BVGE 2014/23 - Abteilung III - Reisedokumente für ausländische Personen (Übriges) - Reisedokumente für ausländische Personen. Schrift...

Reisedokumente für ausländische Personen 2014/23


BVGE / ATAF / DTAF 329

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Auszug aus dem Urteil der Abteilung III
i.S. X. gegen Bundesamt für Migration
C‒5942/2012 vom 27. August 2014
Reisedokumente für ausländische Personen. Schriftenlosigkeit. Un-
möglichkeit der Beschaffung heimatlicher Reisedokumente für vor-
läufig aufgenommene irakische Staatsangehörige.
Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 BV. Art. 59 AuG. Art. 4 Abs. 4,
Art. 9 und Art. 10 RDV. Art. 8 EMRK. Art. 12 Abs. 2 UNO-Pakt II.
1. Zumutbarkeit, sich bei den heimatlichen Behörden um ein Reise-
dokument zu bemühen (E. 5.2).
2. Unmöglichkeit der Beschaffung heimatlicher Reisedokumente.
Chronologie der Rechtsprechung (E. 5.3‒5.4).
3. Für vorläufig aufgenommene irakische Staatsangehörige besteht
derzeit keine legale und zumutbare Möglichkeit, ein heimatliches
Reisedokument erhältlich zu machen. Ob und wann sich dies
ändern wird, ist offen. Das Kriterium der Unmöglichkeit der Be-
schaffung heimatlicher Reisedokumente ist als erfüllt zu betrach-
ten, weshalb die Schriftenlosigkeit gegeben ist (E. 5.5‒5.9).
4. Erfordernis eines Reisegrunds (E. 6).
Documents de voyage pour étrangers. Condition de personne dé-
pourvue de documents de voyage. Impossibilité pour les ressortis-
sants irakiens admis à titre provisoire d'obtenir des documents de
voyage du pays d'origine.
Art. 10 al. 2 et art. 13 al. 1 Cst. Art. 59 LEtr. Art. 4 al. 4, art. 9 et
art. 10 ODV. Art. 8 CEDH. Art. 12 al. 2 Pacte ONU II.
1. Mesure dans laquelle on peut exiger d'un étranger qu'il s'efforce
d'obtenir un document de voyage auprès des autorités de son
pays d'origine (consid. 5.2).
2. Impossibilité d'obtenir des documents de voyage du pays d'ori-
gine. Aperçu chronologique de la jurisprudence (consid. 5.3‒5.4).
3. Actuellement, les ressortissants irakiens admis à titre provisoire
n'ont légalement et raisonnablement pas la possibilité d'obtenir
un document de voyage auprès des autorités de leur pays d'ori-
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gine. On ne saurait dire si et quand cette situation se modifiera.
Le critère de l'impossibilité d'obtenir des documents de voyage
du pays d'origine doit être considéré comme réalisé, de sorte que
la condition de personne dépourvue de documents de voyage doit
être admise (consid. 5.5‒5.9).
4. Exigence d'un motif de voyage (consid. 6).
Documenti di viaggio per stranieri. Assenza di documenti di viaggio.
Impossibilità di ottenere documenti di viaggio dello Stato d'origine
per i cittadini iracheni ammessi provvisoriamente.
Art. 10 cpv. 2 e art. 13 cpv. 1 Cost. Art. 59 LStr. Art. 4 cpv. 4, art. 9 e
art. 10 ODV. Art. 8 CEDU. Art. 12 cpv. 2 Patto ONU II.
1. Misura in cui è ragionevole pretendere da uno straniero che si
adoperi per ottenere un documento di viaggio presso le autorità
del suo Stato d'origine (consid. 5.2).
2. Impossibilità di ottenere documenti di viaggio dello Stato d'ori-
gine. Cronologia della giurisprudenza (consid. 5.3–5.4).
3. Attualmente i cittadini iracheni ammessi provvisoriamente non
hanno legalmente e ragionevolmente la possibilità di ottenere
documenti di viaggio presso le autorità dello Stato d'origine. La
durata di questa situazione non è prevedibile. Il criterio dell'im-
possibilità di ottenere documenti di viaggio presso lo Stato d'ori-
gine è da ritenersi adempiuto e pertanto la condizione dell'assen-
za di documenti di viaggio è realizzata (consid. 5.5–5.9).
4. Necessità di un motivo di viaggio (consid. 6).

Der Beschwerdeführer (geb. 1956), irakischer Staatsangehöriger, reiste
Anfang 1996 in die Schweiz ein. Das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF;
heute: Bundesamt für Migration [BFM]) lehnte sein Asylgesuch im Jahr
1998 ab, verfügte jedoch die vorläufige Aufnahme wegen Unzulässigkeit
des Wegweisungsvollzugs. Seither wurden mehrere Gesuche um Ertei-
lung einer Aufenthaltsbewilligung abgewiesen.
Mit Schreiben vom 20. September 2012 ersuchte der Beschwerdeführer
um Bewilligung zur Wiedereinreise und entsprechenden Vermerk in sei-
nen irakischen Reisepass der « S »-Serie. Das BFM teilte ihm mit, dass
er gehalten sei, bei der zuständigen irakischen Behörde einen neuen
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irakischen Pass der Serie « A » zu beantragen. Mit Schreiben vom
17. Oktober 2012 reichte der Beschwerdeführer dem BFM eine Bestäti-
gung der irakischen Botschaft in Bern ein, in welcher das Vorgehen zum
Erhalt eines irakischen Passes der Serie « A » festgehalten ist. Danach
müsste er nach Paris reisen, um seine Unterlagen der zuständigen Stelle
abzugeben.
Das BFM lehnte das Gesuch des Beschwerdeführers mit Verfügung vom
23. Oktober 2012 ab und führte zur Begründung aus, der vorgelegte Pass
der Serie « S » werde von der Schweiz nicht mehr anerkannt. Da der
Beschwerdeführer kein gültiges Reisedokument vorlegen könne, erfülle
er die Voraussetzungen zur Abgabe einer Bewilligung zur Wiedereinreise
nicht. Er sei sodann nicht schriftenlos. Es sei ihm möglich und zumutbar,
sich bei den zuständigen Behörden des Heimatstaates um die Ausstellung
eines irakischen Reisedokuments zu bemühen. Technische und organi-
satorische Verzögerungen vermöchten die Schriftenlosigkeit nicht zu
begründen. Die irakischen Behörden in der Schweiz nähmen vorüberge-
hend keine Passanträge entgegen, bis das neue System zur Passausstel-
lung installiert sein würde. In Zukunft werde es wieder möglich sein,
Passanträge entgegenzunehmen und via Bagdad Reisepässe auszustellen.
Aktuell könne sich der Beschwerdeführer über die irakische Botschaft in
Paris oder ansonsten im Heimatland einen Pass besorgen.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die gegen diese Verfügung erhobe-
ne Beschwerde gut, stellt die Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers
fest und weist die Sache zur Sachverhaltsergänzung und Neubeurteilung
an die Vorinstanz zurück.
Aus den Erwägungen:
5.
5.1 Im vorliegenden Fall ist umstritten und zu prüfen, ob die Vor-
instanz die Schriftenlosigkeit ‒ als unabdingbare Voraussetzung für die
Ausstellung eines Reisedokuments ‒ zu Recht verneinte, indem sie fest-
hielt, es sei dem Beschwerdeführer möglich und zumutbar, ein Reise-
dokument bei den zuständigen heimatlichen Behörden zu beschaffen.
5.2 Die Frage, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den
Heimatbehörden von den betreffenden Personen verlangt werden kann
(bzw. die Zumutbarkeit gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über
die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen vom
14. November 2012 [RDV, SR 143.5]), ist nach objektiven Massstäben
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zu beurteilen (vgl. Urteil des BGer 2A.335/2006 vom 18. Oktober 2006
E. 2.1). Die Kontaktaufnahme mit den Heimatbehörden kann namentlich
von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen nicht verlangt wer-
den (Art. 10 Abs. 3 RDV). Dasselbe gilt in der Regel auch für Personen,
welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig auf-
genommen wurden (vgl. Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG [SR 142.20]
sowie Urteil des BVGer C‒1826/2012 vom 29. August 2012 E. 5.2
m.H.). Der Beschwerdeführer wurde im Jahr 1998 wegen Unzulässigkeit
des Wegweisungsvollzugs vorläufig aufgenommen, weil Anhaltspunkte
dafür bestanden, dass ihm im Falle einer Rückkehr aufgrund seiner
Desertion eine durch Art. 3 EMRK verbotene Strafe oder Behandlung
drohte. Die politische Situation im Irak hat sich seither jedoch geändert
(vgl. Urteil des BVGer C‒1144/2011 vom 15. August 2013 E. 4.2 m.H.).
Der Beschwerdeführer ist überdies bereits mehrfach mit der irakischen
Vertretung in der Schweiz in Kontakt getreten (…). Die Kontaktauf-
nahme mit den heimatlichen Behörden ist ihm daher heute grundsätzlich
zumutbar; er gilt folglich nicht als schriftenlos im Sinne von Art. 10
Abs. 1 Bst. a RDV.
5.3 Der Beschwerdeführer bringt hingegen vor, die irakische Bot-
schaft in Bern nehme keine Anträge auf Ausstellung eines Reisepasses
entgegen. Dies mache es ihm unmöglich, gültige Reisedokumente zu be-
schaffen. Die Botschaft stelle auch keine von Frankreich anerkannten
Ersatzreisedokumente aus, weshalb er nicht nach Paris reisen könne, um
dort einen Pass erhältlich zu machen. Die Botschaft habe zudem keine
technischen Mittel, Pässe via Bagdad auszustellen. Streitig und zu prüfen
ist folglich, ob das Erfordernis der Unmöglichkeit der Beschaffung von
Reisedokumenten gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV als erfüllt zu be-
trachten ist.
5.3.1 Die Vorinstanz ging früher davon aus, Personen aus dem
Zentral- oder dem Nordirak könnten sich keine heimatlichen Reisedoku-
mente beschaffen und seien deshalb als schriftenlos zu betrachten. An-
fang 2005 ging die irakische Vertretung in der Schweiz dazu über, ihren
hierzulande wohnhaften Staatsangehörigen auf Gesuch hin heimatliche
Reisepässe auszustellen. Zwischenzeitlich wurden Pässe der allgemein
anerkannten Serie « G » ausgestellt. Das Bundesverwaltungsgericht hielt
in der Folge fest, die Beschaffung von irakischen Reisedokumenten sei
demnach nicht mehr grundsätzlich unmöglich, selbst wenn der irakische
Staat zurzeit nicht in der Lage sein sollte, alle seine Auslandsvertretun-
gen so auszurüsten, dass die Ausstellung von Pässen der « G »-Serie
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überall und zeitverzugslos möglich sei. Dass der Staat Irak in dieser Situ-
ation die Schaffung der Infrastruktur schrittweise vorantreibe und Priori-
täten setze, sei von den Betroffenen hinzunehmen. Technische Verzöge-
rungen bei der Passausstellung seien nicht geeignet, die Unmöglichkeit
im Sinne der RDV und damit die Schriftenlosigkeit zu begründen (vgl.
Urteil des BVGer C‒1059/2006 vom 15. Januar 2010 E. 6.2 m.H.).
5.3.2 Auf Anfang des Jahres 2010 fand erneut eine Umstellung statt.
Seither ist nur noch die Ausstellung von Pässen der neuen Serie « A »
vorgesehen; Pässe der Serie « G » können nicht mehr beantragt werden.
Es ist allerdings gerichtsnotorisch, dass die Ausstellung von Pässen durch
die irakischen Vertretungen seit geraumer Zeit auf breiter Basis organi-
satorische Verzögerungen erfährt. Das Bundesverwaltungsgericht hatte
sich in den vergangenen Jahren mit einer erheblichen Anzahl dies-
bezüglicher Beschwerden irakischer Staatsangehöriger zu befassen. Es
hielt wiederholt fest, der Umstand, dass die Ausstellungsdauer der Reise-
pässe der « A »-Serie noch unbestimmt sei, sei unerheblich, da technisch
oder organisatorisch begründete Verzögerungen bei der Passausstellung
nicht geeignet seien, eine Unmöglichkeit im Sinne der RDV zu begrün-
den. Zur Begründung wurde jeweils auf die entsprechende ausdrückliche
Bestimmung der RDV hingewiesen (heutiger Art. 10 Abs. 2 RDV), zu-
sätzlich aber auch auf grundsätzliche Überlegungen, namentlich dass die
Schweiz, würde sie in einer solchen Situation auf breiter Basis von
Schriftenlosigkeit ausgehen, regelmässig in die Passhoheit und damit in
die Souveränität anderer Staaten eingreifen müsste (vgl. etwa die Urteile
des BVGer C‒3724/2010 vom 26. April 2011 E. 4.3; C‒5465/2010 vom
8. März 2011 E. 5.2; C‒5315/2010 vom 7. Januar 2011 E. 5.3).
5.3.3 Im August 2011 anerkannte das Bundesverwaltungsgericht, dass
die auf diverse (administrative wie technische) Umstellungen zurückzu-
führenden, sich über einen längeren Zeitraum erstreckenden Verzöge-
rungen für die im Ausland lebenden irakischen Staatsangehörigen un-
befriedigend seien. Es verwies indes darauf, dass eine Abweichung vom
Grundsatz, dass solche Verzögerungen keine Schriftenlosigkeit begrün-
den könnten, aufgrund des Wortlauts der RDV nicht vorgesehen sei. Mit
der Anerkennung der (objektiven) Unmöglichkeit als einer der Voraus-
setzungen für die Annahme der Schriftenlosigkeit solle lediglich vermie-
den werden, dass eine Person an Auslandreisen gehindert werde, wenn
sich die heimatlichen Behörden ohne zureichenden Grund ‒ und damit
willkürlich ‒ weigerten, ein Reisepapier auszustellen. Dies sei hier nicht
der Fall. Die Ausstellung von Pässen erfahre vielmehr auf sachliche
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Gründe zurückzuführende Verzögerungen. Solche (auch längere) Verzö-
gerungen seien von den betroffenen Personen dem Wortlaut der RDV
zufolge hinzunehmen. Inzwischen sei die Bildung einer Regierung im
Irak gelungen, sodass sich die Situation mit der Zeit ändern dürfte (vgl.
Urteil des BVGer C‒4704/2009 vom 15. August 2011 E. 5.2).
5.3.4 Im April 2012 hielt das Bundesverwaltungsgericht mit Verweis
auf Auskünfte der irakischen Botschaft in Bern fest, in der Schweiz
lebende irakische Staatsangehörige müssten ihre Anträge betreffend Aus-
stellung eines Passes persönlich bei der irakischen Botschaft in Paris stel-
len. Vorausgesetzt werde, dass die betroffene Person über einen iraki-
schen Personalausweis (Hawitt Al Ahwal Al-Medanie) und die irakische
Staatsangehörigkeitsurkunde (Shahadit al-Jensie) verfüge. Mit diesen
Dokumenten sowie Passfotos müsse vorerst bei der irakischen Botschaft
in Bern vorgesprochen werden. Nachdem die Unterlagen dort vorbereitet
und bearbeitet worden seien, müssten alle Unterlagen persönlich bei der
irakischen Botschaft in Paris eingereicht werden. Die Beschaffung von
irakischen Reisedokumenten sei folglich nicht grundsätzlich unmöglich,
sei es doch Sache des jeweiligen Staates, das Verfahren zu bestimmen.
Dass zur Antragsstellung eine allenfalls umständliche Reise nach Paris
erforderlich sei, vermöge daran nichts zu ändern. Die Betroffenen müss-
ten sodann selbst um die Ausstellung eines gültigen Reiseersatzdoku-
ments bemüht sein, um die Reise nach Frankreich antreten zu können,
und die notwendigen Vorbereitungsarbeiten bereits erledigt haben (vgl.
Urteil des BVGer C‒2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2).
5.3.5 Im Oktober 2012 hielt das Gericht fest, dass die Verzögerungen
bei der Passausstellung (noch) nicht derart lange anhielten, dass sie im
Ergebnis einer Verweigerung der Ausstellung eines Reisedokuments
gleichkämen. Gleichzeitig wies es darauf hin, dass in Fällen von ausser-
ordentlich langen Verzögerungen, deren Ende nicht absehbar sei, bei
einer verfassungskonformen Auslegung der RDV ebenfalls von der Un-
möglichkeit der Beschaffung von Reisepapieren ausgegangen werden
müsste (vgl. Urteil des BVGer C‒5168/2010 vom 22. Oktober 2012
E. 4.4). In späteren Urteilen wiederholte das Gericht diesen Hinweis,
hielt jedoch jeweils fest, dass es sich nicht um solche Fälle handle, nach-
dem sich die Betroffenen nicht hinreichend um die Ausstellung eines
Reisedokuments bemüht hatten (vgl. Urteil C‒1144/2011 E. 5.6 sowie
Urteil des BVGer C‒4174/2010 vom 29. November 2012 E. 4.4).
5.3.6 Im Juli 2013 wies das Bundesverwaltungsgericht zum wieder-
holten Mal darauf hin, dass die nun schon seit längerer Zeit anhaltende
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Situation für die in der Schweiz lebenden irakischen Staatsbürger zwei-
fellos unbefriedigend sei. Bei der Frage, in welchem Zeitpunkt aus einer
anfänglichen Verzögerung eine faktische Unmöglichkeit werden könne,
heimatliche Reisepapiere zu beschaffen, habe sich die Schweiz allerdings
äusserste Zurückhaltung aufzuerlegen, komme doch dem Heimatstaat bei
der Ausübung seiner völkerrechtlich verankerten Passhoheit ein erhebli-
cher Gestaltungsspielraum zu, der zu respektieren sei. Von einer Unmög-
lichkeit, heimatliche Reisepapiere zu beschaffen, sei indes auch deshalb
nicht auszugehen, weil nach den Erkenntnissen der Vorinstanz für iraki-
sche Staatsangehörige in Europa seit längerem die Möglichkeit bestehe,
Anträge zur Ausstellung eines nationalen Reisepasses bei der irakischen
Botschaft in Paris einzureichen. Sollten die betroffenen Personen nicht
über die für einen solchen Antrag benötigten Dokumente verfügen, könn-
ten sie diese von einer bevollmächtigten Drittperson ‒ beispielsweise
einem Anwalt oder einem Verwandten ‒ im Irak erhältlich machen (vgl.
Urteil des BVGer C‒3263/2011 vom 11. Juli 2013 E. 6.4 f.).
5.3.7 Im Oktober 2013 hiess das Gericht die Beschwerde eines iraki-
schen Staatsangehörigen gut. Im konkreten Fall könne nicht mehr von
einer bloss vorübergehenden Verzögerung ausgegangen werden, nach-
dem sich der Betroffene seit 2008 und somit während fünf Jahren regel-
mässig erfolglos bei der irakischen Vertretung um die Ausstellung von
Reisepapieren bemüht hatte. Da sich irakische Staatsbürger in Paris einen
Pass ausstellen lassen könnten, hätten die schweizerischen Behörden ge-
gebenenfalls dem Betroffenen die zur Beschaffung eines Passes in Frank-
reich notwendigen Ersatzreisedokumente auszustellen. Allerdings war
der Sachverhalt für eine Beurteilung, welche Papiere durch die Schweiz
auszustellen sind, nicht hinreichend geklärt, weshalb die Angelegenheit
an die Vorinstanz zurückgewiesen wurde. Dem BFM wurde aufgetragen
zu prüfen, ob es weiterhin möglich sei, die zur Ausstellung des Passes er-
forderlichen Grundlagenpapiere über einen Stellvertreter in Bagdad zu
beschaffen. Falls dies möglich sei, müsse der Betroffene diese Dokumen-
te beschaffen. Lägen diese vor, müsse in Erfahrung gebracht werden, ob
ihm die irakische Vertretung in der Schweiz ein Reisepapier ausstellen
würde, um nach Paris zu gelangen. Sei dies nicht möglich, so hätten die
schweizerischen Behörden die Ausstellung eines Ersatzreisepapiers zu
prüfen. Sofern die Grundlagenpapiere persönlich in Bagdad beschafft
werden müssten, wäre zu prüfen, ob die irakische Vertretung in der
Schweiz die dafür nötigen Reisepapiere ausstellten. Andernfalls liege es
wiederum an den schweizerischen Behörden, die Ausstellung der für eine
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Reise nach Bagdad benötigten Ersatzreisepapiere zu prüfen (vgl. Urteil
des BVGer C‒5942/2011 vom 8. Oktober 2013 E. 5.8 ff.).
5.3.8 Gemäss Informationen des BFM fand im Februar 2014 ein
Treffen mit der irakischen Botschaft statt, wo die Thematik der Passbe-
schaffung vorläufig in der Schweiz aufgenommener irakischer Staatsan-
gehöriger diskutiert wurde. Beim letzten Treffen im Jahr 2012 sei dem
BFM noch zugesichert worden, dass ab Mai 2012 in Bern flächen-
deckend Pässe ausgestellt werden könnten. Zwischenzeitlich habe das
irakische Innenministerium beschlossen, die Vertretung in Bern nicht mit
einer Biometriestation auszurüsten. Der Prozess bei der Passausstellung
solle sich nun wie folgt gestalten: Die irakischen Staatsangehörigen
sprächen bei der Botschaft in Bern vor. Wenn dort die Identität aufgrund
von heimatlichen Dokumenten bestätigt werden könne, würden die Ge-
suchsteller an die irakische Botschaft in Paris verwiesen, wo die Finger-
abdrücke abgenommen würden und der Pass ausgestellt werde. Die iraki-
sche Vertretung in Bern habe indes Probleme bei der Passbeschaffung
von vorläufig Aufgenommenen via Paris festgestellt. Einige Iraker, die
nach Paris gereist seien, um einen Pass zu beantragen, seien an der fran-
zösischen Grenze festgenommen worden. Die irakische Botschaft werde
nun auf diplomatischer Ebene mit der französischen Botschaft abklären,
wie die Einreise von vorläufig aufgenommenen Irakern zur Passbeschaf-
fung in Paris erfolgen könne (z.B. mit F-Ausweis, irakischer ID sowie
einer Identitätsbestätigung der irakischen Botschaft in Bern). Die iraki-
sche Botschaft habe sodann bestätigt, dass Laissez-passer für die Reise in
den Irak zur Passbeschaffung ausgestellt werden könnten. Dieser Prozess
sei jedoch kompliziert, da das BFM vorgängig ein Rückreisevisum erfas-
sen und an die Schweizer Vertretung in Amman (Jordanien) übermitteln
müsse. Die irakischen Staatsangehörigen könnten mit dem irakischen
one-way Laissez-passer in den Irak reisen, müssten sich dort einen Pass
beschaffen und anschliessend bei der Schweizer Botschaft in Amman das
Rückreisevisum abholen, bevor sie in die Schweiz zurückreisen könnten.
5.4 Die dargestellte Chronologie dieser mittlerweile reichhaltigen
Rechtsprechung betreffend Reisedokumente für irakische Staatsange-
hörige zeigt auf, dass sich das Bundesverwaltungsgericht bei der Beur-
teilung der Frage, in welchem Zeitpunkt aus einer anfänglichen Ver-
zögerung eine faktische Unmöglichkeit der Beschaffung heimatlicher
Reisepapiere wird, in den vergangenen Jahren äusserste Zurückhaltung
auferlegt hat (vgl. Urteil C‒3263/2011 E. 6.4). Eine solche Zurückhal-
tung rechtfertigt sich deshalb, weil dem Irak bei der Ausübung seiner
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völkerrechtlich verankerten Passhoheit ein erheblicher Gestaltungsspiel-
raum zusteht, den es zu respektieren gilt. Im Folgenden ist nun jedoch
darüber zu befinden, ob angesichts des weiteren Zeitablaufs und der dem
Gericht vorliegenden neuen Informationen nach wie vor von einer blos-
sen Verzögerung gemäss Art. 10 Abs. 2 RDV oder nunmehr von einer
Unmöglichkeit der Passbeschaffung gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV
auszugehen ist.
5.5 Das Bundesverwaltungsgericht hat in den vergangenen Jahren
wiederholt darauf hingewiesen, dass im Falle von ausserordentlich lan-
gen Verzögerungen, deren Ende nicht absehbar ist, bei einer verfassungs-
konformen Auslegung der RDV ebenfalls von der Unmöglichkeit der Be-
schaffung von Reisepapieren ausgegangen werden müsste (vgl. E. 5.3.5).
Das Bundesverwaltungsgericht stellt fest, dass offenbar zahlreiche in der
Schweiz vorläufig aufgenommene irakische Staatsangehörige mangels
gültiger Reisedokumente seit Jahren nicht reisen können, was deren Be-
wegungs- und Ausreisefreiheit beeinträchtigt (Art. 10 Abs. 2 BV; Art. 12
Abs. 2 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte
[UNO-Pakt II, SR 0.103.2]) und zu erheblichen Einschränkungen des
Anspruchs auf Achtung des Privat- und Familienlebens führen kann
(Art. 8 EMRK; Art. 13 Abs. 1 BV), so etwa bei schwerer Krankheit oder
beim Tod von im Ausland lebenden Familienangehörigen (Art. 9 Abs. 1
Bst. a RDV) oder wenn höchstpersönliche Angelegenheiten im Ausland
erledigt werden müssten (Art. 9 Abs. 1 Bst. b RDV). Die Grundrechte
müssen jedoch in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen; wer
staatliche Aufgaben wahrnimmt, muss zu deren Verwirklichung beitragen
(Art. 35 BV). Eingriffe in Grundrechte müssen stets durch ein öffentli-
ches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerecht-
fertigt und überdies verhältnismässig sein (Art. 36 BV). Dem schweize-
rischen Staat erwächst aus diesen verfassungsrechtlichen Normen eine
Schutzverpflichtung, die zum heutigen Zeitpunkt erheblicher ins Gewicht
fällt als das Interesse an der uneingeschränkten Wahrung der Passhoheit
des irakischen Staates, von welcher dieser nunmehr seit mehreren Jahren
keinen adäquaten Gebrauch macht beziehungsweise zu machen vermag.
Die irakische Botschaft sicherte dem BFM zwar ‒ nachdem es bereits zu-
vor seit geraumer Zeit auf breiter Basis zu organisatorischen Verzöge-
rungen gekommen war (vgl. E. 5.3.2) ‒ im Jahr 2012 zu, ab Mai 2012 in
Bern Pässe ausstellen zu können. Dies geschah in der Folge aber nicht,
und gemäss neuesten Informationen hat das irakische Innenministerium
zwischenzeitlich beschlossen, die irakische Vertretung in Bern nicht mit
einer Biometriestation auszurüsten. Mit Bezug auf die Möglichkeit, in
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der Schweiz einen Pass ausgestellt zu erhalten, kann demnach von einer
sachlich begründeten Verzögerung, die von den Betroffenen gemäss
Art. 10 Abs. 2 RDV hinzunehmen wäre (so noch die Annahme in Urteil
C‒4704/2009 E. 5.2), keine Rede mehr sein. Es steht dem Irak indes frei,
die Modalitäten der Passausstellung selbstständig zu bestimmen. Es kann
durchaus eine sachlich begründete organisatorische Entscheidung eines
Staates sein, nicht jede Auslandsvertretung mit der zur Erstellung bio-
metrischer Pässe notwendigen Infrastruktur auszurüsten. Die irakischen
Staatsangehörigen werden denn auch seit geraumer Zeit auf die Mög-
lichkeit hingewiesen, Pässe in Paris zu beschaffen. Das Problem besteht
aber darin, dass die irakische Botschaft ihren Staatsangehörigen bis anhin
nicht ermöglicht, auf legale Weise nach Paris zu reisen, was letztlich da-
zu führte, dass irakische Staatsangehörige, welche die Reise nach Paris
zwecks Passbeschaffung trotzdem antraten, an der französischen Grenze
verhaftet wurden. Die irakische Botschaft hat nun gemäss Informationen
des BFM angekündigt, auf diplomatischer Ebene abzuklären, wie die
Einreise zur Passbeschaffung in Paris erfolgen könne. Zu welchem Zeit-
punkt und mit welchem Ergebnis diese Abklärungen enden werden,
bleibt indes unklar. Aufgrund bisheriger Erfahrungen kann nicht davon
ausgegangen werden, dass sich die heutige Situation in absehbarer Zeit
ändern wird (in diesem Sinne noch die Annahme in Urteil C‒4704/2009
E. 5.2).
5.6 Demzufolge verbleibt ‒ nachdem die irakische Botschaft auch
über keine technischen Mittel verfügt, um Pässe via Bagdad auszustellen
(…) ‒ heute und auf unbestimmte Zeit hin einzig die Möglichkeit, dass
die irakische Botschaft dem Beschwerdeführer ein Laissez-passer für die
Reise in den Irak ausstellt, wo er sich selber einen Pass beschaffen müss-
te. Die Botschaft hat dem BFM gegenüber im Februar 2014 bestätigt,
dass Laissez-passer für die Reise in den Irak zur Passbeschaffung ausge-
stellt werden könnten (vgl. E. 5.3.8). Indes teilte dieselbe Botschaft ei-
nem anderen irakischen Staatsangehörigen im Mai 2014 mit (…), dass er
im Besitze einer Aufenthaltsbewilligung der Kategorie B sein « sollte »,
damit ihm ein Laissez-passer ausgestellt werden könne. Das Bundesver-
waltungsgericht hat daher erhebliche Zweifel daran, ob die irakische Bot-
schaft dem vorläufig in der Schweiz aufgenommenen Beschwerdeführer
tatsächlich eine Reise nach Bagdad ermöglichen würde.
5.7 Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die irakische Bot-
schaft vorläufig in der Schweiz aufgenommenen irakischen Staatsange-
hörigen die Reise nach Bagdad zwecks Passbeschaffung ermöglichte, ist
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zu berücksichtigen, dass das BFM dieses Vorgehen als « kompliziert »
einstuft. Das BFM müsste vorgängig ein Rückreisevisum erfassen und an
die Schweizerische Vertretung in Amman übermitteln, weil die Schweiz
keine Auslandsvertretung im Irak hat. Der Beschwerdeführer müsste
(wenn er ein Laissez-passer erhielte), um sich einen Pass zu beschaffen,
nicht nur nach Bagdad reisen, sondern anschliessend auch nach Jor-
danien gelangen, um dort sein Rückreisevisum zu erhalten. Ein solches
Prozedere erscheint nicht nur als kompliziert, sondern auch als aufwän-
dig und mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. So erscheint es fraglich,
ob der Beschwerdeführer auf legale Weise und ohne erhebliche Probleme
von Irak nach Jordanien reisen könnte. Aus den vom BFM dem Bundes-
verwaltungsgericht im Januar 2014 zwecks Beleg der Möglichkeit der
Passbeschaffung im Irak zugestellten Unterlagen geht einzig hervor, dass
es offenbar einer irakischen Staatsangehörigen im Jahr 2012 gelungen ist,
mit einem Laissez-passer in den Irak zu gelangen, einen Pass zu beschaf-
fen und via Türkei in die Schweiz zurückzureisen. Bezüglich der Variante
einer Rückreise via Jordanien liegt kein solcher Beleg vor. Nicht hinweg-
gesehen werden darf sodann darüber, dass das Eidgenössische Departe-
ment für auswärtige Angelegenheiten (EDA) von Reisen in den Irak ab-
rät. Die Lage im Irak ist derzeit auch in der Hauptstadt Bagdad äusserst
unübersichtlich. Das Risiko von Entführungen und Terroranschlägen ist
hoch. Dies gilt nicht erst, seitdem im Juni 2014 in der Stadt Mosul
schwere Kämpfe ausgebrochen sind und Anhänger der Extremistengrup-
pe Islamischer Staat (IS) grosse Gebiete im Norden und Westen des Lan-
des kontrollieren, wodurch auch die Sicherheitslage in den umliegenden
Gebieten schwer beeinträchtigt wird (vgl. EDA, Reisehinweise Irak, pub-
liziert am 13. Juni 2014, zu finden auf: ). Das
Bundesverwaltungsgericht hat sich im Jahr 2008 in einem Grundsatzur-
teil ausführlich mit der Sicherheitslage im Zentralirak auseinandergesetzt
und bereits damals festgestellt, dass diese von einer weit verbreiteten
Gewalt und signifikanter Instabilität gekennzeichnet ist. Weiterhin geht
das Gericht davon aus, dass der irakische Sicherheits- und Justizapparat
insgesamt nicht schutzfähig ist. Es gibt keine Anzeichen, dass sich die
höchst prekäre Sicherheitslage in naher Zukunft bessern wird (vgl.
BVGE 2008/12 E. 6.4 f.; Urteile des BVGer E‒6060/2012 vom 4. April
2014 E. 7.2 und D‒5538/2012 vom 8. Mai 2013 E. 7.2, je m.H.). In der
Praxis wird aus diesen Gründen der Wegweisungsvollzug in den Zen-
tralirak regelmässig als unzumutbar eingestuft (vgl. BVGE 2013/1
E. 6.3.3.1; Urteile des BVGer E‒8422/2008 vom 8. Januar 2013 E. 6.3.3
sowie E‒4190/2006 vom 27. April 2009 E. 5). Nach dem Gesagten er-
2014/23 Reisedokumente für ausländische Personen


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scheint die (allfällige) Möglichkeit einer Reise nach Bagdad als zu auf-
wändig, mit zu vielen Unsicherheiten behaftet und zu gefährlich, um als
realistische und zumutbare Möglichkeit der Passbeschaffung eingestuft
werden zu können. Sie fällt daher zum jetzigen Zeitpunkt grundsätzlich
ausser Betracht.
5.8 Im Falle des Beschwerdeführers ist ergänzend darauf hinzu-
weisen, dass er mittlerweile 58-jährig ist und eine solche (grundsätzlich
unzumutbare) Reise einzig zwecks Erlangens eines Reisedokuments
unternehmen müsste; ein Unternehmen, wofür er in den letzten Jahren
bereits erheblichen Aufwand betrieben hat. Der Beschwerdeführer hat
sodann, gemäss eigenen bis anhin noch nicht geprüften Angaben, seine in
Europa lebenden Familienangehörigen und Freunde seit über zwei Jahr-
zehnten nicht mehr gesehen. Zu berücksichtigen ist auch, dass er, selbst
wenn er allenfalls letztlich doch ein irakisches Reisedokument erhältlich
machen könnte, den Restriktionen von Art. 9 Abs. 4 f. RDV unterworfen
bliebe und somit (abgesehen von besonderen Fällen gemäss Art. 9 Abs. 1
RDV) während höchstens 30 Tagen pro Jahr reisen könnte.
5.9 Wie bereits erörtert steht dem Heimatstaat bei der Ausübung sei-
ner völkerrechtlich verankerten Passhoheit ein erheblicher Gestaltungs-
spielraum zu. Besteht eine realistische und zumutbare Möglichkeit, in-
nert absehbarer Zeit einen Pass erhältlich machen zu können, hat die
Schweiz die Passhoheit des ausländischen Staates zu respektieren, selbst
wenn dies für die betroffenen Personen zu erheblichem Aufwand führt.
Ebenso haben es ausländische Staatsangehörige hinzunehmen, wenn die
Ausstellung von Pässen durch die zuständigen heimatlichen Behörden
sachlich begründete Verzögerungen erfährt ‒ dies gilt praxisgemäss auch,
wenn es sich um längere Verzögerungen handelt (vgl. Art. 10 Abs. 2
RDV sowie E. 5.3.3). Die Sachlage verhält sich hier jedoch anders. Es
handelt sich um eine mittlerweile ausserordentlich lange Verzögerung,
deren Ende nicht absehbar ist. Für den Beschwerdeführer ‒ wie auch für
andere in der Schweiz vorläufig aufgenommene irakische Staatsangehö-
rige ‒ besteht derzeit keine Möglichkeit, auf legale Weise nach Paris zu
gelangen, um dort einen Pass erhältlich zu machen; ob und wann sich
dies ändern wird, kann nicht prognostiziert werden. Sodann ist es derzeit
nicht zumutbar, von in der Schweiz vorläufig aufgenommenen irakischen
Staatsangehörigen zu verlangen, zum Zweck der Beschaffung eines
Passes die aufwändige, mit diversen Unsicherheiten behaftete und ge-
fährliche Reise in den Irak zu unternehmen (vgl. E. 5.7 und in diesem
Zusammenhang auch das Urteil des BVGer C‒4376/2011 vom 15. April
Reisedokumente für ausländische Personen 2014/23


BVGE / ATAF / DTAF 341

2013 E. 8.3 betreffend die Beschaffung von syrischen Reisepapieren).
Deshalb ist die Beschaffung von irakischen Reisedokumenten für vor-
läufig in der Schweiz aufgenommene irakische Staatsangehörige zum
heutigen Zeitpunkt als unmöglich im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. b
RDV einzustufen. Der Beschwerdeführer ist daher als schriftenlos anzu-
sehen.
6.
6.1 Gemäss Art. 4 Abs. 4 RDV kann das BFM einer schriftenlosen
vorläufig aufgenommenen Person einen Pass für eine ausländische Per-
son abgeben, wenn es eine Rückreise in die Schweiz nach Art. 9 RDV
bewilligt. Voraussetzung für die Passabgabe ist somit nicht nur die
Schriftenlosigkeit, welche bejaht wurde, sondern auch, dass ein Reise-
grund gemäss Art. 9 RDV vorliegt. Diesbezüglich ‒ wie auch betreffend
allfällige Verweigerungsgründe (Art. 19 RDV) ‒ erweist sich der Sach-
verhalt jedoch als noch nicht geklärt, sodass kein reformatorischer Ent-
scheid erfolgen kann. Das Verfahren ist daher zwecks Ergänzung des
Sachverhalts und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen
(Art. 61 Abs. 1 VwVG).
6.2 Im Rahmen der vorzunehmenden Neubeurteilung hat das BFM
bei der Anwendung des Art. 9 RDV dem Anspruch des Beschwerde-
führers auf Achtung seines Rechts auf Privat- und Familienleben (Art. 13
Abs. 1 BV; Art. 8 EMRK) Rechnung zu tragen (vgl. E. 5.5). Zu prüfen
hat das BFM sodann ‒ neben dem Vorliegen anderer Reisegründe ‒
namentlich auch, ob die Ermöglichung einer Reise nach Paris zwecks
Passbeschaffung als Reisegrund gemäss Art. 9 Abs. 1 Bst. b RDV zu
qualifizieren ist (Erledigung von wichtigen und unaufschiebbaren höchst-
persönlichen Angelegenheiten; vgl. Urteile des BVGer C‒987/2012 vom
19. September 2013 E. 1.3.2 sowie C‒1573/2007 vom 11. September
2007 E. 3.2, je m.H.) respektive, ob es sich um einen Anwendungsfall
von Art. 9 Abs. 4 Bst. a (humanitäre Gründe) oder Bst. b RDV (andere
Gründe) handelt. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auch darauf,
dass ein Pass für eine vorläufig aufgenommene ausländische Person nur
während zehn Monaten gültig ist (vgl. Art. 13 Abs. 1 Bst. c RDV), die
Dauer der Reise im Pass notiert wird und dass auch der Reisegrund
sowie das Reiseziel im Pass vermerkt werden können (vgl. Art. 4 Abs. 5
RDV).