BVGE 2014/47 - Abteilung III - Teilung eingezogener Vermögenswerte (TEVG) - Teilung eingezogener Vermögenswerte. Sachlicher A...

Teilung eingezogener Vermögenswerte (TEVG) 2014/47


BVGE / ATAF / DTAF 815

3 Strafrecht – Strafrechtspflege – Strafvollzug
Droit pénal – Procédure pénale – Exécution
Diritto penale – Procedura penale – Esecuzione
47
Auszug aus dem Urteil der Abteilung Abteilung III
i.S. Kanton Zürich gegen das Bundesamt für Justiz
C‒6196/2010 vom 20. November 2014
Teilung eingezogener Vermögenswerte. Sachlicher Anwendungsbe-
reich der Bestimmungen über das internationale Sharing. Gegen-
recht. Übergangsrecht.
Art. 2 Abs. 2, Art. 11 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2, Art. 17 Abs. 2 TEVG.
1. Sachlicher Anwendungsbereich und Inhalt der Bestimmungen
des 2. Kap. TEVG über das nationale Sharing (E. 2.3) und des
3. Kap. TEVG über das internationale Sharing (E. 2.2 und 2.4).
Aktives und passives internationales Sharing (E. 2.2 und 5.2).
2. Die Mitwirkung eines anderen Staates an einem schweizerischen
Strafverfahren, in dem Vermögenswerte eingezogen werden, öff-
net den Anwendungsbereich der Bestimmungen über das inter-
nationale Sharing. Eine solche Mitwirkung setzt nicht notwen-
digerweise voraus, dass der andere Staat auf schweizerisches
Rechtshilfeersuchen hin Rechtshilfe für dieses Strafverfahren
leistet. Es kann genügen, dass die Einziehung gestützt auf Infor-
mationen erfolgt, mit denen der andere Staat ein eigenes Rechts-
hilfeersuchen an die Schweiz begründet hat (E. 5.7 und 5.8).
3. Voraussetzung des Gegenrechts nach Art. 11 Abs. 2 TEVG beim
internationalen Sharing. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn
der andere Staat in der Teilungsvereinbarung Gegenrecht für
vergleichbare strafbare Handlungen zusichert (E. 4.2 und 6).
4. Die übergangsrechtliche Regelung des Art. 17 Abs. 2 TEVG, die
sich auf das internationale Sharing bezieht, erfasst auch die
Aufteilung des schweizerischen Anteils an den eingezogenen Ver-
mögenswerten zwischen dem Bund und den beteiligten Kantonen
nach Art. 15 TEVG (E. 2.5 und 7).
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Partage de valeurs patrimoniales confisquées. Champ d'application
matériel des dispositions sur le partage international. Réciprocité.
Droit transitoire.
Art. 2 al. 2, art. 11 al. 1 let. a et al. 2, art. 17 al. 2 LVPC.
1. Champ d'application matériel et contenu des dispositions du
chap. 2 LVPC concernant le partage national (consid. 2.3) et du
chap. 3 LVPC concernant le partage international (consid. 2.2 et
2.4). Partage international actif et passif (consid. 2.2 et 5.2).
2. Les dispositions sur le partage international sont applicables si
un autre Etat participe à une procédure pénale suisse dans le
cadre de laquelle des valeurs patrimoniales sont confisquées. Une
telle participation ne présuppose pas nécessairement que l'autre
Etat prête son concours à la procédure pénale en cause en exé-
cution d'une demande d'entraide judiciaire lui ayant été pré-
sentée par la Suisse. Suivant les circonstances, il peut suffire que
la confiscation intervienne sur la base d'informations dont l'autre
Etat s'est servi pour motiver une demande d'entraide judiciaire
qu'il a adressée à la Suisse (consid. 5.7 et 5.8).
3. Condition de réciprocité prévue à l'art. 11 al. 2 LVPC en matière
de partage international. Cette exigence est satisfaite si, dans
l'accord de partage, l'autre Etat garantit la réciprocité pour des
infractions comparables (consid. 4.2 et 6).
4. La disposition transitoire de l'art. 17 al. 2 LVPC, qui se rapporte
au partage international, s'applique aussi à la répartition interne
(entre la Confédération et les cantons concernés) ‒ prévue à
l'art. 15 LVPC - de la part des valeurs confisquées revenant à la
Suisse (consid. 2.5 et 7).
Ripartizione di valori patrimoniali confiscati. Campo d'applicazione
materiale delle disposizioni sulla ripartizione internazionale. Reci-
procità. Diritto transitorio.
Art. 2 cpv. 2, art. 11 cpv. 1 lett. a e cpv. 2, art. 17 cpv. 2 LRVC.
1. Campo d'applicazione materiale e contenuto delle disposizioni
del cap. 2 della LRVC sulla ripartizione nazionale (consid. 2.3) e
del cap. 3 sulla ripartizione internazionale (consid. 2.2 e 2.4).
Ripartizione internazionale attiva e passiva (consid. 2.2 e 5.2).
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2. Le disposizioni sulla ripartizione internazionale sono applicabili
in caso di partecipazione di un altro Stato ad un procedimento
penale svizzero in cui vengono confiscati valori patrimoniali. Tale
partecipazione non implica che, su richiesta di assistenza giu-
diziaria svizzera, l'altro Stato fornisca un aiuto giudiziario ai fini
del procedimento penale svizzero nell'ambito del quale sono stati
confiscati dei valori patrimoniali. La partecipazione può essere
riconosciuta anche nel caso in cui la confisca avviene grazie ad
informazioni fornite da un altro Stato per motivare una propria
richiesta di assistenza giudiziaria alla Svizzera (consid. 5.7 e 5.8).
3. Garanzia di reciprocità ai sensi dell'art. 11 cpv. 2 LRVC in caso
di ripartizione internazionale. La condizione della reciprocità è
sufficientemente adempiuta se, nell'ambito dell'accordo sulla ri-
partizione, l'altro Stato garantisce la reciprocità per reati ana-
loghi (consid. 4.2 e 6).
4. La norma transitoria dell'art. 17 cpv. 2 LRVC relativa alla ripar-
tizione internazionale si applica anche alla ripartizione prevista
all'art. 15 LRVC tra la Confederazione e i Cantoni coinvolti della
quota dei valori confiscati assegnata alla Svizzera (consid. 2.5 e
7).

Ende November 2003 leitete die Bezirksanwaltschaft IV des Kantons
Zürich (im Weiteren: BAK IV) gegen den japanischen Staatsangehörigen
Susumu Kajiyama, ein führendes Mitglied einer der grössten japanischen
Yakuza-Gruppierungen, ein Strafverfahren ein wegen Geldwäscherei und
sperrte zwei auf ihn lautende Konten bei der Credit Suisse (CS) in Zürich
mit einem Guthaben von rund 60 Millionen Franken.
Die Informationen wurden an die japanischen Behörden weitergeleitet,
die daraufhin die Schweiz um Rechtshilfe zugunsten eines eigenen Straf-
verfahrens gegen Susumu Kajiyama ersuchten. Unter anderem baten sie
um eine Fortführung der bestehenden Kontensperre.
Dem japanischen Rechtshilfeersuchen kam die BAK IV am 28. April
2004 nach und ordnete nebst anderen Massnahmen an, dass die Konten-
sperre bestehen blieben, bis die japanischen Behörden rechtskräftig über
die Vermögenswerte entschieden hätten.
Im Juni 2004 stellt die BAK IV ihr Strafverfahren gegen Susumu
Kajiyama wegen Verdachts auf Geldwäscherei, Wucher und Mitglied-
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schaft in einer kriminellen Organisation ein und zog die sichergestellten
Gelder gestützt auf das Bundesstrafrecht zugunsten der Zürcher Staats-
kasse definitiv ein.
Nach mehrjährigen Verhandlungen, an der auch der Kanton Zürich betei-
ligt war, schlossen die Schweiz und Japan am 22. April 2008 eine Verein-
barung über die Teilung der eingezogenen Vermögenswerte. Diese sah
vor, dass der nach Abzug der Kosten des Teilungsverfahrens resultieren-
de Nettobetrag von rund 58 Millionen Franken hälftig auf die Schweiz
und Japan aufgeteilt wird.
Im Anschluss daran leitete das Bundesamt für Justiz (nachfolgend: Vor-
instanz) ein Verfahren auf innerstaatliche Teilung des schweizerischen
Anteils zwischen dem Bund und dem Kanton Zürich ein. Der Kanton
Zürich stellte sich dabei auf den Standpunkt, dass der Bund keinen
Anspruch auf Teile der eingezogenen Gelder habe und beanspruchte den
gesamten Betrag für sich.
Die Vorinstanz verfügte am 2. Juli 2010, dass vom schweizerischen An-
teil am eingezogenen Geld im Betrag von rund 29 Millionen Franken ein
Anteil von 7/10 (rund 20.3 Millionen Franken) an den Kanton Zürich
und 3/10 (8.7 Millionen Franken) an den Bund geht.
Das Bundesverwaltungsgericht weist die gegen diese Verfügung erho-
bene Beschwerde des Kantons Zürich ab.
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Das auf den 1. August 2004 in Kraft gesetzte Bundesgesetz vom
19. März 2004 über die Teilung eingezogener Vermögenswerte (TEVG,
SR 312.4) regelt die Teilung eingezogener Gegenstände und Vermögens-
werte einschliesslich Ersatzforderungen unter Kantonen, Bund und aus-
ländischen Staaten (Art. 1 TEVG). Es unterscheidet zwischen der inner-
staatlichen Teilung (nationales Sharing), die zwischen Bund und den
Kantonen erfolgt und ihre Ausgestaltung im 2. Kap. findet, und der inter-
nationalen Teilung zwischen Staaten (internationales Sharing), der das
3. Kap. gewidmet ist.
2.2 In den Anwendungsbereich der Bestimmungen des 3. Kap. über
das internationale Sharing fallen gemäss Art. 2 Abs. 2 TEVG Teilungen
von Vermögenswerten zwischen der Schweiz und ausländischen Staaten,
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wenn die Vermögenswerte im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in
Strafsachen gestützt auf schweizerisches Recht (aktive internationale Tei-
lung) oder gestützt auf ausländisches Recht eingezogen wurden (passive
internationale Teilung). Das Gesetz soll auch Anwendung finden, wenn
das ausländische Recht nicht eine Einziehung, sondern eine vergleich-
bare Massnahme vorsieht (vgl. zum Ganzen Botschaft vom 24. Oktober
2001 betreffend das Bundesgesetz über die Teilung eingezogener Vermö-
genswerte, BBl 2002 441, 454 und 461, nachfolgend: Botschaft zum
TEVG). Die Bestimmungen des 1. Kap. über das nationale Sharing dage-
gen sind einschlägig, wenn die Einziehung durch schweizerische Be-
hörden gestützt auf Bundesstrafrecht ausserhalb eines internationalen
Rechtshilfeverfahrens erfolgt (Art. 2 Abs. 1 TEVG).
2.3 Die Bestimmungen des 2. Kap. über das nationale Sharing er-
fassen nach Massgabe ihres sachlichen Geltungsbereichs, wie er in Art. 2
Abs. 1 TEVG geregelt wird, reine Binnensachverhalte ohne relevanten
Auslandsbezug. Die Teilung der eingezogenen Vermögenswerte erfolgt
ausschliesslich zwischen Kantonen und Bund, wobei im Regelfall die
Teilungsregeln des Art. 5 Abs. 1‒3 TEVG zur Anwendung gelangen, die
einen fixen Teilungsschlüssel vorsehen (5/10 für das einziehende Ge-
meinwesen, 2/10 für den Kanton am Ort der eingezogenen Ver-
mögenswerte, 3/10 für den Bund). Die Teilung selbst erfolgt auf dem
Nettobetrag, das heisst nach Abzug vermutlich nicht einbringlicher Ver-
fahrenskosten und der Verwendungen zugunsten der Geschädigten ge-
stützt auf das StGB (Art. 4 TEVG). Die beteiligten Kantone und der
Bund können freilich über ihre Anteile abweichende Vereinbarungen tref-
fen (Art. 5 Abs. 4 TEVG).
2.4 Das 3. Kap. über das internationale Sharing sieht ein zweistu-
figes Verfahren vor mit auf einer zwischenstaatlichen Vereinbarung beru-
hender internationaler Teilung der eingezogenen Vermögenswerte zwi-
schen der Schweiz und einem ausländischen Staat (Art. 11‒14 TEVG)
einerseits und einer sich daran anschliessenden innerstaatlichen Teilung
des schweizerischen Anteils zwischen dem Bund und den beteiligten
Kantonen andererseits (Art. 15 TEVG). Wurden die Vermögenswerte von
schweizerischen Behörden in der Schweiz eingezogen, ist der schweize-
rische Anteil gemäss den für das nationale Teilungsverfahren geltenden
Regeln des Art. 5 TEVG aufzuteilen (Art. 15 Abs. 1 TEVG). Über die
Verteilung entscheidet das Bundesamt, wobei die Regelung des Art. 4
TEVG betreffend Teilung auf den Nettobetrag sinngemäss anwendbar ist
(Art. 15 Abs. 4 TEVG).
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2.5 Die Bestimmungen des 2. Kap. über das nationale Sharing und
diejenigen des 3. Kap. über das internationale Sharing erfahren in Art. 17
TEVG eine unterschiedliche intertemporale Regelung. Art. 17 Abs. 1
TEVG knüpft für das nationale Sharing des 2. Kap. an den Zeitpunkt der
Rechtskraft der Einziehungsverfügung an. Nur Teilungssachverhalte, in
denen die Einziehungsverfügung nach Inkrafttreten des TEVG am 1. Au-
gust 2004 rechtskräftig wurde, unterstehen dem neuen Recht. Im Gegen-
satz dazu stellt Art. 17 Abs. 2 TEVG für das internationale Sharing des
3. Kap. auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung der Teilungsvereinbarung
ab. Dies gilt nach ausdrücklichem Gesetzeswortlaut selbst dann, wenn
der Einziehungsentscheid bereits vor Inkrafttreten des TEVG in Rechts-
kraft erwachsen ist.
3. Die Vorinstanz entschied mit der angefochtenen Verfügung, dass
der von der BAK IV mit Einstellungs- und Einziehungsverfügung vom
18. Juni 2004 in der Strafsache Kajiyama eingezogene und nach der Auf-
teilung in der Schweiz verbleibende Betrag von netto Fr. 28 979 738.88
zwischen dem Kanton Zürich und dem Bund im Verhältnis 7/10 zu 3/10
aufgeteilt werde. Dem Kanton Zürich stehe daher der Betrag von
Fr. 20 285 817.22 und dem Bund der Betrag von Fr. 8 693 921.66 zu. Der
Kanton Zürich wurde verpflichtet, den letzteren Betrag zuzüglich eines
Anteils von 3/10 an der im internationalen Teilungsverfahren zurückbe-
haltenen Kostendeckungspauschale von Fr. 467 415.10 (0.8 % des einge-
zogenen Bruttobetrags), ausmachend Fr. 140 224.50, dem Bund zu über-
weisen. Die Vorinstanz stützte ihren Teilungsentscheid auf das TEVG,
namentlich auf Art. 15 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 TEVG.
Die Anwendbarkeit des TEVG begründete die Vorinstanz damit, dass ein
internationales Sharing im Sinne von Art. 2 Abs. 2 TEVG vorliege, in
dessen Rahmen nach Inkrafttreten des TEVG eine zwischenstaatliche
Teilungsvereinbarung unterzeichnet worden sei. Nach Massgabe von
Art. 17 Abs. 2 TEVG gelangten daher ungeachtet der Rechtskraft der
Einstellungs- und Einziehungsverfügung des BAK IV vom 18. Juni 2004
die Bestimmungen des 3. Kap. des TEVG über das internationale Sharing
zur Anwendung, der mit Art. 15 TEVG die innerstaatliche Teilung des
nach der Teilungsvereinbarung in der Schweiz verbliebenen Anteils regle
und zu diesem Zweck auf die Teilungsregeln des Art. 5 TEVG verweise.
Die zu teilenden Vermögenswerte hätten sich im Kanton Zürich befunden
und seien vom Kanton Zürich beschlagnahmt worden. Ihm stünden daher
nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a und b TEVG 5/10 zuzüglich 2/10 des Netto-
betrags der eingezogenen Vermögenswerte zu. Der verbleibende Anteil
von 3/10 ginge nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c TEVG an den Bund.
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4. Der Kanton Zürich vertritt die Auffassung, dass das TEVG we-
der im Aussenverhältnis Schweiz/Japan noch im Binnenverhältnis Bund/
Kanton Zürich zur Anwendung gelangt.
4.1 Was das Aussenverhältnis angeht, so macht der Kanton Zürich
geltend, dass die Einziehung durch die BAK IV im Rahmen einer kan-
tonalen Strafuntersuchung gestützt auf das Bundesstrafrecht erfolgt sei,
ohne dass bei dieser Einziehung in die eine oder andere Richtung interna-
tionale Rechtshilfe geleistet worden wäre. Daher habe gemäss Art. 2
Abs. 2 und Art. 11 Abs. 1 TEVG kein Raum für eine internationale Tei-
lung mit einer an sie anknüpfenden nationalen Teilung bestanden. Der
Kanton Zürich hätte sich aus rechtlicher Sicht auf Teilungsverhandlungen
mit Japan gar nicht einlassen müssen. Mit Blick auf die nationalen In-
teressen der Schweiz (Freihandelsabkommen), die sehr guten bilateralen
Beziehungen zu Japan (die Schweiz sei der fünftgrösste ausländische
Investor in Japan) und die zu erwartende internationale Kritik seien die
Zürcher Behörden jedoch von Beginn an bereit gewesen, zu einer poli-
tisch ausgehandelten Lösung Hand zu bieten. Dabei hätten sie sich an das
Instrumentarium des TEVG angelehnt, ohne jedoch in eine direkte An-
wendbarkeit des TEVG und insbesondere den Teilungsschlüssel gemäss
Art. 15 in Verbindung mit Art. 5 TEVG einzuwilligen. Nachdem das
TEVG auf den Fall nicht anwendbar sei, könne der Verteilungsschlüssel
nicht gestützt auf TEVG verfügt, sondern müsse zwischen dem Bund und
dem Kanton Zürich individuell ausgehandelt werden.
4.2 Doch selbst wenn das TEVG im Aussenverhältnis zu Japan als
anwendbar zu erachten wäre, was bestritten werde, hätte eine solche Tei-
lung unter anderem am Erfordernis der Gegenseitigkeit scheitern müssen,
zumal in Japan analoge Rechtsgrundlagen dafür fehlten. Die in Japan im
Kontext Kajiyama ausgelöste Rechtssetzung betreffe ausschliesslich die
Befriedigung von Geschädigten krimineller Organisationen, sodass nur
für analoge Konstellationen Gegenrecht zugesichert werden könnte. Hin-
zu trete, dass Art. 17 Abs. 2 TEVG in Zusammenhang mit der Über-
gangsregelung des Art. 17 Abs. 1 TEVG gelesen werden müsse. Gemäss
dieser Regel gelte nämlich das 2. Kap. betreffend die innerstaatliche Tei-
lung nur, wenn die Einziehungsverfügung nach Inkrafttreten des TEVG
am 1. August 2004 rechtskräftig geworden sei. Diese Voraussetzung sei
nicht erfüllt (vgl. dazu weiter unten). Es sei nicht einzusehen, weshalb in
einem Verfahren betreffend die Teilung von eingezogenen Vermögens-
werten mit einem anderen Staat auch eine innerstaatliche Teilung statt-
finden solle, während eine solche ausser Betracht falle, ginge es einzig
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um eine innerstaatliche Angelegenheit. Dies würde gegen das Rückwir-
kungsverbot verstossen. Davon ausgehend werde die Auffassung vertre-
ten, dass selbst dann, wenn ein internationaler Sharing-Fall nach Art. 2
Abs. 2 TEVG angenommen werde, das TEVG keinesfalls im Innenver-
hältnis zwischen Bund und Kanton Zürich Anwendung finde.
4.3 Nach Auffassung des Kantons Zürich liegt ein reiner Binnen-
sachverhalt vor, auf den sich Art. 2 Abs. 1 TEVG bezieht und der im
2. Kap. des Gesetzes geregelt wird. Der Anwendung des Gesetzes stehe
jedoch die übergangsrechtliche Regel des Art. 17 Abs. 1 TEVG entgegen.
Danach gälten die Bestimmungen über die innerstaatliche Teilung ein-
gezogener Vermögenswerte (2. Kap.) für Einziehungsverfügungen, die
nach dem Inkrafttreten des Gesetzes rechtskräftig geworden seien. Ent-
scheidend sei demnach im vorliegenden Fall, wann die Einstellungs- und
Einziehungsverfügung der BAK IV vom 18. Juni 2004 in formelle
Rechtskraft erwachsen sei. Dies sei am 18. Juni 2004 geschehen, weil
Susumu Kajiyama weder auf die öffentliche Bekanntmachung noch auf
die rechtshilfeweise Zustellung fristgerecht eine gerichtliche Beurteilung
der Einziehung verlangt habe und in einem solchen Fall die Rechtskraft
nach ganz allgemein herrschender Lehre auf den Zeitpunkt der Ausfäl-
lung der Verfügung zurückbezogen werde. Als Fazit lasse sich somit fest-
halten, dass das TEVG auch im Binnenverhältnis nicht zur Anwendung
gelangen könne, weil die Einstellungs- und Einziehungsverfügung der
BAK IV vor Inkrafttreten des TEVG rechtskräftig geworden sei.
5. Nachfolgend ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob die Streit-
sache in den sachlichen Geltungsbereich der Bestimmungen des 3. Kap.
des TEVG über die internationale Teilung fällt.
5.1 Der Wortlaut des massgeblichen Art. 2 Abs. 2 TEVG lautet in
der deutschsprachigen Fassung wie folgt: « Es [dieses Gesetz] gilt auch
für die Teilung von Vermögenswerten zwischen der Schweiz und aus-
ländischen Staaten, wenn die Vermögenswerte gestützt auf schweizeri-
sches Recht im Rahmen eines internationalen Rechtshilfeverfahrens in
Strafsachen eingezogen werden oder gestützt auf ausländisches Recht
einer Einziehung oder einer vergleichbaren Massnahme unterliegen. »
Die französisch- und italienischsprachigen Fassungen haben den folgen-
den Wortlaut: « Elle [la présente loi] régit également, en cas d'entraide
internationale en matière pénale, le partage, entre la Suisse et les Etats
étrangers, des valeurs patrimoniales qui sont confisquées en vertu du
droit suisse ou qui font l'objet d'une mesure de confiscation ou d'une me-
sure analogue en vertu du droit étranger. » « La presente legge si applica
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anche in caso di assistenza internazionale in materia penale per quanto
concerne la ripartizione tra la Svizzera e gli Stati esteri dei valori
patrimoniali confiscati in virtù del diritto svizzero o che sono oggetto di
una misura di confisca o di una misura analoga in virtù del diritto
estero. »
5.2 Den Materialien kann entnommen werden, dass sich die beiden
durch die Konjunktion « oder » verbundenen Nebensätze von Art. 2
Abs. 2 TEVG auf die aktive und passive internationale Teilung beziehen.
Darauf wurde bereits weiter oben kurz eingegangen. Eine aktive interna-
tionale Teilung, die im Kontext des 3. Kap. Art. 11 Abs. 1 Bst. a TEVG
näher beschreibt, ist dadurch gekennzeichnet, dass ein ausländischer
Staat an einem von schweizerischen Behörden geführten Strafverfahren
rechtshilfeweise mitwirkt, in dessen Rahmen es zu einer Einziehung von
Vermögenswerten gestützt auf das Bundesstrafrecht kommt. Diese liegen
regelmässig, jedoch nicht notwendigerweise in der Schweiz. In letzterem
Fall kann die Mitwirkung des ausländischen Staates darin liegen, dass er
Rechtshilfe beim Vollzug der Einziehung leistet. Alsdann bietet die
Schweiz dem ausländischen Staat aufgrund der im Strafverfahren ge-
leisteten Zusammenarbeit einen Teil der eingezogenen Vermögenswerte
an. Eine passive internationale Teilung, auf die im Kontext des 3. Kap.
Art. 11 Abs. 1 Bst. b TEVG näher eingeht, liegt dagegen vor, wenn die
Schweiz rechtshilfeweise an einer von ausländischen Behörden geführten
Strafuntersuchung mitwirkt, in deren Rahmen die ausländischen Behör-
den gestützt auf eigenes Recht eine Einziehung oder eine vergleichbare
Massnahme verfügen. Die rechtshilfeweise Mitwirkung der schweizeri-
schen Behörden kann etwa in der Übermittlung von Beweismitteln oder
Informationen (Art. 67a IRSG, SR 351.1) oder in der rechtshilfeweisen
Übergabe in der Schweiz sichergestellter Vermögenswerte deliktischer
Herkunft zur Einziehung oder Rückerstattung an die Berechtigten
(Art. 59 oder 74a IRSG) bestehen. Im Gegenzug kann der ausländische
Staat der Schweiz einen Teil der eingezogenen Vermögenswerte überlas-
sen (vgl. zum Ganzen Botschaft zum TEVG, BBl 2002 441, 454, 461
und 473).
5.3 Im vorliegenden Fall führte die BAK IV eine eigene Strafunter-
suchung gegen Susumu Kajiyama wegen Geldwäscherei, Wucher und
Mitgliedschaft in einer kriminellen Organisation, die mit Verfügung vom
18. Juni 2004 aus Gründen der Opportunität eingestellt wurde. Die BAK
IV ordnete gleichzeitig an, dass die Vermögenswerte Kajiyamas von rund
61 Millionen Franken, die ursprünglich auf seinen Konten bei der CS
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lagen und später auf ein Sperrkonto der BAK IV bei der Zürcher Kan-
tonalbank (ZKB) überwiesen wurden, definitiv zugunsten der Zürcher
Staatskasse eingezogen werden. Rechtsgrundlage der Einziehung bildete
eine Norm des Bundesstrafrechts, nämlich aArt. 59 Ziff. 3 StGB (Fas-
sung vom 18. März 1994, entspricht dem geltenden Art. 72 StGB), der
besagt, dass der Richter zwingend die Einziehung aller Vermögenswerte
anzuordnen hat, die der Verfügungsmacht einer kriminellen Organisation
unterliegen, wobei die Verfügungsmacht bei Vermögenswerten einer Per-
son, die sich an dieser kriminellen Organisation beteiligt oder sie unter-
stützt, vermutet wird. Die Zürcher Behörden ersuchten im Rahmen dieser
Strafuntersuchung keinen ausländischen Staat um Rechtshilfe. Insoweit
scheint mangels direkter rechtshilfeweiser Mitwirkung eines ausländi-
schen Staates ein reiner Binnensachverhalt gemäss Art. 2 Abs. 1 TEVG
vorzuliegen, dessen Unterstellung unter die Bestimmungen des 2. Kap.
von der Beantwortung der Frage abhängt, wann die Einziehungsverfü-
gung in Rechtskraft erwachsen ist (Art. 17 Abs. 1 TEVG).
5.4 Indessen kann das Zürcher Strafverfahren nicht isoliert betrach-
tet werden. Denn gleichzeitig waren die Zürcher Behörden mit einem
von ihnen selbst angestossenen Rechtshilfeersuchen der japanischen Be-
hörden zuhanden eines in Japan hängigen Strafverfahrens gegen Susumu
Kajiyama und andere Angeschuldigte befasst. Dieses betraf den ganz
überwiegenden Teil eines grenzüberschreitenden Sachverhalts, von dem
nur ein untergeordneter und fragmentarischer Bereich Gegenstand des
schweizerischen Strafverfahrens bildete. Susumu Kajiyama wurde näm-
lich zur Last gelegt, dass er ab ca. 1995 als Vizeboss einer der grössten
Yakuza-Gruppierungen sogenannte « loan sharking-Gruppen » organi-
siert habe, die mittels Drohungen und Repressalien von Darlehensschuld-
nern illegal hohe Zinsen erpresst hätten. Von den Gewinnen seien
umgerechnet rund 60 Millionen Franken auf Konten der CS in Zürich
transferiert worden, die später von der BAK IV gesperrt wurden. Nebst
der Ergreifung anderer Massnahmen ersuchten die japanischen Behörden
um Fortführung dieser Sperren. Am 5. April 2004 trat die BAK IV auf
das Rechtshilfegesuch Japans ein. Sie ordnete unter anderem eine Sperre
über alle Vermögenswerte Kajiyamas bei der CS an bis zum rechtskräf-
tigen Abschluss des Rechtshilfeverfahrens. Mit Schlussverfügung vom
28. April 2004 entsprach die BAK IV dem japanischen Rechtshilfeer-
suchen und verfügte unter anderem, dass die mit Verfügung vom 5. April
2004 bei der CS angeordnete Kontensperre bestehen bleibe, bis die
ersuchende japanische Behörde über die sichergestellten Vermögens-
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werte rechtskräftig entschieden habe. Bis zu diesem Zeitpunkt entsprach
das Vorgehen einer passiven internationalen Teilung.
5.5 Dann aber erging am 18. Juni 2004, das heisst weniger als zwei
Monate nach der Schlussverfügung im Rechtshilfeverfahren, die Einstel-
lungs- und Einziehungsverfügung der BAK IV. Dieselben Vermögens-
werte, die gemäss Schlussverfügung bis zum rechtskräftigen Entscheid
der ersuchenden japanischen Behörde über deren Schicksal sichergestellt
bleiben sollten, wurden zunächst auf ein Sperrkonto der BAK IV bei der
ZKB überwiesen und anschliessend mit der genannten Einstellungs- und
Einziehungsverfügung definitiv für die Zürcher Staatskasse eingezogen.
Auf die widersprechenden Anordnungen, die die BAK IV zuvor im
Rechtshilfeverfahren getroffen hatte, wurde mit keinem Wort eingegan-
gen. Mit konkurrierenden Strafansprüchen mehrerer Staaten und der ein-
geschränkten Geltung des Grundsatzes « ne bis in idem », die vom Kan-
ton Zürich kursorisch in diesem Zusammenhang genannt werden, kann
dieses Vorgehen kaum erklärt werden. Anfänglich war es so auch nicht
gedacht. Den Akten kann entnommen werden, dass die BAK IV der
Vorinstanz am 21. Juni 2004 orientierungshalber eine (nicht unterzeich-
nete) Fassung einer Einstellungs- und Einziehungsverfügung übermit-
telte, in der eine spätere Aufteilung der eingezogenen Vermögenswerte
mit Japan ausdrücklich vorbehalten war (…). Die Staatsanwaltschaft des
Kantons Zürich, deren Genehmigung notwendig war, setzte jedoch
durch, dass jeder Hinweis auf eine Teilung der eingezogenen Vermögens-
werte mit Japan aus dem Dispositiv der Verfügung und deren Begrün-
dung ersatzlos entfernt wurde (…).
5.6 Dennoch liess der Kanton Zürich der Vorinstanz am 5. Novem-
ber 2004 unter ausdrücklicher Nennung von Art. 12 Abs. 1 TEVG als
Rechtsgrundlage die Mitteilung zukommen, dass im Kanton Vermögens-
werte eingezogen worden seien, deren Teilung mit Japan in Frage
komme. In der Folge wurden mit Japan Sharing-Verhandlungen geführt,
an denen der Kanton Zürich beteiligt war und die am 29. November 2007
mit einer Einigung auf Delegationsebene abgeschlossen wurden. Zu
dieser Einigung gab der Kanton Zürich am 19. Dezember 2007 seine
Zustimmung, wobei er erneut ausdrücklich und vorbehaltlos auf Bestim-
mungen des TEVG Bezug nahm. Noch am 26. November 2008 beant-
wortete der Regierungsrat des Kantons Zürich die parlamentarische
Anfrage Nr. 1830 von Kantonsrätin Rosmarie Frehsner (SVP) dahinge-
hend, dass die Teilung der eingezogenen Vermögenswerte mit Japan
gestützt auf das TEVG erfolgt sei (KR-Nr. 299/2008). Die Einschlägig-
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keit des TEVG hatte er im Übrigen bereits aus Anlass der Beantwortung
einer früheren parlamentarischen Anfrage Nr. 557 derselben Fragestel-
lerin aus dem Jahr 2005 (KR-Nr. 33/2005) bejaht. Es kann daher nicht
gesagt werden, dass der Kanton Zürich stets die Auffassung vertreten ha-
be, es liege keine internationale Teilung im Sinne des TEVG vor. Strittig
war, soweit ersichtlich, lange Zeit nur, ob die sich anschliessende inner-
staatliche Teilung vom zeitlichen Geltungsbereich des Gesetzes, wie er in
Art. 17 TEVG geregelt wird, erfasst ist beziehungsweise ob gestützt auf
Art. 15 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 4 TEVG zwischen Bund
und Kanton eine vom gesetzlichen Verteilungsschlüssel abweichende
Vereinbarung getroffen werden solle. Den sachlichen Geltungsbereich
des TEVG thematisierte der Kanton Zürich erst in seiner Stellungnahme
vom 24. Februar 2010 gestützt auf das Rechtsgutachten Prof. Dr.
Schwarzeneggers. Zuvor vertrat einen analogen Standpunkt die Ober-
staatsanwaltschaft des Kantons Zürich in ihrem Schreiben vom 29. No-
vember 2006 an die Direktion der Justiz- und des Innern des Kantons
Zürich (…). Zur offiziellen Haltung des Kantons Zürich jedoch wurde
dieser Standpunkt vorerst nicht.
5.7 In welchem Verfahrensstadium der Kanton Zürich welche Hal-
tung zur sachlichen Anwendbarkeit des TEVG auf die internationale Tei-
lung der Schweiz mit Japan einnahm, ist jedoch für die rechtliche Be-
urteilung der vorliegenden Streitsache ohne Belang. Massgebend ist
allein, was das Gesetz zu seiner eigenen Anwendbarkeit in Art. 2 Abs. 2
TEVG sagt. Für die Beantwortung dieser Frage ist von Bedeutung, dass
sich die Einstellungs- und Einziehungsverfügung der BAK IV vom
18. Juni 2004 massgeblich auf Informationen aus dem japanischen
Rechtshilfeersuchen stützt. Die BAK IV führt dazu in ihrer Verfügung
aus, der Sachverhalt, wie er sich aus dem japanischen Rechtshilfeersu-
chen ergebe, und weitere japanische Verfahrensakten liessen es als er-
stellt erscheinen, dass Susumu Kajiyama oberstes Führungsmitglied einer
kriminellen Organisation im Sinne von Art. 260ter StGB sei, weshalb die
ihm zuzurechnenden Vermögenswerte vermutungsweise der Verfügungs-
macht einer kriminellen Organisation unterlägen und gemäss aArt. 59
Ziff. 3 StGB (entspricht dem geltenden Art. 72 StGB) zwingend einzu-
ziehen seien (…). Die Relevanz der Informationen aus dem japanischen
Rechtshilfeverfahren wird ‒ wenn auch abgeschwächt ‒ vom Regie-
rungsrat des Kantons Zürich in der Mitteilung an die Vorinstanz gemäss
Art. 12 Abs. 1 TEVG vom 5. November 2004 und der Beantwortung der
parlamentarischen Anfrage Nr. 1830 vom 26. November 2008 (KR-
Nr. 299/2008) hervorgehoben.
Teilung eingezogener Vermögenswerte (TEVG) 2014/47


BVGE / ATAF / DTAF 827

5.8 Diese Mitwirkung der japanischen Behörden im Rahmen eines
internationalen Rechtshilfeverfahrens in Strafsachen genügt, um den
sachlichen Anwendungsbereich der Bestimmungen des 3. Kap. des
TEVG über das internationale Sharing zu öffnen. Dass es nicht die
schweizerischen Behörden waren, die Japan um internationale Rechts-
hilfe zuhanden ihrer schweizerischen Strafuntersuchung ersuchten, das
Ersuchen vielmehr von den japanischen Behörden zuhanden eines ei-
genen Strafverfahrens gestellt wurde, ist jedenfalls in der vorliegenden
Konstellation unerheblich, in der beide Seiten einen einheitlichen, grenz-
überschreitenden Sachverhalt untersuchten, wobei das schweizerische
Verfahren nur ein untergeordnetes und « fragmentarisches Teilelement »
betraf (…). Ein wesentliches Ziel des TEVG ist es nämlich, durch die
Beteiligung anderer Staaten am Erfolg einer internationalen Zusammen-
arbeit einen gerechten Ausgleich zu bewirken und die zwischenstaatliche
Solidarität zu fördern; dies im Bewusstsein, dass die Staaten bei der
Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität in aller Regel auf
Zusammenarbeit angewiesen sind (Botschaft zum TEVG, BBl 2002 441,
453 und 461 f.). Es stünde im Widerspruch zu dieser Zielsetzung und
wäre stossend, kämen die Bestimmungen des TEVG über die internatio-
nale Teilung nicht zur Anwendung, weil die Zürcher Behörden die inter-
nationale Rechtshilfe nicht in Anspruch nehmen mussten, nachdem sie
dem kurz zuvor gestellten japanischen Rechtshilfeersuchen die notwen-
digen Informationen bereits entnehmen konnten. Der Wortlaut von Art. 2
Abs. 2 TEVG steht diesem Ergebnis nicht entgegen, denn die Einziehung
« im Rahmen eines internationalen Rechtshilfeverfahrens in Strafsa-
chen » heisst weder, dass die Einziehung gestützt auf das IRSG zu erfol-
gen hat, noch zwangsläufig, dass die Rechtshilfe eigens für das schwei-
zerische Strafverfahren geleistet werden musste, in dem die Einziehung
erfolgt. Die französisch- und italienischsprachigen Fassungen von Art. 2
Abs. 2 TEVG verwenden denn auch die diesbezüglich neutralen Formu-
lierungen « en cas d'entraide internationale » beziehungsweise « in caso
di assistenza internazionale ».
6. Die nachgeordnete Rüge des Kantons Zürich, dass mangels Ge-
genrechts für eine internationale Teilung mit Japan auf der Grundlage des
TEVG gar kein Raum bestanden habe, ist offensichtlich unbegründet.
Art. 11 Abs. 2 TEVG, der die Teilung mit einem ausländischen Staat « in
der Regel » von der Gewährung von Gegenrecht abhängig macht, wurde
im vorliegenden Fall dadurch rechtsgenüglich Rechnung getragen, dass
als Ziff. 2 der Teilungsvereinbarung eine Zusicherung des Gegenrechts
für vergleichbare strafbare Handlungen aufgenommen wurde. Zu Recht
2014/47 Teilung eingezogener Vermögenswerte (TEVG)


828 BVGE / ATAF / DTAF

ging der Regierungsrat des Kantons Zürich in seiner weiter oben bereits
zitierten Antwort vom 26. November 2008 auf die parlamentarische An-
frage Nr. 1830 von Kantonsrätin Rosmarie Frehsner denn auch davon
aus, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der internationalen Teilung
erfüllt sind (Antwort auf Frage 3).
7. Nachdem feststeht, dass die vorliegende Streitsache in den sach-
lichen Geltungsbereich der Bestimmungen des 3. Kap. des TEVG über
das internationale Teilungsverfahren fällt und der internationalen Teilung
auch nicht fehlendes Gegenrecht entgegensteht, ist in einem weiteren
Schritt auf den zeitlichen Geltungsbereich des Gesetzes einzugehen.
7.1 Art. 17 Abs. 2 TEVG legt fest, dass die « Bestimmungen über
die internationale Teilung eingezogener Vermögenswerte (3. Kap.) » für
Teilungsverfahren gelten, bei denen die Teilungsvereinbarung nach In-
krafttreten dieses Gesetzes unterzeichnet wird, selbst wenn der Einzie-
hungsentscheid vor Inkrafttreten dieses Gesetzes rechtskräftig wurde.
Art. 15 TEVG, der im internationalen Bereich die innerstaatliche Teilung
des der Schweiz nach der Teilungsvereinbarung zustehenden Anteils re-
gelt, ist Bestandteil des 3. Kap. des TEVG, auf den Art. 17 Abs. 2 TEVG
mit einem Klammerausdruck verweist. Wortlaut und Systematik des Ge-
setzes legen daher die Annahme nahe, dass die übergangsrechtliche Ord-
nung von Art. 17 Abs. 2 TEVG auch die innerstaatliche Teilung gemäss
Art. 15 TEVG erfasst. Dieses Normverständnis wird durch die Materia-
lien bestätigt. Der Bundesrat stellt in seiner Botschaft ausdrücklich klar,
dass der von ihm vorgeschlagene Art. 17 Abs. 2 TEVG nicht nur die
internationale, sondern auch die sich anschliessende nationale Teilung
erfasst. Ungeachtet des Zeitpunkts der Rechtskraft eines Einziehungsent-
scheids komme das neue Recht zur Anwendung, sofern nur die zwischen-
zeitliche Teilungsvereinbarung nach dessen Inkrafttreten unterzeichnet
wurde (Botschaft zum TEVG, BBl 2002 441, 476 f.). Nachdem die
vorgeschlagene Übergangsordnung im Rahmen der parlamentarischen
Beratungen nicht in Frage gestellt wurde, ist davon auszugehen, dass
Art. 17 Abs. 2 TEVG auch für die innerstaatliche Teilung nach Art. 15
TEVG massgebend ist.
7.2 Der Einwand des Kantons Zürich, ein solches Normverständnis
laufe auf eine Verletzung des Rückwirkungsverbots hinaus, ist schon des-
halb nicht zielführend, weil Art. 190 BV Bundesgesetze der Normen-
kontrolle entzieht. Art. 17 Abs. 2 TEVG wäre daher selbst dann anzu-
wenden, wenn der Einwand des Kantons Zürich begründet wäre. Allein
ist es weder ersichtlich noch wird vom Kanton Zürich näher dargetan,
Teilung eingezogener Vermögenswerte (TEVG) 2014/47


BVGE / ATAF / DTAF 829

weshalb eine Rückwirkung neuen Rechts auf einen bereits vor seinem
Inkrafttreten abgeschlossenen Sachverhalt vorliegen würde, falls die
Übergangsregelung von Art. 17 Abs. 2 TEVG trotz rechtskräftigem Ein-
ziehungsentscheid die innerstaatliche Teilung nach Art. 15 TEVG erfas-
sen würde. Die Tatsache, dass Art. 17 Abs. 1 TEVG für reine Binnen-
sachverhalte die Rechtskraft des Einziehungsentscheides als Anknüpfung
wählt und die unterschiedliche Regelung für den Kanton Zürich nicht
ohne Weiteres nachvollziehbar ist, soweit sie sich auf die innerstaatliche
Teilung des der Schweiz verbliebenen Anteils bezieht, rechtfertigt den
Vorwurf einer Verletzung des Rückwirkungsverbots noch nicht. Im Übri-
gen ist darauf hinzuweisen, dass das TEVG nicht in Rechtspositionen
von Bürgern eingreift, sondern die wirtschaftliche Beteiligung mehrerer
Gemeinwesen am Erfolg der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in
Strafsachen regelt. Die Kantone, um deren wirtschaftliche Interessen es
geht, waren in den Gesetzgebungsprozess naturgemäss eng eingebunden;
sie konnten dort ihre Standpunkte in qualifizierter Weise einbringen.
Dem Rückwirkungsverbot, das in erster Linie den Bürger schützen will,
kommt in dieser Situation ‒ wenn überhaupt ‒ nur eine untergeordnete
Bedeutung zu. Der Einwand des Kantons Zürich muss daher auch in der
Sache als unbegründet zurückgewiesen werden.
8. Abschliessend ist festzustellen, dass die vorliegende Streitsache
in den sachlichen und zeitlichen Geltungsbereich des TEVG fällt. Die
innerstaatliche Teilung zwischen dem Kanton Zürich und dem Bund hat
daher auf der Grundlage des Art. 15 Abs. 1 TEVG zu erfolgen, der hin-
sichtlich des Teilungsschlüssels auf Art. 5 TEVG verweist. Damit wird
allen Einwänden die Grundlage entzogen, die von einer freiwilligen Zu-
sammenarbeit des Kantons Zürich ausserhalb des Geltungsbereichs des
TEVG ausgehen. Dass Art. 5 TEVG von der Vorinstanz rechtsfehlerhaft
angewendet worden wäre, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht be-
hauptet. Die angefochtene Verfügung erweist sich somit als rechtmässig
(Art. 49 VwVG), und die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.