Eltern-
teilen Kontakte pflegen zu können, ist im Rahmen der Interessenab-
wägung ein vorrangig zu berücksichtigender Faktor, aber dennoch ein
Faktor unter anderen (insb. Schutz der Öffentlichkeit vor Straftätern);
ihm kommt kein absoluter Vorrang zu (vgl. mit Bezug auf Art. 8 EMRK
Urteil des BGer 2C_298/2012 vom 5. April 2012 E. 2.2.3; ZÜND/HUGI
YAR, Aufenthaltsbeendende Massnahmen im schweizerischen Ausländer-
recht, insbesondere unter dem Aspekt des Privat- und Familienlebens, in:
EuGRZ 2013 S. 1 ff. N. 46). Sodann vermittelt Art. 10 Abs. 2 KRK dem
Beschwerdeführer auch kein Recht, in die Schweiz einreisen zu dürfen
(vgl. SCHMAHL, a.a.O., Art. 10 N. 8).
8.3.7 Aufgrund der Ausführungen des Beschwerdeführers (vgl.
E. 8.3.1) ist davon auszugehen, dass die Ehegatten nach wie vor ein
künftiges Zusammenleben der Familie in der Schweiz anstreben. Diese
Wahl der Eltern führt dazu, dass die Kinder während der Dauer der Fern-
haltemassnahme nur einen eingeschränkten unmittelbaren Kontakt zu
ihrem Vater haben werden. Wohl kann die Pflege direkter Kontakte mit
Besuchen der Familie in Bosnien und ‒ Wohlverhalten des Beschwerde-
führers vorausgesetzt ‒ befristeten Suspensionen, auf deren Möglichkeit
auch die Vorinstanz hingewiesen hat (…), erfolgen. Dennoch ist das Kin-
deswohl bei der Bemessung der Dauer des Einreiseverbots zu berück-
sichtigen (vgl. BVGE 2013/4 E. 7.4.4 m.H.).
8.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das ausgeprägte öffent-
liche Fernhalteinteresse dafür sprechen würde, die Dauer des Einreise-
verbots auf zehn Jahre festzulegen (vgl. E. 8.2). Dem gegenüber stehen
jedoch die privaten Interessen der Eltern und insbesondere der Kinder,
die ihr Familienleben während der Dauer des Einreiseverbots nur in
eingeschränktem Rahmen pflegen können. In Würdigung der gesamten
Umstände ist davon auszugehen, dass dem öffentlichen Fernhalte-
interesse mit einem auf acht Jahre befristeten Einreiseverbot hinreichend
Rechnung getragen wird. Auf diese Weise wird insbesondere auch das
Kindeswohl ‒ soweit im Rahmen der Interessenabwägung möglich ‒
2014/20 Ausländer. Einreiseverbot


308 BVGE / ATAF / DTAF

berücksichtigt. Eine weitergehende zeitliche Beschränkung oder eine
Aufhebung des Einreiseverbots, wie dies beantragt wird, ist jedoch an-
gesichts des grossen öffentlichen Interesses am Schutz der Gesellschaft
vor weiteren Straftaten des rückfallgefährdeten Beschwerdeführers nicht
geboten. Auch bestehen entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
keine humanitären oder anderen wichtigen Gründe, welche rechtfertigen
könnten, von der Verhängung eines Einreiseverbots ganz abzusehen
(Art. 67 Abs. 5 AuG). Der Beschwerdeführer muss sich sodann darüber
im Klaren sein, dass die Perspektive eines Zusammenlebens mit der
Familie in der Schweiz zwingend ein vollumfängliches Wohlverhalten
seinerseits voraussetzt (und zwar sowohl während des Aufenthalts in
Bosnien als auch anlässlich allfälliger Besuche in der Schweiz).
8.5 Nicht zu beanstanden ist aufgrund der langjährigen, gravieren-
den Delinquenz des Beschwerdeführers, dass ihm die Vorinstanz die
Einreise in das Hoheitsgebiet sämtlicher Schengen-Staaten verboten hat
(vgl. Art. 21 i.V.m. Art. 24 SIS-II-VO sowie Art. 5 Abs. 1 Bst. d und
Art. 13 Abs. 1 SGK; vgl. E. 4), zumal die Schweiz auch deren Interessen
zu wahren hat (vgl. BVGE 2011/48 E. 6.1