Nichteintreten auf Asylgesuch und Wegweisung
(Dublin-Verfahren)
2015/4
BVGE / ATAF / DTAF 73
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Auszug aus dem Urteil der Abteilung V
i.S. A., B., C., D. und E. gegen Bundesamt für Migration
E‒6629/2014 vom 12. März 2015
Nichteintreten auf ein Asylgesuch (Dublin-Verfahren). Überstellung
von Familien nach Italien. Grundsatzurteil.
Art. 31a Abs. 1 Bst. b AsylG. Art. 3 EMRK.
Die vom EGMR verlangte individuelle Garantie seitens Italien
betreffend eine kindgerechte Unterbringung und die Wahrung
der Einheit der Familie ist keine Überstellungsmodalität, sondern
stellt eine materielle völkerrechtliche Zulässigkeitsvoraussetzung
der Überstellung dar. Als solche muss sie einer Überprüfung
durch das Bundesverwaltungsgericht offenstehen (E. 4.3).
Non-entrée en matière sur une demande d'asile (procédure Dublin).
Transfert de familles en Italie. Arrêt de principe.
Art. 31a al. 1 let. b LAsi. Art. 3 CEDH.
L'existence de garanties individuelles d'un hébergement confor-
me aux besoins particuliers des enfants et au respect de l'unité
familiale, exigée par la CourEDH de la part de l'Italie, n'est pas
une modalité de mise en œuvre du transfert, mais une condition
matérielle de la conformité du transfert aux engagements de la
Suisse relevant du droit international. Elle est donc soumise au
contrôle du Tribunal administratif fédéral (consid. 4.3).
Non entrata nel merito di una domanda d'asilo (procedura Dublino).
Trasferimento di famiglie in Italia. Sentenza di principio.
Art. 31a cpv. 1 lett. b LAsi. Art. 3 CEDU.
Le garanzie individuali richieste dalla CorteEDU all'Italia per la
presa a carico di minori conformemente ai diritti del fanciullo ed
al rispetto dell'unità della famiglia non è una questione inerente
alle modalità di trasferimento, bensì costituisce un presupposto
materiale d'ammissibilità dello stesso in conformità al diritto
internazionale. In quanto tale deve poter essere sottoposta al con-
trollo del Tribunale amministrativo federale (consid. 4.3).
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Gemäss eigenen Angaben ist die Beschwerdeführerin A. im Februar 2011
zusammen mit ihren vier minderjährigen Kindern illegal aus Eritrea in
den Sudan ausgereist. 2014 seien sie nach Libyen gereist, von wo aus sie
später mit einem Boot in See gestochen seien; von der italienischen Küs-
tenwache seien sie an Land gebracht worden. Nach ein paar Tagen Auf-
enthalt in Italien seien sie in die Schweiz weitergereist. Hier suchten sie
am 15. Juli 2014 um Asyl nach.
Mit Verfügung vom 29. Oktober 2014 trat das Bundesamt für Migration
(BFM, heute: Staatssekretariat für Migration, SEM) auf die Asylgesuche
der Beschwerdeführenden nicht ein und verfügte die Überstellung nach
Italien, welches gemäss Verordnung (EU) Nr. 604/2013 (nachfolgend:
Dublin-III-VO) für die Behandlung der Asylgesuche zuständig sei.
Mit Eingabe vom 12. November 2014 erhoben die Beschwerdeführenden
beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde, welche sie mit der jüngs-
ten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
(EGMR) begründeten (vgl. Urteil des EGMR Tarakhel gegen Schweiz
vom 4. November 2014, Grosse Kammer 29217/12).
Mit Vernehmlassung vom 28. November 2014 hielt das BFM hinsichtlich
der jüngsten Rechtsprechung des EGMR fest, dass das erwähnte Urteil
keine systemischen Unzulänglichkeiten im italienischen System feststel-
le. Ferner betonte es, dass es asylsuchende Personen erst dann nach Ita-
lien überstellen werde, wenn die notwendigen expliziten Garantien von
Seiten der italienischen Behörden vorliegen würden.
Das Urteil erging in Besetzung mit fünf Richtern beziehungsweise Rich-
terinnen und bildete Gegenstand eines von der Vereinigung der Abteilun-
gen IV und V im Sinne von Art. 25 Abs. 2 und 3 VGG getroffenen Ent-
scheids.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut, hebt die Ver-
fügung vom 29. Oktober 2014 auf und weist die Sache zur vollständigen
und richtigen Sachverhaltsfeststellung und zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurück.
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Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden beantragte in sei-
ner Beschwerdeeingabe, die angefochtene Verfügung sei im Lichte der
jüngsten Rechtsprechung des EGMR aufzuheben und die Sache an die
Vorinstanz für weitere Abklärungen zurückzuweisen. Diese Rüge, der
rechtserhebliche Sachverhalt sei ungenügend festgestellt worden, ist vor-
ab zu prüfen, da ein Verfahrensmangel allenfalls geeignet wäre, eine Kas-
sation des vorinstanzlichen Entscheides zu bewirken (vgl. KÖLZ/HÄNER/
BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun-
des, 3. Aufl. 2013, Rz. 1156 m.w.H.).
3.2 Der Untersuchungsgrundsatz gehört zu den allgemeinen Grund-
sätzen des Verwaltungs- beziehungsweise Asylverfahrens (Art. 12
VwVG). Demnach hat die Behörde von Amtes wegen für die richtige
und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sor-
gen, die für das Verfahren notwendigen Unterlagen zu beschaffen, die
rechtlich relevanten Umstände abzuklären und ordnungsgemäss darüber
Beweis zu führen. Unrichtig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn der
Verfügung ein falscher und aktenwidriger Sachverhalt zugrunde gelegt
wird. Ferner ist dies der Fall, wenn die Vorinstanz nicht alle entscheid-
wesentlichen Gesichtspunkte des Sachverhalts prüfte, etwa weil sie die
Rechtserheblichkeit einer Tatsache zu Unrecht verneinte. Unvollständig
ist die Sachverhaltsfeststellung demgegenüber, wenn nicht alle für den
Entscheid rechtsrelevanten Sachumstände berücksichtigt wurden (vgl.
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1043). Der Untersuchungsgrundsatz
gilt indes nicht uneingeschränkt, zumal er sein Korrelat in der Mitwir-
kungspflicht des Asylsuchenden findet (Art. 13 VwVG und Art. 8 AsylG
[SR 142.31]).
3.3 Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet das Bundesverwal-
tungsgericht in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit
verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Eine Kassation und
Rückweisung an die Vorinstanz ist insbesondere angezeigt, wenn weitere
Tatsachen festgestellt werden müssen und ein umfassendes Beweisver-
fahren durchzuführen ist (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1155).
Die in diesen Fällen fehlende Entscheidungsreife kann grundsätzlich
zwar auch durch die Beschwerdeinstanz selbst hergestellt werden, wenn
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dies im Einzelfall aus prozessökonomischen Gründen angebracht er-
scheint; sie muss dies aber nicht (vgl. BVGE 2012/21 E. 5 m.w.H.).
4.
4.1 Der EGMR weist in seinem Urteil Tarakhel zunächst darauf hin,
dass die Schweiz gemäss der Souveränitätsklausel der Dublin-III-VO be-
rechtigt sei, auf einen Asylantrag einzutreten und das Asylverfahren
durchzuführen. Dementsprechend könne nicht behauptet werden, die
Schweiz sei aufgrund einer internationalen Vereinbarung zu einer Rück-
führung in einen anderen Mitgliedstaat verpflichtet. Angesichts dieser
Tatsache habe die Schweiz die Verantwortung aus Art. 3 der Konvention
vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grund-
freiheiten (EMRK, SR 0.101) zu tragen (vgl. Urteil Tarakhel, a.a.O.,
§§ 88 ff.).
Hinsichtlich der Lebensbedingungen von asylsuchenden Personen in Ita-
lien stellte der Gerichtshof keine systemischen Mängel fest. Die heutige
Lage Italiens sei nicht mit derjenigen von Griechenland (vgl. Urteil des
EGMR M.S.S. gegen Belgien und Griechenland vom 21. Januar 2011,
Grosse Kammer 30696/09) vergleichbar. Die Struktur und der allgemeine
Zustand der Aufnahmebedingungen in Italien würden noch kein grund-
sätzliches Hindernis für Asylsuchende darstellen, auch wenn Zweifel
hinsichtlich der Kapazitäten nicht ausgeschlossen werden könnten (vgl.
Urteil Tarakhel, a.a.O., §§ 114 f. und 120).
Des Weiteren ruft der EGMR in Erinnerung, dass die Anwendbarkeit von
Art. 3 EMRK ein gewisses Mindestmass an Schwere voraussetze, welche
jedoch relativ sei und von den Umständen des Einzelfalles abhänge. Als
besonders benachteiligte und verletzliche Gruppe (« catégorie de la po-
pulation particulièrement défavorisée et vulnérable ») würden asylsu-
chende Personen einen speziellen Schutz benötigen, welcher umso wich-
tiger werde, wenn es sich dabei ‒ angesichts ihrer speziellen Bedürfnisse
und ihrer Verletzlichkeit (« eu égard à leurs besoins particuliers et à leur
extrême vulnérabilité ») ‒ um Kinder handle (vgl. Urteil Tarakhel, a.a.O.,
§§ 118 f.). Angesichts der erwähnten ernsthaften Zweifel an den aktuel-
len Kapazitäten der italienischen Aufnahmestrukturen bestehe eine ge-
wisse Wahrscheinlichkeit, dass Dublin-Rückkehrer in Italien keine oder
nur eine überfüllte Unterkunft vorfinden würden, wo keinerlei Privat-
sphäre, wenn nicht gar gesundheitsgefährdende und gewaltgeprägte Be-
dingungen herrschten (vgl. Urteil Tarakhel, a.a.O., §§ 115 und 120). Da-
raus folge, dass es eine Verletzung von Art. 3 EMRK darstellen würde,
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wenn die Schweizer Behörden eine Überstellung von Familien mit Kin-
dern nach Italien vornähme, ohne zuvor von den italienischen Behörden
eine individuelle Garantie erhalten zu haben, dass für eine kindgerechte
Unterbringung gesorgt sei und die Einheit der Familie gewahrt werde
(vgl. Urteil Tarakhel, a.a.O., § 122).
4.2 Das BFM stellte sich in seiner Vernehmlassung vom 28. No-
vember 2014 auf den Standpunkt, die fraglichen individuellen Garantien
seien erst im Zeitpunkt des Vollzugs einzuholen. Es handle sich dabei um
blosse Überstellungsmodalitäten und nicht um Voraussetzungen, welche
bereits vor Erlass des Nichteintretensentscheides und der Anordnung der
Überstellung vorliegen müssten, zumal auch praktische Überlegungen
für ein solches Vorgehen sprechen würden, könne doch zwischen einem
rechtskräftigen Erlass der Überstellungsanordnung und dem effektiven
Moment der Überstellung geraume Zeit verstreichen.
4.3 Das Bundesverwaltungsgericht teilt diese Ansicht nicht. Das
Vorliegen der von den italienischen Behörden einzuholenden Garantien
einer kindgerechten und die Einheit der Familie respektierenden Unter-
bringung ist nicht eine blosse Überstellungsmodalität, sondern stellt ge-
mäss dem Urteil Tarakhel eine materielle Voraussetzung der völkerrecht-
lichen Zulässigkeit einer Überstellung nach Italien dar. Als solche muss
sie einer gerichtlichen Überprüfung offenstehen (vgl. dazu BVGE
2010/45, welcher sich zu Überstellungshindernissen aus internationalem
Recht äussert). Dass das Bundesverwaltungsgericht die Zulässigkeit ei-
ner Überstellung in den Mitgliedstaat im Lichte von Art. 3 EMRK ledig-
lich im Sinne einer Prüfung « unter Bedingungen » (nämlich unter der
Bedingung künftiger Modalitäten des Vollzugs) kontrollieren könnte, ent-
spricht nicht der Konzeption des Gesetzgebers. Vielmehr stellt in Dublin-
Verfahren die Zulässigkeit einer Überstellung (generell das Fehlen von
Überstellungshindernissen) eine Voraussetzung dafür dar, dass das SEM
einen Nichteintretensentscheid gestützt auf Art. 31a Abs. 1 Bst. b AsylG
fällen kann (vgl. BVGE 2010/45 E. 10). Da eine gerichtliche Über-
prüfung von Vollzugsmodalitäten nach Vorliegen eines rechtskräftigen
Überstellungsentscheides nicht mehr vorgesehen ist, muss die Überprü-
fungsmöglichkeit eines solchen Entscheides für eine Familie, welche im
Rahmen der Dublin-III-VO nach Italien überstellt werden soll, im or-
dentlichen Beschwerdeverfahren bestehen, und es müssen demnach be-
züglich Italien die im Sinne des erwähnten Urteils des EGMR erforderli-
chen konkreten individuellen Garantien im ordentlichen Verfahren ‒ und
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nicht erst im Vollzugsstadium ‒ vorliegen. Blosse generelle Absichtser-
klärungen seitens Italien können nicht ausreichen, um eine allfällige Ver-
letzung von Art. 3 EMRK ausschliessen zu können. Entsprechend den
Voraussetzungen, wie sie im Urteil Tarakhel genannt sind, muss im Zeit-
punkt der Verfügung des SEM eine konkrete und individuelle Zusiche-
rung ‒ insbesondere unter Namens- und Altersangaben der betroffenen
Personen ‒ vorliegen, mit welcher namentlich garantiert wird, dass eine
dem Alter der Kinder (oder des Kindes) entsprechende Unterkunft bei
der Ankunft der Familie in Italien zur Verfügung steht, und dass die
Familie bei der Unterbringung nicht getrennt wird (vgl. Urteil Tarakhel,
a.a.O., § 120).
4.4 Im vorliegenden Verfahren betreffend die Beschwerdeführerin
und ihre vier minderjährigen Kinder finden sich entsprechende indi-
viduelle und konkrete Garantien nicht in den Akten und sind auch im
Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens nicht eingeholt und dem Bun-
desverwaltungsgericht vorgelegt worden. Der entscheidrelevante Sach-
verhalt im Hinblick auf die Frage, ob eine Überstellung nach Italien völ-
kerrechtskonform im Sinne von Art. 3 EMRK sei, ist demnach nicht
rechtsgenüglich erstellt. Es erweist sich somit als angezeigt, die Sache
zwecks Vornahme der erforderlichen Abklärungen an die Vorinstanz zu-
rückzuweisen.
4.5 Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen. Die angefochtene
Verfügung vom 29. Oktober 2014 ist aufzuheben und die Sache in An-
wendung von Art. 61 Abs. 1 VwVG zur vollständigen und richtigen
Sachverhaltsermittlung und Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an
die Vorinstanz zurückzuweisen. Auf die weiteren Vorbringen in der
Rechtsmitteleingabe ist aufgrund der vorliegenden Kassation zum heuti-
gen Zeitpunkt nicht näher einzugehen.