2015/29 Asile familial
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Extrait de l'arrêt de la Cour V
dans la cause A. et famille contre Secrétariat d'Etat aux migrations
E‒2413/2014 du 13 juillet 2015
Asile familial. Entrée en Suisse au titre du regroupement familial.
Cercle des bénéficiaires sous l'empire du nouveau droit (entré en
vigueur le 1er février 2014).
Art. 51 al. 1, anc. al. 2 et al. 4 LAsi.
1. Pour toutes les procédures pendantes devant le Secrétariat d'Etat
aux migrations (SEM) ou le Tribunal administratif fédéral au
moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit, l'asile familial ne
peut plus être accordé sur la base de l'ancien al. 2 de l'art. 51 LAsi
(consid. 4.1.2).
2. L'art. 51 LAsi, et singulièrement ses al. 1 et 4, ne sauraient être
interprétés de manière extensive, dès lors que le droit ordinaire de
police des étrangers reste applicable (consid. 4.2.1).
3. Le cercle des bénéficiaires de l'art. 51 LAsi a été défini par le
législateur de manière exhaustive (consid. 4.2.2).
4. En abrogeant l'art. 51 al. 2 LAsi, le législateur a souhaité restrein-
dre le champ des bénéficiaires de l'asile familial aux seules person-
nes visées explicitement par l'art. 51 al. 1 LAsi, à savoir la famille
nucléaire, qui comprend le conjoint d'un réfugié et leurs enfants
mineurs. Cette disposition ne peut donc pas faire l'objet d'une
interprétation extensive pour y englober également les ascendants
et frères et sœurs d'un mineur bénéficiaire de l'asile en Suisse
(consid. 4.2.3).
Familienasyl. Einreise in die Schweiz zur Familienzusammenführung.
Kreis der Begünstigten unter neuem Recht (Inkrafttreten 1. Februar
2014).
Art. 51 Abs. 1, aAbs. 2 und Abs. 4 AsylG.
1. In allen Verfahren, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen
Rechts beim Staatssekretariat für Migration (SEM) oder beim
Bundesverwaltungsgericht hängig waren, kann kein Familienasyl
gestützt auf Art. 51 aAbs. 2 AsylG mehr gewährt werden
(E. 4.1.2).
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2. Art. 51 AsylG und im Besonderen die Absätze 1 und 4 entziehen
sich einer extensiven Auslegung, weil das ordentliche Ausländer-
recht daneben anwendbar bleibt (E. 4.2.1).
3. Der Kreis der Begünstigten gemäss Art. 51 AsylG wurde vom Ge-
setzgeber abschliessend definiert (E. 4.2.2).
4. Mit der Aufhebung von Art. 51 Abs. 2 AsylG wollte der Gesetz-
geber den Kreis der Begünstigten des Familienasyls auf die Per-
sonen beschränken, die in Art. 51 Abs. 1 AsylG ausdrücklich ge-
nannt sind, nämlich auf die Kernfamilie, die den Ehegatten eines
Flüchtlings und ihre minderjährigen Kinder umfasst. Diese Be-
stimmung kann daher nicht extensiv ausgelegt werden, um auch
die Verwandten in aufsteigender Linie und die Geschwister eines
Minderjährigen, dem in der Schweiz Asyl gewährt wurde, mit ein-
zuschliessen (E. 4.2.3).
Asilo accordato a famiglie. Entrata in Svizzera in vista del ricon-
giungimento familiare. Cerchia dei beneficiari giusta il nuovo diritto
(entrato in vigore il 1o febbraio 2014).
Art. 51 cpv. 1, vecchio cpv. 2 e cpv. 4 LAsi.
1. In tutte le procedure pendenti dinanzi alla Segreteria di Stato della
migrazione (SEM) o al Tribunale amministrativo federale al mo-
mento dell'entrata in vigore del nuovo diritto, l'asilo accordato a
famiglie non può più essere concesso in virtù del previgente cpv. 2
dell'art. 51 LAsi (consid. 4.1.2).
2. L'art. 51 LAsi, e i suoi cpv. 1 e 4 singolarmente, non vanno inter-
pretati in maniera estensiva, giacché restano applicabili le norme
ordinarie della polizia degli stranieri (consid. 4.2.1).
3. Il legislatore ha definito la cerchia dei beneficiari dell'art. 51 LAsi
in maniera esaustiva (consid. 4.2.2).
4. Abrogando l'art. 51 cpv. 2 LAsi, il legislatore ha voluto circoscri-
vere la cerchia dei beneficiari dell'asilo accordato a famiglie alle
sole persone previste esplicitamente dall'art. 51 cpv. 1 LAsi,
ovvero al nucleo familiare, il quale comprende il coniuge di un
rifugiato e i loro figli minorenni. Questa norma non può pertanto
essere interpretata in maniera estensiva comprendendo anche i
parenti in linea ascendente e i fratelli e sorelle di un minore bene-
ficiario dell'asilo in Svizzera (consid. 4.2.3).
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Le 31 octobre 2011, A., alors encore mineur, a déposé une demande d'asile
en Suisse. Par décision du 13 août 2013, le Secrétariat d'Etat aux mi-
grations (SEM, auparavant Office fédéral des migrations [ODM]) lui a re-
connu la qualité de réfugié et lui a accordé l'asile.
Le 14 novembre 2013, A. a adressé au SEM, par l'intermédiaire de sa
curatrice de représentation, une demande de regroupement familial au sens
de l'art. 51 LAsi (RS 142.31) en faveur de sa mère et de ses deux sœurs,
qui se trouvaient à l'étranger.
Par décision du 3 avril 2014, le SEM a refusé l'entrée en Suisse aux
intéressées et a rejeté la demande de regroupement familial en leur faveur.
Le SEM a retenu que les personnes concernées n'entraient pas dans le
cercle restreint des personnes visées à l'art. 51 al. 1 LAsi. Il a ajouté que
les conditions prévues par l'ancien al. 2 de cette disposition (RO 1999
2262, abrogé le 1er février 2014), qui permettait le regroupement « d'autres
proches parents » en présence de « raisons particulières », n'étaient pas
non plus remplies dans le cas d'espèce.
Par acte du 5 mai 2014, A. a formé recours contre la décision précitée
devant le Tribunal administratif fédéral. Le recourant soutient que l'art. 51
LAsi doit être interprété comme englobant également les cas dans lesquels
un réfugié mineur en Suisse demande l'asile familial en faveur de ses
ascendants (regroupement familial inversé). Il fait ainsi valoir que le SEM
aurait dû reconnaître son droit au rétablissement de ses relations familiales
en vertu de l'art. 51 LAsi et invoque la violation de l'art. 8 CEDH et des
art. 3 al. 1, art. 10 et art. 16 de la Convention du 20 novembre 1989
relative aux droits de l'enfant (RS 0.107, ci-après: CDE).
Le Tribunal administratif fédéral rejette le recours.
Extrait des considérants:
3.
3.1 Une demande d'asile, en tant que demande de protection dans son
acception large (cf. art. 18 LAsi), englobe aussi bien la demande d'asile au
sens de l'art. 3 LAsi que la demande d'asile familial prévue par l'art. 51
LAsi (cf. ATAF 2007/19; Jurisprudence et informations de la Commission
suisse de recours en matière d'asile [JICRA] 2000 no 27 consid. 4).
3.2 L'art. 51 LAsi, intitulé « asile accordé aux familles », prévoit à
son al. 1er que le conjoint ou le partenaire enregistré d'un réfugié et leurs
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enfants mineurs sont reconnus comme réfugiés et obtiennent l'asile, pour
autant qu'aucune circonstance particulière ne s'y oppose.
En vertu de l'al. 4 de cette disposition, si les ayants droit définis à l'al. 1
ont été séparés par la fuite et se trouvent à l'étranger, leur entrée en Suisse
sera autorisée sur demande.
Le texte de cet al. 4, modifié par la loi fédérale du 14 décembre 2012 (RO
2013 4375, ci-après: modification de la loi sur l'asile) entrée en vigueur le
1er février 2014 (RO 2013 5357), montre clairement que le législateur a
voulu maintenir la possibilité accordée aux réfugiés reconnus en Suisse et
mis au bénéfice de l'asile de faciliter la venue en Suisse des membres de
leur famille résidant encore à l'étranger, malgré l'abrogation, par la loi
fédérale urgente du 28 septembre 2012 (RO 2012 5359), de l'ancien art. 20
LAsi (« demande d'asile présentée à l'étranger et autorisation d'entrer en
Suisse », RO 1999 2262), et sans qu'ils aient à passer par une procédure
d'autorisation d'entrée en Suisse, au titre du regroupement familial, fondée
sur la loi sur les étrangers. Le législateur a ainsi rejeté l'initiative par-
lementaire no 10.483 du Conseiller national Philipp Müller (« Pas de statut
de réfugié pour les membres de la famille », ci-après: initiative parlemen-
taire), visant à l'abrogation de l'art. 51 LAsi dans son entier, qui aurait eu
comme conséquence d'empêcher la délivrance d'autorisations d'entrée en
Suisse aux membres de la famille de réfugiés au bénéfice de l'asile en
Suisse, mais dépourvus d'un logement adéquat ou dépendants de l'aide
sociale ‒ conditions prévues par la LEtr (RS 142.20) ‒ et de les contraindre
à un long voyage au péril de leur vie, alors que la plupart d'entre eux
rempliraient les conditions de la qualité de réfugié à leur arrivée en Suisse
(cf. en particulier l'intervention de la Conseillère fédérale Simonetta
Sommaruga, BO 2012 CN 1119; cf. également consid. 4.2.3). Comme le
Tribunal administratif fédéral l'a d'ailleurs précédemment indiqué (cf.
notamment ATAF 2012/32 consid. 5.2), l'asile familial vise à la préserva-
tion d'une communauté familiale existante, respectivement à son rétab-
lissement en Suisse. Ainsi, la seconde condition de l'art. 51 al. 4 LAsi tirée
d'une séparation par la fuite fait exception à la règle selon laquelle l'asile
familial n'est pas accordé à un conjoint et des enfants mineurs résidant hors
de Suisse. L'octroi d'une autorisation d'entrée au titre de l'asile familial à
une personne résidant à l'étranger suppose donc non seulement que le
parent vivant en Suisse ait été reconnu réfugié, mais aussi qu'il ait été
séparé, en raison de sa fuite, du membre de sa famille encore à l'étranger
avec lequel il entend se réunir en Suisse (cf. à ce sujet, ATAF 2012/32
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consid. 5.1 et 5.4.2; JICRA 2006 no 8; JICRA 2006 no 7 consid. 6 et 7;
JICRA 2001 no 24; JICRA 2000 no 27; JICRA 2000 no 11).
3.3 Selon l'ancien al. 2 de l'art. 51 LAsi, abrogé par la modification
de la loi sur l'asile, d'autres proches parents d'un réfugié vivant en Suisse
pouvaient également obtenir l'asile accordé à la famille, mais uniquement
en présence de raisons particulières plaidant en faveur du regroupement
familial (sur la notion de « raisons particulières », cf. consid. 4.2.2).
4.
4.1 En l'occurrence, le recourant a demandé l'asile familial et l'entrée
en Suisse en faveur de sa mère (regroupement familial dit « inversé ») et
de ses deux sœurs.
4.1.1 Ces personnes ne faisant manifestement pas partie des bénéfi-
ciaires désignés à l'art. 51 al. 1 LAsi, seul l'ancien al. 2 de l'art. 51 LAsi
aurait pu être envisagé pour traiter du regroupement familial en faveur de
ces dernières dans le régime spécial du droit d'asile (s'agissant plus parti-
culièrement du regroupement familial inversé, cf. NATHALIE CHRISTEN, Le
développement du regroupement familial inversé par la jurisprudence
suisse et européenne, in: Migrations et regroupement familial, 2012,
p. 105). Or, comme déjà précisé ci-avant, cette disposition a été abrogée
par le ch. I de la modification de la loi sur l'asile avec effet au 1er février
2014.
4.1.2 Certes, dans le cas d'espèce, la demande de regroupement familial
a été introduite par l'intéressé le 14 novembre 2013; à cette date, l'ancien
al. 2 de l'art. 51 LAsi était encore en vigueur. Toutefois, l'al. 1 des
dispositions transitoires de la modification de la loi sur l'asile (RO 2013
4393) prévoit que les procédures pendantes à son entrée en vigueur (le
1er février 2014) sont régies par le nouveau droit. Selon la jurisprudence,
cela vaut également pour les procédures qui étaient pendantes en première
instance (cf. notamment arrêts du TAF E‒140/2015 du 24 février 2015 et
E‒662/2014 du 17 mars 2014 consid. 2.4.3). A ce sujet, le Tribunal ad-
ministratif fédéral a déjà eu l'occasion de constater que le législateur avait
bien envisagé les conséquences de l'abrogation de l'asile familial pour les
proches non membres du noyau familial, puisqu'il a prévu un al. 5 dans les
dispositions transitoires de la modification de la loi sur l'asile, selon lequel
le statut juridique des personnes ayant obtenu l'asile sur la base de l'ancien
al. 2 de l'art. 51 LAsi n'était pas remis en cause (cf. ATAF 2014/41
consid. 6.5.1). Pour toutes les procédures pendantes devant le SEM ou le
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Tribunal administratif fédéral au moment de l'entrée en vigueur du nou-
veau droit le 1er février 2014, l'asile familial ne peut donc plus être accordé
sur la base de l'ancien al. 2 de l'art. 51 LAsi. Dans un arrêt de principe
récent, le Tribunal administratif fédéral a estimé qu'il ne s'agissait pas là
d'un effet rétroactif contraire au droit (cf. ATAF 2014/41). En consé-
quence, l'ancien al. 2 de l'art. 51 LAsi n'entre plus en ligne de compte, et
c'est à tort que le SEM a motivé sa décision du 4 avril 2014 en se fondant
sur cette disposition. Il ne se justifie toutefois pas de procéder à une
cassation pour ce seul motif, dans la mesure où une décision du SEM
fondée sur le nouveau droit, qui est plus restrictif, conduirait à un résultat
identique, à savoir le rejet de la demande d'asile familial du recourant en
faveur de sa mère et de ses sœurs.
4.2 A l'appui de son recours, l'intéressé a en outre fait valoir que la
ratio legis de l'art. 51 LAsi ‒ à savoir le rétablissement du noyau familial
préexistant avant la fuite d'une partie de la famille ‒ devrait conduire le
Tribunal administratif fédéral à interpréter l'al. 1 de cet article de manière
extensive et à admettre que cette disposition vise également les situations
de regroupement familial dit « inversé ». Selon le recourant, une inter-
prétation téléologique de l'art. 51 al. 1 LAsi devrait ainsi permettre de
conclure que le législateur ne souhaitait pas délibérément exclure les
situations dans lesquelles un enfant mineur non accompagné, qui a obtenu
le statut de réfugié en Suisse, demande l'asile familial et l'entrée en Suisse
en faveur de ses ascendants. L'application de l'art. 51 LAsi devrait donc
également être étendue aux constellations de « regroupement familial
inversé », même si celle-ci n'a pas été explicitement prévue par la loi, dès
lors qu'une telle extension correspondrait tout à fait au but et au sens de
cette disposition.
Le Tribunal administratif fédéral ne peut toutefois se rallier à cette
interprétation.
4.2.1 Certes, l'idée directrice de l'asile accordé à la famille consiste à
régler de manière uniforme le statut du noyau familial, tel qu'il existait au
moment de la fuite, pour autant que ses membres possèdent la même na-
tionalité que le réfugié (cf. Message du 4 décembre 1995 concernant la
révision totale de la loi sur l'asile ainsi que la modification de la loi fédérale
sur le séjour et l'établissement des étrangers, FF 1996 II 1, 67 s., ad art.
48). Le Tribunal administratif fédéral rappelle toutefois que l'art. 51 LAsi
constitue une disposition spéciale, permettant d'accorder aux personnes
qui en remplissent les conditions un statut plus favorable que celui ‒ ordi-
naire ‒ d'une autorisation cantonale de séjour fondée sur les prescriptions
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de la LEtr. Par conséquent, l'art. 51 LAsi, et singulièrement ses al. 1 et 4,
ne sauraient être interprétés de manière extensive, dès lors que le droit
ordinaire de police des étrangers reste applicable (cf. arrêt du TAF
E‒4144/2014 du 26 septembre 2014 consid. 4.3 et jurisprudence citée).
4.2.2 Or, une interprétation restrictive de l'art. 51 LAsi amène le
Tribunal administratif fédéral à conclure que le cercle des bénéficiaires de
l'art. 51 LAsi a été défini par le législateur de manière exhaustive. Cette
interprétation est d'ailleurs confortée par la systématique de la loi: avant
son abrogation, l'ancien al. 2 de cette disposition prévoyait de manière
explicite que le cercle des personnes bénéficiant de l'asile familial pouvait,
à certaines conditions, être élargi à d'autres proches parents que ceux
définis à l'al. 1, pour des raisons humanitaires. Ainsi, pour les parents au-
tres que ceux appartenant au noyau familial au sens strict visé par l'art. 51
al. 1 LAsi (conjoint ou enfant mineur), une exigence supplémentaire
devait encore être remplie, à savoir l'existence de « raisons particulières »
(explicitées à l'ancien art. 38 de l'ordonnance 1 sur l'asile du 11 août 1999
[OA 1, RS 142.311, RO 1999 2302]). Il fallait dans ce cas que le parent du
réfugié installé en Suisse dépende à ce point de lui, en raison de motifs
graves inhérents à sa personne (par exemple un handicap important), qu'il
se révèle indispensable qu'il vive en communauté durable avec lui. La
seule dépendance financière ou un lien affectif ne suffisaient pas à consti-
tuer une « raison particulière » au sens de la disposition légale précitée (cf.
arrêts du TAF D‒5848/2013 du 7 novembre 2013 et D‒4229/2011 du
8 août 2011; cf. également dans ce sens JICRA 2001 no 24 consid. 3;
JICRA 2000 no 27 consid. 5a; JICRA 2000 no 21 consid. 6c/cc; JICRA
2000 no 4 consid. 5b). L'al. 2 de l'art. 51 LAsi constituait donc une
exception à la liste exhaustive des bénéficiaires de l'art. 51 al. 1 LAsi. Il
permettait d'élargir l'asile familial notamment aux cas de « regroupement
familial inversé », mais uniquement lorsque des « raisons particulières »
plaidaient en faveur d'un tel regroupement.
4.2.3 En supprimant l'exception prévue à l'art. 51 al. 2 LAsi ‒ et donc
la possibilité d'élargir le cercle des bénéficiaires également à d'autres
proches parents ‒ le législateur a manifestement voulu restreindre l'octroi
de l'asile familial aux seuls bénéficiaires visés à l'al. 1 de cette disposition.
Cette interprétation ressort d'ailleurs clairement des débats parlementaires.
L'art. 51 LAsi a en effet donné lieu à de vives discussions au sein du
Conseil national dans le cadre de la révision partielle de la loi sur l'asile. A
l'origine, la Commission des institutions politiques avait soumis un projet
proposant d'abroger l'art. 51 LAsi dans son entier, mettant ainsi en œuvre
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une initiative parlementaire déposée par le Conseiller national Müller (cf.
Rapport de la Commission des institutions politiques du 11 mai 2012; cf.
également intervention du Conseiller national André Bugnon, BO 2012
CN 1119 s.). Cette proposition visait à rompre avec l'automaticité du
regroupement familial avec une personne ayant le statut de réfugié et l'asile
en Suisse, en supprimant l'asile familial. Le statut de réfugié n'aurait alors
été accordé qu'aux seules personnes ayant invoqué et rendu vraisemblables
des motifs d'asile personnels. Les membres de la famille d'un réfugié
auraient en outre toujours pu faire une demande de regroupement familial
en vertu de la loi sur les étrangers (cf. initiative parlementaire). Cette
proposition a toutefois suscité de nombreuses dissensions, tant au sein de
la Commission que parmi les conseillers nationaux. Elle a également été
vivement combattue par le Conseil fédéral (cf. BO 2012 CN 1115 s.; voir
en particulier l'intervention de la Conseillère fédérale Sommaruga, BO
2012 CN 1118 s.). C'est donc finalement une solution de compromis,
présentée par le Conseiller national Roland Fischer, qui a été adoptée.
Celle-ci proposait de conserver l'asile familial, mais de limiter le cercle
des bénéficiaires uniquement au noyau familial visé à l'art. 51 al. 1 (le
conjoint d'un réfugié et leurs enfants mineurs) et de supprimer la
possibilité de l'accorder à d'autres membres de la famille, quels qu'ils
soient, en abrogeant l'al. 2 de cette disposition:
« Ich schlage Ihnen deshalb mit meinem Antrag eine Kompromiss-
lösung vor, welche den Grundsatz der Einheit der Familie respektiert,
jedoch die automatische Vergabe des Asyls an weitere nahestehende
Angehörige ausschliesst. Ich beantrage Ihnen deshalb, nicht den ge-
samten Artikel 51, sondern lediglich Absatz 2 aufzuheben. Das bedeu-
tet: Ehegatten, eingetragene Partnerinnen oder Partner von Flüchtlin-
gen und ihre minderjährigen Kinder werden weiterhin als Flüchtlinge
anerkannt und erhalten Asyl; in der Schweiz geborene Kinder von
Flüchtlingen werden ebenfalls anerkannt und erhalten auch Asyl; nicht
mehr möglich wäre aber der Einschluss des Familienasyls bei weiteren
dem Flüchtling nahestehenden Personen. » (cf. BO 2012 CN 1117)
Il apparaît donc clairement que le législateur a souhaité restreindre le
champ des bénéficiaires de l'asile familial aux seules personnes visées
explicitement par l'art. 51 al. 1 LAsi (voir aussi consid. 3.2). Pour tous les
autres membres de la famille (y compris les ascendants d'un réfugié encore
mineur), le regroupement familial de ces personnes doit désormais être
traité uniquement en vertu de la LEtr, et non selon le régime spécial de la
LAsi. L'art. 51 LAsi ne peut ainsi pas faire l'objet d'une interprétation
extensive pour y englober également les ascendants (et frères et sœurs)
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d'un réfugié mineur, comme le préconise le recourant. Une telle interpréta-
tion irait en effet à l'encontre de la volonté claire du législateur de sup-
primer l'asile familial pour les personnes autres que celles visées à l'al. 1
de cette disposition.
4.2.4 Enfin, le recourant ne saurait se prévaloir utilement, dans la
présente procédure, d'une violation ni de la CDE ni de l'art. 8 par. 1 CEDH.
En effet, de jurisprudence constante, en l'absence de réalisation de l'une
des conditions fixées à l'art. 51 LAsi, il n'appartient pas aux autorités com-
pétentes en matière d'asile d'examiner l'affaire encore sous l'angle de
l'art. 8 CEDH (cf. notamment arrêt E‒4144/2014 consid. 3.6 et jurispru-
dence citée), question qui est du seul ressort des autorités compétentes en
matière d'autorisations d'entrée en Suisse en vue d'un séjour au titre du
regroupement familial et qui relève du droit ordinaire des étrangers.
Au demeurant, le Tribunal administratif fédéral observe que les disposi-
tions de la CDE ne confèrent aucun droit à un enfant ou à ses parents à
entrer et à séjourner en Suisse au titre du regroupement familial (cf.
Message du 29 juin 1994 sur l'adhésion de la Suisse à la Convention de
1989 relative aux droits de l'enfant, FF 1994 V 1, 35 et 76 ad art. 10 CDE;
ATF 126 II 377 consid. 5d; 124 II 361 consid. 3b; cf. également arrêt du
TAF E‒6525/2010 du 4 octobre 2010 consid. 4.4).
4.3 Au vu de ce qui précède, c'est à bon droit que le SEM a refusé
l'autorisation d'entrée en Suisse et l'asile familial à la mère et aux sœurs de
A. Il s'ensuit que le recours doit être rejeté.