Öffentlichkeitsprinzip 2015/43
BVGE / ATAF / DTAF 627
43
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. Verein Dignitas – Menschenwürdig leben – Menschenwürdig sterben
gegen Schweizerischer Nationalfonds zur Förderung der
wissenschaftlichen Forschung
A‒590/2014 vom 16. Dezember 2014
Öffentlichkeitsprinzip. Zugang zu amtlichen Dokumenten. Persön-
licher Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes.
Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b BGÖ.
1. Begriff der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a
BGÖ. Die Zuordnung eines Rechtssubjekts beziehungsweise einer
Organisation zur (dezentralen) Bundesverwaltung oder zu den
ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden Trägern von Verwal-
tungsaufgaben erfolgt anhand verschiedener typologischer Krite-
rien, wie Rechts- und Organisationsform, Aufgabentyp sowie fi-
nanziellen und organisatorischen Steuerungsmöglichkeiten durch
den Bund (E. 6.2‒6.4).
2. Ein ausserhalb der Bundesverwaltung stehender Rechtsträger
fällt auch insoweit, als ihm vom Bundesrat einzelfallweise Verwal-
tungsaufgaben übertragen werden, nicht unter den Begriff der
(dezentralen) Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a
BGÖ (E. 6.5).
3. Umfang des Öffentlichkeitsprinzips bei ausserhalb der Bundes-
verwaltung stehenden Organisationen und Personen des öffent-
lichen oder privaten Rechts, denen Erlass- oder Verfügungskom-
petenz zukommt (Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ; E. 7).
Principe de la transparence. Accès à des documents officiels. Champ
d'application personnel de la loi sur la transparence.
Art. 2 al. 1 let. a et b LTrans.
1. Notion d'administration fédérale au sens de l'art. 2 al. 1 let. a
LTrans. Le rattachement d'un sujet de droit ou d'un organisme à
l'administration fédérale (décentralisée) ou aux titulaires de
tâches administratives extérieurs répond à divers critères typolo-
giques, tels que la forme juridique et organisationnelle, le type de
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tâche et les possibilités de pilotage organisationnelles et financières
de la Confédération (consid. 6.2‒6.4).
2. Une entité juridique extérieure à l'administration fédérale ne
tombe pas non plus sous le coup de la notion d'administration fé-
dérale (décentralisée) au sens de l'art. 2 al. 1 let. a LTrans du seul
fait que le Conseil fédéral lui confie au cas par cas des tâches ad-
ministratives (consid. 6.5).
3. Etendue du principe de la transparence pour des organismes et
personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à l'adminis-
tration fédérale, qui jouissent de la compétence d'édicter des actes
ou de statuer (art. 2 al. 1 let. b LTrans; consid. 7).
Principio di trasparenza. Accesso a documenti ufficiali. Campo di
applicazione personale della legge sulla trasparenza.
Art. 2 cpv. 1 lett. a e b LTras.
1. Concetto di amministrazione federale ai sensi dell'art. 2 cpv. 1
lett. a LTras. L'assimilazione di un soggetto giuridico, rispettiva-
mente di un organismo, all'amministrazione federale (decentraliz-
zata) o a titolari di compiti amministrativi esterni all'amministra-
zione federale avviene sulla base di vari criteri tipologici, quali
forma giuridica e organizzativa, tipo di compiti, così come possi-
bilità di controllo finanziario ed organizzativo da parte della Con-
federazione (consid. 6.2‒6.4).
2. Un'entità giuridica esterna all'amministrazione federale non rien-
tra nella nozione di amministrazione federale (decentralizzata) ai
sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. a LTras, per il semplice fatto che il Con-
siglio federale le attribuisce occasionalmente dei compiti ammini-
strativi (consid. 6.5).
3. Portata del principio di trasparenza per gli organismi e le persone
di diritto pubblico o privato esterne all'amministrazione federale
che hanno facoltà di emanare atti normativi o di emettere decisioni
(art. 2 cpv. 1 lett. b LTras; consid. 7).
Der Schweizerische Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen
Forschung (SNF) ist eine Stiftung des Privatrechts mit Sitz in Bern, welche
die wissenschaftliche Forschung in der Schweiz fördert.
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Am 24. Februar 2010 beauftragte der Bundesrat den SNF mit der Durch-
führung des Nationalen Forschungsprogramms 67 « Lebensende » (nach-
folgend: NFP 67).
Mit Begehren vom 26. Mai 2013 ersuchte der Verein Dignitas ‒ Men-
schenwürdig leben ‒ Menschenwürdig sterben (nachfolgend: Gesuchstel-
ler oder Beschwerdeführer) den SNF um Zugang zu Dokumenten des
NFP 67 (nachfolgend: Dokumente gemäss Begehren A‒E).
Mit Schreiben vom 17. Juni 2013 beschied der SNF, dass er bezüglich der
Dokumente im Zusammenhang mit dem Begehren A eingeschränkten Zu-
gang gewähre, im Übrigen jedoch der Zugang verweigert werde.
Am 1. Juli 2013 reichte der Gesuchsteller beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragen (EDÖB) einen Schlichtungs-
antrag ein und verlangte sinngemäss, es sei umfassend Zugang zu ge-
währen.
Am 5. Dezember 2013 erliess der EDÖB gegenüber dem SNF die Empfeh-
lung, der Zugang zu gewissen Dokumenten sei vollständig (Begehren A)
oder teilweise (Begehren B) zu gewähren; zu anderen Dokumenten sei der
Zugang jedoch zu verweigern (Begehren C, D und E).
Mit Verfügung vom 20. Dezember 2013 legte der SNF dem Gesuchsteller
die Dokumente gemäss Begehren A vollständig offen (Ziff. 1). Demge-
genüber verweigerte er den Zugang zu den Dokumenten gemäss Begehren
B‒E (Ziff. 2).
Gegen diese Verfügung erhebt der Gesuchsteller am 31. Januar 2014 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, Ziff. 2 der ange-
fochtenen Verfügung sei aufzuheben und es sei ihm ungeschmälert Zugang
zu den Dokumenten gemäss Begehren B‒E zu gewähren; eventuell sei
ihm der Zugang zu den Dokumenten in « reduziertem Umfang zu ermög-
lichen ».
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut; im
Übrigen weist es sie jedoch ab, soweit es darauf eintritt.
Der Beschwerdeführer erhebt am 2. Februar 2015 Beschwerde beim
Bundesgericht. Dieses heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt,
und hebt den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts insoweit auf, als
er Zugang zu der Synopsis und zum Gesamtkommentar der Gutachten ge-
währt. Die Sache wird zur Neuverlegung der Parteientschädigung zurück-
gewiesen (Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015).
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Aus den Erwägungen:
5. Zunächst ist auf den persönlichen Geltungsbereich des Öffent-
lichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) einzugehen
und zu prüfen, ob und in welchen Bereichen die Vorinstanz den Bestim-
mungen des BGÖ unterliegt (…).
5.1 Die Vorinstanz macht geltend, sie sei als privatrechtliche Stiftung
organisiert, die ausserhalb der Bundesverwaltung stehe. Demnach komme
eine Unterstellung unter das BGÖ ‒ mangels Zugehörigkeit zur Bundes-
verwaltung ‒ gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ nur in jenen Bereichen in
Frage, in denen sie Verfügungen erlasse. Sodann könne sie auch nicht als
« verlängerter Arm » zur Bundeszentralverwaltung bezeichnet und dem
BGÖ insgesamt unterstellt werden.
5.2 Nach Ansicht des Beschwerdeführers lässt die Tatsache, dass die
Vorinstanz als privatrechtliche Stiftung im Handelsregister eingetragen ist,
keineswegs den Schluss zu, diese unterstehe mit ihrer Tätigkeit nicht den
Bestimmungen des BGÖ. Denn einerseits würden beinahe sämtliche fi-
nanziellen Mittel der Vorinstanz aus der Bundeskasse stammen und das
vorliegend strittige NFP 67 werde sogar ausschliesslich mittels öffent-
licher Gelder finanziert. Andererseits handle es sich bei der Vorinstanz ge-
mäss Art. 10 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Förderung der Forschung
und der Innovation vom 14. Dezember 2012 (FIFG, SR 420.1) um das
Förderorgan des Bundes für wissenschaftliche Forschung. Insgesamt folge
daraus, dass die Vorinstanz ‒ jedenfalls im Zusammenhang mit einem For-
schungsprogramm von gesamtschweizerischer Bedeutung (NFP) ‒ eine
öffentliche Aufgabe des Bundes wahrnehme, weshalb sie diesbezüglich
dem BGÖ unterstehe.
6. Der persönliche Geltungsbereich des BGÖ ist im Folgenden auf
dem Wege der Gesetzesauslegung zu klären.
6.1 Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des Sinngehalts einer Be-
stimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der Gesetzes-
bestimmung. Ist dieser nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar
klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die übri-
gen Auslegungselemente zurückzugreifen. Abzustellen ist insbesondere
auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung),
ihren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die
ihr im Kontext mit anderen Normen (systematische Auslegung) zukommt
(sog. « Methodenpluralismus »; vgl. BGE 137 III 217 E. 2.4.1; Urteil des
BGer 1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 3.5.1; vgl. statt vieler: Urteil des
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BVGer A‒4962/2012 vom 22. April 2013 E. 5.1). Es sollen all jene
Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf
ein vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft
haben (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl. 2010, Rz. 217). Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu
wählen, die der Verfassung entspricht (BGE 134 II 249 E. 2.3; BVGE
2007/41 E. 4.2).
6.2 Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ gilt das Gesetz für die Bundes-
verwaltung. Welche Tragweite diesem Begriff zukommt und welche Ver-
waltungseinheiten darunter fallen, wird hingegen nicht ausgeführt. Ebenso
wenig lässt sich der italienischen und der französischen Fassung Näheres
hierzu entnehmen, da diese ausschliesslich von « all'amministrazione fe-
derale » oder « à l'administration fédérale » sprechen. Mangels Legalde-
finition des Begriffs der Bundesverwaltung liegt somit ein unklarer Wort-
laut vor, weshalb die weiteren Auslegungsmethoden heranzuziehen sind.
6.3 Aus der Botschaft vom 12. Februar 2003 zum BGÖ (BBl 2003
1963, nachfolgend: Botschaft BGÖ) folgt, dass der Begriff der Bun-
desverwaltung gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ sowohl die zentrale
Verwaltung samt den Departementen und der Bundeskanzlei als auch die
dezentralen Verwaltungseinheiten umfasst. Der Begriff sei identisch mit
denjenigen in Art. 178 BV und Art. 2 des Regierungs- und Verwaltungs-
organisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010; vgl.
Botschaft BGÖ, BBl 2003 1963, 1985 f.). Weiter folgt aus den Materia-
lien, dass der historische Gesetzgeber die Vorinstanz ausdrücklich nicht
zur dezentralen Bundesverwaltung zählt, sondern zu den Organisationen,
welche ausserhalb der Bundesverwaltung stehen (Botschaft BGÖ, BBl
2003 1963, 1986 f.). Da jedoch aufgrund des obigen Verweises auf die BV
und das RVOG der Gesetzessystematik besondere Beachtung zu schenken
ist und die Bestimmungen des RVOG und der Regierungs- und Verwal-
tungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR
172.010.1) betreffend die organisationsrechtliche Abgrenzung von dezen-
tralen und externen Verwaltungsträgern grundlegende Änderungen erfah-
ren haben, kann der Botschaft BGÖ, welche auf die alten Gesetzesbe-
stimmungen abstellt, allein kein entscheidendes Gewicht zukommen (vgl.
Urteil A‒4962/2012 E. 5.4).
6.4
6.4.1 Werden im Rahmen der systematischen Auslegung die Bestim-
mungen der BV und des RVOG herangezogen, zeigt sich, dass auch diese
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beiden Erlasse auf eine Definition des Begriffs der Bundesverwaltung ver-
zichten. Während Art. 178 BV von einem zweigliedrigen Modell ausgeht
und grundsätzlich nur zwischen Bundesverwaltung (Abs. 1 sowie 2) und
den ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden Trägern von Verwal-
tungsaufgaben unterscheidet (Abs. 3; nachfolgend: externe Träger von
Verwaltungsaufgaben oder externe Träger), differenziert Art. 2 Abs. 3
RVOG ausdrücklich zwischen zentralen und dezentralen Einheiten der
Bundesverwaltung (vgl. auch GIOVANNI BIAGGINI, in: St. Galler Kom-
mentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 178
N. 6 und 9 [nachfolgend: St. Galler Kommentar]). Gemäss Art. 6 Abs. 2
RVOV (Änderung vom 30. Juni 2010, AS 2010 3175) fallen Personen und
Organisationen des öffentlichen oder privaten Rechts, die durch Gesetz
geschaffen worden sind und überwiegend Dienstleistungen mit Monopol-
charakter oder Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht er-
füllen, unter den Bestand der dezentralen Bundesverwaltung. Gestützt auf
diesen Grundsatz unterscheidet Art. 7a RVOV sodann vier Kategorien de-
zentraler Verwaltungseinheiten (vgl. Bst. a‒d). Demgegenüber gehören
externe Träger von Verwaltungsaufgaben im Sinne von Art. 2 Abs. 4
RVOG, welche überwiegend Dienstleistungen am Markt erbringen, nicht
zum Bestand der Bundesverwaltung. Gleiches gilt für Organisationen und
Personen des Privatrechts, die der Bund mit Finanzhilfen und Abgeltungen
nach Art. 3 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG, SR
616.1) unterstützt oder an denen er mit einer Minderheit beteiligt ist (Art. 6
Abs. 3 RVOV). Demnach sieht die RVOV neuerdings vor, dass Verwal-
tungsträger mittels einer Kombination von typologischen Kriterien, wie
der Rechts- und Organisationsform, des Aufgabentyps sowie der ver-
schiedenen Steuerungsmöglichkeiten durch den Bund (finanzielle bzw.
organisatorische Steuerung), beurteilt und entweder der dezentralen Bun-
desverwaltung oder der Kategorie der externen Träger von Verwaltungs-
aufgaben zugeordnet werden (vgl. Bericht zum Anhang zur Regierungs-
und Verwaltungsorganisationsverordnung [RVOV] vom 12. Dezember
2008 [nachfolgend: Bericht RVOV], in: VPB 2/2009, S. 57 ff., 81 ff.). Für
eine ausschliesslich auf das Kriterium der Rechtspersönlichkeit be-
schränkte Beurteilung besteht somit kein Raum mehr (vgl. BIAGGINI, in:
St. Galler Kommentar, a.a.O., Art. 178 N. 10; anderer Ansicht: THOMAS
SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz [RVOG],
2007, Art. 2 N. 63).
6.4.2 Werden die einzelnen typologischen Kriterien auf die Vorinstanz
angewandt, fällt was folgt in Betracht:
Öffentlichkeitsprinzip 2015/43
BVGE / ATAF / DTAF 633
6.4.2.1 Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine privatrechtliche Stif-
tung, welche keine Leistungen am Markt erbringt. Denn gemäss Art. 7 des
Forschungs- und Innovationsförderungsgesetzes vom 7. Oktober 1983
(FIFG von 1983, AS 1984 28) besteht der Auftrag der Institutionen der
Forschungsförderung, zu welchen die Vorinstanz gehört (vgl. Art. 5 Bst. a
Ziff. 1 FIFG von 1983), in der Erfüllung von Aufgaben, welche zweck-
mässigerweise von Wissenschaftlern in eigener Verantwortung zu lösen
sind und die nicht unmittelbar kommerziellen Zwecken dienen (Abs. 1)
sowie in der Förderung der Forschung (Abs. 2). Dabei fördert der Bund
die Forschung, indem er unter anderem Beiträge an die Institutionen der
Forschungsförderung vergibt (Art. 6 Abs. 1 Bst. d FIFG von 1983). Ent-
sprechend kann die Tätigkeit der Vorinstanz ‒ zumindest soweit sie die
Förderung der Grundlagenforschung betrifft (vgl. Art. 7 Abs. 1 FIFG von
1983; Botschaft vom 18. November 1981 über ein Forschungsgesetz, BBl
1981 III 1021, 1073, nachfolgend: Botschaft Forschungsgesetz; MARKUS
SCHOTT, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., Art. 64 N. 24) ‒ als Dienstleis-
tung mit Monopolcharakter bezeichnet werden, werden doch von dieser
Tätigkeitskategorie insbesondere auch meritorische Güter, wie die For-
schung, erfasst (vgl. Bericht RVOV S. 83; Bericht des Bundesrates zur
Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben [Corporate-Gover-
nance-Bericht] vom 13. September 2006, BBl 2006 8233, 8261). Dies
spricht auf den ersten Blick grundsätzlich für die Zuordnung zu den Auf-
gabenträgern der dezentralen Bundesverwaltung.
6.4.2.2 Werden im Weiteren die Steuerungsmöglichkeiten des Bundes
berücksichtigt, fällt auf, dass diese nur eingeschränkt gegeben sind. Denn
die Stiftung stellt ein rechtlich verselbstständigtes beziehungsweise per-
sonifiziertes Zweck- oder Sondervermögen dar (vgl. Art. 80 ZGB;
HAROLD GRÜNINGER, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 5. Aufl.
2014, Art. 80 N. 1). Sie ist eine dem Willen beziehungsweise der Verfü-
gung ihrer Organe und Destinatäre wie auch ‒ sobald sie einmal errichtet
ist ‒ ihres Stifters entzogene juristische Person (HANS MICHAEL RIEMER,
in: Berner Kommentar, 1975, N. 23 ff. des systematischen Teils zu
Art. 80‒89bis ZGB), deren Zweck nur noch durch den Errichtungsakt, das
heisst die Stiftungsurkunde, bestimmt wird (HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1527; vgl. jedoch zur Möglichkeit einer
Zweckänderung: Art. 86‒86b ZGB). Demnach besteht seitens des Bundes
bereits aufgrund der Ausgestaltung der Rechtsform der privatrechtlichen
Stiftung grundsätzlich keine direkte Einflussmöglichkeit. Weiter sind die
Bestimmungen zur Beschlussfähigkeit und Beschlussfassung der
einzelnen Stiftungsorgane zu berücksichtigen. Dabei zeigt sich, dass der
2015/43 Öffentlichkeitsprinzip
634 BVGE / ATAF / DTAF
Bundesrat sowohl im Stiftungsrat, welcher das oberste Organ des SNF
darstellt, als auch im Ausschuss des Stiftungsrates jeweils nur eine
Minderheit der Mitglieder ernennen kann (vgl. Art. 8 Abs. 1 und 3, Art. 11
sowie Art. 14 Abs. 1 und 4 der Statuten des Schweizerischen
Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung vom
30. März 2012 [nachfolgend: Statuten SNF], abrufbar unter:
Der SNF > Porträt > Statuten & Rechtsgrundlagen,
abgerufen am 26.11.2014). Da in beiden Gremien die Beschlüsse mit
einfachem Mehr gefasst werden und die Beschlussfähigkeit die
Anwesenheit der Mehrheit der Mitglieder oder deren Stellvertreter
voraussetzt (vgl. Art. 13 Abs. 2 und Art. 17 Abs. 2 Statuten SNF), bestehen
seitens des Bundes keine Kontrollmöglichkeiten über die Vorinstanz. Aus-
genommen ist einzig der Fall einer Änderung der Stiftungsurkunde oder
der Statuten, welche eine Dreiviertelmehrheit der anwesenden Mitglieder,
mithin auch die Zustimmung der vom Bundesrat ernannten Mitglieder,
voraussetzt (Art. 13 Abs. 2 Statuten SNF). Angesichts dieser auf die ele-
mentaren Beschlüsse eingeschränkten Einflussmöglichkeiten des Bundes
im Sinne eines Vetorechts und der mit der Rechtsform der Stiftung einher-
gehenden Verselbstständigung des Vermögens bestehen keine wesentli-
chen Steuerungsmöglichkeiten seitens des Bundes. Dies spricht für die
Qualifikation der Vorinstanz als externen Träger mit Verwaltungsaufga-
ben.
6.4.2.3 Bezüglich der Fördertätigkeit der Vorinstanz fällt zunächst auf,
dass der Bund mit seinen finanziellen Mitteln zwar zu rund 95 % zur Fi-
nanzierung der Vorinstanz beiträgt (vgl. SNF Jahresrechnung 2013, ab-
rufbar unter: Der SNF > Porträt > Zahlen & Fak-
ten > Jahresrechnung > Jahresrechnung: Archiv > Jahresrechnung 2013
S. 1, abgerufen am 26.11.2014). Trotzdem kann er nur mittels sogenannter
Leistungsvereinbarung die finanziellen Rahmenbedingungen der Förder-
tätigkeit vorgeben und die jährliche Verteilung der Förderbeiträge mit der
Vorinstanz vereinbaren (Art. 31a FIFG von 1983; vgl. SNF Leistungs-
vereinbarung 2013‒2016 vom 12. Dezember 2012, abrufbar unter:
Der SNF > Porträt > Strategie > Leistungsvereinba-
rung, abgerufen am 26.11.2014). Denn die Vorinstanz entscheidet grund-
sätzlich frei über die geeigneten Instrumente und die Form der Förderung
sowie über die Auswahl der Empfänger von Förderleistungen (vgl. Art. 8
Abs. 1 und Art. 13 FIFG von 1983; SCHOTT, in: St. Galler Kommentar,
a.a.O., Art. 64 N. 24). Demnach verfügt der Bund auch insofern nur über
eine grobe Steuerungsmöglichkeit der Vorinstanz.
Öffentlichkeitsprinzip 2015/43
BVGE / ATAF / DTAF 635
Weiter besitzt der Bundesrat die Kompetenz, die Vorinstanz mit der Durch-
führung von NFP oder der Unterstützung von Nationalen Forschungs-
schwerpunkten zu beauftragen (vgl. Art. 6 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 2 FIFG
von 1983; Art. 3 Abs. 2 Statuten SNF). Da sich die Nationalen
Forschungsprogramme jedoch nur auf rund 12 % der Bundesmittel
beziehen, welche der Vorinstanz zukommen, relativiert dies wiederum die
Einflussmöglichkeiten des Bundes (vgl. Art. 6 Abs. 3 der Forschungs- und
Innovationsförderungsverordnung vom 10. Juni 1985 [AS 1985 775,
777]).
Nach dem Gesagten kann trotz der grossen finanziellen Unterstützung mit
Bundesmitteln nicht auf das Vorliegen eines dezentralen Verwaltungsträ-
gers geschlossen werden.
6.4.2.4 Weiter ist zu berücksichtigen, dass gemäss Art. 6 Abs. 3 RVOV
jene Organisationen und Personen des Privatrechts, welche der Bund mit
Finanzhilfen oder Abgeltungen nach Art. 3 SuG unterstützt, zu den exter-
nen Trägern von Verwaltungsaufgaben gezählt werden (vgl. auch Bericht
RVOV S. 85). Gemäss Art. 3 Abs. 2 Bst. b SuG handelt es sich bei Abgel-
tungen um Leistungen an Empfänger ausserhalb der Bundesverwaltung
zur Milderung oder zum Ausgleich finanzieller Lasten, welche sich aus der
Erfüllung öffentlichrechtlicher Aufgaben ergeben, die dem Empfänger
vom Bund übertragen worden sind.
Die Beiträge, welche der Bund jeweils an die Vorinstanz ausbezahlt, sind
als Abgeltungen im Sinne von Art. 3 Abs. 2 SuG zu qualifizieren. Denn
diese gleichen die seitens der Vorinstanz zu tragenden finanziellen Lasten
aus, welche ihr aufgrund ihrer Funktion als massgebliches Organ des Bun-
des zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung entstehen (Art. 64
Abs. 1 BV; vgl. auch Botschaft Forschungsgesetz, BBl 1981 III 1021,
1022). Aus diesem Grund werden denn auch in den Materialien die Bei-
träge an die Institutionen der Forschungsförderung gemäss Art. 8‒14 FIFG
von 1983 und damit die Leistungen des Bundes an die Vorinstanz aus-
drücklich als Abgeltungen bezeichnet (vgl. Botschaft vom 15. Dezember
1986 zu einem Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen, BBl
1987 I 369, 423). Diese Ausführungen legen demnach ebenfalls nahe, dass
es sich bei der Vorinstanz um einen externen Träger mit Verwaltungsauf-
gaben und nicht um eine Einheit der dezentralen Bundesverwaltung han-
delt.
2015/43 Öffentlichkeitsprinzip
636 BVGE / ATAF / DTAF
6.4.3 Zusammengefasst folgt somit aus einer historisch-systematischen
Betrachtung, dass die Vorinstanz einen externen Träger mit Verwaltungs-
aufgaben darstellt. Entsprechend fällt die Vorinstanz als privatrechtliche
Stiftung nicht in den Geltungsbereich gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ.
Dieses Resultat deckt sich mit der Botschaft des Bundesrates zum FIFG,
wonach es sich bei der Vorinstanz um ein rechtlich selbstständiges, ausser-
halb der Bundesverwaltung angesiedeltes Organ handle, an welches der
Bund Aufgaben der Forschungsförderung gesetzlich delegiert und an wel-
ches er zu diesem Zweck Beiträge leistet (vgl. Botschaft vom 9. November
2011 zur Totalrevision des FIFG, BBl 2011 8827, 8847 f.).
6.5
6.5.1 Es stellt sich jedoch die Frage, ob die Vorinstanz zwar nicht ge-
samthaft, aber zumindest insoweit, als sie mit der Durchführung eines NFP
betraut ist, aufgrund des Sinns und Zwecks des BGÖ nicht trotzdem unter
den Begriff der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ
zu subsumieren ist. In diesem Zusammenhang beruft sich der Beschwerde-
führer sinngemäss auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts betreffend Experten- und « ad hoc »-Kommissionen und fordert de-
ren analoge Anwendung auf die Vorinstanz, da in beiden Fällen öffentliche
Aufgaben, welche gewöhnlich der Bundesverwaltung obliegen würden,
von Aussenstehenden wahrgenommen werden.
6.5.2
6.5.2.1 Nach dieser Rechtsprechung läuft es der mit dem BGÖ ange-
strebten Förderung der Transparenz der Verwaltungstätigkeit zuwider,
wenn Experten- und « ad hoc »-Kommissionen, obwohl sie ausserhalb der
Bundesverwaltung stehen, vom Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen
wären und es somit im Belieben des Bundesrates beziehungsweise seiner
Departemente stünde, die Anwendung des BGÖ durch einzelfallweise
Auslagerung von Verwaltungsaufgaben auf entsprechende Kommissionen
zu vereiteln (vgl. BVGE 2011/52 E. 4.2 f.; Urteil A‒4962/2012 E. 5.3).
Diese Rechtsprechung lässt sich jedoch nicht generell auf externe Ver-
waltungsträger übertragen, da eine Auslagerung von Verwaltungsaufgaben
nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist. So sieht Art. 2 Abs. 4
RVOG in Konkretisierung von Art. 178 Abs. 3 BV vor, dass eine Über-
tragung von Verwaltungsaufgaben auf aussenstehende Aufgabenträger nur
möglich ist, wenn dies in einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen ist
(vgl. auch BIAGGINI, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., Art. 178 N. 32).
Öffentlichkeitsprinzip 2015/43
BVGE / ATAF / DTAF 637
6.5.2.2 Mit Art. 6 Abs. 2 FIFG von 1983 besteht eine gesetzliche Grund-
lage, welche den Bundesrat dazu ermächtigt, die Vorinstanz mit der Durch-
führung eines NFP zu beauftragen. Diese Bestimmung räumt dem Bundes-
rat die Möglichkeit ein, in bestimmten Bereichen, in denen ein dringendes
gesellschafts- oder staatspolitisches Interesse besteht, Orientierungs- und
Handlungswissen zu beschaffen, mit dem Ziel, dieses letztlich für die
Erfüllung der Aufgaben der Bundesverwaltung einzusetzen (vgl. Art. 4
Abs. 3 Forschungs- und Innovationsförderungsverordnung vom 10. Juni
1985; Botschaft Forschungsgesetz, BBl 1981 III 1021, 1072 f.; RENÉ
SCHWARZMANN, Der Schweizerische Nationalfonds zur Förderung der
wissenschaftlichen Forschung, 1985, S. 29). Dies zeigt sich auch am strit-
tigen NFP 67, welches unter anderem das nötige Orientierungs- und Hand-
lungswissen für die Gesundheitspolitik und Gesetzgebung bereitstellen
soll (vgl. Programmskizze Nationales Forschungsprogramm Lebensende
vom 24. November 2009, S. 5). Folglich dient die Durchführung eines
NFP der Gewinnung neuer Erkenntnisse für die Verwaltung und Politik.
Mithin wird eine öffentliche Aufgabe, welche grundsätzlich der Bundes-
verwaltung obliegen würde, an die Vorinstanz ausgelagert. Entsprechend
besteht bezüglich der Vorinstanz grundsätzlich eine vergleichbare Aus-
gangslage wie bei den Experten- und « ad hoc »-Kommissionen, welche
ebenfalls von der Verwaltung für bestimmte Aufgaben eingesetzt werden.
6.5.2.3 Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz im Zusammen-
hang mit der Durchführung von NFP kaum über Autonomie verfügt. Denn
diesbezüglich besteht nicht nur eine vollständige Finanzierung durch den
Bund, sondern der Bundesrat erteilt der Vorinstanz genau umrissene Auf-
träge, gibt den finanziellen sowie zeitlichen Rahmen des Programms vor
und bestimmt unter Umständen ‒ wie im vorliegenden Fall (…) ‒ auch
einzelne Mitglieder der Leitungsgruppe eines NFP (vgl. E. 6.4.2.3; Bot-
schaft Forschungsgesetz, BBl 1981 III 1021, 1073 f.). Mit anderen Worten
handelt die Vorinstanz in diesem Bereich, das heisst, soweit es um die
Durchführung eines NFP geht ‒ trotz ihrer Stellung als externer Träger von
Verwaltungsaufgaben ‒ nicht autonom; eigenständig handelt die Vorin-
stanz beziehungsweise die eingesetzte Leitungsgruppe ausschliesslich in-
sofern, als es um die Ausschreibung des NFP, die Vergabe der Forschungs-
projekte und Aufsicht über die jeweiligen Forschungsarbeiten geht (vgl.
SCHWARZMANN, a.a.O., S. 29).
6.5.2.4 Insgesamt legen diese Ausführungen somit effektiv eine analoge
Anwendung der obigen Rechtsprechung auf die Vorinstanz nahe. Das
heisst, die Vorinstanz müsste aufgrund des Sinns und Zwecks des BGÖ,
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obwohl sie als externer Träger nicht zur Bundesverwaltung gehört, in-
soweit der Verwaltung zugeordnet und damit dem Geltungsbereich von
Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ unterstellt werden, als sie mit der Durchführung
eines NFP betraut ist.
6.5.3
6.5.3.1 Diesem Auslegungsergebnis steht jedoch zunächst der Wortlaut
von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ entgegen. Danach gilt das BGÖ für Organi-
sationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der
Bundesverwaltung angehören, (nur) soweit sie Erlasse oder erstinstanz-
liche Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG erlassen. Diese Bestim-
mung zielt somit gerade auf den vorliegenden Fall ab und führt zu einer
Unterstellung der externen Träger unter das BGÖ; zugleich schränkt sie
den Anwendungsbereich jedoch allein auf jene Bereiche ein, in denen der
aussenstehenden Organisation oder Person Erlass- oder Verfügungskom-
petenz zukommt. Diese Einschränkung steht im Widerspruch zum obigen
Ergebnis, wonach der Sinn und Zweck des BGÖ eine Unterstellung von
externen Trägern, wie der Vorinstanz, unter das BGÖ bereits dann ver-
lange, wenn öffentliche Aufgaben ausgelagert werden. Denn das BGÖ
macht seine Anwendung auf externe Verwaltungsträger gerade nicht da-
von abhängig, ob öffentliche Aufgaben übernommen werden, sondern nur
davon, ob diese in einem bestimmten Bereich über Hoheitsgewalt verfü-
gen.
6.5.3.2 Werden darüber hinaus auch die Materialien berücksichtigt, zeigt
sich, dass der Vorentwurf zum Gesetz noch einen umfassenderen Einbezug
externer Stellen vorsah, soweit sie mit öffentlichen Aufgaben des Bundes
betraut sind. Nachdem sich jedoch mehrere Vernehmlassungsteilnehmer
kritisch zum Entwurf geäussert und eine restriktivere Formulierung in Be-
zug auf die externen Träger verlangt hatten, wurde der Geltungsbereich
auf jene Bereiche eingeschränkt, in denen die aussenstehenden Organisa-
tionen hoheitlich handeln, das heisst, soweit sie Erlasse oder Verfügungen
erlassen (vgl. CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Basler Kommentar, Daten-
schutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 2 BGÖ N. 16 f.).
Mit dieser Einschränkung, welche letztlich ihren Niederschlag in der
heutigen Fassung von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ fand, hat sich der Gesetz-
geber eindeutig gegen einen weiten Geltungsbereich ausgesprochen, wel-
cher die externen Träger, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen,
integral dem BGÖ unterstellt hätte. Zudem verweist die Botschaft als Bei-
spiel für einen derartigen externen Verwaltungsträger explizit auf die Vor-
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instanz (vgl. Botschaft BGÖ, BBl 2003 1963, 1987). Da sich der organisa-
tionsrechtliche Status der Vorinstanz ‒ trotz der zwischenzeitlich erfolgten
Revision der RVOV ‒ nicht geändert hat (vgl. E. 6.4.3), kann es gestützt
auf eine historische Betrachtung nicht angehen, die Vorinstanz auf dem
Wege einer extensiven Auslegung auch in jenen Fällen dem BGÖ zu unter-
stellen, in denen sie mit der Durchführung eines NFP eine öffentliche Auf-
gabe wahrnimmt. Denn der Gesetzgeber hat sich bewusst für einen einge-
schränkten Geltungsbereich entschieden.
6.5.3.3 Zusammengefasst sprechen somit der Wortlaut und die Entste-
hungsgeschichte eindeutig gegen das Ergebnis der teleologischen Ausle-
gung. Dabei zeigt sich, dass allein der Umstand, wonach ein externer Trä-
ger eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt, gerade nicht zur Unterstellung
unter das BGÖ führen kann. Es trifft zwar zu, dass in diesen Bereichen für
den Bundesrat grundsätzlich die Möglichkeit besteht, durch die Auslage-
rung von Verwaltungsaufgaben das BGÖ zu umgehen. Entsprechendes gilt
auch für den vorliegenden Fall, wo der Bundesrat die Vorinstanz mit der
Durchführung eines NFP zur Beschaffung von Handlungs- und Orientie-
rungswissen betraut. Dies ist jedoch aufgrund der explizit vom Bundes-
gesetzgeber vorgesehenen Einschränkung des Geltungsbereiches auf das
hoheitliche Handeln von externen Organisationen und Personen hinzuneh-
men. Hinzu kommt, dass eine Auslagerung von Verwaltungsaufgaben eine
Grundlage in einem formellen Gesetz erfordert und damit für jeden Einzel-
fall einen positiven Entscheid des Gesetzgebers voraussetzt. Folglich
nimmt der Gesetzgeber mit der Schaffung entsprechender Kompetenzen
des Bundesrates zugleich in Kauf, dass Verwaltungsaufgaben auf einen
externen Träger ausgelagert werden, welcher dem Anwendungsbereich
des BGÖ entzogen ist. Nach dem Gesagten ist die Vorinstanz selbst dann,
wenn sie mit der Durchführung eines NFP betraut wurde, nicht der Bun-
desverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen.
7. Damit bleibt zu prüfen, ob und in welchem Umfang die Vorin-
stanz unter die Bestimmung von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ fällt.
Wie bereits ausgeführt wurde, erfolgt eine Unterstellung eines externen
Verwaltungsträgers unter das BGÖ nur in jenen Bereichen, in denen ihm
Erlass- oder Verfügungskompetenz zukommt. Die Vorinstanz gilt als ex-
terner Verwaltungsträger und verfügt gemäss Art. 13 Abs. 1 FIFG von
1983 über hoheitliche Befugnisse, soweit sie über die Beitragsgesuche
entscheidet. Demnach untersteht sie in diesem Bereich gemäss Art. 2
Abs. 1 Bst. b BGÖ dem Öffentlichkeitsgesetz. Das Recht auf Zugang zu
amtlichen Dokumenten bezieht sich in diesen Fällen jedoch nur auf jene
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amtlichen Dokumente, welche unmittelbar das Verfahren auf Erlass einer
(Beitrags-)Verfügung nach dem VwVG betreffen (vgl. Botschaft BGÖ,
BBl 2003 1963, 1987). Dies bedeutet, dass im vorliegenden Fall bezüglich
sämtlicher Dokumente, welche im Zusammenhang mit einem Entscheid
der Vorinstanz über ein Beitragsgesuch stehen, der Zugang grundsätzlich
zu gewähren ist. Das Verfahren beginnt im Falle eines NFP mit der Ein-
reichung der sogenannten Projektskizzen. Wird eine Projektskizze von der
Leitungsgruppe angenommen, berechtigt dies den betreffenden Antrag-
steller zur Einreichung eines ausgearbeiteten Forschungsgesuchs, welches
anschliessend von den externen Gutachtern und der Leitungsgruppe beur-
teilt wird. Daraufhin beantragt die Leitungsgruppe dem Forschungsrat die
Annahme oder Ablehnung eines Gesuchs, welcher letztlich mittels Verfü-
gung über die Gesuche entscheidet (vgl. zum Ganzen: SCHWARZMANN,
a.a.O., S. 29; Auswahl von NFP, abrufbar unter: Der
SNF > Auswahlverfahren > NFP, abgerufen am 26.11.2014). Folglich
untersteht die Vorinstanz bezüglich sämtlicher Dokumente von der Ein-
reichung der Projektskizze bis zum Entscheid über das Forschungsgesuch
dem BGÖ.