BVGE 2016/10 - Abteilung II - Übriges - Akkreditierung für das Medienzentrum Bundeshaus. ...

Medienzentrum Bundeshaus. Akkreditierung 2016/10


BVGE / ATAF / DTAF 135

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Auszug aus dem Urteil der Abteilung II
i.S. Dr. phil. Urs Paul Engeler gegen Bundeskanzlei
B-7960/2015 vom 17. Mai 2016
Akkreditierung für das Medienzentrum Bundeshaus.
Art. 17 Abs. 1 BV. Art. 2 MAkkV.
1. Wird einem Medienschaffenden, der zu weniger als 60 Prozent
einer Vollzeitstelle über das Geschehen im Bundeshaus berichtet,
die Akkreditierung als Bundeshausjournalist versagt, verletzt dies
die in der Bundesverfassung gewährleistete Medienfreiheit nicht
(E. 5).
2. Weder aus dem Willkürverbot noch aus dem Rechtsgleichheits-
gebot ergibt sich ein Anspruch auf eine Bestandesgarantie für
langjährig akkreditierte Medienschaffende (E. 6).
Accréditation auprès du Centre de presse du Palais fédéral.
Art. 17 al. 1 Cst. Art. 2 OAcCP.
1. Le refus d'accréditer en tant que journaliste du Palais fédéral un
correspondant des médias dont le taux d'activité utilisé pour
couvrir l'actualité du Palais fédéral est inférieur à 60 pourcent
d'un emploi à plein temps ne viole pas la liberté des médias
garantie par la Constitution fédérale (consid. 5).
2. Un correspondant des médias accrédité de longue date ne peut
invoquer la garantie des droits acquis ni en vertu de l'interdiction
de l'arbitraire ni en vertu du principe de l'égalité (consid. 6).
Accreditamento presso il Centro media di Palazzo federale.
Art. 17 cpv. 1 Cost. Art. 2 OAGio.
1. Il rifiuto di accreditare in qualità di corrispondente da Palazzo
federale un giornalista che svolge questa funzione con un grado di
occupazione inferiore al 60 per cento di un impiego a tempo pieno
non viola la libertà dei media garantita dalla Costituzione federale
(consid. 5).
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2. I giornalisti accreditati da lunga data non possono prevalersi di
una garanzia dei diritti acquisiti né in virtù del divieto dell'arbitrio
né in virtù della parità di trattamento (consid. 6).

Am 13. August 2015 ersuchte der Medienschaffende Dr. Urs Paul Engeler
(nachfolgend: Beschwerdeführer) um eine neuerliche Akkreditierung als
Bundeshausjournalist. Die Bundeskanzlei (BK, nachfolgend auch Vorin-
stanz) lehnte dieses Gesuch mit Verfügung vom 12. November 2015 ab,
da eine journalistische Tätigkeit im Bundeshaus von 20 Stunden pro Wo-
che die Akkreditierungsvoraussetzung von Art. 2 der Verordnung vom
30. November 2012 über die Akkreditierung von Medienschaffenden für
das Medienzentrum Bundeshaus und über die Zutrittsberechtigung zum
Medienzentrum (MAkkV, SR 172.071), wonach ein Beschäftigungsgrad
von mindestens 60 % einer Vollzeitstelle vorausgesetzt wird, nicht erfülle.
Das Bundesverwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
3.2 Art. 2 MAkkV legt die Akkreditierungsvoraussetzungen fest. Die
Bestimmung lautet:
« 1 Medienschaffende werden akkreditiert, wenn sie im Umfang von
mindestens 60 Prozent einer Vollzeitstelle über das Geschehen im
Bundeshaus berichten und diese journalistische Tätigkeit für Me-
dien ausüben, die einem breiten Publikum zugänglich sind.
2 Als journalistische Tätigkeit gilt auch die fotografische Berichter-
stattung. »
Soweit der Beschwerdeführer von einem « Kompetenzwirrwarr » spricht,
weist er darauf hin, dass die Legislative betreffend die Akkreditierung von
Journalisten für das Parlamentsgebäude regelungsbefugt ist. Gemäss
Art. 5 Abs. 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (ParlG, SR
171.10) wird die Akkreditierung von Medienschaffenden durch Verord-
nung der Bundesversammlung oder durch die Ratsreglemente geregelt.
Art. 11 Abs. 1 der Parlamentsverwaltungsverordnung vom 3. Oktober
2003 (ParlVV, SR 171.115) bestimmt wiederum, dass die von der Bundes-
kanzlei ausgestellten Akkreditierungen auch für die Bundesversammlung
gelten. Insoweit ist wiederum die Regelung gemäss Art. 4 Abs. 4 MAkkV
folgerichtig, wonach die Bundeskanzlei ein Akkreditierungsgesuch vor
ihrem Entscheid den Parlamentsdiensten unterbreitet (BARBARA BRUN
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DEL RE, in: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen
Bundesversammlung, 2014, Art. 5 N. 12). Der Beschwerdeführer bestrei-
tet zu Recht nicht, dass diese Konsultation im vorliegenden Fall erfolgt ist.
3.3‒4.2 (…)
4.3 Es stellt sich damit sowohl die Frage nach der Verfassungs-
mässigkeit der gesetzlichen Grundlage der angefochtenen Verfügung als
auch diejenige nach der Rechtmässigkeit der Anwendung dieser Norm auf
den konkreten Fall. Namentlich ist zu prüfen, ob die Medienfreiheit
(Art. 17 BV) oder die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 i.V.m. Art. 94 Abs. 1
BV) verletzt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Medienarbeit re-
gelmässig auf die Erzielung von Gewinn beziehungsweise Erwerbsein-
kommen gerichtet ist. So treffen staatliche Eingriffe in die Medienfreiheit
im Ergebnis oftmals auch die wirtschaftliche Tätigkeit der Medienunter-
nehmen beziehungsweise der Medienschaffenden. Im Vergleich zur Wirt-
schaftsfreiheit (Art. 27 BV) erweist sich die Medienfreiheit regelmässig
als das spezifischere Grundrecht, weshalb sie in erster Linie massgebend
ist. Die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Beschränkung sind aber im
Rahmen der Interessenabwägung in die Argumentation einzubeziehen
(KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 248).
5.
5.1 Gemäss Art. 17 Abs. 1 BV ist die Freiheit von Presse, Radio und
Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen
Verbreitung von Darbietungen und Informationen gewährleistet.
5.2 Vorab ist zu prüfen, ob die Möglichkeit beziehungsweise Unmög-
lichkeit der Akkreditierung für das Medienzentrum Bundeshaus in den
Schutzbereich der Medienfreiheit fällt.
5.2.1 Der persönliche Schutzbereich ist im Fall des für die « Handels-
zeitung » tätigen Beschwerdeführers ohne Weiteres zu bejahen, da Art. 17
Abs. 1 BV Medienschaffende schützt (BVGE 2011/57 E. 3.1.1; vgl.
BRUNNER/BURKERT, in: St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bun-
desverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 17 N. 31, nachfolgend: St. Galler Kom-
mentar).
5.2.2 In sachlicher Hinsicht sichert die Medienfreiheit den ungehinder-
ten Nachrichtenfluss und den freien Meinungsaustausch. Sie schützt die
Recherchetätigkeit der Journalisten zur Herstellung von Medienerzeug-
nissen und zu deren Verbreitung in der Öffentlichkeit (BGE 137 I 8 E. 2.5;
vgl. auch MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008,
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S. 438). Die entsprechenden Tätigkeiten sind in jeder Phase geschützt, von
der Gründung des Mediums über die jeweilige Ausgestaltung bis hin zum
Vertrieb beziehungsweise zum Bereithalten der Information (vgl.
BRUNNER/BURKERT, a.a.O., Art. 17 N. 29). Vom Schutz der Medienfrei-
heit erfasst wird dabei grundsätzlich jegliche Form der journalistischen
Informationsbeschaffung, unabhängig davon, ob die Informationen allge-
mein zugänglich sind oder nicht (BGE 137 I 8 E. 2.5).
5.3
5.3.1 Die Abweisung eines Akkreditierungsgesuchs beziehungsweise
die Beschränkung der Akkreditierung auf solche Medienschaffende, wel-
che im Umfang von mindestens 60 % einer Vollzeitstelle über das Gesche-
hen im Bundeshaus berichten und diese journalistische Tätigkeit für Me-
dien ausüben, die einem breiten Publikum zugänglich sind, bewirkt zwar
kein Verbot der Ausübung des Berufs eines Bundeshausjournalisten bezie-
hungsweise einer Bundeshausjournalistin. Die Beschränkung bringt aber
wohl eine gewisse faktische Beeinträchtigung einer solchen Berufstätig-
keit mit sich. Denn Medienschaffende, welche bloss eine Zutrittsberechti-
gung zum Medienzentrum Bundeshaus besitzen, sind in ihrer Tätigkeit als
Bundeshausjournalisten insofern eingeschränkt, als ihnen folgende Rechte
der akkreditierten Medienschaffenden versagt sind (Art. 11 i.V.m. Art. 6
MAkkV e contrario):
« b. Sie können die von der Regierung und der Verwaltung publizierten
Dokumente wie Bundesblatt, Gesetzessammlungen, Staatskalen-
der, Botschaften und Berichte, Communiqués und andere Informa-
tionen in gedruckter oder elektronischer Form unentgeltlich bezie-
hen. »
« d. Sie können die Arbeitsplätze und Einrichtungen im Medienzen-
trum benützen, soweit diese verfügbar sind. Die Bundeskanzlei
stellt ihnen im Einvernehmen mit dem Vorstand der Vereinigung
der Bundeshausjournalistinnen und -journalisten die Arbeitsplätze
und Einrichtungen zur Verfügung. Sie hält die Nutzungsbedingun-
gen in einem Reglement fest.
e. Sie können die Postfächer im Medienzentrum benützen, so-
weit diese verfügbar sind. Die Benützung erfolgt in Absprache mit
dem Vorstand der Vereinigung der Bundeshausjournalistinnen
und -journalisten.
f. Sie können elektronisch Einsicht in die von den Agenturen verbrei-
teten Meldungen nehmen.
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g. Sie werden in das Alarmsystem einbezogen, das von der Bundes-
kanzlei und dem Vorstand der Vereinigung der Bundeshausjour-
nalistinnen und -journalisten gemeinsam betrieben wird.
h. Sie erhalten Zugang zum passwortgeschützten Bereich von
. »
Diese fehlenden Rechte führen faktisch trotz der unbestrittenen Zutritts-
berechtigung zu einer Erschwerung der Ausübung des Berufs eines Bun-
deshausjournalisten beziehungsweise einer Bundeshausjournalistin. Der
Beschwerdeführer ist mithin insoweit, als ihm die Akkreditierung versagt
und bloss das Recht auf eine Zutrittsberechtigung zugestanden wird, in
seiner Freiheit, den Beruf als Bundeshausjournalist frei auszuüben, in
gewissem Umfang beeinträchtigt. Zwar wendet die Vorinstanz ein, dass es
ihrer gängigen Praxis entspreche, pensionierten Medienschaffenden, die
weiterhin journalistisch tätig bleiben, Arbeitsplatz und Postfach auf Zu-
sehen hin weiter zur Verfügung zu stellen. Es sei ‒ so die Bundeskanzlei ‒
noch nie nötig geworden, einen Arbeitsplatz oder ein Postfach wegen
anderweitigen Bedarfs zu entziehen (…). Richtig bleibt aber, dass der
nicht akkreditierte Medienschaffende auf diese Privilegien keinen
Anspruch hat.
5.3.2 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen gemäss Art. 36
Abs. 1 BV einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Eingriffe müs-
sen im Gesetz selbst, das heisst in einem formellen Gesetz, vorgesehen
sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders ab-
wendbarer Gefahr. Nach der Rechtsprechung sind staatliche Beschrän-
kungen der journalistischen Freiheit in der Phase der Informationsbeschaf-
fung rechtfertigungsbedürftig und müssen die Eingriffsvoraussetzungen
von Art. 36 BV wahren (BGE 137 I 8 E. 2.5). Auch ein leichter Eingriff in
die Medienfreiheit bedarf einer gesetzlichen Grundlage (BVGE 2011/57
E. 3.2).
5.3.2.1‒5.3.2.2 (…)
5.3.2.3 Vorab ist festzustellen, ob die Abweisung des Gesuchs um Akkre-
ditierung für das Medienzentrum Bundeshaus einen schweren oder einen
leichten Eingriff in die Medienfreiheit darstellt, weil von dieser Qualifi-
zierung die Anforderungen an die Normstufe abhängen (vgl. Art. 36 Abs. 1
zweiter Satz BV; BVGE 2011/57 E. 3.2.1).
5.3.2.3.1 Durch die Nichterteilung der Akkreditierung wird die Informa-
tionsbeschaffung aus dem Bundeshaus keineswegs verunmöglicht. Sie
wird jedoch erschwert, indem sich die betroffenen Medienschaffenden mit
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einer Zutrittsberechtigung Zugang zum Medienzentrum Bundeshaus ver-
schaffen müssen, welche jährlich neu beantragt werden muss (vgl. Art. 10
MAkkV), und auch nicht von allen Dienstleistungen profitieren können,
welche akkreditierte Medienschaffende geniessen. Zutrittsberechtigte ha-
ben nur gleich wie diese Anspruch darauf, an allen Veranstaltungen teilzu-
nehmen, die von der Regierung, der Verwaltung oder der Bundesversamm-
lung für die akkreditierten Medienschaffenden durchgeführt werden, und
haben Zutritt zu allen den Medienschaffenden offenstehenden Räumen des
Medienzentrums. Die übrigen Dienstleistungen sind den bloss Zutrittsbe-
rechtigten verwehrt (Art. 11 i.V.m. Art. 6 Bst. a und c MAkkV). Dazu ge-
hören der unentgeltliche Bezug der von der Regierung und der Verwaltung
publizierten Dokumente, die Benutzung der verfügbaren Arbeitsplätze,
Einrichtungen und Postfächer im Medienzentrum, die elektronische Ein-
sichtnahme in die von den Agenturen verbreiteten Meldungen, der Einbe-
zug in das Alarmsystem, das von der Vorinstanz und dem Vorstand der
Vereinigung der Bundeshausjournalistinnen und -journalisten (VBJ) ge-
meinsam betrieben wird, sowie der Zugang zum passwortgeschützten
Bereich von (Art. 11 i.V.m. Art. 6 Bst. b und d‒h
MAkkV; vgl. E. 5.3.1). Das Fehlen dieser Dienstleistungen vermag Me-
dienschaffende, selbst wenn sie als Bundeshausjournalisten und -jour-
nalistinnen tätig sind, nicht schwerwiegend einzuschränken. Eine Bericht-
erstattung über das Geschehen im Bundeshaus ist auch ohne diese
Dienstleistungen ohne Weiteres möglich.
5.3.2.3.2 Ferner stellt auch die Veröffentlichung der Namen derjenigen
Medienschaffenden, welche lediglich über eine Zutrittsberechtigung
zum Medienzentrum Bundeshaus verfügen, im Dokument « Zutrittsbe-
rechtigte Medienschaffende » der Vorinstanz, das im Internet unter
Die Bundeskanzlei > Organisation der Bun-
deskanzlei > Bereich Information und Kommunikation > Sektion Kom-
munikation > Akkreditierte und zutrittsberechtigte Medienschaffende (ab-
gerufen am 01.03.2016) allgemein zugänglich ist, keine schwerwiegende
Einschränkung der Medienfreiheit dar. Zwar kann dieser Liste entnommen
werden, dass die betreffenden Medienschaffenden nur zutrittsberechtigt
und nicht akkreditiert sind. Ihre mediale Arbeit wird durch diese Veröffent-
lichung jedoch nicht eingeschränkt, stellt sie doch bloss eine Tatsache fest.
Ergeben sich für die aufgelisteten Medienschaffenden durch diese Publi-
kation in Bezug auf Reputation oder auf dem Arbeitsmarkt gewisse Nach-
teile, die ihnen durch Privatpersonen zugefügt werden, handelt es sich da-
bei nicht um staatliche (Grundrechts-)Eingriffe.
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5.3.2.3.3 Was den vom Beschwerdeführer beanstandeten fehlenden Zu-
gang zum Parlamentsgebäude für Medienschaffende, die allgemein bloss
eine Zutrittsberechtigung innehaben, bei Bundesratswahlen anbelangt,
trifft es entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers nicht zu, dass
ihnen dieser Zugang am Wahltag völlig verwehrt ist. Vielmehr besteht an
diesem Tag für nichtakkreditierte Medienschaffende nur eine Zugangsbe-
schränkung in Form eines Kontingents. Von den nichtakkreditierten Me-
dienschaffenden muss für den Zugang zum Parlamentsgebäude an diesem
Ereignis ein eigenes Zulassungsgesuch gestellt werden. Dessen Erforder-
nis wird mit der grossen Medienpräsenz an Bundesratswahlen begründet
‒ welche in der Tat gegeben ist, sodass die Zulassung der Medienschaf-
fenden angesichts der beschränkten Platzverhältnisse eigens geregelt wer-
den muss ‒ und stützt sich auf ein entsprechendes Grundlagenkonzept der
Verwaltungsdelegation der eidgenössischen Räte vom November 2009
(dazu 26.aspx >, abgerufen am 01.03.2016). Folglich handelt es sich auch hier
nicht um einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff, sondern um einen
geringfügigen.
5.3.2.3.4 Daraus, dass nichtakkreditierte Medienschaffende mit einer
Zutrittsberechtigung das Parlamentsgebäude ausserhalb der rund 50 Ses-
sionstage durch einen Hintereingang betreten müssen, wie der Beschwer-
deführer darlegt, ergibt sich ebenfalls kein schwerwiegender Grundrechts-
eingriff. Die Medienschaffenden werden dadurch in ihrer Tätigkeit kaum
eingeschränkt.
5.3.2.3.5 Was schliesslich die vom Beschwerdeführer vorgebrachte fehlen-
de Möglichkeit anbelangt, Mitglied der VBJ zu werden, welche wesent-
liche Entscheide zur Medienarbeit treffe und die Interessen der Journa-
listinnen und Journalisten vertrete, handelt es sich hierbei ebenfalls nicht
um einen staatlichen (Grundrechts-)Eingriff. Vielmehr ist die VBJ ein pri-
vater Verein, welcher die Mitgliedschaft in ihm selbstständig regelt. Der
Staat legt nicht fest, wer in der VBJ Mitglied werden kann, und wirkt auch
nicht auf den betreffenden Vereinsbeschluss ein. Wenn sie für die Mit-
gliedschaft an die Akkreditierung für das Medienzentrum Bundeshaus an-
knüpft, ist dies ein freier eigener Beschluss der privatrechtlich geordneten
VBJ.
5.3.2.3.6 Die Abweisung des Akkreditierungsgesuchs stellt demnach einen
leichten Eingriff in die Medienfreiheit dar. Im Umkehrschluss von Art. 36
Abs. 1 zweiter Satz BV genügt als Grundlage für nicht schwerwiegende
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Grundrechtseingriffe ein Gesetz im materiellen Sinn beziehungsweise eine
entsprechende Verordnungsbestimmung.
5.3.2.4 (…)
5.3.2.5 Was das vom Beschwerdeführer beanstandete « Kompetenzen-
Wirrwarr zwischen Bundesversammlung und Bundeskanzlei » (…) anbe-
langt, können sich in Bezug auf die Akkreditierung gemeinsame Rege-
lungsbefugnisse der Legislative (Bundesversammlung) und der Exekutive
(Bundesrat und Bundeskanzlei) ergeben (vgl. zum Ganzen E. 3.2). In
Art. 11 Abs. 1 ParlVV wird indessen festgehalten, dass die von der Bun-
deskanzlei ausgestellten Akkreditierungen auch für die Bundesver-
sammlung gelten. Da auch im vorliegenden Fall die Parlamentsdienste vor
Ergehen der angefochtenen Verfügung angehört worden sind, ist auch ver-
fahrensmässig sichergestellt, dass die Vorinstanz nicht kompetenzwidrig
handelt.
5.3.3 Ferner müssen Einschränkungen von Grundrechten durch ein
öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Die Tatsache, dass es ein Akkre-
ditierungsverfahren braucht beziehungsweise dass akkreditierten Journa-
listinnen und Journalisten ein privilegierter Zugang (im Vergleich zur Zu-
trittsberechtigung) gewährt wird, stellt der Beschwerdeführer an sich nicht
in Frage. Damit wird das den Grundrechtseingriff legitimierende öffent-
liche Interesse grundsätzlich anerkannt, weshalb darauf grundsätzlich
nicht näher einzugehen ist. Indessen ist beiläufig auf Art. 180 Abs. 2 BV
zu verweisen. Nach dieser Bestimmung ist der Bundesrat verpflichtet, die
Öffentlichkeit rechtzeitig und umfassend über seine Tätigkeit zu infor-
mieren, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen ent-
gegenstehen. In diesem Zusammenhang leuchtet ohne Weiteres ein, dass
die effiziente Nutzung des Medienzentrums davon abhängig ist, dass es
nicht allen Medienschaffenden zugänglich gemacht wird (…). Ebenso ist
die vorinstanzliche Einschätzung, wonach auf den Bundeshausbetrieb spe-
zialisierte Journalistinnen und Journalisten für die Erfüllung der Aufgaben
der Medien besonders wichtig sind, nicht zu beanstanden. Der Beschwer-
deführer bestreitet auch zu Recht nicht, dass die Statuierung eines Min-
destbeschäftigungsgrades, welcher die Vorinstanz in die Lage versetzt, die
zu privilegierenden Journalistinnen und Journalisten zu bestimmen, im öf-
fentlichen Interesse ist.
5.3.4 Indem der Beschwerdeführer in der Hauptsache der Sache nach
nicht nur die angefochtene Verfügung, sondern vor allem Art. 2 Abs. 1
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MAkkV angreift, in welchem das Erfordernis definiert wird, dass die Me-
dienschaffenden im Umfang von mindestens 60 % einer Vollzeitstelle über
das Geschehen im Bundeshaus berichten, verlangt er eine konkrete Nor-
menkontrolle beziehungsweise eine Verfassungskonformitätsprüfung in
Bezug auf die von der Vorinstanz angewendete Verordnungsbestimmung.
Nachdem festgestellt worden ist, dass diese Bestimmung kompetenzge-
mäss erlassen worden ist und eine hinreichende gesetzliche Grundlage für
den in Frage stehenden Eingriff in die Medienfreiheit bildet (…), bleibt
somit zu prüfen, ob die 60 %-Schwelle mit dem Willkürverbot und dem
Rechtsgleichheitsgebot vereinbar ist. Soweit nicht nur individuell-kon-
krete Hoheitsakte, sondern auch generell-abstrakte Normen auf die Ver-
hältnismässigkeit des Grundrechtseingriffs hin zu überprüfen sind (so etwa
BGE 136 I 17 E. 4 und BVGE 2011/41 E. 3.3), ist dem vorliegend nicht
durch eine Delegationsnorm eingeschränkten Verordnungsgeber jedenfalls
im Rahmen von leichten Grundrechtseingriffen ein gewisser Spielraum zu
belassen. Sonst würde damit im Ergebnis der im Rahmen der Prüfung einer
Regelung mit Blick auf das Rechtsgleichheitsgebot unbestrittenermassen
anerkannte Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers (BGE 131 I 1 E. 4.2)
wieder in Frage gestellt.
5.3.5 Der Rechtsgleichheitsgrundsatz nach Art. 8 Abs. 1 BV verlangt,
dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches
nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Der An-
spruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere verletzt, wenn
hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterschei-
dungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu re-
gelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen
unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden
müssen (BGE 138 I 225 E. 3.6.1). Von vornherein nicht einschlägig sind
die Ausführungen des Beschwerdeführers, soweit er eine eigentliche Dis-
kriminierung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV geltend macht, da nicht an
ein « verpöntes Merkmal » wie Alter oder Geschlecht angeknüpft wird.
Die Teilzeitbeschäftigung als solche ist kein « verpöntes Merkmal » und
der Beschwerdeführer beruft sich richtigerweise auch nicht auf ein solches
(vgl. zum Ganzen RAINER J. SCHWEIZER, in: St. Galler Kommentar, a.a.O.,
Art. 8 N. 54). Willkürlich im Sinne von Art. 9 BV ist ein Erlass, wenn er
sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und
zwecklos ist (BGE 136 I 241 E. 3.1). Die Auferlegung einer offensichtlich
unverhältnismässigen Pflicht (obligation manifestement disproportionnée)
ist zugleich willkürlich im Sinne von Art. 9 BV (BGE 133 I 145 E. 4.2;
CHRISTOPH ROHNER, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., Art. 9 N. 21). Mit
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anderen Worten ist ein Erlass auch dann willkürlich, wenn er eine Materie
in grob unverhältnismässiger Weise regelt (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O.,
S. 9).
5.3.5.1 Die untere Schranke, die durch das Erfordernis des Berichterstat-
tens in einem Umfang von mindestens 60 % einer Vollzeitstelle gesetzt
wird, ist laut der Vorinstanz dort festgelegt worden, wo erfahrungsgemäss
davon ausgegangen werden könne, dass eine Journalistin oder ein Journa-
list zu einem hohen Grad auf die Infrastruktur im Medienzentrum Bundes-
haus angewiesen sei und einen überwiegenden Teil ihrer oder seiner Ar-
beitszeit vor Ort verbringen müsse (…).
5.3.5.2 Die MAkkV bezweckt somit mit der Grenze von 60 % einer Voll-
zeitstelle, dass eine medienschaffende Person nur dann akkreditiert wird,
wenn sie klarerweise mehr als 50 % einer Vollzeitstelle und damit in über-
wiegendem Umfang ihrer Arbeitszeit über das Geschehen im Bundeshaus
berichtet. Dass diesen Medienschaffenden eine Priorität gegenüber jenen,
die nur in einem in etwa hälftigen oder geringeren Pensum über das
Geschehen im Bundeshaus berichten, eingeräumt wird, ist zwar insofern
schematisch, als auch ein Journalist, der nur zu 50 % beschäftigt wird, auf-
grund seiner Erfahrungen und Professionalität, aber auch aufgrund der An-
zahl verfasster Artikel (…) mehr zur Information der Öffentlichkeit im
Sinne der Zielsetzungen der Akkreditierungsvorschriften beitragen kann
als ein Kollege mit weniger Präsenz und Ambitionen, der zu 60 % für ein
Medium im Sinne von Art. 2 Abs. 1 MAkkV tätig ist. Indessen ist ein ge-
wisser Schematismus (nicht nur im Abgaberecht) durchaus mit dem Gebot
der Rechtsgleichheit in der Rechtssetzung vereinbar (BGE 139 I 138
E. 3.5 f.; 131 I 291 E. 3.2.1; Urteil des BVGer B‒2194/2012 vom 2. No-
vember 2012 E. 8.3). Die hier zu beurteilende Regelung sprengt den dem
Verordnungsgeber zuzugestehenden Spielraum in keiner Weise. Der Ge-
danke des Verordnungsgebers, wonach die Privilegien der Akkreditierung
prioritär jenen Medienschaffenden zugutekommen sollen, welche in ihrer
Arbeitszeit vorwiegend über das Geschehen im Bundeshaus Bericht erstat-
ten, ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. SÄGESSER
hält dazu fest, diese (aus seiner Sicht) relativ tiefe Grenze trage der Tat-
sache Rechnung, dass heute grössere Medien oft Spezialisten für einzelne
Politikbereiche beschäftigten. Der « Bundeshauskorrespondent » einer
Zeitung bestehe zwar nach wie vor, daneben habe sich aber auch eine
Fachberichterstattung etabliert. Diese Spezialisten sollen ‒ so SÄGESSER ‒
nicht von einer Akkreditierung ausgeschlossen werden (THOMAS SÄGES-
SER, Die Akkreditierung von Medienschaffenden zur Berichterstattung aus
Medienzentrum Bundeshaus. Akkreditierung 2016/10


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dem Bundeshaus, ZBl 109/2008, S. 177 ff., insb. S. 185). Ob die Beur-
teilung, dass die Schwelle relativ tief angesetzt ist, zutrifft, kann im vorlie-
genden Zusammenhang offenbleiben. Unbestritten ist jedenfalls, dass
gemäss Art. 2 Abs. 2 der bis Ende 2007 geltenden Verordnung der Bundes-
kanzlei über die Akkreditierung von Journalisten (Akkreditierungs-
Verordnung vom 21. Dezember 1990 [AS 1991 210]) als hauptberuflich
tätig diejenigen Journalisten anerkannt waren, welche mindestens 80 %
ihres Erwerbseinkommens ‒ gemeint: bei 100-prozentiger Erwerbstätig-
keit ‒ aus ihrer journalistischen Tätigkeit im Bundeshaus verdienen, wobei
gemäss Art. 2 Abs. 3 dieser Verordnung auch unterhalb dieser Schwelle
bei regelmässiger Berichterstattung aus dem Bundeshaus für in der
Schweiz produzierte Medien eine Akkreditierung erteilt werden konnte.
5.3.5.3 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass auch für
die Akkreditierung von Journalistinnen und Journalisten an eidgenössi-
schen Gerichten ein Mindestpensum vorgeschrieben wird. So sieht Art. 3
Abs. 3 der Richtlinien vom 6. November 2006 betreffend die Gerichtsbe-
richterstattung am Bundesgericht (SR 173.110.133) vor, dass Journalistin-
nen und Journalisten, die mindestens 80 % der Arbeitszeit eines Vollpen-
sums der Berichterstattung über die Rechtsprechung des Bundesgerichts,
anderer eidgenössischer richterlicher Behörden oder ‒ soweit schweize-
rische Urteile betroffen sind ‒ der europäischen Gerichte widmen, als
hauptberuflich am Bundesgericht tätig akkreditiert werden, wobei die
Hauptberuflichkeit nachzuweisen ist. Gemäss Art. 13 Abs. 2 des Informa-
tionsreglements vom 21. Februar 2008 für das Bundesverwaltungsgericht
(SR 173.320.4) wird seitens dieses Gerichts die Akkreditierung erteilt,
wenn bereits eine Akkreditierung beim Bundesgericht oder Bundesstraf-
gericht vorliegt (Bst. a) oder wenn der betreffende Journalist oder die be-
treffende Journalistin regelmässig über die Rechtsprechung des Bundes-
verwaltungsgerichts Bericht erstatten will und nachgewiesen wird, dass
die Voraussetzungen für die Eintragung in das Berufsregister erfüllt sind
(Bst. b), welche an eine journalistische Erwerbstätigkeit im Umfang von
mindestens 50 % anknüpft.
5.3.5.4 Der Vorinstanz kann auch ‒ was aus verfassungsrechtlicher Sicht
durchaus relevant sein könnte ‒ nicht vorgeworfen werden, den Kreis der
akkreditierten Journalisten durch die getroffene Regelung über Gebühr zu
begrenzen. Derzeit sind rund 160 Medienschaffende akkreditiert (vgl. Do-
kument « Akkreditierte Medienschaffende » der Vorinstanz, Stand: 15. Ja-
nuar 2016, unter: Die Bundeskanzlei > Or-
2016/10 Medienzentrum Bundeshaus. Akkreditierung


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ganisation der Bundeskanzlei > Bereich Information und Kommunika-
tion > Sektion Kommunikation > Akkreditierte und zutrittsberechtigte
Medienschaffende, abgerufen am 01.03.2016). Rund 110 Medienschaffen-
de haben derweil lediglich eine Zutrittsberechtigung (vgl. Dokument « Zu-
trittsberechtigte Medienschaffende » der Vorinstanz, Stand: 15. Januar
2016, ebendort zu finden, abgerufen ebenfalls am 01.03.2016). Soweit der
Beschwerdeführer im Übrigen unsubstanziiert behauptet, es seien andere
Kolleginnen und Kollegen akkreditiert, welche die Akkreditierungsvor-
aussetzungen nicht erfüllen, ist darauf im Rahmen der Erörterungen zur
Gleichbehandlung im Unrecht (…) näher einzugehen.
5.3.5.5 Der Beschwerdeführer erachtet den Entzug der Akkreditierung
infolge einer minimalen, unechten Differenz von 10 % einer Vollzeitstelle
als unverhältnismässig, da es gar kein objektives Problem gebe, das mit
der angefochtenen Verfügung zu lösen sei. Er arbeite vorwiegend zu Hause
und beanspruche kein Büro im Medienzentrum Bundeshaus, sondern habe
als Ablagefläche nur ein kleines Pult, von denen es genügend freie gebe.
Ebenso seien im Medienzentrum genügend Postfächer vorhanden, von de-
nen eines auf seinen Namen laute. Auch im Parlamentsgebäude verursache
seine Anwesenheit nie einen Dichtestress (…).
5.3.5.6 Die Vorinstanz wendet vernehmlassungsweise ein, dass die quan-
titative Grenze mit der Grenze von 60 % einer Vollzeitstelle dort festgelegt
werde, wo erfahrungsgemäss davon ausgegangen werden könne, dass eine
Journalistin oder ein Journalist zu einem hohen Grad auf die Infrastruktur
zum Medienzentrum angewiesen sei und einen überwiegenden Teil ihrer
oder seiner Arbeitszeit vor Ort verbringen müsse. Von der MAkkV werde
anerkannt, dass auch solche Journalistinnen und Journalisten legitime Nut-
zungsansprüche hätten, die zu geringeren Pensen aus dem Bundeshaus be-
richteten (S. 4). Sie könnten eine Zutrittsberechtigung erlangen, die ein
Jahr gültig sei und die gewährleiste, dass sie die wesentlichen für akkredi-
tierte Medienschaffende geltenden Arbeitserleichterungen in Anspruch
nehmen könnten (S. 4 f.). Der Verlust wichtiger mit der Akkreditierung
verbundener Arbeitserleichterungen wie des Anspruchs auf einen Arbeits-
platz stelle für den Beschwerdeführer offenbar kein Problem dar. Eine mit
dem Verlust einer langjährigen Akkreditierung subjektiv empfundene Ein-
busse an Status oder Privilegien könne nicht berücksichtigt werden, ohne
von den in der MAkkV definierten Kriterien abzuweichen und damit das
Legalitätsprinzip zu verletzen sowie den Zweck der Akkreditierung auszu-
höhlen (S. 5).
Medienzentrum Bundeshaus. Akkreditierung 2016/10


BVGE / ATAF / DTAF 147

5.3.5.7 Es ist klar und unbestritten, dass sich nicht sämtliche Medien-
schaffende, die über das Geschehen im Bundeshaus berichten beziehungs-
weise berichten möchten, akkreditieren lassen können. Umstritten und zu
prüfen ist jedoch, ob Art. 2 MAkkV auch mit Blick auf den Verhältnismäs-
sigkeitsgrundsatz (als Aspekt des Willkürverbots) vor der Verfassung
standhält. Auch die offensichtliche Unzumutbarkeit einer Regelung kann
deren Verfassungswidrigkeit begründen (vgl. E. 5.3.5).
Die getroffene Regelung erweist sich ‒ soweit die Verhältnismässigkeit
der angewandten Regelung in Frage steht ‒ als zumutbar, auch wenn den-
jenigen Medienschaffenden, die die Akkreditierungsvoraussetzungen
nicht erfüllen, kein Arbeitsplatz zur Verfügung gestellt wird. Damit
braucht nicht näher auf die Angaben des Beschwerdeführers eingegangen
zu werden, wonach er ohnehin kein Büro im Medienzentrum Bundeshaus
benötigte. Die von der Regierung und der Verwaltung publizierten Doku-
mente und anderen Informationen im Sinne von Art. 6 Bst. b MAkkV sind
in der Regel ohnehin unentgeltlich im Internet einsehbar, sodass dem Be-
schwerdeführer diesbezüglich, wenn überhaupt, nur ein sehr geringer
Nachteil durch die mangelnde Akkreditierung entsteht. Zur fehlenden
elektronischen Einsicht in die von den Agenturen verbreiteten Meldungen
(Art. 6 Bst. f MAkkV), zum Nichteinbezug in das Alarmsystem (Art. 6
Bst. g MAkkV) und zum fehlenden Zugang zum passwortgeschützten
Bereich von (Art. 6 Bst. h MAkkV) äussert sich der
Beschwerdeführer nicht, sodass davon auszugehen ist, dass ihm diesbe-
züglich durch die Nichtakkreditierung kein unzumutbarer Nachteil ent-
steht. Der in gewissem Umfang entfallende soziale Status, welcher akkre-
ditierten Medienschaffenden als solcher zukommt, vermag am soeben
Dargelegten nichts zu ändern. Damit ist die getroffene Regelung auch mit
Blick auf ihre Auswirkungen unter Zumutbarkeitsgesichtspunkten nicht zu
beanstanden.
6. Nachfolgend ist zu prüfen, ob sich aus dem Willkürverbot oder
dem Anspruch auf ungleiche Behandlung unterschiedlicher Sachverhalte
(vgl. E. 5.3.5) ein Anspruch auf eine Bestandesgarantie für langjährig ak-
kreditierte Journalistinnen und Journalisten ergibt.
6.1 Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung aus, dass die
MAkkV nicht nur keine ausdrückliche Bestandesgarantie für langjährig
akkreditierte Medienschaffende vorsieht, sondern dass sich eine solche
Garantie auch nicht in anderer Weise aus der MAkkV ableiten lasse (…).
Diese fehlende Spezialregelung rügt der Beschwerdeführer zumindest
2016/10 Medienzentrum Bundeshaus. Akkreditierung


148 BVGE / ATAF / DTAF

sinngemäss, soweit er darauf hinweist, dass gemäss « den offiziellen poli-
tischen Absichten » ältere Fachkräfte im Beruf gehalten werden sollen
(…). Es muss demnach nach Auffassung des Beschwerdeführers, damit
die MAkkV vor der Verfassung standhält, eine Spezialregelung geben, die
im Sinne einer besitzstandswahrenden Klausel vom Erfordernis einer
60-prozentigen Tätigkeit als Bundeshausberichterstatter absieht, wenn ein
Journalist vorher jahrzehntelang als Bundeshausjournalist akkreditiert
war.
6.2 Der Beschwerdeführer war unbestrittenermassen während Jahr-
zehnten im Besitz einer Akkreditierung als Bundeshausjournalist. Es ist
vor diesem Hintergrund verständlich, dass er aus dieser Tatsache einen An-
spruch auf eine weitere Akkreditierung ableiten will, auch wenn die nach
Art. 2 MAkkV geforderten 60 % einer Vollzeitstelle nicht erfüllt werden.
Für eine solche « grandfather clause » gibt es auch objektiv gute Gründe.
Indessen sind diese nicht derart zwingend, dass sich der Richter im Er-
gebnis insoweit die Funktion des Gesetzgebers anmassen sollte. Das vor-
getragene Anliegen zu behandeln ist nicht Sache der Rechtsprechung,
sondern des Gesetzgebers (…). Es gibt namentlich gestützt auf das Gebot
der rechtsgleichen Behandlung in der Rechtsetzung keinen verfassungs-
mässigen Anspruch auf eine solche auf den « Besitzstand » aufbauende
Klausel. Dies umso weniger, als vorliegend nicht die Verschärfung von
Akkreditierungsvorschriften zu beurteilen ist, welche allenfalls zu einem
verfassungsmässigen Anspruch auf eine Bestandesgarantie bei jahrelanger
Berufstätigkeit führen könnte (vgl. mutatis mutandis das das neue Pa-
tentanwaltsgesetz betreffende Urteil des BVGer B‒2194/2012 vom 2. No-
vember 2012 E. 5.3.3). Es sind vorliegend keine übergangsrechtlichen
Probleme auszumachen, da auch der Vorgängererlass, die MAkkV vom
30. November 2007 (AS 2007 7011), dieselben 60 % als Voraussetzung
definiert hat (BVGE 2011/57 E. 4).