BVGE 2014/46 - Abteilung I - Datenschutz - Anspruch auf Löschung von Daten aus dem elektroni...

2014/46 Löschung von Personendaten (HOOGAN)


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Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. A. gegen Bundesamt für Polizei
A‒1713/2014 vom 17. November 2014
Anspruch auf Löschung von Daten aus dem elektronischen Infor-
mationssystem HOOGAN nach Einstellung eines Strafverfahrens.
Art. 24a Abs. 1, Abs. 2, Abs. 6 und Abs. 10 BWIS. Art. 5 Abs. 2 und
Art. 25 DSG. Art. 4, Art. 5 und Art. 12 VVMH.
Auf die Beurteilung der Strafbehörden ist zumindest dann ab-
zustellen, wenn keine besonderen Gründe dagegen sprechen
(E. 4).
Droit à la suppression de données saisies dans le système élect-
ronique d'information HOOGAN après classement d'une procédure
pénale.
Art. 24a al. 1, al. 2, al. 6 et al. 10 LMSI. Art. 5 al. 2 et art. 25 LPD.
Art. 4, art. 5 et art. 12 OMAH.
Il convient de se référer à l'appréciation des autorités pénales, à
tout le moins en l'absence de motifs particuliers qui s'y oppose-
raient (consid. 4).
Diritto alla cancellazione di dati dal sistema d'informazione
HOOGAN a seguito dell'abbandono di un procedimento penale.
Art. 24a cpv. 1, cpv. 2, cpv. 6 e cpv. 10 LMSI. Art. 5 cpv. 2 e art. 25
LPD. Art. 4, art. 5 e art. 12 OMPAH.
A meno che circostanze particolari vi si oppongano, occorre fon-
darsi sul giudizio delle autorità penali (consid. 4).

A. besuchte im Jahr 2012 im Stadion Letzigrund in Zürich ein Fuss-
ballspiel. Beim Betreten des Stadions wurde er vom Sicherheitspersonal
einer Kontrolle unterzogen. Dabei wurden in seinem Rucksack zwei
Rauchpetarden der Kategorie P1 aufgefunden. A. wurden ein zwei-
jähriges nationales Stadionverbot und ein zehnmonatiges Rayonverbot
auferlegt. Weiter eröffnete die Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat eine
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Strafuntersuchung wegen versuchter Widerhandlung gegen das Spreng-
stoffgesetz vom 25. März 1977 (SprstG, SR 941.41). Schliesslich gab das
Bundesamt für Polizei (Fedpol) A. davon Kenntnis, dass seine Daten im
elektronischen Informationssystem HOOGAN erfasst worden seien.
Mit Verfügung vom 17. Juni 2013 stellte die Staatsanwaltschaft das
Strafverfahren ein. Sie führte aus, mangels weiterer Beweise könnten die
Aussagen von A. nicht rechtsgenügend widerlegt werden. Es sei ihm so-
mit nicht nachzuweisen, gewusst zu haben, dass sich im von ihm mitge-
führten Rucksack pyrotechnische Gegenstände befinden. Da der (fahrläs-
sige) Besitz von pyrotechnischen Gegenständen nicht strafbar sei, sei das
Strafverfahren einzustellen.
Mit Schreiben vom 19. Februar 2014 ersuchte A. das Fedpol, sämtliche
über ihn in HOOGAN gespeicherten Daten zu löschen.
Mit Verfügung vom 26. Februar 2014 wies das Fedpol das Löschungsge-
such ab. Zur Begründung führte es aus, A. habe gemäss dem Polizeirap-
port zugegeben, zwei pyrotechnische Gegenstände im Rucksack ins Sta-
dion transportiert zu haben. Der Eintrag sei nach Art. 24a Abs. 2 Bst. b
des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung
der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) zu Recht erfolgt, da gegen A. ein
Stadion- und ein Rayonverbot ausgesprochen worden seien und sich
diese Massnahmen ihrerseits auf eine polizeiliche Anzeige wegen Wider-
handlung gegen das Sprengstoffgesetz gestützt hätten. Komme es in sol-
chen Fällen zu einer Überprüfung durch die Strafverfolgungsbehörden,
so habe das Fedpol die Resultate der Untersuchung zwar zu berücksichti-
gen, doch mache es den Ausgang der Prüfung nicht von einem förm-
lichen strafprozessualen Resultat abhängig. Dies, zumal Personen, gegen
die Massnahmen wie ein Stadion- oder ein Rayonverbot verhängt worden
seien, nach Art. 24a Abs. 2 Bst. c BWIS auch dann in HOOGAN erfasst
werden könnten, wenn es weder zu einer Anzeige noch zu einer Beurtei-
lung durch die Strafverfolgungsbehörden gekommen sei. Eine automa-
tische Übertragung der Erkenntnisse der Strafbehörden auf die verwal-
tungs- beziehungsweise polizeirechtlich zu beurteilenden Sachverhalte
sei insbesondere dann zu verwerfen, wenn diese Erkenntnisse auf spe-
zifische Eigenarten des strafprozessualen Beweisrechts oder der mate-
riellrechtlichen Subsumtion unter einen Straftatbestand zurückzuführen
seien. Da A. vom Vorwurf der Widerhandlung gegen das Sprengstoff-
gesetz nicht freigesprochen worden sei, sondern das Verfahren nach dem
Grundsatz « in dubio pro reo » (im Zweifel für den Angeklagten) einge-
stellt worden sei, vermöge der Ausgang des Strafverfahrens an der Ein-
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tragung in HOOGAN nichts zu ändern. Denn die Massnahmen, die zu
einer Eintragung in HOOGAN führen könnten, seien präventiver Natur
und hätten keinen strafrechtlichen Charakter. Der Grundsatz « in dubio
pro reo » als Bestandteil der strafrechtlichen Unschuldsvermutung kom-
me in Bezug auf HOOGAN daher nicht zum Tragen.
Am 31. März 2014 erhebt A. (nachfolgend: Beschwerdeführer) beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung vom
26. Februar 2014. Er beantragt, die Verfügung sei aufzuheben und die in
HOOGAN über ihn gespeicherten Daten seien zu löschen.
Der Beschwerdeführer macht geltend, nach dem klaren Wortlaut der
bundesrätlichen Botschaft sei bei einem Freispruch eine Löschung der
Daten in HOOGAN zwingend. Daran vermöge auch die Bestimmung
von Art. 24a Abs. 2 Bst. c BWIS nichts zu ändern. Weiter sei zu be-
achten, dass der Grundsatz « in dubio pro reo » nicht anwendbar sei,
wenn die Staatsanwaltschaft über eine Anklageerhebung beziehungs-
weise eine Einstellung des Strafverfahrens entscheide. In diesem Fall
gelte vielmehr der Grundsatz « in dubio pro duriore » (im Zweifel für das
Härtere). Bestehe eine unklare Beweislage, seien die Hürden für eine
Einstellung des Verfahrens durch die Staatsanwaltschaft also erheblich
höher als für einen Freispruch durch das Strafgericht. Soweit die Vor-
instanz eine Einstellung des Verfahrens durch die Staatsanwaltschaft als
« Freispruch zweiter Klasse » ansehe, verkehre sie die Dinge demnach
ins Gegenteil.
Die Vorinstanz erläutert im Beschwerdeverfahren, gestützt auf Art. 12
Abs. 1 und 2 der Verordnung vom 4. Dezember 2009 über verwaltungs-
polizeiliche Massnahmen des Bundesamtes für Polizei und über das In-
formationssystem HOOGAN (VVMH, SR 120.52) würden die Daten
drei Jahre nach Ablauf der letzten zu einer Person eingetragenen Mass-
nahme aus HOOGAN gelöscht. Im vorliegenden Fall sei eine der beiden
eingetragenen Massnahmen, nämlich das Stadionverbot, noch bis zum
(Datum im Jahr 2014) aktiv. Während der anschliessenden Dreijahresfrist
würden die Daten als inaktiv gekennzeichnet. Das bedeute, dass sie für
die HOOGAN-Verantwortlichen von Bund und Kantonen noch sichtbar
seien, nicht aber für Polizei- oder Sicherheitskräfte an Sportanlässen. Am
(Datum im Jahr 2017) würden die Daten des Beschwerdeführers, sofern
keine neue Massnahme hinzukomme, sodann definitiv gelöscht.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut, hebt die Ver-
fügung vom 26. Februar 2014 auf und weist die Vorinstanz an, die den
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Beschwerdeführer betreffenden Daten aus dem elektronischen Informa-
tionssystem HOOGAN zu löschen.
Aus den Erwägungen:
3. Zunächst ist ein Überblick über die rechtlichen Grundlagen zu
geben, die im Zusammenhang mit der beanstandeten Eintragung bezie-
hungsweise deren Löschung massgeblich sind.
3.1 Gemäss Art. 24a Abs. 1 BWIS betreibt die Vorinstanz ein elek-
tronisches Informationssystem, in das Daten über Personen aufgenom-
men werden, die sich anlässlich von Sportveranstaltungen im In- und
Ausland gewalttätig verhalten haben. Dieses Informationssystem trägt
nach Art. 8 ff. VVMH die Bezeichnung HOOGAN.
3.2 Die Voraussetzungen für eine Eintragung in HOOGAN sind in
Art. 24a Abs. 2 BWIS näher geregelt. Diese Bestimmung lautet wie
folgt:
In das Informationssystem dürfen Informationen über Personen, ge-
gen die Ausreisesperren, Massnahmen nach kantonalem Recht im
Zusammenhang mit Gewalttätigkeiten anlässlich von Sportveranstal-
tungen oder andere Massnahmen wie Stadionverbote verhängt wor-
den sind, aufgenommen werden, wenn:
a. die Massnahme von einer richterlichen Behörde ausgesprochen
oder bestätigt worden ist;
b. die Massnahme aufgrund einer strafbaren Handlung ausgesprochen
worden ist, die zur Anzeige an die zuständigen Behörden gebracht
wurde; oder
c. die Massnahme zur Wahrung der Sicherheit von Personen oder der
Sportveranstaltung notwendig ist und glaubhaft gemacht werden
kann, dass die Massnahme begründet ist.
Während die in der Bestimmung erwähnten « Ausreisesperren » in
Art. 24c ff. BWIS geregelt sind, ergeben sich die Massnahmen nach
kantonalem Recht (insbesondere) aus Art. 4‒9 des Konkordats vom
15. November 2007 über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von
Sportveranstaltungen (vgl. Loseblattsammlung des Kantons Zürich [LS]
551.19, nachfolgend: Konkordat). Die ebenfalls erwähnten Stadionver-
bote sind sodann privatrechtlicher Natur, doch können die zuständigen
Behörden den Organisatoren von Sportveranstaltungen nach Art. 7a
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Abs. 1 VVMH beziehungsweise nach Art. 10 des Konkordats empfehlen,
eine solche Massnahme auszusprechen.
3.3 Gestützt auf Abs. 4 von Art. 24a BWIS haben bestimmte Behör-
den und Amtsstellen Informationen über Personen nach Abs. 1 an die
Vorinstanz weiterzugeben. Diese hat gemäss Abs. 6 zu prüfen, ob die In-
formationen, die ihr übermittelt werden, richtig und erheblich im Sinn
von Abs. 2 sind.
3.4 In Art. 24a Abs. 10 BWIS wird festgehalten, das Recht, Aus-
künfte über die Daten HOOGAN zu erhalten und diese berichtigen zu
lassen, richte sich nach Art. 5 und 8 DSG (SR 235.1). Damit stellt der
Gesetzgeber klar, dass das DSG auf das Einsichtsrecht und den Anspruch
auf Berichtigung von Personendaten ohne Einschränkungen zur Anwen-
dung kommt (vgl. dazu BELSER/EPINEY/WALDMANN, Datenschutzrecht,
2011, § 8 N. 79 ff.). Gestützt auf Art. 5 Abs. 2 DSG kann somit jede
betroffene Person verlangen, dass unrichtige Daten in HOOGAN be-
richtigt werden. Zu beachten ist indes, dass sich diese Bestimmung allein
auf die inhaltliche Richtigkeit, die Aktualität und die Vollständigkeit von
Daten bezieht. Es geht also um das Recht, falsche Daten in Über-
einstimmung mit der Realität bringen zu lassen (vgl. dazu MAURER-
LAMBROU/SCHÖNBÄCHLER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz/
Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 5 N. 5 und 17; BELSER/EPINEY/
WALDMANN, a.a.O., § 11 N. 57 ff.).
Vorliegend macht der Beschwerdeführer nicht geltend, die in HOOGAN
eingetragenen Daten seien falsch, sondern bestreitet, dass die Eintragung
zu Recht besteht. Aus Art. 4 Abs. 1 und Art. 17 DSG geht einzig hervor,
dass für eine Datenbearbeitung durch Bundesorgane eine ausreichende
gesetzliche Grundlage bestehen muss. Die einzelnen materiellen Voraus-
setzungen für die Datenbearbeitung sind der jeweiligen spezialgesetz-
lichen Regelung, vorliegend also Art. 24a BWIS, zu entnehmen. Doch
äussert sich das DSG in Art. 25 Abs. 1 und 3 (auch) zu den Ansprüchen,
die bestehen, wenn eine Datenbearbeitung ohne ausreichende gesetzliche
Grundlage erfolgt. Im Fall von HOOGAN ergeben sich diese Ansprüche
allerdings in erster Linie aus Art. 24a Abs. 6 Satz 2 BWIS. Danach hat
die Vorinstanz unerhebliche Informationen zu vernichten und den Absen-
der darüber zu benachrichtigen. Die Frage, ob gestützt auf Art. 25 Abs. 1
und 3 DSG weitere Ansprüche bestehen, kann vorliegend offengelassen
werden. Nicht anwendbar ist jedenfalls Art. 25 Abs. 2 DSG betreffend
Bestreitungsvermerk. Diese Bestimmung bezieht sich allein auf Daten,
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deren Richtigkeit bestritten wird (vgl. dazu BVGE 2013/30 E. 5.1;
BELSER/EPINEY/WALDMANN, a.a.O., § 12 N. 167 ff.).
4. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die einzelnen Voraussetzungen für
die Datenbearbeitung vorliegend (noch) erfüllt sind. Voraussetzung für
eine Eintragung in HOOGAN ist gemäss Art. 24a Abs. 1 und 2 BWIS,
dass sich die betreffende Person anlässlich einer Sportveranstaltung ge-
walttätig verhalten hat und aus diesem Grund eine Massnahme gegen sie
ausgesprochen worden ist. Weiter muss eine der alternativen Bedingun-
gen von Art. 24a Abs. 2 Bst. a‒c BWIS erfüllt sein.
4.1 Ein gewalttätiges Verhalten liegt gemäss Art. 4 VVMH vor,
wenn die betreffende Person im Vorfeld einer Sportveranstaltung, wäh-
rend einer solchen Veranstaltung oder im Nachgang dazu bestimmte
Straftaten begangen hat (Abs. 1). Ferner gilt als gewalttätiges Verhalten
« die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das Mitführen oder
Verwenden von Waffen, Sprengmitteln, Schiesspulver oder pyrotechni-
schen Gegenständen in Sportstätten, in deren Umgebung sowie auf An-
und Rückreisewegen zu und von Sportstätten » (Abs. 2). Das Konkordat
umschreibt den Begriff des gewalttätigen Verhaltens in seinem Art. 2 in
gleicher Weise.
4.2 Nach Art. 5 VVMH beziehungsweise Art. 3 des Konkordats gel-
ten als Nachweis gewalttätigen Verhaltens unter anderem entsprechende
Gerichtsurteile und polizeiliche Anzeigen sowie glaubwürdige Aussagen
der Polizei oder des Sicherheitspersonals, die schriftlich festgehalten
wurden. Wie das Bundesgericht klargestellt hat, führen diese Nachweise
aber nicht automatisch zu einer der im Konkordat vorgesehenen Mass-
nahmen. Bei der Beurteilung, ob eine Massnahme nach dem Konkordat
angezeigt ist, sind die in Art. 3 des Konkordats erwähnten Unterlagen
vielmehr im Einzelfall zu prüfen (vgl. BGE 140 I 2 E. 8; vgl. auch BGE
137 I 31 E. 8 in fine). Die Anordnung von konkreten Massnahmen hängt
sodann von der Art und Schwere des gewalttätigen Verhaltens ab und
muss verhältnismässig sein (vgl. BGE 140 I 2 E. 8; 137 I 31 E. 7.5.2).
Dieselben Überlegungen gelten bei der Anordnung von Ausreisebe-
schränkungen in Bezug auf Art. 5 VVMH (vgl. dazu BVGE 2013/33
E. 6.2.2 und 7.2).
Der Bundesrat hat in seiner Botschaft ausgeführt, Daten würden dann in
HOOGAN registriert, wenn der Grund der Massnahme belegt werden
könne (vgl. Botschaft vom 17. August 2005 zur Änderung des Bundes-
gesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit, BBl
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2005 5613, 5628, nachfolgend: Botschaft BWIS). Was die in Art. 4‒9 des
Konkordats vorgesehenen Massnahmen betrifft, hat nach dem Gesagten
jedoch schon die anordnende Behörde die Nachweise für das gewalt-
tätige Verhalten zu beurteilen und die Frage der Verhältnismässigkeit zu
prüfen. Handelt es sich bei dieser Behörde um eine richterliche Behörde,
erübrigt sich grundsätzlich eine erneute Prüfung durch die Vorinstanz.
Wurde eine Massnahme lediglich von der Polizei ausgesprochen, besteht
aber die Möglichkeit, sie von einer richterlichen Behörde überprüfen zu
lassen, so kann die Vorinstanz grundsätzlich ebenfalls auf eine eigene
Prüfung verzichten. Dies, weil die Eintragung wieder zu löschen ist,
wenn die Massnahme von der überprüfenden Behörde aufgehoben wird.
4.3 Vorliegend wurden das Rayonverbot und das Stadionverbot da-
mit begründet, der Beschwerdeführer habe beim Betreten des Letzi-
grund-Stadions zwei Rauchpetarden der Kategorie P1 mit sich geführt.
Solche Petarden fallen gemäss Art. 6 Abs. 1 der Sprengstoffverordnung
vom 27. November 2000 (SprstV, SR 941.411) unter die « pyrotech-
nischen Gegenstände zu gewerblichen Zwecken » nach Art. 7 Bst. a
SprstG.
4.3.1 Gemäss Art. 37 Ziff. 1 SprstG macht sich strafbar, wer ohne
Bewilligung oder entgegen Verboten des SprstG mit Sprengmitteln oder
pyrotechnischen Gegenständen verkehrt, insbesondere solche herstellt,
lagert, besitzt, einführt, abgibt, bezieht, verwendet oder vernichtet. Nach
Art. 15 Abs. 5 SprstG ist es verboten, Sprengmittel und pyrotechnische
Gegenstände, die für andere Zwecke bestimmt sind, zu Vergnügungs-
zwecken zu verwenden. Entsprechend stellt das Zünden von « pyrotech-
nischen Gegenständen zu gewerblichen Zwecken » in einer Fankurve
eine strafbare Handlung dar. Gemäss dem Bundesgericht hat das Stadium
des Versuchs dabei bereits erreicht, wer den pyrotechnischen Gegenstand
beim Passieren der Zutrittskontrolle mit sich führt (vgl. Urteil des BGer
6B_612/2011 vom 14. Dezember 2011 E. 1.1 und 1.6).
Nach Art. 4 Abs. 2 VVMH beziehungsweise Art. 2 Abs. 2 des Konkor-
dats gilt das Mitführen pyrotechnischer Gegenstände denn auch als ge-
walttätiges Verhalten. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Ur-
teil vom 19. Februar 2013 festgehalten hat, wird dieser Begriff damit
zweifellos weit gefasst. Ziel sei es jedoch, Gewalt ‒ darunter auch das
Abbrennen pyrotechnischer Gegenstände im Stadion ‒ mit vorbeugenden
Massnahmen zu bekämpfen. Angesichts dessen sei die Regelung nicht zu
beanstanden. Denn wer einen nicht legal verwendbaren pyrotechnischen
Gegenstand auf dem Weg ins Stadion mit sich führe, ziele darauf ab, die-
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sen dort auch zu verwenden (vgl. BVGE 2013/33 E. 5.5.5). Das Bundes-
gericht schloss sich diesen Ausführungen in seinem Urteil vom 14. Okto-
ber 2013 an. Es hielt ebenfalls fest, das Verbringen pyrotechnischer Ge-
genstände ins Stadion sei grundsätzlich darauf ausgerichtet, diese dort zu
zünden (vgl. Urteil des BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013
E. 4.2).
4.3.2 Die in HOOGAN eingetragenen Massnahmen wurden demnach
mit einem gewalttätigen Verhalten im Sinn von Art. 4 Abs. 2 VVMH be-
gründet. Da die Polizei dieses Verhalten der zuständigen Staatsanwalt-
schaft zur Anzeige gebracht hat, ist zudem auch die Bedingung von
Art. 24a Abs. 2 Bst. b BWIS erfüllt. Die Voraussetzungen für den Eintrag
des polizeilichen Rayonverbots waren damit gegeben. Dies, obschon der
Beschwerdeführer ein vorsätzliches Handeln stets bestritt. Denn es hätte
ihm frei gestanden, das Rayonverbot vom Haftrichter des Bezirksgerichts
Zürich überprüfen zu lassen und dabei geltend zu machen, die gegen ihn
vorliegenden Verdachtsmomente reichten für eine solche Massnahme
nicht aus (vgl. § 2 Abs. 2 des [zürcherischen] kantonalen Gesetzes vom
18. Mai 2009 über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen
Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen, LS 551.19, für die
ursprüngliche Fassung vgl. Offizielle Sammlung [OS] 64, 562). Was das
privatrechtliche Stadionverbot betrifft, hatte die Vorinstanz hingegen zu
prüfen, ob ein Grund für die Massnahme belegt wird (vgl. E. 4.2). Das
Stadionverbot bestand indessen aus dem gleichen Grund wie das Rayon-
verbot. Solange das Rayonverbot nicht wieder aufgehoben wurde, durfte
die Vorinstanz daher davon ausgehen, das Stadionverbot sei ebenfalls
begründet. Ob und inwiefern die Vorinstanz das Stadionverbot auch auf
Verhältnismässigkeit hin zu prüfen hatte, kann angesichts der nachfol-
genden Ausführungen offengelassen werden.
4.4 Zu prüfen bleibt, ob die Eintragung in HOOGAN aufgrund der
Einstellung des gegen den Beschwerdeführer geführten Strafverfahrens
wieder zu löschen ist.
4.4.1 Gemäss dem Bundesgericht stellt das Konkordat, das vorliegend
Grundlage für das Rayonverbot bildete, spezifisches Polizeirecht dar.
Das Konkordat bezwecke, Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen
frühzeitig zu erkennen und zu bekämpfen. Im Vordergrund stehe also die
Prävention. Bei der Definition des gewalttätigen Verhaltens, das Mass-
nahmen nach dem Konkordat nach sich ziehen könne, werde zwar an
Straftatbestände angeknüpft. Die vorgesehenen Massnahmen wiesen
grundsätzlich aber keinen pönalen Charakter auf, würden nicht als Be-
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strafung wegen der Erfüllung von Straftatbeständen ausgesprochen und
bezweckten nicht die Besserung der betroffenen Person (vgl. BGE 140 I
2 E. 5.1 und 6.1).
Wie das Bundesgericht weiter festgehalten hat, kommt in den in Art. 3
des Konkordats umschriebenen « Nachweisen » lediglich ein Verdacht
zum Ausdruck. Dieser Verdacht sei es, der Ausgangspunkt für die
Anordnung eines Rayonverbots bilde. Ein strafrechtlicher Vorwurf gehe
damit nicht einher. Es verhalte sich nicht wesentlich anders als bei straf-
prozessualen Massnahmen, die einen entsprechenden Tatverdacht vor-
aussetzten und gleichwohl mit der Unschuldsvermutung vereinbar seien
(vgl. BGE 137 I 31 E. 5.2). Das Bundesgericht bezog sich dabei auf den
Umstand, dass es die Unschuldsvermutung zwar verbietet, eine Person
vor ihrer rechtskräftigen Verurteilung als schuldig zu behandeln, sie aber
Massnahmen nicht entgegensteht, die bereits durch das Vorliegen eines
Verdachts legitimiert werden. Darunter fallen insbesondere die strafpro-
zessualen Zwangsmassnahmen (vgl. WOLFGANG WOHLERS, Grundsätze
des Strafverfahrensrechts, in: Kommentar zur Schweizerischen Strafpro-
zessordnung, 2. Aufl. 2014, Art. 10 N. 16, nachfolgend: Kommentar
StPO). Dass die Massnahmen nach Art. 4‒9 des Konkordats unabhängig
von einer strafrechtlichen Verurteilung angeordnet werden können, be-
deutet allerdings nicht, dass der Ausgang eines allfälligen Strafverfahrens
irrelevant wäre: Zu beachten ist, dass die Unschuldsvermutung nach
einem Freispruch oder einer Verfahrenseinstellung weiterhin zu wahren
ist (vgl. WOHLERS, a.a.O., Art. 10 N. 20). Es stellt sich demnach die
Frage, ob sich die Konkordats-Massnahmen in diesem Fall weiterhin
durch das Vorliegen eines Verdachts legitimieren lassen. Dies ist, gerade
aufgrund der Analogie zu den strafprozessualen Zwangsmassnahmen, zu
verneinen. Letztere erweisen sich bei einem Freispruch zwar nicht rück-
wirkend als rechtswidrig, sind im Nachhinein aber dennoch als objektiv
ungerechtfertigt zu qualifizieren (vgl. BGE 107 Ia 138 E. 4c; vgl. auch
YVONA GRIESSER, Verfahrenskosten, Entschädigung und Genugtuung, in:
Kommentar StPO, Art. 431 N. 2 ff.). Lässt sich der Verdacht eines straf-
baren Verhaltens im Strafverfahren nicht ausreichend erhärten, können
daher auch Massnahmen nach Art. 4‒9 des Konkordats nicht mehr als
gerechtfertigt erachtet werden.
Auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat sich bereits in die-
sem Sinn geäussert. Es hat ausgeführt, zwar solle vor der Anordnung ei-
nes Rayonverbots nach Art. 4 des Konkordats kein langwieriges Strafver-
fahren abgewartet werden müssen. Daher setze Art. 3 des Konkordats für
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den Nachweis gewalttätigen Verhaltens keine strafrechtliche Verurteilung
voraus. Müsse ein Strafverfahren jedoch mangels genügender Nachweise
eingestellt werden, dann erscheine es problematisch, ein Rayonverbot auf
die Aussagen der Polizei abzustützen, die zu dieser Strafuntersuchung
geführt hätten. Grundsätzlich könne ein Rayonverbot daher nicht gestützt
auf einen Sachverhalt angeordnet werden, den die Strafverfolgungsbe-
hörden nicht für anklagewürdig erachteten (vgl. Urteil des Einzelrichters
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2010.00734 vom
14. Februar 2011 E. 3.1). Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen
hat immerhin angemerkt, wenn sich der Anfangsverdacht im Strafver-
fahren als offensichtlich unzutreffend herausgestellt habe, sei ein ausge-
sprochenes Rayonverbot im Rechtsmittelverfahren aufzuheben (vgl. Ur-
teil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2012/225 vom
11. Dezember 2012 E. 3.4.6). Im Hinblick auf HOOGAN hält die Bot-
schaft des Bundesrats denn auch fest, Strafanzeigen, die zu einem Frei-
spruch geführt hätten, seien zu löschen (vgl. Botschaft BWIS, BBl 2005
5613, 5628 f.).
Bei den Massnahmen nach Art. 4‒9 des Konkordats handelt es sich somit
um solche präventiver Natur, die rasch und unabhängig von einer all-
fälligen Strafuntersuchung ergriffen werden können. Stellt sich in einem
allfälligen Strafverfahren heraus, dass ein strafbares Verhalten nicht
nachweisbar ist, kann jedoch keine Massnahme mehr angeordnet werden.
4.4.2 Es wäre indes zu prüfen, wie hinsichtlich von Massnahmen zu
verfahren ist, die zu diesem Zeitpunkt bereits rechtskräftig sind. MÜLLER
vertritt den Standpunkt, die anordnende Behörde müsse eine Einstellung
des Strafverfahrens respektive einen Freispruch als neue erhebliche Tat-
sache von Amtes wegen berücksichtigen und die rechtskräftigen Konkor-
dats-Massnahmen inhaltlich neu überprüfen und aufheben (vgl. JOËL O.
MÜLLER, Das revidierte Konkordat über Massnahmen zur Bekämpfung
der Gewalt an Sportveranstaltungen, recht 3/2013 S. 115). Demnach
hätte die Vorinstanz grundsätzlich die Überprüfung der Massnahmen
durch die anordnende Behörde abzuwarten und die Löschung nicht von
sich aus vorzunehmen (vgl. dazu die Ausführungen in E. 4.2). Die Frage
kann im Rahmen des vorliegenden Entscheids allerdings offengelassen
werden. Denn vorliegend ist das Rayonverbot bereits abgelaufen und da-
her nicht mehr wirksam. Einzig die Eintragung in HOOGAN wurde ge-
stützt auf Art. 12 VVMH noch nicht definitiv gelöscht. Die Frage nach
einer Aufhebung des Rayonverbots durch die anordnende Behörde stellt
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sich damit nicht mehr, während über die Eintragung in HOOGAN aber
noch zu befinden ist.
Die Vorinstanz vermag sich einer Überprüfung der Eintragung im Übri-
gen nicht unter Hinweis auf Art. 24a Abs. 2 Bst. c BWIS zu entziehen.
Diese Bestimmung erlaubt es ihr in bestimmten Fällen zwar, eine Mass-
nahme in HOOGAN einzutragen, die weder von einer richterlichen Be-
hörde angeordnet wurde noch auf einem zur Anzeige gebrachten Sach-
verhalt beruht. Sie spricht sich jedoch nicht darüber aus, wie in Fällen zu
verfahren ist, in denen die Strafbehörden nun einmal mit der Sache be-
fasst waren.
4.4.3 Wie soeben ausgeführt, sind Massnahmen nach Art. 4‒9 des
Konkordats nicht mehr gerechtfertigt, wenn sich ein strafbares Verhalten
im Strafverfahren als nicht nachweisbar herausgestellt hat. Es stellt sich
jedoch die Frage, inwiefern die Vorinstanz als Verwaltungsbehörde von
der entsprechenden Beurteilung der Strafverfolgungsbehörden bezie-
hungsweise der Strafgerichte abweichen kann.
Gemäss der Praxis des Bundesgerichts im Bereich der strassenverkehrs-
rechtlichen Administrativmassnahmen binden Strafurteile die Verwal-
tungsbehörden grundsätzlich nicht. Damit widersprüchliche Entscheide
vermieden werden, darf die Verwaltungsbehörde jedoch nicht ohne erns-
ten Grund von den Tatsachenfeststellungen des Strafrichters abweichen.
Sie ist dazu nur dann befugt, wenn sie ihren Entscheid auf Tatsachen
stützen kann, die dem Strafrichter nicht bekannt waren oder von ihm
nicht berücksichtigt wurden, wenn neue Beweise vorliegen oder wenn
die Beweiswürdigung des Strafrichters den feststehenden Tatsachen klar
widerspricht (vgl. BGE 136 II 447 E. 3.1 m.H.). Mehr Spielraum lässt
das Bundesgericht den Verwaltungsbehörden im Hinblick auf die recht-
liche Würdigung der festgestellten Tatsachen (vgl. BGE 136 II 447
E. 3.1; 120 Ib 312 E. 4b), was insbesondere darauf zurückzuführen sein
dürfte, dass diesen bei der Abgrenzung zwischen einfachen und groben
Verkehrsregelverletzungen eine eigene Beurteilung zugestanden werden
soll.
Es ergibt sich somit, dass zumindest dann, wenn keine besonderen Grün-
de dagegen sprechen, auf die Beurteilung der Strafbehörden abzustellen
ist (in diesem Sinne auch Urteil des Einzelrichters des Verwaltungsge-
richts des Kantons Zürich VB.2010.00734 E. 3.3; vgl. zudem BVGE
2013/33 E. 4.3 und 6.2.2 betreffend Ausreisebeschränkungen).
Löschung von Personendaten (HOOGAN) 2014/46


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4.4.4 Die Vorinstanz stellt sich jedoch auf den Standpunkt, eine Ein-
stellungsverfügung der Staatsanwaltschaft könne nicht einem gericht-
lichen Freispruch gleichgestellt werden. Eine Einstellungsverfügung sage
nur aus, dass für eine Überweisung an den Strafrichter bis anhin nicht
genügend Beweismittel vorhanden seien. Sie sei damit rein prozessualer
Natur. Eine verlässliche Beurteilung der Frage, ob der Beschuldigte die
ihm vorgeworfene Tat begangen habe, sei erst nach durchgeführtem
Hauptverfahren möglich.
Nach Art. 324 Abs. 1 der Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007
(StPO, SR 312.0) erhebt die Staatsanwaltschaft beim zuständigen Gericht
Anklage, wenn sie aufgrund der Untersuchung die Verdachtsgründe als
hinreichend erachtet und keinen Strafbefehl erlassen kann. Ist kein Tat-
verdacht erhärtet, der eine Anklage rechtfertigt, hat sie das Verfahren
gestützt auf Art. 319 Abs. 1 Bst. a StPO einzustellen. Aus diesen Bestim-
mungen ergibt sich indirekt der Grundsatz « im Zweifel für die Anklage-
erhebung » beziehungsweise « in dubio pro duriore ». Danach ist zumin-
dest dann Anklage zu erheben, wenn eine Verurteilung wahrscheinlicher
erscheint als ein Freispruch. Halten sich die Wahrscheinlichkeiten in
etwa die Waage, ist grundsätzlich auch Anklage zu erheben, insbesondere
bei schweren Delikten (vgl. BGE 138 IV 186 E. 4.1; 138 IV 86 E. 4.1
und 4.2; 137 IV 219 E. 7.2). Entsprechend wird eine rechtskräftige Ein-
stellungsverfügung einem freisprechenden Endentscheid gleichgestellt
(vgl. Art. 320 Abs. 4 StPO). Das bedeutet insbesondere, dass eine neu-
erliche Strafverfolgung in derselben Angelegenheit gegen denselben
Beschuldigten grundsätzlich ausgeschlossen ist (vgl. RIEDO/FIOLKA/
NIGGLI, Strafprozessrecht sowie Rechtshilfe in Strafsachen, 2011,
N. 2393 ff.).
Unter diesen Umständen besteht kein Anlass, einer Einstellungsverfü-
gung generell weniger Gewicht beizumessen als einem freisprechenden
Strafurteil. Dies, zumal gerade jene Fälle zu einer Einstellung führen, in
denen sich die Unschuld des Tatverdächtigen klar erwiesen hat, während
in den « kritischen » Fällen eher eine gerichtliche Beurteilung erfolgt.
Bedingung für die Gleichstellung mit einem Freispruch ist selbstver-
ständlich, dass die Verfahrenseinstellung aufgrund unzureichender Ver-
dachtsgründe erfolgt und nicht aus anderen Gründen, wie etwa aus Op-
portunitätsüberlegungen (vgl. dazu Art. 8 StPO).
4.4.5 Vorliegend begründete die Staatsanwaltschaft die Einstellung
des Strafverfahrens damit, dem Beschwerdeführer sei nicht rechtsgenü-
gend nachzuweisen, die Rauchpetarden vorsätzlich mit sich geführt zu
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haben. Dieses Beweisergebnis ist nachvollziehbar. Da der Beschwerde-
führer zuvor noch nicht aufgefallen war und die Petarden nicht besser
versteckt hatte, liess sich seine Version der Ereignisse nicht ohne Weite-
res als unglaubhaft verwerfen. Zwar weist die Vorinstanz in ihrer Ver-
nehmlassung darauf hin, dass es denkbar gewesen wäre, Zeugen ein-
zuvernehmen oder weitere Beweismittel zu erheben. Es wäre denn auch
tatsächlich in Frage gekommen, Personen aus dem Fan-Umfeld des
FC C. näher zu den Absichten des Beschwerdeführers zu befragen. Wenn
die Staatsanwaltschaft ein solches Vorgehen als von vornherein nicht aus-
sichtsreich ansah, lässt sich dagegen jedoch wenig einwenden. Geht man
demnach lediglich von einem fahrlässigen Mitführen der Petarden aus,
ist der Vorwurf nicht mehr aufrecht zu erhalten, der Beschwerdeführer
habe darauf abgezielt, diese im Stadion zu zünden. Unter diesen Um-
ständen sind besondere Gründe, die ein Abweichen von der Beurteilung
der Staatsanwaltschaft rechtfertigen könnten, nicht ersichtlich.
4.4.6 Es ergibt sich somit, dass das Rayonverbot definitiv aus
HOOGAN zu löschen ist. Da nicht mehr von einem gewalttätigen Ver-
halten auszugehen ist, kann zudem auch das Stadionverbot nicht mehr als
begründet erachtet werden (vgl. dazu E. 4.3.2). Auch dieses ist daher de-
finitiv zu löschen.