BVGE 2016/13 - Abteilung I - Nationalstrassen - Natur- und Heimatschutz. Ausführungsprojekt Nation...

Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 181

7 Öffentliche Werke – Energie – Verkehr
Travaux publics – Energie – Transports et
communications
Lavori pubblici – Energia – Trasporti e
comunicazioni
13
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. Schweizer Heimatschutz und Stiftung Landschaftsschutz Schweiz
gegen Kanton Bern und Eidgenössisches Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation
A‒5870/2014 vom 22. Februar 2016
Natur- und Heimatschutz. Ausführungsprojekt Nationalstrasse. Ein-
griff in das BLN-Objekt « linkes Bielerseeufer ». Zweiter Rechtsgang
vor Bundesverwaltungsgericht. Variantenprüfung. Grundsatz der
grösstmöglichen Schonung.
Art. 78 Abs. 2 BV. Art. 5, Art. 6, Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 NHG. Art. 5,
Art. 21 Abs. 1 und Art. 27d Abs. 1 NSG.
1. Zulässigkeit der Anträge, nachdem die Vorinstanz im wiederauf-
genommenen Plangenehmigungsverfahren eine bis anhin nicht
diskutierte Variante materiell geprüft und verworfen hat (Va-
riante 3B: Tieferlegung der N5 mit gleichzeitiger Verschiebung des
Tunnelportals nach Osten in einer kompakten Ausprägung). Ver-
einbarkeit dieser Variante mit dem vorherigen Rückweisungsent-
scheid des Bundesverwaltungsgerichts (E. 1).
2. Vereinbarkeit der Variante 3B mit dem generellen Projekt. Be-
rücksichtigung der langen Zeitdauer seit Genehmigung des gene-
rellen Projekts (E. 3).
3. Stellungnahmen der Fachbehörden (E. 4). Beweisantrag auf Ein-
holen eines Umweltverträglichkeitsberichts zur Variante 3B (E. 5).
4. Vorgaben des NSG und des NHG. Stellenwert des ENHK-Gut-
achtens (E. 6). Erfordernis der grösstmöglichen Schonung bei
einem zulässigen schweren Eingriff in das BLN-Objekt (E. 7).
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5. Variantenprüfung. Die Variante 3B weist gegenüber der Amts-
variante deutliche Vorteile im Bereich des Natur- und Heimat-
schutzes auf (E. 9‒13). Betreffend Verkehrssicherheit, Bautech-
nik, Gewässerschutz, Betrieb/Unterhalt, Kosten und Schutz der
Eigentumsgarantie ist sie mit verschiedenen, aber nicht unüber-
windbaren Nachteilen behaftet (E. 14‒16).
6. Interessenabwägung im Ergebnis zugunsten der landschaftsscho-
nenderen Variante 3B (E. 17‒19).
Protection de la nature et du paysage. Projet définitif de route natio-
nale. Atteinte à l'objet de l'IFP « Rive gauche du lac de Bienne ». Se-
conde procédure devant le Tribunal administratif fédéral. Examen des
variantes. Obligation de ménager le plus possible.
Art. 78 al. 2 Cst. Art. 5, art. 6, art. 7 al. 2 et art. 12 LPN. Art. 5, art. 21
al. 1 et art. 27d al. 1 LRN.
1. Recevabilité des demandes, après que, dans le cadre de la reprise
de la procédure d'approbation des plans, l'autorité inférieure a
examiné et rejeté une variante qui n'avait jamais été discutée
jusque-là (variante 3B: surbaissement de la N5 avec déplacement
simultané de l'entrée du tunnel vers l'est sous une forme com-
pacte). Compatibilité de cette variante avec la précédente décision
du Tribunal administratif fédéral (consid. 1).
2. Compatibilité de la variante 3B avec le projet général. Prise en
compte de la longue période depuis l'approbation du projet géné-
ral (consid. 3).
3. Avis des autorités spécialisées (consid. 4). Offre de preuve par la
présentation d'un rapport d'impact sur l'environnement de la va-
riante 3B (consid. 5).
4. Prescriptions de la LRN et de la LPN. Valeur de l'expertise de la
CFNP (consid. 6). Exigence du ménagement maximal en présence
d'une atteinte licite grave à l'objet de l'IFP (consid. 7).
5. Examen des variantes. La variante 3B présente de nets avantages
en matière de protection de la nature et du paysage par rapport à
la variante officielle (consid. 9‒13). Elle comporte plusieurs incon-
vénients qui ne sont toutefois pas insurmontables en rapport avec
la sécurité du trafic, la technique de construction, la protection des
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eaux, l'exploitation et l'entretien, les coûts et la protection de la
garantie de la propriété (consid. 14‒16).
6. Pesée des intérêts définitive en faveur de la variante 3B, à même
de ménager le plus possible le paysage (consid. 17‒19).
Protezione della natura e del paesaggio. Progetto esecutivo per una
strada nazionale. Intervento nell'oggetto IFP « riva sinistra del lago di
Bienne ». Seconda procedura dinanzi al Tribunale amministrativo
federale. Esame di varianti. Principio della massima salvaguardia
possibile.
Art. 78 cpv. 2 Cost. Art. 5, art. 6, art. 7 cpv. 2 e art. 12 LPN. Art. 5,
art. 21 cpv. 1 e art. 27d cpv. 1 LSN.
1. Ricevibilità delle domande, dopo che, nel quadro della ripresa
della procedura di approvazione dei piani, l'autorità inferiore ha
esaminato e respinto una Variante che mai era stata discussa fino
ad allora (Variante 3B: abbassamento della N5 con il contestuale
spostamento del tunnel verso est sotto una forma compatta).
Compatibilità della Variante 3B con la decisione di rinvio del
Tribunale amministrativo federale (consid. 1).
2. Compatibilità della variante 3B con il progetto generale. Consi-
derazione del lungo periodo trascorso dall'approvazione del pro-
getto generale (consid. 3).
3. Pareri delle autorità specializzate (consid. 4). Istanza probatoria
tendente alla presentazione di un esame di impatto ambientale
sulla variante 3B (consid. 5).
4. Prescrizioni della LSN e della LPN. Valore di una perizia della
CFNP (consid. 6). Requisito della massima salvaguardia possibi-
le nell'ambito di un grave ma ammissibile intervento all'oggetto
contenuto nell'IFP (consid. 7).
5. Esame delle varianti. Rispetto alla variante ufficiale la variante
3B presenta netti vantaggi dal punto di vista della protezione
della natura e del paesaggio (consid. 9‒13). Per quanto riguarda
invece la sicurezza del traffico, la tecnica di costruzione, la prote-
zione delle acque, l'esercizio e la manutenzione, i costi e la tutela
della garanzia della proprietà, essa comporta diversi svantaggi,
tuttavia non insormontabili (consid. 14‒16).
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6. Ponderazione definitiva degli interessi a favore della variante 3B
in quanto paesaggisticamente meno invadente (consid. 17‒19).

Die Ortschaft Twann am Bielersee soll mittels einer Umfahrung vom
Durchgangsverkehr entlastet werden.
Das vom Kanton Bern am 2. März 2007 beim Eidgenössischen Departe-
ment für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) einge-
reichte Ausführungsprojekt sieht vor, dass der bestehende, der Umfahrung
Ligerz dienende Tunnel der Nationalstrasse in östlicher Richtung hinter
Twann um 1 822 m verlängert werden soll. Entsprechend soll die heutige
N5 zwischen dem aufzuhebenden Ostportal des Ligerztunnels und dem
neuen Tunnelportal östlich von Twann zurückgebaut und umgestaltet wer-
den. Im Bereich des Ostportals ist vorgesehen, dass die von Biel her ent-
lang dem nördlichen Bielerseeufer und der SBB-Linie Biel–Neuenburg
führende zweispurige Nationalstrasse weg vom See in einem rund 150 m
langen offenen Einschnitt in den unteren Bereich des mit Rebterrassen an-
gelegten Jurasüdhanges führt und im Umfahrungstunnel mündet. Zusätz-
lich soll vor dem Portalbereich ein rund 340 m langes Anschlussbauwerk
erstellt werden. Die bestehende Strasse soll westlich des Tunnelportals in
zwei Fahrbahnen aufgeteilt werden. Eine Fahrbahn dient als Einfahrt in
die N5 in Richtung Luterbach. Sie soll von Twann her entlang dem See
verlaufen und rund 200 m östlich des Tunnelportals in die Nationalstrasse
einmünden. Die andere Fahrbahn dient dem Lokalverkehr in Richtung
Twann. Sie soll zusammen mit einem Fahrstreifen für den Langsamver-
kehr (kombinierter Rad-/Gehweg) von der N5 bergwärts abzweigen, in
einer rund 120 m langen Unterführung beziehungsweise einem Tunnel
unter dem Portalbereich der N5 hindurchführen und sich anschliessend
westlich vom Portal mit der Einfahrtstrasse N5 vereinigen. Die Stütz-
konstruktionen des Tunnelportals und des Anschlussbauwerks sollen als
Rebmauern mit Natursteinverkleidungen ausgeführt werden. Weiter ist als
Abgrenzung zur tiefer liegenden Eisenbahnlinie eine Lärmschutzwand
vorgesehen. Das Bauvorhaben liegt im Gebiet « linkes Bielerseeufer », das
als Schutzobjekt Nr. 1001 im Bundesinventar Landschaften und Natur-
denkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) enthalten ist (Anhang zur
Verordnung vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der Land-
schaften und Naturdenkmäler [VBLN, SR 451.11]).
Das UVEK genehmigte das Ausführungsprojekt am 4. Oktober 2010 mit
zahlreichen Auflagen.
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Mit Urteil A‒7810/2010 vom 15. Juli 2011 (teilweise publiziert in: BVGE
2011/33) hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde des
Schweizer Heimatschutzes und der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz
gut, soweit es darauf eintrat, und hob die Plangenehmigung bezüglich des
Ostportals Twanntunnel samt Anschlussbauwerk und Lärmschutzwand
auf. Es wies die Sache im Sinne der Erwägungen an das UVEK zurück,
damit dieses die Machbarkeit und Landschaftsverträglichkeit der vom
Schweizer Heimatschutz und von der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz
vorgeschlagenen Variante ‒ Tieferlegung der Tunnelzufahrt Ostportal
Twann und Überführung des Lokal- und Langsamverkehrs auf der Höhen-
kote der heutigen Strasse ‒ prüfe. Hierzu habe das UVEK im Hinblick auf
einen Vergleich mit dem Ausführungsprojekt des Kantons Bern eine
Machbarkeitsstudie mit Kostenschätzung samt Projektskizzen und Vi-
sualisierungen ausarbeiten und die Dimensionierung der Lärmschutzwand
überprüfen zu lassen und bezüglich der Frage, welche Variante die grösst-
mögliche Schonung des BLN-Objekts ermögliche, ein ergänzendes Gut-
achten von der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission
(ENHK) einzuholen. Dem Schweizer Heimatschutz und der Stiftung
Landschaftsschutz Schweiz und allenfalls neu Betroffenen sei das recht-
liche Gehör zu gewähren und die einschlägigen Fachbehörden des Bundes
seien beizuziehen. Anschliessend habe das UVEK neu über das Ostportal
Twanntunnel, das Anschlussbauwerk und die notwendigen Lärmschutz-
massnahmen zu entscheiden.
In der Folge nahm das UVEK das Plangenehmigungsverfahren wieder auf.
Am 8. September 2014 bestätigt das UVEK (nachfolgend: Vorinstanz) die
Plangenehmigungsverfügung vom 4. Oktober 2010 unter Auflagen betref-
fend Lärmschutz. Aufgrund der Interessenabwägung und gestützt auf die
technische Beurteilung der fünf Varianten, die in der Zusatzstudie « N05
Twanntunnel, Portal Ost » vom 7. September 2012 (nachfolgend: Zusatz-
studie) vertieft geprüft worden sind, gibt das UVEK derjenigen Variante
den Vorzug, die der ursprünglich genehmigten Variante entspricht (Va-
riante 1, nachfolgend: Amtsvariante). Es folgt damit dem Antrag des Kan-
tons Bern (nachfolgend: Beschwerdegegner). Die übrigen vier Varianten
lehnt es aus folgenden Gründen ab:
- Die Variante 2 (« auf Kopf ») stelle die Umkehr der Amtsvariante
‒ jedoch in Hochlage ‒ dar. Diese Variante scheide aus, da sie ange-
sichts der Hochlage ein offensichtlich dominantes Erscheinungsbild
aufweise (Auffahrtsspange). Für diese Variante habe sich denn auch
keine der Parteien oder Fachinstanzen ausgesprochen.
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- Die Variante 2A (ebenfalls « auf Kopf ») stelle die Umkehr der Amts-
variante auch bezüglich Querprofil (Mittellage) dar. Diese Variante
entspreche der vom Bundesverwaltungsgericht zur vertieften Abklä-
rung geforderten Variante. Die Prüfung dieser Variante habe ergeben,
dass sie keine überzeugenden Vorteile, aber dafür klare Nachteile auf-
weise hinsichtlich der Verkehrsführung (Steigungen bis 6 %, Kuppe
im Bereich der Ein-/Ausfahrt, Tunnelportal in einer Wanne), des Be-
triebs und Unterhalts (enge Platzverhältnisse), der Landschaft (gros-
ser Hangeingriff und höhere Stützmauern) sowie der Bautechnik
(grössere Baugrubentiefe wegen Mittellage, dauerhaftes Abpumpen
des Meteorwassers wegen Mulde im Portalbereich).
- Die Variante 3A sehe eine kompakte Anlage im östlichen Bereich der
bisher genannten Varianten dar. Hinsichtlich dieser Variante ergäben
sich grosse Schwierigkeiten bezüglich Hausunterquerungen und Tun-
nelüberdeckung des Twanntunnels, weshalb sie sich technisch kaum
umsetzen lasse und damit nicht weiter zu prüfen sei.
- Bei der Variante 3B handle es sich schliesslich ebenfalls um eine kom-
pakte Anlage, bei welcher der geplante Halbanschluss gegen Osten
verschoben werden soll. Nach Auffassung des UVEK stünden bei
dieser Variante den teilweisen positiven Auswirkungen in Bezug auf
den Natur- und Heimatschutz sowie auf den Langsamverkehr (und
allenfalls auch bezüglich der Länge der Lärmschutzwände) insgesamt
gewichtige Nachteile ‒ insbesondere in Bezug auf die Verkehrssicher-
heit und Mehrkosten von geschätzten 8 Mio. Franken ‒ gegenüber,
welche die positiven Auswirkungen zumindest aufwiegen würden.
Die Ausführung der Variante 3B habe zudem zur Folge, dass weitere
Grundstücke enteignet und eine bestehende Liegenschaft abgerissen
werden müsste.
Aus den Ausführungen der ENHK sei zu schliessen, so die weitere Be-
gründung des UVEK, dass die einzelnen Varianten sich hinsichtlich des
Natur- und Heimatschutzes nicht wesentlich unterscheiden würden bezie-
hungsweise nahezu gleichwertig seien. Daher könnten an die triftigen
Gründe, welche ein ausnahmsweises Abweichen von der von der ENHK
im Ergebnis favorisierten Variante 3B zuliessen, nicht allzu hohe Anfor-
derungen gestellt werden. Im Übrigen sei zweifelhaft, ob die Varianten 3A
und 3B überhaupt rechtzeitig im Einspracheverfahren eingebracht worden
seien und den Vorgaben des generellen Projekts entsprechen würden.
Gegen diese Verfügung erheben der Schweizer Heimatschutz und die Stif-
tung Landschaftsschutz Schweiz (nachfolgend: Beschwerdeführende) am
10. Oktober 2014 gemeinsam Beschwerde beim Bundesverwaltungsge-
richt. Sie beantragen, der Plangenehmigungsentscheid sei aufzuheben und
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die Angelegenheit zur Überarbeitung und neuem Entscheid im Sinne der
Variante 3B und der Erwägungen an das UVEK zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut. Es weist die
Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vor-
instanz zurück.
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG
Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, soweit die-
se von einer Behörde nach Art. 33 VGG erlassen wurden und keine Aus-
nahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Der angefochtene Plangenehmigungs-
entscheid stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar, die von
einer Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG gefällt wurde. Eine Ausnah-
me, was das Sachgebiet angeht, liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsge-
richt ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Das Verfahren vor diesem Gericht richtet sich nach dem VwVG, soweit
das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Ver-
fahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Beschwerdebefugt sind zudem Perso-
nen, Organisationen und Behörden, denen ein Bundesgesetz dieses Recht
einräumt (Art. 48 Abs. 2 VwVG).
Bei den Beschwerdeführenden handelt es sich um Organisationen, denen
bei Beteiligung am Einspracheverfahren von Gesetzes wegen die Be-
schwerdebefugnis zusteht (Art. 12 und Art. 12c Abs. 2 des Bundesgeset-
zes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG, SR 451]
i.V.m. Ziff. 5 und Ziff. 13 des Anhangs der Verordnung vom 27. Juni 1990
über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Na-
tur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO,
SR 814.076]). Der Schweizer Heimatschutz hat den Berner Heimatschutz
als Unterorganisation zur Beschwerdeerhebung ermächtigt. Die Vollmach-
ten liegen bei den Akten. Entgegen des anfänglichen Einwands des Be-
schwerdegegners ist damit den Erfordernissen von Art. 12 Abs. 4 und 5
NHG Genüge getan. Die Beschwerdeführenden haben Einsprache im
Sinne von Art. 27d des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Na-
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tionalstrassen (NSG, SR 725.11) erhoben und am vorinstanzlichen Ver-
fahren sowie am weiteren Rechtsgang teilgenommen, wobei sie auch in
der zuletzt ergangenen Plangenehmigung der Vorinstanz vom 8. Septem-
ber 2014 mit ihren Rechtsbegehren nicht vollständig durchgedrungen sind.
Die Beschwerdeführenden sind daher zur Beschwerde legitimiert.
1.3
1.3.1 Die Vorinstanz liess im angefochtenen Plangenehmigungsent-
scheid offen, ob auf das Begehren zur Variante 3B überhaupt einzutreten
sei. Sie gibt zu bedenken, im bundesrechtlichen Plangenehmigungs-
verfahren müssten sämtliche Einwände gegen ein Projekt innerhalb der
Auflagefrist erhoben werden. Der Rückweisungsentscheid des Bundes-
verwaltungsgerichts habe die Vorinstanz einzig dazu verpflichtet, die
Machbarkeit und Landschaftsverträglichkeit der Variante « auf Kopf » zu
prüfen. Indem die Variante 3B eine wesentliche Verschiebung des Tunnel-
portals vorsehe, gehe sie weiter als die Variante « auf Kopf ». Die Variante
3B sei eine gänzlich neue Variante, die weder Gegenstand des erstinstanz-
lichen Plangenehmigungsverfahrens noch des Beschwerdeverfahrens vor
Bundesverwaltungsgericht gewesen sei. Der Antrag der Beschwerdefüh-
renden, die Variante 3B weiterzuverfolgen, stelle eine unzulässige Aus-
weitung des Streitgegenstandes dar. Diesbezüglich sei darauf hinzuweisen,
dass die Zweck- und Rechtmässigkeit der einzelnen Varianten erst im
Plangenehmigungsentscheid zu beurteilen sei. Aus der Tatsache, dass im
Rahmen der eingesetzten Arbeitsgruppe auch die Variante 3B diskutiert
worden sei, könnten die Beschwerdeführenden demnach keine Ansprüche
ableiten.
1.3.2 Der Beschwerdegegner zweifelt das Vorliegen der erforderlichen
Eintretensvoraussetzungen bezüglich der Variante 3B ebenfalls an. Die
von den Beschwerdeführenden nun angestrebte Variante beinhalte eine
namhafte Verlängerung des Tunnels Richtung Osten und ein gänzlich um-
gestaltetes Tunnelportal und Verzweigungsbauwerk. Sie würden damit
etwas anderes beantragen als in ihren Einsprachen und im vorangehenden
Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht, weshalb auf die Beschwerde
nicht einzutreten sei. Als Gesuchsteller habe der Beschwerdegegner im
Anschluss an den Rückweisungsentscheid des Bundesverwaltungsgerichts
von Amtes wegen weitere Varianten in Betracht gezogen, um mögliche
noch bessere Lösungen als die Amtsvariante und die Variante 2A nicht zu
übersehen. Das Abklären weiterer Varianten von Amtes wegen ‒ darunter
auch die Variante 3B, welche bei den Teilnehmenden des Workshops auf
das grösste Interesse gestossen sei ‒ ändere aber nichts daran, dass die
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Beschwerdeführenden die Variante 3B während der Einsprachefrist (sinn-
gemäss) hätten verlangen müssen und diese auf dem Rechtsmittelweg nun
nicht mehr erstreiten könnten.
1.3.3 Die Beschwerdeführenden lassen dagegen vorbringen, die Va-
riante 3B liege mit der Absenkung der N5, mit der höhenkantengleichen
Überführung des Langsamverkehrs und mit der geringeren Flächenbean-
spruchung aufgrund der kompakten Linienführung genau innerhalb der
Stossrichtung ihrer Einsprache- und Beschwerdevorbringen. Diese seien
nie weiter detailliert worden und würden damit die Möglichkeit einer Par-
tialverschiebung des Ostportals mitenthalten. Der Einwand, die Variante
3B liege ausserhalb des Streitgegenstandes, gehe deshalb fehl und sei nach
Durchführung des aufwendigen Variantenprüfungsverfahrens unter Einbe-
zug sämtlicher Verfahrensbeteiligter befremdlich.
1.3.4 Der Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens bestimmt sich
nach dem durch die vorinstanzliche Verfügung geregelten Rechtsver-
hältnis, soweit es angefochten wird. Der Streitgegenstand kann sich im
Laufe des Beschwerdeverfahrens verengen, darf hingegen nicht erweitert
oder qualitativ verändert werden (vgl. BVGE 2009/37 E. 1.3.1; JÉRÔME
CANDRIAN, Introduction à la procédure administrative fédérale, 2013,
Rz. 182; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundes-
verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8 und 2.208). Bei Plangenehmi-
gungsverfahren im Infrastrukturbereich ist zudem zu beachten, dass sämt-
liche Einwände gegen ein Projekt innerhalb der Auflagefrist zu erheben
sind (vgl. Art. 27d NSG). So ist gewährleistet, dass im Interesse der
Konzentration der Entscheidverfahren alle Einwände gesamthaft geprüft
werden und in den Plangenehmigungsentscheid einfliessen können (vgl.
Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koor-
dination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998
2591, 2620 und 2634). Bestehen bezüglich eines Auflageprojekts Abän-
derungswünsche, sind diese im Einspracheverfahren möglichst genau und
umfassend vorzubringen; die Vorinstanz ist nicht verpflichtet, von sich aus
alle denkbaren, ausserhalb des üblichen Rahmens liegenden Varianten zu
prüfen (Urteil des BVGer A‒5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 1.3.3 m.H.
auf die Rechtsprechung). Für die Vorinstanz gilt jedoch ‒ wie für das
Bundesverwaltungsgericht ‒ grundsätzlich der Untersuchungsgrundsatz,
weshalb in jedem Fall zu prüfen ist, ob die Behörde verpflichtet gewe-
sen wäre, andere Varianten (näher) in Betracht zu ziehen (vgl. Urteil des
BGer 1C_137/2009 vom 7. September 2009 E. 1; Urteil des BVGer
A‒2332/2014 vom 18. Januar 2016 E. 1.3.1).
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Hebt die Beschwerdeinstanz einen angefochtenen Entscheid auf und weist
sie die Sache mit zwingenden Anweisungen zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurück, so wird das Verfahren bezüglich der in den Erwägun-
gen behandelten Punkte abgeschlossen und die Vorinstanz hat diese ihrem
neuen Entscheid zugrunde zu legen. Wird der neue Entscheid der unteren
Instanz wiederum an die Beschwerdeinstanz weitergezogen, so ist diese
selbst an ihre früheren Erwägungen gebunden und eine freie Überprü-
fung ist ihr nur noch möglich betreffend jener Punkte, die im Rück-
weisungsentscheid nicht entschieden wurden, oder bei Vorliegen neuer
Sachumstände (vgl. Urteil des BGer 2C_465/2011 vom 10. Februar 2012
E. 1.4 m.H.; Urteile des BVGer A‒4751/2011 vom 21. Juni 2012 E. 6;
A‒5925/2011 vom 26. April 2012 E. 2.1; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Ver-
waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl.
2013, Rz. 1158; PHILIPPE WEISSENBERGER, in: Praxiskommentar VwVG,
2009, Art. 61 N. 28).
1.3.5 Im Nachgang zum Rückweisungsentscheid des Bundesverwal-
tungsgerichts vom 15. Juli 2011 listete das Planungsbüro, welches vom
Beschwerdegegner mit der Erstellung der Zusatzstudie beauftragt wurde,
die grundsätzlichen Möglichkeiten für die Variantenbildung systematisch
auf, um eine umfassende Betrachtung sicherzustellen. Anschliessend
trafen die Verfasser der Zusatzstudie eine Auswahl von sinnvollen Kom-
binationen. Die so übrig gebliebenen fünf Varianten (Amtsvariante, 2, 2A,
3A, 3B, […]) wurden schliesslich einzeln untersucht und bewertet. Am
Workshop vom 11. Mai 2012 legte die Vorinstanz alle fünf Varianten den
Verfahrensbeteiligten zur Diskussion vor. Die Beschwerdeführenden spra-
chen sich in den nachfolgenden Stellungnahmen für die Variante 3B aus.
In der angefochtenen Verfügung hat sich die Vorinstanz sodann mit der
Variante 3B materiell auseinandergesetzt und sie im Ergebnis verworfen.
Die von den Beschwerdeführenden befürwortete Variante 3B war somit
infolge des Untersuchungsgrundsatzes Gegenstand des vorinstanzlichen
Verfahrens, weshalb sich das Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden
im Hinblick auf Art. 27d NSG als zulässig erweist.
Im ersten Rechtsgang verpflichtete das Bundesverwaltungsgericht die
Vorinstanz dazu, zum Schutz des BLN-Objekts eine Tieferlegung der N5
in die Variantenprüfung einzubeziehen. Wie sich aus den Erwägungen des
Rückweisungsentscheides ergibt, hat sich das Bundesverwaltungsgericht
zur Lage des Tunnelportals sowie zur Ausgestaltung der Tieferlegungsva-
riante nicht geäussert. Dies war angesichts des damaligen Planungsstandes
und der fehlenden Sachverhaltsfeststellung auch kaum möglich. Die nun
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zur Diskussion stehende Variante 3B, die eine Tieferlegung der N5 mit
gleichzeitiger Verschiebung des Tunnelportals nach Osten in einer kom-
pakten Ausprägung vorsieht, weicht folglich nicht in unzulässiger Weise
von den Erwägungen des Rückweisungsentscheides ab. Vielmehr gebot
die Rückweisung geradezu die Prüfung der Variante 3B, da diese ‒ zu-
mindest nach Auffassung der Beschwerdeführenden ‒ die für das BLN-
Gebiet schonendste Variante darstellt.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobene Beschwerde
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten.
2. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit un-
eingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen ‒ einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens ‒ sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
Es auferlegt sich grundsätzlich eine gewisse Zurückhaltung, wenn techni-
sche Fragen zu beurteilen sind oder die Vorinstanz gestützt auf die ihr vom
Gesetzgeber beigegebenen Fachbehörden entschieden hat (vgl. BVGE
2011/33 E. 4.4 m.H.; CANDRIAN, a.a.O., Rz. 191; MOSER/BEUSCH/
KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.149 ff.). Voraussetzung für diese Zurück-
haltung ist indes, dass im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine un-
richtige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellung vorliegen und davon
ausgegangen werden kann, die Vorinstanz habe die für den Entscheid
wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen
sorgfältig und umfassend vorgenommen (vgl. Urteile des BVGer
A‒2332/2014 E. 2; A‒2575/2013 vom 17. September 2014 E. 2 m.H.).
3. Das hier strittige Plangenehmigungsverfahren betrifft ein Aus-
führungsprojekt im Sinne von Art. 21 ff. NSG. Dieses stützt sich auf ein
vom Bundesrat am 15. Mai 1991 genehmigtes generelles Projekt
(Art. 12 ff. NSG). Aufgrund der Vorbringen der Vorinstanz sowie des Be-
schwerdegegners ist zunächst zu prüfen, ob die hier strittige Variante 3B
den Rahmen des genehmigten generellen Projekts überschreitet.
3.1 Die Vorinstanz lässt im angefochtenen Plangenehmigungsent-
scheid offen, ob die Varianten 3A und 3B den Vorgaben des generellen
Projekts entsprechen. In der Vernehmlassung führt sie hierzu aus, die
Variante 3B weiche durch die kompakte Bauart, die Verschiebung des
Tunnelportals um 100 m und die Verschiebung des Bauprojektperimeters
(Beginn Spurerweiterung) um rund 200 m massgeblich vom generellen
Projekt ab. Es gebe auch keine Hinweise, dass die dem generellen Projekt
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192 BVGE / ATAF / DTAF

zugrunde liegende Umweltverträglichkeitsprüfung krass mangelhaft sei.
Eine derartige Abweichung vom generellen Projekt, wie sie die Variante
3B vorsehe, sei daher nicht gerechtfertigt. Zwar weiche auch die Amts-
variante in ihrer technischen Ausgestaltung vom generellen Projekt ab.
Dabei handle es sich jedoch um eine unwesentliche Änderung, die als zu-
lässig zu erachten sei.
3.2 Der Beschwerdegegner wendet ein, die Variante 3B weiche vom
generellen Projekt in verschiedener Hinsicht und wesentlich ab. Die Li-
nienführung der N5 sei massgeblicher Inhalt des generellen Projekts und
nicht deren vertikale Lage oder die Frage, wie das Bauwerk optimal in die
Landschaft eingebettet werden könne. Der Bundesrat habe die Lage des
Tunnels, des Tunnelportals und des Anschlussbauwerks bewusst festgelegt
sowie der geschwungenen statt der kompakten Lösung den Vorzug gege-
ben. Die Amtsvariante hingegen weiche nur in unwesentlichen Punkten
vom generellen Projekt ab.
3.3 Die Beschwerdeführenden machen geltend, das generelle Projekt
sehe ausdrücklich vor, die Tunneleinfahrt abzusenken, damit die Überfüh-
rungsstrasse Richtung Twann gut in das Landschaftsbild eingepasst wer-
den könne. Die Variante 3B nehme diese zentrale Vorgabe des Land-
schaftsschutzes auf und setze es innerhalb des definierten Perimeters durch
die kompakte Linienführung optimal um.
3.4
3.4.1 Die grundlegenden Entscheide über die allgemeine Linienfüh-
rung und Klassierung der einzelnen Nationalstrassen werden von der
Bundesversammlung getroffen (Art. 11 NSG). Nach diesen Festlegungen
sind die Nationalstrassen in generellen Projekten darzustellen, aus denen
insbesondere die ober- und unterirdische Linienführung der Strassen, die
Anschlussstellen, die Kreuzungsbauwerke und die Anzahl Fahrspuren er-
sichtlich sein müssen (Art. 12 NSG; Art. 10 Abs. 1 der Nationalstrassen-
verordnung vom 7. November 2007 [NSV, SR 725.111]). Generelle Pro-
jekte sind den interessierten Kantonen zu unterbreiten und werden sodann
vom Bundesrat genehmigt (Art. 19 und Art. 20 NSG). Sie bilden in der
Folge die Grundlage für die Ausarbeitung der Ausführungsprojekte, die
Aufschluss über Art, Umfang und Lage des Werks samt allen Nebenan-
lagen, die Einzelheiten seiner bautechnischen Gestaltung und die Bauli-
nien zu geben haben (Art. 21 Abs. 1 NSG). Die Ausführungsprojekte sind
im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens öffentlich aufzulegen und
können demnach Gegenstand von Einsprachen sein (Art. 27b und Art. 27d
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 193

NSG). Der Gesetzgeber sieht somit im Rahmen des mehrstufigen Bewil-
ligungsverfahrens für den Bau und den Ausbau von Nationalstrassen eine
gewisse Bindungswirkung der vorangegangenen für die nachfolgenden
Entscheide vor (Urteil des BGer 1E.5/2005 vom 9. August 2005 E. 3;
eingehend BGE 118 Ib 206 E. 8 m.H.).
Die für die Ausführungsprojektierung zuständige Behörde ist nach dem
Gesagten grundsätzlich an das generelle Projekt gebunden. Dessen Festle-
gungen dürfen im Ausführungsprojekt nicht wesentlich geändert werden,
kleinere Abweichungen hingegen sind nicht ausgeschlossen (vgl. Art. 10
Abs. 2 NSV; Urteil des BGer 1E.5/2000 vom 25. April 2001 E. 6a;
grundlegend BGE 118 Ib 206 E. 8b). Das generelle Projekt entzieht sich
auch der (unmittelbaren) Überprüfung im Rahmen eines Beschwerdever-
fahrens: Ein genehmigtes generelles Projekt kann nur beanstandet werden,
soweit sich die geltend gemachten Mängel im Ausführungsprojekt nieder-
geschlagen haben (Urteil des BGer 1C_544/2008 vom 27. August 2009
E. 6.2). Würde ein solcher Mangel festgestellt, wäre es Sache des Bundes-
rates, die erforderlichen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der
Abänderung des Genehmigungsbeschlusses betreffend das generelle Pro-
jekt zu ziehen. Allerdings müsste sich bei der Beurteilung des Ausfüh-
rungsprojekts zeigen, dass die der Genehmigung des generellen Projekts
zugrunde liegende Prüfung mangelhaft gewesen ist und sich ein mit dem
anwendbaren Bundesrecht vereinbares Projekt kaum erstellen lässt (BGE
118 Ib 206 E. 8d; Urteile des BVGer A‒1251/2012 vom 15. Januar 2014
E. 1.8.2; A‒5466/2008 E. 1.4.2 und 3.4.4; vgl. auch Urteil des BGer
1E.16/2005 vom 14. Februar 2006 E. 2 m.H.).
Die Wesentlichkeit einer Abweichung vom generellen Projekt beurteilt
sich im Allgemeinen anhand eines Vergleichs der in den verschiedenen
Projektierungsstufen vorgesehenen Varianten. Dabei ist auch zu beachten,
ob die Variante im generellen Projekt bewusst gewählt wurde oder ob es
sich dabei lediglich um eine von verschiedenen denkbaren Varianten han-
delt (Urteil A‒5466/2008 E. 3.4.4).
3.4.2 Das generelle Projekt zur Umfahrung Twann wurde vom Bundes-
rat mit Beschluss vom 15. Mai 1991 genehmigt und zur Ausarbeitung frei-
gegeben. Gemäss dem technischen Bericht zum generellen Projekt ist eine
Gesamtlänge des Tunnels von 3 987 m vorgesehen, wobei aus landschafts-
gestalterischen Überlegungen der Tunnel beim Ostportal in Tieflage ge-
genüber der heutigen N5 einmünden sollte. Den Plänen (Massstab
1:1 000) ist ferner zu entnehmen, dass ein geschwungenes Anschlussbau-
werk zu errichten ist.
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


194 BVGE / ATAF / DTAF

Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Variante 3B durch die Ver-
schiebung des Ostportals und die kompakte Ausprägung des Anschluss-
bauwerkes von den genannten Vorgaben des generellen Projekts abweicht.
In diesem Zusammenhang ist jedoch einerseits zu berücksichtigen, dass
die Genehmigung des generellen Projekts durch den Bundesrat fast
25 Jahre zurückliegt. Es wäre geradezu stossend und nicht im Sinne des
Gesetz- beziehungsweise Verordnungsgebers, wenn allenfalls angezeigte
Verbesserungen, sei es in Bezug auf den Landschaftsschutz oder in Bezug
auf die technische Realisierbarkeit, die sich im Laufe dieser grossen Zeit-
spanne ergeben, von vornherein nicht zu berücksichtigen wären bezie-
hungsweise stets eine Anpassung des generellen Projekts bedürften (vgl.
BGE 112 Ib 543 E. 3, teilweise publiziert in: Pra 1988 Nr. 53). Ande-
rerseits ist für den vorliegenden Fall festzuhalten, dass sich die Variante
3B trotz der zu verzeichnenden Abweichungen noch innerhalb des gene-
rellen Projekts bewegt. Angesichts des allgemeinen Zwecks des Um-
fahrungsprojekts, nämlich der Verkehrsentlastung des Dorfes Twann, und
angesichts des bereits im technischen Bericht enthaltenen Hinweises auf
die Bedeutung des Landschaftsschutzes, ist festzustellen, dass die Variante
3B den Rahmen des generellen Projekts nicht sprengt, sondern im Gegen-
teil dessen Vorgabe hinsichtlich einer bestmöglichen Landschaftsverträg-
lichkeit aufnimmt. Überdies setzt die Variante 3B, jedenfalls was die Tie-
ferlegung der N5 betrifft, die Vorgaben des generellen Projekts sogar
besser um als die genehmigte Variante. Unter diesen Umständen sind die
aus der Variante 3B resultierenden Abweichungen vom generellen Projekt
nicht als wesentlich zu qualifizieren. Eine Umsetzung der Variante 3B, wie
von den Beschwerdeführenden gefordert, ist daher ohne Anpassung des
generellen Projekts möglich.
3.4.3 Der erhobene Einwand der mangelnden Übereinstimmung der
Variante 3B mit dem generellen Projekt erweist sich somit als unbe-
gründet.
4. Des Weiteren ist zwischen den Parteien strittig geblieben, ob die
ENHK und das Bundesamt für Umwelt (BAFU) sich im vorinstanzlichen
Verfahren widersprüchlich zu den Varianten des Ausführungsprojekts ge-
äussert haben. Da die Vorinstanz auf Berichte und Stellungnahmen der
vom Gesetzgeber beigegebenen sachkundigen Instanzen abstellen darf
(vgl. E. 2) und der Beurteilung der ENHK vorliegend grosses Gewicht
beikommt (vgl. E. 6.3), ist vorab näher auf die Stellungnahmen der beiden
Fachbehörden einzugehen.
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 195

4.1 Die Beschwerdeführenden weisen darauf hin, dass im vorin-
stanzlichen Verfahren sowohl die ENHK wie auch das BAFU vorbehaltlos
die Variante 3B als die klar landschaftsschonendere Variante favorisiert
hätten, sodass nur diese weiterzuverfolgen und zu optimieren gewesen
wäre. Beide Fachinstanzen hätten sorgfältige und in sich schlüssige Stel-
lungnahmen zugunsten der Variante 3B abgegeben.
4.2 Die Vorinstanz erachtet die Aussagen der ENHK, denen sich das
BAFU angeschlossen habe, zumindest teilweise als widersprüchlich. Of-
fensichtlich messe die ENHK den Eingriffen in die bestehenden Natur-
werte und dem Blick vom See her grössere Bedeutung zu als der gesamt-
haft zu wertenden Eingriffsintensität (leichte Beeinträchtigung) bezüglich
Landschaft, Kulturlandschaft und ökologisch wertvoller Kleinstrukturen.
Ob diese Gewichtung richtig sei, könne offenbleiben. Aus den Erwä-
gungen der ENHK sei jedenfalls zu schliessen, dass die Varianten aus Sicht
des NHG nahezu gleichwertig seien.
4.3 Der Beschwerdegegner teilt die Auffassung der Vorinstanz, die
praktische Gleichwertigkeit der Amtsvariante und der Variante 3B hin-
sichtlich des Natur- und Heimatschutzes sei durch die Äusserungen der
Fachinstanzen belegt. Er betont, nach dem Grundsatz von Treu und Glau-
ben sei die ENHK auf ihre ursprüngliche Aussage im Gutachten vom
10. April 2013 zu behaften, wonach sämtliche Varianten einen vergleich-
bar grossen Eingriff in die Landschaft, Elemente der Kulturlandschaft und
ökologisch wertvolle Kleinstrukturen mit sich brächten. Auch das BAFU
bleibe eine überzeugende Antwort schuldig, weshalb es nun die Variante
3B favorisiere, obwohl es in seiner früheren Stellungnahme vom 5. No-
vember 2012 diese Variante noch als starken Fremdkörper in der Land-
schaft eingestuft habe. Aus dem nicht konsistenten Verhalten der Fachin-
stanzen sei der Schluss zu ziehen, die Unterschiede beider Varianten seien
aus Sicht des Natur- und Heimatschutzes minim. Wäre die Variante 3B
derart überzeugender, wie von den Beschwerdeführenden behauptet, so
hätten die ENHK und das BAFU die Überlegenheit schon viel früher
erkannt.
4.4
4.4.1 Wie sich aus den vorinstanzlichen Akten ergibt, nahm die ENHK
erstmals im Gutachten vom 10. April 2013 zu den in der Zusatzstudie neu
untersuchten Varianten eingehend Stellung:
« Die Kommission hat bereits in ihrem Gutachten vom 23.02.2009
festgestellt, dass die im Ausführungsprojekt 2007 vorgelegte Variante
1 des Ostportals des Twanntunnels gemessen an den Schutzzielen zu
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


196 BVGE / ATAF / DTAF

einer schweren Beeinträchtigung des BLN-Objekts führt, die durch die
positiven Auswirkungen der Rückbaumassnahmen beim Portal Ost des
Ligerztunnels und in Twann selbst sowie durch die Entlastung von
Lärm- und weiteren schädlichen Immissionen teilweise aufgewogen
wird. Bei gesamthafter Würdigung kam die ENHK deshalb zum
Schluss, dass das Vorhaben insgesamt eine leichte Beeinträchtigung
der Landschaft und des Ortsbildes von nationaler Bedeutung bewirkt.
Als Gründe für diese Einschätzung der Variante 1 des Ostportals als
schwere Beeinträchtigung führte die ENHK den massiven Material-
abtrag, die grundlegende Veränderung der Struktur der Rebterrassen,
die Zerstörung von Elementen der Kulturlandschaft und von ökolo-
gisch wertvollen Kleinstrukturen an. Als besonders störend erachtete
sie die geplante, rund 700 m lange Lärmschutzwand.
Diese Beurteilung trifft auch auf die neuen Varianten V2, V2A und
V3B zu, da sämtliche Varianten vergleichbare grosse Eingriffe in
Bezug auf die Landschaft, Elemente der Kulturlandschaft und ökolo-
gisch wertvolle Kleinstrukturen mit sich bringen. Als landschaftsver-
träglichste Variante erachtet die Kommission die Variante V3B (Va-
riante Kompakt B). Diese verursacht die vergleichsweise kleinsten
Eingriffe in die bestehenden Naturwerte und trägt dem Blick vom See
her und der für den Bielersee typischen, durch die Rebberge reich
strukturierten Landschaft am besten Rechnung. Als positiv erachtet die
Kommission auch die gegenüber dem Ausführungsprojekt 2007 resul-
tierende geringere Länge der Lärmschutzwand, die bei der Variante
V3B mit 285 m am meisten reduziert werden kann (…).
Aufgrund der vorliegenden Unterlagen kommt die ENHK weiterhin
zum Schluss, dass die geplante Umfahrung von Ligerz (Twanntunnel)
mit den geplanten Rückbaumassnahmen beim Portal Ost und in Twann
insgesamt eine leichte Beeinträchtigung des BLN-Objektes darstellt.
Die Kommission beantragt, dass von den vorgeschlagenen Varianten
nur die Variante V3B (Variante Kompakt B) weiterverfolgt wird, da sie
der Kommission aus den dargelegten Gründen am landschaftsverträg-
lichsten erscheint. »
In (…) bestätigte die ENHK der Vorinstanz, auf Basis der vorliegenden
Unterlagen stelle die Variante 3B die landschaftsverträglichste Variante
dar, weil diese Variante die geringsten Eingriffe in die Rebberge als prä-
gendes Element der Landschaft mit sich bringe und vom See her gesehen
am wenigsten dominant erscheine. Die Kommission beantrage deshalb,
nur diese weiterzuverfolgen. Sollten jedoch weitere Varianten so ausge-
staltet werden, dass die von der Kommission als entscheidend erachteten
Kriterien der Minimierung der Eingriffe in die Rebberge und einer mög-
lichst geringen Störung des Blicks vom See her in vergleichbarem Mass
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 197

erfüllt werden könnten, stehe einer allfälligen Ausarbeitung von weiteren
Varianten aus Sicht der ENHK nichts entgegen.
Im Rahmen des vorliegenden Schriftenwechsels erklärt die ENHK, ihre
grundsätzliche Aussage im Gutachten vom 10. April 2013, dass sämtliche
Varianten vergleichbar grosse Eingriffe in Bezug auf die Landschaft, Ele-
mente der Kulturlandschaft und ökologisch wertvolle Kleinstrukturen mit
sich brächten, ändere nichts an der von der Kommission im gleichen Gut-
achten klar vorgenommenen Priorisierung der Variante 3B.
4.4.2 Entgegen der Ansicht der Vorinstanz lässt sich aus der gutachter-
lichen Feststellung der ENHK vom 10. April 2013, dass sämtliche Varian-
ten vergleichbar grosse Eingriffe in Bezug auf die Landschaft, Elemente
der Kulturlandschaft und ökologisch wertvolle Kleinstrukturen mit sich
brächten, nicht schliessen, die Fachbehörde stufe die Varianten als gleich-
wertig ein. Denn diese Aussage darf nicht isoliert und ausserhalb ihres
Gesamtzusammenhanges betrachtet werden. So ergibt sich aus den sich
anschliessenden, detaillierten Erläuterungen, dass die Kommission die
Variante 3B als die landschaftsschonendste einstuft und aus ihrer Sicht
auch nur diese weiterzuverfolgen ist. In (…) wird die Priorisierung der
Variante 3B sodann nochmals begründet und bestätigt. Es kann daher fest-
gehalten werden, dass die ENHK sich stets deutlich und konsistent für die
Variante 3B ausgesprochen hat. Das Gutachten vom 10. April 2013 und
die weiteren Stellungnahmen der Fachbehörde sind daher bei der nachfol-
genden materiellen Prüfung ohne Vorbehalte zu berücksichtigen.
4.5
4.5.1 Was die Fachmeinung des BAFU betrifft, so äusserte es sich in
der ersten Stellungnahme vom 5. November 2012 gegenüber der Vorin-
stanz dahingehend, dass alle Varianten einen grossen Eingriff in die Land-
schaft darstellen würden. Die Varianten 3A und 3B würden, trotz klei-
nerem Eingriff in den Hang, als starke Fremdkörper in der Landschaft
erscheinen. Für eine abschliessende Beurteilung seitens des BAFU werde
das ergänzende Gutachten der ENHK abgewartet. Nach Vorliegen des
Gutachtens der ENHK vom 10. April 2013 hält das BAFU sodann in der
zweiten Eingabe vom 31. Mai 2013 fest, alle Varianten des Projekts
brächten eine grosse Beeinträchtigung der Landschaft mit sich. Die ENHK
habe in ihrem Gutachten die Variante 3B als landschaftsverträglichste Va-
riante beurteilt. Das BAFU könne diese Analyse gut nachvollziehen und
schliesse sich dieser Beurteilung an.
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


198 BVGE / ATAF / DTAF

Im vorliegenden Beschwerdeverfahren weist das BAFU die Kritik des
Beschwerdegegners, es habe sich im laufenden Verfahren widersprüchlich
geäussert, zurück. Es habe in der Stellungnahme vom 5. November 2012
allein festgestellt, ein grosser Eingriff in die Landschaft sei bei allen Va-
rianten zu verzeichnen und die Optimierungspotenziale müssten bei jeder
Projektvariante systematisch ausgeschöpft werden. In seiner damaligen
Stellungnahme, die noch vor der Beurteilung der ENHK ergangen sei, ha-
be es sich also in Bezug auf die verschiedenen Varianten neutral geäussert
und nicht der Amtsvariante den Vorzug gegeben.
4.5.2 In der Tat hat sich das BAFU in der ersten Stellungnahme vom
5. November 2012 noch nicht für die Variante 3B ausgesprochen. Dies
kann dem BAFU jedoch nicht zum Vorwurf gereichen. Es ist legitim und
durchaus sachgerecht, dass es für eine abschliessende Meinungsbildung
zunächst das Gutachten der zuständigen Kommission abwarten wollte. Es
ist daher nicht zu beanstanden, dass das BAFU es bei einem Hinweis auf
die starken Landschaftseingriffe, die bei allen Varianten zu erwarten seien,
bewenden liess und im Übrigen eine weitere Stellungnahme nach Vorlie-
gen des ENHK-Gutachtens in Aussicht stellte. In der zweiten Stellungnah-
me hat sich das BAFU dann der Auffassung der ENHK, gestützt auf das
zwischenzeitlich ergangene Gutachten, vorbehaltlos angeschlossen. Hier
wäre zwar eine vertiefte Begründung der Variantenwahl seitens des BAFU
sicherlich wünschenswert gewesen. Von einem widersprüchlichen Verhal-
ten im vorinstanzlichen Verfahren kann deshalb aber nicht gesprochen
werden. Dem entsprechenden Vorhalt des Beschwerdegegners ist daher
nicht zu folgen.
5. Die Beschwerdeführenden beantragen in der Beschwerde, es sei
ein ergänzender Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) zu der von ihnen
favorisierten Variante 3B einzuholen. Der Beschwerdegegner schliesst auf
Abweisung des Beweisantrags.
5.1 Die Wahrung des rechtlichen Gehörs verlangt grundsätzlich, die
angebotenen Beweise abzunehmen. Davon darf im Sinne einer antizipier-
ten Beweiswürdigung abgewichen werden, wenn aufgrund bereits abge-
nommener Beweise der rechtlich erhebliche Sachverhalt für genügend
geklärt erachtet wird und ohne Willkür vorweg die Annahme getroffen
werden kann, die rechtliche Überzeugung würde durch weitere Beweis-
erhebungen nicht geändert (BGE 134 I 140 E. 5.3; 131 I 153 E. 3; BVGE
2011/47 E. 2.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.144, je
m.H.).
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 199

5.2 Bevor eine Behörde über die Planung, Errichtung oder Änderung
von Anlagen entscheidet, welche die Umwelt erheblich belasten können,
prüft sie möglichst frühzeitig deren Umweltverträglichkeit (Art. 10a USG
[SR 814.01]). Gemäss Ziff. 11.1 des Anhangs der Verordnung vom
19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR
814.011) besteht für Nationalstrassenprojekte eine UVP-Pflicht (vgl. auch
Art. 16 NSV). Nach Art. 2 Abs. 1 Bst. a UVPV unterliegen Änderungen
bestehender Anlagen, die im Anhang der UVPV aufgeführt sind, der Um-
weltverträglichkeitsprüfung, wenn die Änderung wesentliche Umbauten,
Erweiterungen oder Betriebsänderungen betrifft. Die einzelnen Varianten
des Ausführungsprojekts, so auch die hier strittige Variante 3B, wurden im
Rahmen der Zusatzstudie im Wesentlichen auf ihre Machbarkeit und
Landschaftsverträglichkeit hin untersucht. Der Planungsstand der Variante
3B entspricht somit nicht demjenigen der Amtsvariante, wo ein ausge-
arbeitetes Projekt mit einem UVB 3. Stufe vorliegt. Gestützt auf die
Aktenlage, namentlich die Zusatzstudie und die Fachberichte, sowie nach
Durchführung des Augenscheins erweisen sich die tatsächlichen Umstän-
de jedoch auch in Bezug auf die Variante 3B als in genügendem Masse
erstellt, um eine materielle Beurteilung der Beschwerde vornehmen zu
können. Zudem ist die Angelegenheit, wie nachfolgend zu zeigen sein
wird, ohnehin zur weiteren Abklärung und zum neuen Entscheid an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Für das Beschwerdeverfahren vor Bundesver-
waltungsgericht ist daher der Beweisantrag der Beschwerdeführenden in
antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen.
6. Die Vorinstanz hat das Plangenehmigungsgesuch des Beschwer-
degegners gestützt auf die nachfolgenden Rechtsgrundlagen beurteilt und
unter Auflagen genehmigt.
6.1 Gemäss Art. 83 Abs. 1 BV stellt der Bund die Errichtung eines
Netzes von Nationalstrassen und deren Benützbarkeit sicher (vgl.
MARKUS KERN, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, Art. 83
N. 6 m.H.). Die Nationalstrassen haben hohen verkehrstechnischen Anfor-
derungen zu genügen; sie sollen insbesondere eine sichere und wirtschaft-
liche Abwicklung des Verkehrs gewährleisten (Art. 5 Abs. 1 NSG). Stehen
diesen Anforderungen andere schutzwürdige Interessen entgegen, wie
insbesondere die Erfordernisse der militärischen Landesverteidigung und
der wirtschaftlichen Nutzung des Grundeigentums, die Anliegen der Lan-
desplanung oder des Gewässer-, Natur- und Heimatschutzes, so sind die
Interessen gegeneinander abzuwägen (Art. 5 Abs. 2 NSG; vgl. Urteil des
BGer 1C_582/2013 vom 25. September 2014 E. 3; Urteile des BVGer
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


200 BVGE / ATAF / DTAF

A‒2332/1214 vom 18. Januar 2016 E. 5.3; A‒1251/2012 E. 17.2;
A‒1851/2012 vom 8. Juli 2013 E. 5.1; ULRICH KEUSEN, Verkehr: Stras-
senrecht, in: Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, Rz. 10.20; ISABELLE
HÄNER, Nationalstrassen, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht,
Bd. IV, Verkehrsrecht, 2008, S. 188 N. 19).
6.2 Bereits von Verfassungs wegen hat der Bund bei der Erfüllung
seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimat-
schutzes zu nehmen und namentlich Landschaften und Naturdenkmäler zu
schonen (Art. 78 Abs. 2 BV; vgl. DAJCAR/GRIFFEL, in: Basler Kommentar,
Bundesverfassung, 2015, Art. 78 N. 11 ff. m.H.). Art. 2 Abs. 1 Bst. a NHG
erklärt die Planung, Errichtung und Veränderung von Nationalstrassen zu
einer Bundesaufgabe. Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler
Bedeutung in ein Inventar des Bundes im Sinne von Art. 5 NHG wird
dargetan, dass es in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, je-
denfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen
Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1
NHG). In Art. 6 Abs. 2 NHG wird diese klar erhöhte Schutzwürdigkeit
inventarisierter Objekte nochmals verstärkt, indem gemäss dieser Bestim-
mung ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der In-
ventare bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen
werden darf, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von
ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (BGE 127 II 273 E. 4c;
BVGE 2013/31 E. 3.2; 2011/59 E. 6.2; 2011/33 E. 4.2.1).
Der Begriff der ungeschmälerten Erhaltung ist so zu verstehen, dass der
im Inventar angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und
allfälligen Bedrohungen begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Ob-
jekts in ein Verzeichnis bedeutet andererseits nicht, dass sich am bestehen-
den Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand des Objekts
soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und
Heimatschutzes nicht verschlechtert werden. Allfällige geringfügige
Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige Vorteile mindes-
tens ausgeglichen werden (Botschaft vom 12. November 1965 zum Ent-
wurf eines Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz, BBl 1965
III 89, 103). Ungeschmälerte Erhaltung verdient in besonderem Mass das,
was die Objekte so einzigartig oder typisch macht (BGE 115 Ib 131 E. 5ha;
Urteil des BGer 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.6; vgl. BEATRICE
WAGNER PFEIFER, Umweltrecht, 2013, Rz. 1044; SEITZ/ZIMMERMANN,
Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz NHG, Umweltrecht in
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 201

der Praxis 2/2008 S. 128). Zur Beurteilung der Problematik der unge-
schmälerten Erhaltung eines BLN-Objekts ist von der jeweiligen
Umschreibung des Schutzgehalts auszugehen, das heisst die möglichen
Beeinträchtigungen sind an den verschiedenen Schutzzielen zu messen,
die in den gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des
Inventars dargestellt werden (BGE 127 II 273 E. 4c; Urteil des BGer
1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.3; BVGE 2011/59 E. 6.2; 2011/33
E. 4.2.1; vgl. ANDREAS SEITZ, Gewichtung des öffentlichen Interesses bei
Eingriffen in NHG-Schutzobjekte, in: Festschrift für Willi Zimmermann,
2011, S. 50). Es müssen somit alle bedeutsamen Interessen ermittelt,
beurteilt, gewichtet und im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigt
werden (JÖRG LEIMBACHER, in: Kommentar NHG, 1997, Art. 6 N. 22 f.).
Die Rechtsprechung unterscheidet gestützt auf die Botschaft zum NHG
(BBl 1965 III 89, 103) grundsätzlich schwere Eingriffe, das heisst umfang-
reiche, nicht rückgängig zu machende, auf das Schutzziel ausgerichtete
Beeinträchtigungen von leichten Eingriffen, die nur mit einem geringfügi-
gen Nachteil für das Schutzziel verbunden sind. Schwere Eingriffe sind
nur zulässig, wenn sie durch ein mindestens gleichwertiges Interesse ge-
rechtfertigt werden; dieses Interesse muss von nationaler Bedeutung sein.
Leichte Eingriffe sind zulässig, wenn sie im Rahmen der Interessenabwä-
gung gerechtfertigt erscheinen (vgl. zum Ganzen BGE 127 II 273 E. 4c;
Urteile des BGer 1A.185/2006 E. 7.1; 1A.151/2002 vom 22. Januar 2003
E. 4.1; BVGE 2013/31 E. 5.5; SEITZ/ZIMMERMANN, a.a.O., S. 128 ff., je
m.H.).
Wenn die vorgenannte Interessenabwägung zugunsten eines Eingriffs aus-
fällt, verlangt Art. 6 Abs. 1 NHG für das betroffene Schutzobjekt dennoch
die grösstmögliche Schonung. Die grösstmögliche Schonung kann bei-
spielsweise erreicht werden durch Verschiebung des Standorts, Verkleine-
rung der Ausmasse eines Projekts oder weitere Auflagen (NINA DAJCAR,
Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, 2011, S. 139; vgl. BGE
115 Ib 131 E. 5hc; SEITZ/ZIMMERMANN, a.a.O., S. 128; LEIMBACHER,
a.a.O., Art. 6 N. 26).
6.3 Bei Objekten, die in einem Bundesinventar aufgenommen sind,
ist nicht nur der Eingriffsspielraum enger, sondern auch eine Begutachtung
durch die ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung einer Bundesaufgabe
nach Art. 2 NHG in Frage steht. In ihrem Gutachten zuhanden der Ent-
scheidbehörde gibt die ENHK an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten
oder wie es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Mit der obligatorischen
Begutachtung wird gewährleistet, dass ein unabhängiges Fachorgan bei
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


202 BVGE / ATAF / DTAF

der Beurteilung eines Projekts auf die Anliegen des Natur- und Heimat-
schutzes speziell achtet und dass die zuständigen Instanzen diesbezüglich
über zuverlässige Unterlagen verfügen (BGE 127 II 273 E. 4b; LEIM-
BACHER, a.a.O., Art. 7 N. 13). Nach der Rechtsprechung kommt einem
Gutachten der ENHK grosses Gewicht zu. Vom Ergebnis der Begutach-
tung darf nur aus triftigen Gründen abgewichen werden, auch wenn der
entscheidenden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft
namentlich auch für die dem Gutachten zugrunde liegenden tatsächlichen
Feststellungen zu (BGE 136 II 214 E. 5; 127 II 273 E. 4b; BVGE 2011/59
E. 6.4; 2011/33 E. 4.2.2; WAGNER PFEIFER, a.a.O., Rz. 1053; LEIM-
BACHER, a.a.O., Art. 7 N. 18 ff.).
7. Das Bundesverwaltungsgericht erwog im ersten Rechtsgang, das
Ausführungsprojekt bedeute einen schweren Eingriff in das BLN-Objekt.
Des Weiteren hielt es fest, es werde von keiner Seite in Frage gestellt, dass
das Eingriffsinteresse ‒ der Bau einer Nationalstrasse ‒ auf ein gleich- oder
höherwertiges Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung zurückgehe,
weshalb ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung grundsätzlich
zulässig sei. Im Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 NHG sei aber offen
geblieben, ob mit einer Tieferlegung der N5 eine bessere Schonung des
BLN-Objekts erreicht werden könne (BVGE 2011/33 E. 4.4.1 und
4.4.2.4). Wie eingangs in E. 1.3.4 dargelegt, ist das Bundesverwaltungs-
gericht an den Rückweisungsentscheid grundsätzlich gebunden. Soweit
die Verfahrensbeteiligten sich teilweise zur Schwere des Eingriffs äussern,
sind die Voraussetzungen einer Neubeurteilung nicht gegeben und es ist
deshalb auf die entsprechende Erwägung des Rückweisungsentscheides zu
verweisen. Nachfolgend bleibt allein zu prüfen, ob die von der Vorinstanz
nun vorgenommene Variantenprüfung und die damit verbundene Interes-
senabwägung den gesetzlichen Anforderungen an die bestmögliche Scho-
nung des BLN-Objekts genügen.
8.
8.1 Für die Interessenabwägung sind in einem ersten Schritt die be-
rührten Interessen zu ermitteln. Anschliessend sind die ermittelten Inte-
ressen mithilfe rechtlich ausgewiesener Massstäbe zu beurteilen und
hiernach die Interessen entsprechend ihrer Beurteilung im Entscheid mög-
lichst umfassend zu berücksichtigen beziehungsweise gegeneinander ab-
zuwägen. Die gesamte Interessenabwägung ist sodann in der Entscheid-
begründung offenzulegen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 26 N. 36‒38).
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 203

8.2 Zunächst sind also die berührten privaten und öffentlichen In-
teressen zu ermitteln. In Betracht fallen dabei nur die berührten Interessen,
also diejenigen, welche für die zu entscheidende Rechtsfrage erheblich
sind. Sie müssen rechtlich, sachlich und zeitlich erheblich, also durch Ver-
fassung, Gesetz, Verordnung oder andere Planungen anerkannt und vom
zu beurteilenden Projekt aktuell beeinflusst sein. Im Weiteren sind die be-
rührten Interessen zu beurteilen beziehungsweise zu bewerten. Dabei
stehen die Interessen vorerst gleichwertig nebeneinander, unabhängig da-
von, auf welcher Erlassstufe und in welchem Konkretisierungsgrad sie
normiert sind. Die Bewilligungsbehörde hat sodann mittels Folgendis-
kussion begründet darzulegen, inwieweit eine Verwirklichung der berühr-
ten Interessen wünschbar erscheint und welches die Folgen sind, wenn
eine Verwirklichung unterbleibt; die Folgendiskussion impliziert in die-
sem Sinne eine Vorschau auf die Auswirkungen der in Betracht fallenden
Entscheidungsmöglichkeiten beziehungsweise Alternativen. Als Gesichts-
punkte bei der Bewertung fallen namentlich die Wertungen des Gesetzge-
bers sowie Fragen der Wirtschaftlichkeit und des Schadensrisikos sowie
die Möglichkeit, unerwünschte Auswirkungen rückgängig zu machen, in
Betracht. Schliesslich hat die Bewilligungsbehörde die ermittelten In-
teressen entsprechend ihrer Beurteilung zum Entscheid zu integrieren, so-
dass sie möglichst umfassend wirksam werden können (vgl. zum Ganzen
WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 3 N. 4 f. m.H.; vgl.
auch BGE 134 II 97 E. 3.1).
8.3 Ob die berührten Interessen richtig gegeneinander abgewogen
wurden, ist eine Rechtsfrage, welche das Bundesverwaltungsgericht
grundsätzlich frei zu prüfen hat. Als gerichtliche Behörde ist es jedoch
weder oberste Planungsbehörde des Bundes für den Bau und Ausbau von
Nationalstrassen noch Aufsichtsbehörde in Umweltschutzfragen. Es hat
nicht von sich aus sämtliche für oder gegen eine bestimmte Ausgestaltung
der Nationalstrasse sprechenden Interessen zu eruieren und im Einzelnen
gegeneinander abzuwägen, nach Alternativen zu suchen und schliesslich
die bestmögliche Variante auszuwählen. Vielmehr sind die Befugnisse und
das Ermessen der vom Gesetzgeber mit der Planung beauftragten In-
stanzen, wie sie sich aus den Eigenheiten der nationalstrassenrechtlichen
Verkehrs- und Zuständigkeitsordnung ergeben, zu respektieren (vgl. auch
E. 3.4.1). Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts ist es demnach, zu
beurteilen, ob sich die Interessenabwägung im Rahmen des Bundesrechts
hält, und insbesondere, ob alle für den Entscheid wesentlichen Gesichts-
punkte sowie Alternativen geprüft und die erforderlichen Abklärungen
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


204 BVGE / ATAF / DTAF

sorgfältig und umfassend vorgenommen worden sind (vgl. Urteil
1E.16/2005 E. 3).
8.4 Bei der Prüfung von Alternativen ist zu beachten, dass der Ver-
gleich unterschiedlicher Lösungen nur dann angezeigt ist, wenn es sich um
echte Alternativen handelt, das heisst sie müssen realistisch und einiger-
massen ausgereift sein. Stellt sich bereits aufgrund einer summarischen
Beurteilung heraus, dass eine Lösung mit erheblichen Nachteilen belastet
ist, so darf sie aus dem weiteren Auswahlverfahren ausgeschieden werden
(Urteil des BGer 1A.141/2006 vom 27. September 2006 E. 11.1; vgl. auch
BGE 139 II 499 E. 7.3.1; Urteil des BGer 1A.191/2003 vom 1. Juli 2004
E. 6.1.1; Urteil des BVGer A‒1619/2011 vom 20. Dezember 2011
E. 9.3.4). Kommt die Genehmigungsbehörde ihren Prüfungspflichten
nicht nach und zieht sie im Plangenehmigungsverfahren trotz alternativer
Vorschläge der Beschwerdeführenden keine Alternativen in Betracht, so
liegt eine fehlerhafte Interessenabwägung und damit ein Rechtsfehler vor
(vgl. zum Ganzen Urteil A‒1251/2012 E. 27.3 m.H.).
9. In einem ersten Schritt ist nachfolgend zu prüfen, ob die Variante
3B Vorteile gegenüber der Amtsvariante aufweist, die ‒ wie von den Be-
schwerdeführenden geltend gemacht ‒ eine bessere Schonung des BLN-
Objekts ermöglichen. Zu klären ist mithin, ob die Vorinstanz ‒ in Ab-
weichung vom Gutachten der ENHK ‒ von der Gleichwertigkeit beider
Varianten in Bezug auf den Natur- und Heimatschutz ausgehen durfte.
10.
10.1 Die Beschwerdeführenden bringen im Wesentlichen vor, die
Variante 3B erweise sich unter allen Aspekten des Natur- und Landschafts-
schutzes als die eindeutig schonungsvollste Variante, weshalb sie auch von
der ENHK sowie vom BAFU favorisiert werde. Die Variante 3B über-
zeuge durch die kompakte Form und die klare Abgrenzung zum geschütz-
ten Rebhang. Die von ihnen befürwortete Variante 3B trage dem Schutz
des BLN-Objekts besser Rechnung, da sie erheblich weniger Fläche und
Kubatur der geschützten Reblandschaft beanspruche. Bei der Amtsvarian-
te hingegen dürfe der Eingriff in das Landschaftsbild nicht nur aus der
rechtwinkligen Sicht vom See her, sondern müsse auch aus anderen Blick-
winkeln wie dem höher gelegenen Rebenweg beurteilt werden. Von dort
würden die durch die Amtsvariante verursachten schrägen Hangeinschnit-
te wesentlich störender wirken als die Stützmauer bei der Variante 3B, die
der linearen Gliederung der Landschaft entspreche, wie sie schon durch
das Prinzip der Rebterrassen sowie durch die Bahnlinie und die heutige
N5 vorbestehe. Ausserdem werde bei der Variante 3B die Stützmauer vom
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 205

See her gut verdeckt durch die Lärmschutzwand und die zweigeschossigen
Wohnbauten am Seeufer, wobei sie zusätzlich unter Berücksichtigung der
schallschluckenden Elemente gestalterisch optimiert werden könne. So-
weit der Beschwerdegegner mit dem nur temporär grösseren Flächen-
verbrauch der Amtsvariante argumentiere, dürfe nicht darüber hinweg-
gesehen werden, dass die über Jahrhunderte gewachsenen Natur- und
Landschaftswerte im vorgegebenen steilen Terrain mit instabilem Unter-
grund nicht in vergleichbarer Qualität wiederherstellbar seien.
Des Weiteren begründen die Beschwerdeführenden ihre Beschwerde da-
mit, dass bei der Variante 3B die Lärmschutzwand mit 285 m kürzer aus-
falle als bei der Amtsvariante (395 m). Aus Sicht des Landschaftsschutzes
sei dieser Umstand zu begrüssen. Was die geringe Mehrhöhe der Lärm-
schutzwand bei Variante 3B betreffe, seien östlich vom Strandweg Nr. 56
nur eingeschossige Liegenschaften zu finden, weshalb vermutlich auf
einem Abschnitt von rund 85 m die Lärmschutzwand auf weniger als 3 m
redimensioniert werden könne. Bisher unberücksichtigt geblieben seien
auch die Objektschutzmassnahmen, welche im Rahmen der Lärmsanie-
rung der Eisenbahnstrecke vorgesehen oder bereits ausgeführt worden
seien. Es sei daher realistisch, dass eine vertiefte Nachprüfung der Variante
3B ein noch günstigeres Ergebnis hinsichtlich der Höhe und Länge der
erforderlichen Lärmschutzwand ergebe, speziell wenn ergänzend eine Ge-
schwindigkeitsreduktion im Bereich des Tunnelportals von 80 km/h auf
60 km/h mitberücksichtigt werde. Verkehrstechnisch falle Letzteres nicht
ins Gewicht, da bereits eine entsprechende Geschwindigkeitsbegrenzung
für Wingreis sowie auf etlichen anderen Streckenabschnitten der N5 gelte.
Selbst bei einer Nationalstrasse 2. Klasse dürfe eine solche Massnahme
zur Schonung des BLN-Objekts angeordnet werden.
10.2 Die Vorinstanz stuft im angefochtenen Entscheid und in der Ver-
nehmlassung die einzelnen Varianten in Bezug auf den Natur- und Hei-
matschutz als nahezu gleichwertig ein. In ihrer Begründung führt sie im
Einzelnen aus, die Amtsvariante weise in Bezug auf Landschaft und Ge-
staltung Stärken auf, insbesondere von der Sicht vom See her, wogegen
die Variante 3B diesbezüglich mit einem mächtigen Stützbauwerk auffalle.
Die Tatsache, dass die Variante 3B zwar eine kürzere, aber dafür fast um
ein Drittel höhere Lärmschutzwand erfordere, sei wegen der von der
EHNK betonten Wichtigkeit des Blicks vom See her ebenfalls als subop-
timal zu qualifizieren. Die einzelnen Varianten würden sich, so die weitere
Begründung der Vorinstanz, gemäss den Ausführungen der ENHK hin-
sichtlich des Natur- und Heimatschutzes nicht wesentlich unterscheiden
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


206 BVGE / ATAF / DTAF

beziehungsweise seien nahezu gleichwertig. Daher könnten an die triftigen
Gründe, welche ein ausnahmsweises Abweichen von der von der ENHK
im Ergebnis favorisierten Variante 3B zulassen, nicht allzu hohe Anfor-
derungen gestellt werden.
Zur lärmrechtlichen Beurteilung hält die Vorinstanz in Bezug auf die
Amtsvariante fest, auf Basis der veränderten Parameter (Einbau eines
lärmarmen Belags, Geschwindigkeit von 50 km/h statt 80 km/h für den
westlich des neuen Ostportals gelegenen Strassenabschnitt) reduziere sich
die zur Einhaltung der Lärmvorschriften erforderliche Lärmschutzwand
auf die Länge von circa 395 m statt der bisher angenommenen 770 m. Da
es sich hierbei nur um eine Grobschätzung handle, sei die Länge der
Lärmschutzwand noch einmal aufgrund eines umfassenden Lärmschutz-
gutachtens zu planen und in einem Detailprojekt darzustellen. Dabei sei
die Lärmschutzwand derart zu dimensionieren, dass einerseits die Immis-
sionsgrenzwerte eingehalten werden könnten und andererseits sie im
Sinne des Natur- und Heimatschutzes baulich möglichst schonend ausge-
staltet werden könnte. Bei der Variante 3B betrage die mit den gleichen
Parametern berechnete Länge der Lärmschutzwand lediglich 285 m,
wobei jedoch die Lärmschutzwand aufgrund der mehrheitlich zweige-
schossigen Gebäude generell höher sei (mind. 3 m auf ganzer Länge).
Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführenden werde die hier stritti-
ge Lärmschutzwand der N5 nicht durch die Erleichterungsanträge der SBB
beeinflusst, welche das Bundesamt für Verkehr für dieses Gebiet gestützt
auf den für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit von Eisenbahnlärm-
massnahmen massgeblichen Kosten-Nutzen-Index-Wert genehmigt habe.
10.3 Als gesuchstellender Kanton unterstreicht der Beschwerdegegner
die Vorteile der Amtsvariante in Bezug auf den Natur- und Heimatschutz.
So seien der Portalbereich und die Hanggestaltung im Landschaftsbild eng
miteinander verflochten. Gerade vom See her sei die Amtsvariante als
überzeugender zu erachten. Demgegenüber sei bei der Variante 3B eine
massive Stützmauer von mehreren Hundert Metern im gesamten Bereich
der Rampe erforderlich. Diese Mauer, mit der sich die ENHK in ihrem
Gutachten in keiner Weise auseinandergesetzt habe, sei namentlich von
der Seeseite her gut sichtbar und störe das Erscheinungsbild mindestens so
stark wie die projektierte Lärmschutzwand. Zwar sei es grundsätzlich rich-
tig, dass die Amtsvariante temporär mehr Fläche sowie Materialabtrag be-
anspruche, wobei zusätzlich bei der Variante 3B noch der Materialaushub
für die Tunnelmehrlänge zu berücksichtigen sei. In Bezug auf den perma-
nenten Flächenverbrauch sei die Amtsvariante jedoch der Variante 3B
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 207

überlegen. Der definitive und nicht der provisorische Flächenverbrauch
müsse entscheidmassgebend sein. Denn entgegen der Behauptung der
Beschwerdeführenden könnten Rebterrassen als Trockenstandorte nach
einem Eingriff vergleichsweise gut wiederhergestellt werden ‒ sowohl
ästhetisch wie auch von ihrer ökologischen Funktion her. Die Wiederher-
stellung der temporär genutzten Rebflächen sei sichergestellt, indem ins-
besondere eine Umweltbaubegleitung und eine landschaftspflegerische
Baubegleitung vorgesehen seien. Dabei dürfe nicht unberücksichtigt
bleiben, dass der Rebhang durch den wenig eingepassten wuchtigen Re-
benweg aus den Dreissigerjahren ohnehin bereits beeinträchtigt sei. Der
durchgeführte Augenschein habe gezeigt, dass viele Rebmauern im letzten
Jahrhundert bereits mit Zement verfugt worden und auch im Rahmen der
erfolgten Rebgüterzusammenlegung verändert, versetzt oder neu gebaut
worden seien. Der Beschwerdegegner betont, er sei sich des Werts des hier
betroffenen BLN-Objekts durchaus bewusst. Doch jede Variante werde
ihre Spuren in der Reblandschaft hinterlassen. Wie gross der Eingriff sei,
hänge aber weitaus mehr mit der konkreten Ausgestaltung und Einpassung
der Bauwerke in die Umgebung zusammen als mit der Variantenwahl an
sich.
Mit Blick auf den Lärmschutz erläutert der Beschwerdegegner, anders als
bei der Amtsvariante gelte die Variante 3B zwischen den Punkten 332 bis
und mit 342 (inkl. Punkt 401) als Neuanlage. Damit müssten bei den
Punkten Nr. 339 bis 342, das heisst insbesondere bei den Liegenschaften
Strandweg 53 bis 55, die strengeren Planungswerte eingehalten werden
und nicht nur die Immissionsgrenzwerte wie bei der Amtsvariante. Zur
Einhaltung der strengeren Planungswerte sei eine höhere Lärmschutzwand
von circa 3 m erforderlich, damit bei den Liegenschaften Strandweg 53 bis
55 auch das Obergeschoss genügend geschützt sei. Bei der Variante 3B
liege die Hauptachse der Strasse überdies weiter entfernt von den zweige-
schossigen lärmempfindlichen Gebäuden Strandweg 53 bis 55 (Punkte
339 bis 341), was zu einer höheren Lärmschutzwand beitrage. Es sei zwar
grundsätzlich denkbar, dass die Lärmschutzwand im östlichsten Teil allen-
falls etwas weniger hoch gebaut werden könne; umgekehrt sei es aber auch
denkbar, dass sie im kritischen Bereich der Liegenschaft Strandweg 55
(Punkt 341) höher sein müsse, da die Planungswerte dort deutlich über-
schritten würden. Das Sanierungsprojekt der SBB habe schliesslich keine
Auswirkungen auf die Dimensionierung der hier fraglichen Lärmschutz-
wand. Eisenbahn- und Strassenverkehrslärm seien getrennt zu beurteilen,
weshalb allfällige passive Schallschutzmassnahmen der SBB an den Lie-
genschaften nicht von Relevanz seien.
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


208 BVGE / ATAF / DTAF

11.
11.1 Vorliegend ist zunächst der landschaftliche Wert des betroffenen
BLN-Objekts hervorzuheben. Das geplante Tunnelportal samt Anschluss-
bauwerk liegt im Perimeter des BLN-Objekts 1001 « linkes Bielersee-
ufer », das sich von La Neuveville bis Tüscherz erstreckt. Dessen Be-
deutung ist wie folgt festgelegt:
« In mehrfacher Hinsicht bemerkenswerte Landschaft. Eichenwälder,
Trockenwiesen und vor allem sehr gute Beispiele von Felsheiden, Flo-
ra und Kleintierwelt. Twannbachschlucht eine der schönsten Schluch-
ten im Jura. Erratische Blöcke des Rhonegletschers als Zeugen der
Eiszeit. Über dem See alte Kulturlandschaft mit zusammenhängenden
Rebbergen und gut erhaltenen Winzerdörfern. »
Das Dorf Twann ist zudem im Inventar der schützenswerten Ortsbilder von
nationaler Bedeutung der Schweiz (ISOS) aufgenommen. Darin wird der
Ort als stattliches Weinbauerndorf in malerischer, vom linken Bielersee-
ufer leicht zurückversetzter Lage am Fuss eines prächtigen Rebhanges be-
schrieben.
11.2 Im Rahmen der eingeleiteten Revision der VBLN wurden die ge-
bietsspezifischen Schutzziele sämtlicher BLN-Objekte überarbeitet und
präzisiert (vgl. BEATRIX SCHIBLI, Verfahren der BLN-Revision, 2015,
S. 3 ff. m.H.). Die konkretisierende Beschreibung des vorliegend betrof-
fenen BLN-Objekts 1001 präsentiert sich gemäss dem Entwurf folgender-
massen:
« Das linke Bielerseeufer mit den Winzersiedlungen, der Kirche von
Ligerz und dem Pilgerweg, der das Rebbaugebiet von Twann bis
Schafis durchzieht, ist eine der am längsten besiedelten Gegenden der
Schweiz. Das linke Bielerseeufer umfasst den steilen, trockenwarmen
Jurasüdfuss. Es reicht vom Seeufer mit den charakteristischen ge-
schlossenen Dörfern und den Rebbergen bis zu den höher liegenden
Laubwäldern. Der besondere Reiz besteht im harmonischen Wechsel
und in der Verzahnung kompakter Dörfer mit den weitgehend erhal-
tenen historischen Siedlungsrändern, Rebbergen, einzelnen Gehölzen
und bunt blühenden, trockenwarmen Magerwiesen. Trocken- und
Bruchsteinmauern und Steintreppen mit Wasserrinnen gliedern das
Rebgelände (…).
Charakteristisch für diese Reblandschaft sind die Kompaktheit der
Terrassenfluren mit den Trocken- und Bruchsteinmauern, die mit
Mauern eingefassten Wege und die ortstypischen sogenannten Trep-
penschalen, die zugleich als Treppen und der Entwässerung dienen.
Die ausserordentlich hohe Dichte an gut erhaltenen Ortsbildern von
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 209

nationaler Bedeutung mit intakten historischen Siedlungsrändern zeu-
gen von der kulturellen und wirtschaftlichen Bedeutung des jahr-
hundertealten Weinbaus. Der Pilgerweg und die hoch über dem Dorf
in den Rebbergen liegende Wallfahrtskirche von Ligerz aus dem
16. Jahrhundert sind Teil der über 600 Jahre alten Wallfahrtsroute vom
Rheinland nach Santiago de Compostela (…).
Aus topografischen Gründen existierte bis ins 19. Jahrhundert entlang
des linken Ufers keine durchgehende Wegverbindung. Der Transport
erfolgte daher ausschliesslich auf dem Seeweg. Die erste Fahrstrasse
zwischen Biel und La Neuveville wurde in den Jahren 1835 bis 1838
erbaut (…). Erst die 1. Juragewässerkorrektion zwischen 1868 und
1878 und die damit verbundene Absenkung des Seespiegels um zwei
Meter ermöglichten den Bau der Bahnlinie am linken Bielerseeufer.
Der Bau der Nationalstrasse in den 1970-er Jahren führte zu grossen
Veränderungen der Ortsbilder und der gesamten Landschaft. »
11.3 Die ENHK hat gestützt auf die Umschreibungen in BLN und
ISOS für die Beurteilung des Ausführungsprojekts die nachfolgenden
Schutzziele formuliert:
- Ungeschmälerte Erhaltung der reich strukturierten Rebbergland-
schaft.
- Ungeschmälerte Erhaltung der gross- und kleinflächigen naturnahen
Standorte (Felsentreppen und Trockenrasen, Nahtstellen zwischen
Natur- und Kulturlandschaft, Flaumeichenwälder, schluchtspezi-
fische Lebensräume, Erosionsformen, erratische Blöcke).
- Ungeschmälerte Erhaltung und Förderung der Lebensräume der ar-
tenreichen Flora und Fauna.
- Ungeschmälerte Erhaltung der Schönheit, der ästhetischen Werte und
des Erholungswerts der Landschaft.
- Ungeschmälerte Erhaltung der wertvollen und prägenden Kulturland-
schaftselemente am und über dem See.
- Aufwertung der Umgebung « Strandboden » von Twann.
11.4 Gemäss dem Dargelegten ist zu den Schutzzielen festzuhalten,
dass die reich strukturierten, zusammenhängenden Rebberge des BLN-
Objekts nicht nur das Landschaftsbild des linken Bielerseesufers massge-
bend mitprägen, sondern auch eine historisch bedeutsame Kulturland-
schaft darstellen. Die Landschaft weist eine hohe Lebensraum- und
Artenvielfalt auf. Als bereits vorbestehende Beeinträchtigungen des BLN-
Objekts sind vor allem die N5 sowie die Bahnlinie im Bereich des Seeufers
zu nennen.
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


210 BVGE / ATAF / DTAF

12. Die Zusatzstudie sowie die zuständigen Fachbehörden äussern
sich zu den natur- und heimatschutzrechtlichen Aspekten beider Varianten
wie folgt:
12.1 Zum Aspekt Landschaft und Gestaltung führt die Zusatzstudie
aus, der durchgeführte Workshop habe gezeigt, dass die Gestaltungsbe-
wertung durchaus kontrovers diskutiert werden könne. Das Aufeinander-
treffen der unterschiedlichen Dimensionen von Reblandschaft und N5
sowie die anspruchsvolle Topografie liessen unabhängig der Varianten
einen beträchtlichen Eingriff entstehen. Es gebe keine Zauberlösung, die
sich diesem Umstand entziehen könne. Alle untersuchten Varianten hätten
ihr Stärken und Schwächen: Die Amtsvariante habe ihre Stärken bezüglich
der Sicht vom See her. Allerdings hänge diese stark davon ab, wie die Ge-
staltung der wiederherzustellenden topografisch schwierigen Hangpartie
gelinge. Im Nahbereich wirke das Bauwerk mit den fast gleichwertigen
Portalen von N5 und Ausfahrtsspange etwas widersprüchlich. Die Variante
3B überzeuge durch die kompakte Form in der Kontinuität der N5 und die
klare Abgrenzung zum Rebberg. Das gesamte Bauwerk, vor allem die bis
4‒5 m hohe über 300 m lange Stützmauer, wirke indes mächtig.
Zum Aspekt des Lärmschutzes lässt sich der Zusatzstudie entnehmen, dass
‒ anders als noch beim ursprünglichen Auflageprojekt ‒ für die Amts-
variante eine Lärmschutzwand mit einer Gesamtlänge von circa 395 m er-
forderlich sei. Aufgrund der Anforderungen an eine Neuanlage beginne sie
(von Westen her gesehen) kurz vor der Liegenschaft Strandweg 48 und
ende aufgrund der Anforderung an die Sanierung von bestehenden Anla-
gen kurz vor der Liegenschaft Strandweg 58. Bezüglich Höhe könne fol-
gende Aussage gemacht werden: Die Erhöhung der Lärmschutzwand auf
2.70 m ab Oberkante Fahrbahn auf einer Länge von circa 100 m sei wegen
der Anforderungen an eine Neuanlage erforderlich. Im Anschluss daran sei
eine Höhe von 2.10 m ab Oberkante Fahrbahn ausreichend. Bei der Va-
riante 3B werde das Portal um rund 170 m Richtung Osten verschoben,
woraus ein anderer Neuanlagen-Perimeter resultiere. Die Länge der Lärm-
schutzwand bei dieser Variante betrage nur 285 m und sei damit rund
110 m kürzer als bei der Amtsvariante. Aufgrund der mehrheitlich zweige-
schossigen Gebäude müsse die Wand jedoch generell höher sein. Es sei
davon auszugehen, dass eine Lärmschutzwand aufgrund der besonderen
landschaftlichen Sensibilität eine Höhe von 3 m nicht überschreiten dürfe.
Ob diese ausreiche, um bei sämtlichen Obergeschossen den Planungswert
einzuhalten, müsste im Detail noch im Rahmen der weiteren Projektierung
überprüft werden.
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 211

Insgesamt beurteilt die Zusatzstudie die Variante 3B hinsichtlich der Kri-
terien Landschaft/Gestaltung und Umwelt positiv, während sie die Amts-
variante diesbezüglich als neutral bewertet.
12.2 Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) legt in seinem
Fachbericht vom 15. Dezember 2014 dar, die potenziellen Vorteile der Va-
riante 3B bezüglich des landschaftlichen Eingriffs gemäss der Stellung-
nahme vom 11. Juli 2013 seien aus Sicht des ARE nicht derart eindeutig,
als dass es die Beschwerde der Beschwerdeführenden unterstützen würde.
In der Stellungnahme vom 11. Juli 2013 nannte das ARE als Vorteile der
Variante 3B, dass diese aus Sicht der räumlichen Entwicklung weniger
Materialabtrag beanspruche, weniger Elemente der Kulturlandschaft zer-
störe und die Struktur der Rebterrassen weniger verändere.
12.3 Das BAFU teilt in seinem Fachbericht, eingereicht am 15. De-
zember 2014, die Meinung der Beschwerdeführenden, wonach die Varian-
te 3B der bundesrechtlich geschützten Landschaft von nationaler Bedeu-
tung besser Rechnung trage und damit das Gebot der grösstmöglichen
Schonung umsetze. Unter Verweis auf frühere Stellungnahmen erläutert
es, dass im Projektgebiet eine Vielfalt von 115 nachgewiesenen Pflanzen-
arten zu finden sei dank trockenwarmen Fels- und Mauerstandorten,
offenen trockenwarmen Rebflächen und Magerwiesen. Alle diese Lebens-
räume seien als schutzwürdige Biotope im Sinne von Art. 18 Abs. 1bis
NHG zu betrachten und entsprechend zu schützen. Erwähnenswert sei
auch das Vorhandensein von zahlreichen Arten der Roten Liste. Gesamt-
haft gesehen besitze somit der engere Projektparameter einen hohen
ökologischen Wert. Die bei der Amtsvariante vorgesehenen Massnahmen
entsprächen zwar aus Sicht des BAFU den Vorgaben von Art. 18 Abs. 1ter
NHG, nicht jedoch der geforderten grösstmöglichen Schonung des BLN-
Objekts nach Art. 6 Abs. 1 NHG. Im Vergleich zur Variante 3B würden bei
der Amtsvariante mehr Fläche und Kubatur der charakteristischen Reb-
terrassen beansprucht, was nur teilweise durch die ausgewiesenen Aus-
gleichsmassnahmen kompensiert werden könne. Die Amtsvariante führe
zu massiven Hangeinschnitten, während die Variante 3B ein linearer Ma-
terialabtrag entlang der bestehenden Strasse ermögliche. Bei der Variante
3B sei ferner die kürzere, wenn auch höhere Lärmschutzwand als positiv
zu erachten. Aus landschaftlicher Sicht stelle die Variante 3B eine klare
Verbesserung gegenüber der Amtsvariante dar, wobei auch bei dieser Va-
riante der Spielraum für Projektverbesserungen noch gross sei und die Op-
timierungspotenziale systematisch ausgeschöpft werden sollten.
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


212 BVGE / ATAF / DTAF

Die vorinstanzliche Beurteilung, so das BAFU in der weiteren Begrün-
dung, stütze sich vorwiegend auf die Dimensionierung der Lärmschutz-
wand ab und übersehe die anderen Elemente, die zugunsten der Variante
3B sprächen. In diesem Zusammenhang sei auch zu kritisieren, dass die
Vorinstanz erst im Plangenehmigungsentscheid die Einholung eines aktua-
lisierten Lärmgutachtens angeordnet habe. Dies hätte für beide Varianten
in einem früheren Stadium erfolgen müssen. Um die Planungswerte bei
der Variante 3B einzuhalten, sei sicherlich eine substanzielle Erhöhung der
Lärmschutzwand gegenüber der Amtsvariante erforderlich. Nach der Zu-
satzstudie scheine eine Höhe der Lärmschutzwand von 3 m als obere, be-
züglich Landschaftsschutz vertretbare Höhe festgelegt worden zu sein. Die
rechnerische Überprüfung, ob diese Höhe von 3 m ausreiche beziehungs-
weise erforderlich sei, um die Planungswerte bei der Variante 3B einzuhal-
ten, stehe noch aus. Eine solche Lärmberechnung könne das BAFU nicht
selbst vornehmen, da es nicht über die dazu notwendigen Grundlagendaten
verfüge.
12.4 Die ENHK spricht sich im Gutachten vom 10. April 2013 und in
den anschliessenden Stellungnahmen klar für die Variante 3B aus. Sie legt
dar, die Kommission stimme mit den in der Beschwerde aufgeführten,
detaillierten Ausführungen zur Beurteilung der verschiedenen Varianten
überein. Ausschlaggebend für ihre Beurteilung sei, dass die kompakte Va-
riante 3B zusammen mit den von ihr beantragten Auflagen eine grösst-
mögliche Schonung der charakteristischen Rebterrassen ermögliche. Sie
verursache die vergleichsweise kleinsten Eingriffe in die bestehenden Na-
turwerte und trage dem Blick vom See her und der für den Bielersee typi-
schen, durch die Rebberge reich strukturierten Landschaft am besten
Rechnung. Die Variante 3B tangiere zudem hauptsächlich den Bereich der
bestehenden Infrastrukturen, während die Amtsvariante aufgrund der
Hangeinschnitte erheblich in die Topografie eingreife. Als positiv erachte
die Kommission auch, dass bei der Variante 3B die Lärmschutzwand am
meisten reduziert werden könne.
13.
13.1 Vorliegend haben die ENHK und das BAFU in ihren Stellung-
nahmen fundiert und in sich schlüssig aufgezeigt, weshalb die Variante 3B
zu einer besseren Schonung des bundesrechtlich geschützten BLN-Ob-
jekts führt. Die Analysen setzen sich in überzeugender Weise mit den we-
sentlichen Beurteilungselementen auseinander und sind daher nicht zu
beanstanden. Wie ausgeführt, darf vom Ergebnis der Begutachtung der
ENHK nur aus triftigen Gründen abgewichen werden (vgl. E. 6.3). Der
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 213

Augenschein hat die Ausführungen der Fachbehörden bestätigt und die
Vorteile der Variante 3B auf eindrückliche Weise aufgezeigt. Gestützt auf
die nachfolgenden Erwägungen kann daher der Feststellung der Vorin-
stanz, die beiden Varianten seien in Bezug auf den Natur- und Heimat-
schutz nahezu gleichwertig, nicht gefolgt werden.
13.2 So überzeugt die Variante 3B durch ihre kompakte, tiefergelegte
Linienführung, die sich eng an die bisherige N5 und die Bahnlinie anlehnt.
Der Eingriffsbereich schliesst unmittelbar an die bereits vorbestehenden
Beeinträchtigungen des BLN-Objekts an und schont damit die schützens-
werte Terrassenlandschaft. Gleichzeitig gelingt es der Variante 3B mit
ihrer kompakten Linienführung, die Bauwerke landschaftlich in die gege-
benen Infrastrukturanlagen entlang des Seeufers zu integrieren, dies so-
wohl von der Sicht des Sees her, aber vor allem auch von der Sicht des
Rebenwegs her. Wie die Beschwerdeführenden zu Recht darauf hinge-
wiesen haben, ist für die Frage der Landschaftsverträglichkeit nicht nur
die Sicht vom See her, sondern auch die des Rebenwegs zu berücksich-
tigen, welcher als Wanderweg Twann mit Wingreis verbindet. Am durch-
geführten Augenschein hat sich gezeigt, dass der höher gelegene Reben-
weg einen Panoramablick ermöglicht und sich von dort das geschützte
BLN-Objekt in seiner Gesamtheit besonders gut erfassen lässt. Die Va-
riante 3B nimmt nicht nur, was die Lage betrifft, sondern auch in ihrer
Gestaltung Bezug auf die bereits bestehenden Landschaftselemente. Die
horizontale Linienführung entspricht der Grundstruktur des linken Bieler-
seeufers mit dem Seespiegel, dem schmalen überbauten Uferbereich und
dem anschliessenden noch weitgehend intakten Rebhang. Horizontale
Landschaftselemente sind teilweise auch im Rebhang selbst zu finden, sei
es in Form einzelner Rebmauern oder in der Betonbefestigung des Reben-
wegs aus den Dreissigerjahren.
Anlässlich des Augenscheins war sodann deutlich erkennbar, dass die
charakteristische Terrassenlandschaft, wie sie im BLN-Objektblatt be-
schrieben ist, zwischen Twann und Wingreis nicht an allen Stellen glei-
chermassen ausgeprägt ist. Die typischen Trocken- und Bruchsteinmauern
sowie die Steintreppen mit Wasserrinnen, die den Rebhang in prägender
Weise gliedern, sind unverkennbar gerade in dem Bereich, wo bei der
Amtsvariante die Hangeinschnitte projektiert sind, von besonderem land-
schaftlichem Wert. Die Variante 3B sieht eine Verschiebung des Ostportals
in Richtung Wingreis vor. Anders als die Amtsvariante beschränkt sich der
Eingriff bei der Variante 3B entsprechend auf einen weniger sensiblen Be-
reich des Rebhanges. Dies ist in Übereinstimmung mit den Ausführungen
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


214 BVGE / ATAF / DTAF

der Beschwerdeführenden als ein weiterer massgebender Vorteil der Va-
riante 3B zu werten.
Die Beschwerdeführenden haben sodann überzeugend aufgezeigt, dass die
charakteristische Terrassenlandschaft in vergleichbarer Qualität kaum
wiederherstellbar ist. Auch wenn die vom Ausführungsprojekt temporär
betroffenen Flächen nach Abschluss der Bauarbeiten mit grösster Sorgfalt
wiederhergestellt werden, wie vom Beschwerdegegner beabsichtigt, sind
sie nicht mehr mit der bestehenden, historisch gewachsenen Kulturland-
schaft vergleichbar. Diese charakteristischen Werte werden bei einem Ein-
griff unwiederbringlich zerstört. Zweifellos gehen beide Varianten mit
einem erheblichen Verlust der bundesrechtlich geschützten Reblandschaft
einher. Das Vorliegen von Varianten darf nicht darüber hinwegtäuschen,
dass so oder anders ein schwerer Eingriff in das BLN-Gebiet vorliegt. An-
lässlich des vorliegenden Beschwerdeverfahrens hat der Beschwerdegeg-
ner den permanenten Flächenverbrauch beider Varianten berechnet. Mit
einem permanent tieferen Flächenverbrauch von circa 2 660 m2 schneidet
die Amtsvariante besser ab als die Variante 3B mit circa 3 685 m2.
Gleichzeitig weist aber die Amtsvariante gemäss der unbestritten geblie-
benen Berechnung der Beschwerdeführenden einen temporären Flächen-
bedarf von circa 11 400 m2 aus, was eine erhebliche Mehrfläche von circa
4 800 m2 gegenüber der Variante 3B mit circa 6 600 m2 ergibt. Mit der
Variante 3B kann somit im Ergebnis eine Fläche von circa 4 800 m2 nicht
nur quantitativ, sondern auch qualitativ in ihrer ursprünglichen Form erhal-
ten werden.
Neben diesen Vorteilen sind bei der Variante 3B auch Nachteile zu ver-
zeichnen. In diesem Zusammenhang weist die Vorinstanz auf das erforder-
liche mächtige Stützmauerbauwerk hin, welches insbesondere von der
Sicht vom See her auffalle. In der Tat erweist sich die Stützmauer bei der
Variante 3B mit einer Höhe von 4‒5 m über eine Länge von 300 m als
Nachteil für das Landschaftsbild. Doch auch diese Beeinträchtigung wird
in ihrer Wirkung dadurch begrenzt, dass das Bauwerk in unmittelbarer
räumlicher Nähe zu den bereits bestehenden Infrastrukturanlagen projek-
tiert ist und überdies der horizontalen Landschaftsstruktur entspricht. Es
ist daher zu erwarten, dass es vom See her ebenfalls weitgehend als Teil
der bereits bestehenden Infrastruktur wahrgenommen wird. Von der Per-
spektive des höher gelegenen Rebenwegs aus dürfte die Stützmauer kaum
störend in Erscheinung treten.
13.3 Anders als die Variante 3B sieht die Amtsvariante aufgrund der
geschwungenen Ausprägung des Anschlussbauwerks massiv wirkende
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 215

Einschnitte in die Rebberge vor. Entscheidend ist in diesem Zusammen-
hang, dass diese weiter in den Hang, das heisst bis in die Nähe des Reben-
wegs zu liegen kommen und damit denjenigen Bereich des Rebhanges
tangieren, welcher noch als weitgehend intakt einzustufen ist. Gleichzeitig
knüpfen die geschwungenen Hangeinschnitte der Amtsvariante nicht an
bereits Bestehendem an, weder an die vorhandenen horizontal geglieder-
ten Infrastrukturbauten der N5 und der Bahnlinie im Uferbereich noch an
die natürlichen Strukturelemente der Landschaft. Von der Sichtachse des
Sees aus fällt dieser Umstand in der Tat nicht entscheidend ins Gewicht,
wie der Beschwerdegegner zu Recht anführt und auch anhand des Modells
gut erkennbar ist. Insbesondere von der Perspektive des höher gelegenen
Rebenwegs jedoch greift die Amtsvariante gut sichtbar und in störender
Weise in das Landschaftsbild ein. Nach Durchführung des Augenscheins
erscheint die Einschätzung der ENHK und der Beschwerdeführenden da-
her als zutreffend, dass die Amtsvariante, hervorgerufen durch die Lage
und die geschwungene Form der Bauwerke, als Fremdkörper im Land-
schaftsbild deutlich in Erscheinung tritt.
Erschwerend kommt hinzu, dass bei der Amtsvariante das Ostportal genau
in dem Bereich des Rebhanges zwischen Twann und Wingreis projektiert
ist, wo die reichhaltige Struktur der historisch entstandenen Reblandschaft
besonders schön und gut erhalten ist. Insofern greift diese Variante gerade-
zu in den Kern der geschützten Terrassenlandschaft in diesem Gebietsab-
schnitt ein.
Wie bereits ausgeführt, weist die Amtsvariante infolge der Hangeinschnit-
te einen deutlich höheren provisorischen Flächenbedarf auf, während sie
in Bezug auf den permanenten Flächenverbrauch nur wenig besser ab-
schneidet als die Variante 3B. Der grössere Flächeneingriff in die Rebland-
schaft, der bei der Amtsvariante zu erwarten ist, lässt sich qualitativ durch
die vorgesehenen Wiederherstellungsmassnahmen nicht vollständig aus-
gleichen.
Hinsichtlich der Amtsvariante ist sodann zu erwähnen, dass auch sie nicht
ohne Stützbauwerke auskommt, da die einzelnen Hangeinschnitte jeweils
beidseitig abgestützt werden müssen. In Umfang und Länge fallen diese
deutlich geringer aus als bei der Variante 3B und dürften von der Sicht des
Sees her kaum in Erscheinung treten. Diesbezüglich weist die Amtsva-
riante Vorteile auf. Von der Sicht des Rebenwegs sind diese Stützbauwerke
jedoch wiederum deutlich sichtbar.

2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


216 BVGE / ATAF / DTAF

13.4
13.4.1 Schliesslich stehen bei beiden Varianten die erforderlichen Lärm-
schutzwände in einem Zielkonflikt zum Landschaftsschutz.
13.4.2 Nach dem Vorsorgeprinzip sind Emissionen durch Massnahmen
bei der Quelle soweit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich
möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 1 und 2 USG). Wenn
feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichti-
gung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, sind
die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG), wobei
der Bundesrat für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwir-
kungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte festlegt (Art. 13 Abs. 1
USG). Neue ortsfeste Anlagen dürfen nur errichtet werden, wenn die durch
diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der
Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 Abs. 1 USG). Erleichterungen
können nach Massgabe von Art. 25 Abs. 2 USG bis zu den Immissions-
grenzwerten gewährt werden. Für Strassen und andere öffentliche oder
konzessionierte Anlagen sind weitergehende Erleichterungen möglich.
Diesfalls müssen die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutz-
fenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden, auf Kosten
des Inhabers der lärmigen Anlage (Art. 25 Abs. 3 USG). Bestehende Anla-
gen, die den gesetzlichen Vorgaben nicht entsprechen, müssen saniert wer-
den (Art. 16 USG), und zwar so weit, als dies technisch und betrieblich
möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und die Immissionsgrenzwerte
nicht überschritten werden (Art. 13 Abs. 2 der Lärmschutz-Verordnung
vom 15. Dezember 1986 [LSV, SR 814.41]). Würde die Sanierung unver-
hältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen oder
stehen ihr überwiegende Interessen entgegen, können Erleichterungen ge-
währt werden, jedoch darf der Alarmwert für Lärmimmissionen nicht
überschritten werden (Art. 17 USG; Art. 14 LSV). Auch hier gilt jedoch
eine Ausnahme für bestehende Strassen und andere öffentliche oder kon-
zessionierte ortsfeste Anlagen: Lassen sich die Lärmimmissionen auf be-
stehende Gebäude in der Umgebung durch Massnahmen bei der Quelle
nicht unter den Alarmwert herabsetzen, müssen passive Schallschutzmass-
nahmen angeordnet werden (Art. 20 Abs. 1 USG; Art. 15 LSV). Diese sind
in der Regel vom Eigentümer der lärmigen ortsfesten Anlage zu bezahlen
(vgl. Art. 20 Abs. 2 USG). Die Sanierungspflicht wird in der LSV konkre-
tisiert (Art. 16 Abs. 2 USG), die insbesondere Sanierungsfristen festlegt
(Art. 17 LSV). Für Nationalstrassen wurden die Fristen bis zum 31. März
2015 verlängert (Art. 17 Abs. 4 Bst. a LSV). Schliesslich sieht das Lärm-
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 217

schutzrecht besondere Bestimmungen für (wesentlich) geänderte Altanla-
gen vor (Art. 18 USG; Art. 8 LSV). Art. 18 USG bestimmt, dass sanie-
rungsbedürftige Anlagen nur umgebaut oder erweitert werden dürfen,
wenn sie gleichzeitig saniert werden (Abs. 1); bereits erteilte Erleichterun-
gen (gemäss Art. 17 USG) können eingeschränkt oder aufgehoben werden
(Abs. 2). In der Botschaft zu dieser Bestimmung wird ausgeführt, dass An-
lagen, die (wesentlich) umgebaut oder erweitert werden, grundsätzlich den
gleichen Anforderungen genügen müssen wie neue Anlagen. Erleichterun-
gen, wie sie für die Sanierung alter Anlagen gewährt werden können, soll-
ten hier, von Härtefällen abgesehen, wegfallen (zum Ganzen BGE 141 II
483 E. 3 m.H.; vgl. Urteile des BVGer A‒1251/2012 E. 20.2;
A‒6594/2010 vom 29. April 2011 E. 5; A‒5466/2008 E. 9.1).
13.4.3 Für die Amtsvariante stehen vorliegend eine detaillierte Prüfung
der lärmrechtlichen Situation sowie die Interessenabwägung hinsichtlich
des Natur- und Heimatschutzes noch aus. Auch bei der Variante 3B ist zu
beachten, dass die in der Zusatzstudie angegebene Höhe und Länge der
Lärmschutzwand lediglich auf einer Grobschätzung beruht. So ist insbe-
sondere offen, ob eine Lärmschutzwand von 3 m genügt beziehungsweise
erforderlich ist, um die Planungswerte im Perimeter Neuanlage einzuhal-
ten und ob zum Schutz des BLN-Objekts allenfalls Erleichterungen ge-
währt werden könnten oder müssten. Nicht gutachterlich abgeklärt ist
zudem, wie sich die von den Beschwerdeführenden anbegehrte Geschwin-
digkeitsreduktion von 80 km/h auf 60 km/h auf die Dimensionierung der
erforderlichen Lärmschutzwand auswirken könnte und ob eine solche
Massnahme mit den rechtlichen Vorgaben vereinbar wäre (vgl. Art. 108
der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV; SR 741.21];
vgl. BGE 139 II 145 E. 4.2 f.; Urteil des BGer 1C_45/2010 vom
9. September 2010 E. 2.3 ff.; Urteil A‒1251/2012 E. 29.4, je m.H.). Die
Vorbringen der Beschwerdeführenden zur Temporeduktion sind nicht von
vornherein als haltlos zu erachten. Denn zum einen greift das Ausfüh-
rungsprojekt mit der vorgesehenen Lärmschutzwand in schwerwiegender
Weise in das BLN-Objekt ein. Zum anderen gilt für den unmittelbar an-
schliessenden Strassenabschnitt ‒ die N5 bei Wingreis ‒ ohnehin eine
Geschwindigkeitsbegrenzung von 60 km/h, weshalb eine Herabsetzung
der Höchstgeschwindigkeit auf der verhältnismässig kurzen Strecke nach
dem Ostportal wohl zu keiner für den Verkehr erheblichen Kapazitätsein-
busse führen dürfte.
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


218 BVGE / ATAF / DTAF

Soweit eine rechtliche Beurteilung bei diesem Planungsstand überhaupt
möglich ist, ist die deutlich kürzere Lärmschutzwand als Vorteil der Va-
riante 3B zu erachten. Die trennende Wirkung im Landschaftsbild, die mit
der Errichtung der Lärmschutzwand einhergeht, beschränkt sich damit auf
ein kleineres Gebiet als bei der Amtsvariante. Anlässlich des durchgeführ-
ten Augenscheins wurden ‒ soweit möglich ‒ die Profile der Lärmschutz-
wand der Amtsvariante und der Variante 3B im Gelände markiert. Die
Unterschiede in der Höhe der Variante 3B zur Amtsvariante sind zwar au-
genfällig, erscheinen dem Gericht aber nicht als schwerwiegend.
13.5 Bei einer Gesamtbetrachtung der vorstehenden Ausführungen er-
gibt sich, dass die Bauwerke der Variante 3B aufgrund der tiefergelegten,
kompakten Linienführung, welche unmittelbar an die bereits bestehenden
Infrastrukturanlagen anschliesst, sich wesentlich besser in das geschützte
Landschaftsbild einfügen als bei der Amtsvariante. Die Verschiebung des
Ostportals Richtung Wingreis sowie der Umstand, dass die Variante 3B
einen geringeren temporären Flächenverbrauch aufweist, sind aus Sicht
des Natur- und Heimatschutzes ebenfalls positiv zu werten und tragen
massgebend zur Schonung des BLN-Objekts bei. Das bei der Variante 3B
erforderliche Stützbauwerk und die allfällig höhere Lärmschutzwand
fallen hierbei nicht wesentlich nachteilig ins Gewicht, wobei vorauszu-
setzen ist, dass bei der Gestaltung die von der ENHK und dem BAFU auf-
gezeigten Optimierungspotenziale angemessen berücksichtigt werden.
Mit der ENHK, dem BAFU und den Beschwerdeführenden ist daher einig
zu gehen, dass die Variante 3B gegenüber der Amtsvariante eindeutige
Vorteile im Bereich des Natur- und Heimatschutzes aufweist. Die vorin-
stanzliche Interessenabwägung erweist sich daher als fehlerhaft, soweit die
Vorinstanz vom Gutachten der ENHK abweicht und die beiden Varianten
in Bezug auf den Natur- und Heimatschutz als nahezu gleichwertig
erachtet.
14. Im Folgenden sind die Interessen des Natur- und Heimatschutzes,
die gemäss den vorstehenden Erwägungen für die Variante 3B sprechen,
den weiteren wesentlich betroffenen Interessen gegenüberzustellen. Zu
prüfen ist somit in einem zweiten Schritt, ob die Vorinstanz zu Recht Nach-
teile bei der Variante 3B ‒ insbesondere in Bezug auf die Verkehrssicher-
heit und Kosten ‒ erblickt hat.
15.
15.1 Die Beschwerdeführenden betonen, die Variante 3B genüge den
Verkehrsanforderungen der N5 und sei in Bezug auf den Orts- und Lang-
samverkehr der Amtsvariante sogar überlegen. Wannensituationen würden
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 219

bei Nationalstrassen erfahrungsgemäss zu keiner Verkehrsgefährdung füh-
ren. Ausserdem sehe die Amtsvariante in Bezug auf den Ortsverkehr
gleichfalls eine Wannensituation vor. Die Verkehrssicherheit bei Variante
3B liesse sich ferner mit einer Geschwindigkeitsbeschränkung von
60 km/h statt der vorgesehenen 80 km/h verbessern. Zur technischen
Machbarkeit der Variante 3B führen die Beschwerdeführenden aus, diese
sei von keiner Seite je in Frage gestellt worden. Eine Absenkung unter den
Grundwasserspiegel sei auch bei der Amtsvariante in Bezug auf den Lo-
kalverkehr der Fall, wobei dort der grosse Hangeinschnitt zusätzlich den
Gewässerschutz beeinträchtigen könnte. Die Mehrkosten des längeren
Tagbautunnels von Variante 3B würden durch die massiv höheren Aushub-
und Wiederverfüllungskosten sowie der Wiederherstellungsmassnahmen
der Amtsvariante aufgewogen. Allfällige Mehrkosten würden sich in einer
Grössenordnung von unter 5 % der Gesamtkosten bewegen und seien im
Interesse der Schonung des BLN-Objekts hinzunehmen. Der zusätzliche
Hausabbruch bei Variante 3B sei schliesslich zu relativieren. Die unmittel-
bar an der N5 liegende Liegenschaft sei schon heute durch eine massive
Überschreitung der erlaubten Lärmschutzwerte und die Erschütterungen
durch den Schwerverkehr belastet. Während der Bauzeit des Ausführungs-
projekts wäre die Liegenschaft sogar als gänzlich unbewohnbar einzu-
stufen.
15.2 Die Vorinstanz legt unter Verweis auf die Zusatzstudie dar, bei der
Amtsvariante werde die kombinierte Führung des Orts- und Langsamver-
kehrs in der Unterführung als nicht optimal erachtet, weshalb die Variante
3B zumindest für die Verkehrssicherheit des Langsamverkehrs vorteilhaf-
ter sei. Bezüglich der Verkehrssicherheit der N5 sei jedoch die Amtsvari-
ante überlegen. Die Vorteile der Amtsvariante lägen in der kontinuier-
lichen Steigung zum Tunnelportal. Durch die Entwässerung im natürlichen
Gefälle werde das Risiko von Wasserlachen auf der N5 eliminiert. Dem-
gegenüber werde bei der tiefergelegten Variante 3B die Verkehrssicherheit
durch die Kuppe der N5 bei der Ein-/Ausfahrt gemindert. Die Nachteile
der Variante 3B seien höher zu gewichten, da der Grossteil der Verkehrsbe-
wegungen auf die N5 falle. Die Amtsvariante sei sodann bezüglich Betrieb
und Unterhalt unter anderem wegen der besseren Platzverhältnisse positiv
zu bewerten. Im Gegensatz zur Variante 3B müsse das Wasser nicht ge-
pumpt werden, was den Energieverbrauch minimiere. Bezüglich Tunnel-
bau und Geotechnik weise die Variante 3B gegenüber der Amtsvariante
‒ aufgrund des Bauens im Nahbereich des Seeufers und der SBB-Anlage,
der Baulogistik und der Anordnung der Tunnelzentrale beziehungsweise
der Buchten ‒ weitere gewichtige Nachteile auf. Gemäss der Einschätzung
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


220 BVGE / ATAF / DTAF

des Bundesamts für Strassen (ASTRA) als Fachbehörde sei die Variante
3B technisch äusserst anspruchsvoll und mit vielen Unsicherheiten
behaftet und könnte dadurch sehr kostenintensiv werden. Ferner wendet
die Vorinstanz ein, dass bei der Variante 3B eine weitere Liegenschaft
abgerissen werden müsste. Dieser wesentliche Eingriff in die
verfassungsrechtlich geschützte Eigentumsgarantie sei nicht zu
rechtfertigen, da nahezu gleichwertige Varianten zur Verfügung stünden.
Aus diesen Gründen lägen triftige Gründe vor, welche ein Abweichen von
der Empfehlung der ENHK nicht nur rechtfertigen, sondern in rechtlicher
Hinsicht auch gebieten würden.
15.3 Der Beschwerdegegner bestätigt in seiner Stellungnahme die
Ausführungen der Vorinstanz. Er erklärt, die Variante 3B weise eine Reihe
gewichtiger Nachteile auf. So sei aus Sicht der Verkehrssicherheit die
langgezogene, abfallende Rampe ohne seitliche Ausweichmöglichkeiten
auf ein (dunkles) Tunnel hin problematisch, eine solche Situation fördere
beispielsweise die Gefahr abrupter Bremsmanöver. Bei einem Unfall fehle
es an Ausweichmöglichkeiten vor dem Tunnelportal, sei es für die be-
troffenen Fahrzeuge oder für die Rettungsfahrzeuge. Es sei daher denkbar,
dass das ASTRA aus Sicherheitsgründen eine Verbreiterung der Rampe
verlange, was wiederum mit einem verstärkten Eingriff in das Land-
schaftsbild verbunden wäre. Ferner erfordere die Variante 3B bezüglich
der horizontalen Linienführung einen zusätzlichen « S-Schlag » (Bogen
mit Gegenbogen auf relativ kurzer Distanz), um auf die Achse der N5 zu-
rückzuschwenken. Die von den Beschwerdeführenden ins Spiel gebrachte
Idee, die Höchstgeschwindigkeit der N5 von 80 km/h auf 60 km/h her-
abzusetzen, sei ebenfalls abzulehnen. Gemäss dem generellen Projekt sei
der hier interessierende Abschnitt als Nationalstrasse 2. Klasse eingereiht,
bei der die Geschwindigkeitsnorm von 80 km/h oder höher aus Kapazitäts-
und Komfortgründen jedenfalls bei Hauptstrecken anzustreben sei. Der
Vergleich mit anderen Teilstrecken der N5 entlang des Bielersees helfe den
Beschwerdeführenden nicht weiter, da die Nationalstrasse in diesen Berei-
chen nur eine solche 3. Klasse sei. Auch der Hinweis auf die bestehende
Wanne von Twann ziele ins Leere, sollte doch die heutige Situation mit
dem Ausführungsprojekt gerade verbessert werden. Zudem bedürfe es
gemäss Strassenverkehrsrecht für eine Herabsetzung der Höchstgeschwin-
digkeit besonderer, zwingender Gründe. Diese Gründe fehlten hier, da sich
die Gefahrensituation mit der Realisierung der Amtsvariante anderweitig
beheben lasse. Im Übrigen löse eine Herabsetzung des Tempos die Sicher-
heitsprobleme nur ungenügend. Die langgezogene, enge und abfallende
Rampe auf das dunkle Tunnelportal, die eingeschränkten Sichtweiten
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 221

sowie die fehlenden Ausweichmöglichkeiten blieben als Gefahrenquelle
bestehen. Im Vergleich dazu fielen die angeführten Vorteile der Variante
3B für die Sicherheit des Langsamverkehrs nicht ins Gewicht, insbeson-
dere da für den Fussgänger- und Veloverkehr mit dem Strandweg eine vom
Hauptstrassenverlauf getrennte und damit deutlich attraktivere Alternativ-
verbindung zur Verfügung stehe. Der Beschwerdegegner erblickt einen
weiteren Nachteil darin, dass die Variante 3B nicht nur störanfälliger,
sondern auch im Unterhalt aufwendiger sei (Entwässerung, Entlüftung,
Schneeräumung). Während der Bauphase seien logistische Nachteile zu
verzeichnen. Die Wannensituation in der Amtsvariante sei hingegen weni-
ger problematisch. Sie betreffe nur den Lokal- und Langsamverkehr und
sei kleiner dimensioniert. Unter dem Grundwasserspiegel komme bei der
Amtsvariante nur ein Strassenabschnitt von 80 m statt 300 m zu liegen und
dies weniger tief als bei der Variante 3B, was bau- sowie gewässerschutz-
technisch vorteilhafter sei. Bei der Variante 3B müsse der Twanntunnel um
bis zu 43 m nach Süden verlegt werden, weshalb ein längerer Abschnitt in
heikle geologische Bereiche zu liegen komme (Lockergestein, Übergangs-
bereich Fels-Lockergestein, geringere Überdeckung). Dies bringe höhere
Investitionskosten in noch nicht abschätzbarem Umfang sowie ein
grösseres Risiko betreffend Setzungen der überlagernden Erdschichten mit
sich. Bei den geschätzten Mehrkosten der Variante 3B von 8 Mio. Franken
beziehungsweise circa 5 % der Gesamtkosten seien die derzeit noch nicht
abschätzbaren Kosten, die aus den bautechnischen und geologischen Her-
ausforderungen der Variante V3B resultierten, noch nicht enthalten. Die
Mehrkosten lägen daher bei über 8 Mio. Franken. Dem Natur- und Hei-
matschutz sei mehr gedient, wenn die verfügbaren finanziellen Ressourcen
für eine möglichst schonende Ausführung der Amtsvariante genutzt
würden als für die Realisierung der risikobehafteten Variante 3B. Der To-
talabbruch einer zusätzlichen Liegenschaft sei sodann angesichts der
Gleichwertigkeit der beiden Varianten in Bezug auf den Natur- und
Heimatschutz nicht gerechtfertigt und mit der Eigentumsgarantie
unvereinbar. Ausserdem sei anzumerken, dass bei der Variante 3B eine
allfällige spätere Verlängerung des Tunnels Richtung Wingreis negativ
präjudiziert werde.
16. Wie nachfolgend im Einzelnen auszuführen ist, hat das ASTRA
als zuständige Fachbehörde des Bundes für die Nationalstrassen beide
Varianten, soweit es der derzeitige Planungsstand zulässt, als bundes-
rechtskonform eingestuft, jedoch verschiedene Nachteile hinsichtlich der
Sicherheit und Wirtschaftlichkeit aufgezeigt, die bei der Variante 3B zu
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


222 BVGE / ATAF / DTAF

gewärtigen sind. Hierbei geht es um die Beurteilung technischer Spezial-
fragen, die das Bundesverwaltungsgericht nur mit Zurückhaltung über-
prüft (vgl. E. 2). Mit Ausnahme des Aspekts der Verkehrssicherheit sind
gemäss den folgenden Erwägungen keine offensichtlichen Mängel oder
Widersprüche in der Einschätzung der Fachbehörde erkennbar, weshalb
insofern kein Anlass besteht, davon abzuweichen.
16.1 Als Erstes ist auf diejenigen Aspekte näher einzugehen, die die
Verkehrssicherheit der beiden Varianten betreffen.
16.1.1 Die Zusatzstudie stützt sich auf die Verkehrsprognose 2030, wel-
che von einem durchschnittlichen täglichen Verkehrsaufkommen für die
N5 von 16 000 Fahrzeugen und für die Aus-/Einfahrt von 1 720 Fahrzeu-
gen ausgeht. Als relevant für die Verkehrssicherheit erachtet die Zusatz-
studie die Führung der N5, die Verflechtung der Ein- und Ausfahrten in
Twann sowie die Führung des Langsamverkehrs. Hierzu führt die Zusatz-
studie aus, bei der Amtsvariante werde die kombinierte Führung des Orts-
mit dem Langsamverkehr im Tunnel als nicht optimal beurteilt. Die
Variante 3B weise ihrerseits einen Nachteil auf mit dem gegenüber der
heutigen N5 tiefer liegenden Tunnelportal und damit einer Kuppe im Be-
reich der Ein-/Ausfahrt. Nicht optimal sei auch, dass sich das Tunnelportal
in einer Wanne (Tieflage) befinde. Dadurch könne sich die Unfallgefahr
erhöhen. Da der Grossteil der Verkehrsbewegungen auf die N5 entfalle,
seien die diesbezüglichen Sicherheitsunterschiede höher zu gewichten. Im
Ergebnis stuft die Zusatzstudie die Amtsvariante als neutral und die
Variante 3B als negativ in Bezug auf die Verkehrssicherheit ein.
16.1.2 Unter dem Aspekt der Verkehrssicherheit führt das ASTRA an,
die Beurteilung falle bei der Variante 3B massiv schlechter aus als bei der
Amtsvariante. Das Tunnelportal in der Amtsvariante liege höher als der
nachfolgende Knotenbereich, was für die aus dem Tunnel ausfahrenden
Verkehrsteilnehmenden optimale Sichtweisen ergebe. Im Gegensatz dazu
liege das Tunnelportal bei der Variante 3B tiefer als der Knotenbereich mit
der Folge, dass die Sichtweite unnötig eingeschränkt sowie ‒ in Verbin-
dung mit dem Wechsel von der Tunnelbeleuchtung zum Tageslicht ‒ die
Wahrnehmung des Verkehrsgeschehens beeinträchtigt werde. Weiter sei
anzuführen, dass in der Amtsvariante die Nationalstrasse für die von
Twann her einfahrenden Fahrzeuge dank ihrer Hochlage wesentlich besser
einsehbar sei als in der Variante 3B mit ihrer Lage in der Senke. Dieser
Aspekt sei nicht zu unterschätzen, da die Einfahrt auf die Nationalstrasse
von Twann her aus Sicht der Verkehrssicherheit wegen der begrenzten
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 223

Platzverhältnisse und der Topografie nicht optimal zu lösen sei. Die Wan-
nensituation für den Ortsverkehr gemäss Amtsvariante könne angesichts
der geringeren Verkehrsbelastung sowie der tieferen Geschwindigkeit
nicht gleich bewertet werden. Hinzu komme, dass dort keine Vortrittsbe-
ziehungen zu berücksichtigen seien. Aus Gründen der Verkehrssicherheit
bevorzuge das ASTRA somit klar die Amtsvariante.
16.1.3 Wie eingangs ausgeführt, haben die Nationalstrassen hohen ver-
kehrstechnischen Anforderungen zu genügen; sie sollen insbesondere eine
sichere Abwicklung des Verkehrs gewährleisten (Art. 5 Abs. 1 NSG; vgl.
E. 6.1).
Der Zusatzstudie ist zu entnehmen, dass die Variante 3B Vorteile für die
Sicherheit des Langsamverkehrs aufweist, wobei zugunsten der Amtsva-
riante zu erwähnen ist, dass mit dem Strandweg noch eine Alternativroute
zur Verfügung steht. Etwas anders präsentiert sich die Situation für den
Verkehr der N5. Wie das ASTRA nachvollziehbar aufgezeigt hat, führt die
Absenkung des Tunnelportals bei der Variante 3B zu verminderten Sicht-
verhältnissen bei der Einfahrt des Ortsverkehrs von Twann her und im
Bereich des Tunnelportals. Die kompakte Linienführung bietet zudem ge-
mäss den detaillierten Ausführungen des Beschwerdegegners insgesamt
weniger Raum und damit weniger Ausweichmöglichkeiten als die Amts-
variante, was sich nachteilig auf die Verkehrssicherheit auswirken könnte.
Nachteile könnten sich schliesslich auch dadurch ergeben, dass die N5
infolge der Wannensituation nicht im natürlichen Gefälle entwässert wer-
den kann. Bei der Variante 3B sind somit unbestreitbar Nachteile zu ver-
zeichnen. Nichtdestotrotz hat das ASTRA die Vereinbarkeit der Variante
3B mit den heutigen Standards der Verkehrssicherheit nicht in Frage ge-
stellt. Das zeigt auf, dass die Nachteile sich im Rahmen des Vertretbaren
bewegen. Dabei ist insbesondere zu beachten, dass die Variante 3B sich
nicht auf dem gleichen Planungsstand wie die Amtsvariante befindet. Vor-
liegend ist zu erwarten, dass die aufgezeigten Mängel mit entsprechenden
Massnahmen im Rahmen der weiteren Planung sich zumindest verringern
lassen. Den eingeschränkteren Sichtverhältnissen könnte zudem allenfalls
ergänzend mit einer Reduktion der Geschwindigkeit von 80 km/h auf
60 km/h Rechnung getragen werden. Diese letztgenannte Massnahme
bedarf, wie bereits erwähnt, eines Verkehrsgutachtens (vgl. E. 13.4.3). Im
Vergleich zur Variante 3B erlaubt die Amtsvariante bessere Sichtverhält-
nisse in Bereich des Ostportals und bei der Einfahrt des Lokalverkehrs.
Infolge des höher gelegenen Tunnelportals gestaltet sich die Entwässerung
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


224 BVGE / ATAF / DTAF

der N5 im Vergleich zur Variante 3B als besser, da sie mittels Freispiegel-
leitung erfolgen kann. Die Amtsvariante bietet zudem infolge der ge-
schwungenen Linienführung mehr Raum für Buchten vor dem Tunnel-
portal. Auf der anderen Seite sind auch bei der Amtsvariante gewisse Be-
einträchtigungen der Verkehrssicherheit zu verzeichnen, etwa was den
kombinierten Orts- und Langsamverkehr in der 120 m langen Unterfüh-
rung betrifft. Deshalb wird die Amtsvariante in der Zusatzstudie in Bezug
auf die Verkehrssicherheit denn auch lediglich als neutral bewertet.
16.1.4 Aus den genannten Gründen ist zu schliessen, dass die Variante
3B den Anforderungen an die Verkehrssicherheit genügt und in diesem
Punkt nicht wesentlich schlechter abschneidet als die Amtsvariante. Es er-
scheint somit nicht gerechtfertigt, die Variante 3B hier als massiv nach-
teilig zu beurteilen, wie das ASTRA es getan hat.
16.2 Als Nächstes sind die beiden Varianten hinsichtlich der Aspekte
Bautechnik, Gewässerschutz und Betrieb/Unterhalt näher zu beleuchten.
16.2.1 Die Zusatzstudie weist darauf hin, bei einer geotechnischen
Grobprojektierung müssten in grossem Rahmen Annahmen getroffen wer-
den, die im Rahmen der weiteren Projektierung eine vertiefte Abklärung
erforderten. Bei einer Verschiebung der horizontalen Linienführung in
Richtung See, wie dies bei der Variante 3B vorgesehen sei, könne der First-
bereich des Tunnels teilweise im Lockergestein zu liegen kommen, was
mit erhöhtem Sicherungsmittelaufwand und einem grösseren Risiko be-
treffend Setzungen der überlagernden Erdschichten verbunden sei. Bei der
Variante 3B würden die Bauwerke weitgehend unterhalb des höchsten
Seespiegels im Grundwasser errichtet und müssten dicht ausgeführt wer-
den. Durch die kompakte Gliederung des Portals seien die räumlichen
Möglichkeiten insbesondere für eine bauzeitliche Logistikfläche einge-
schränkt. Die diesbezügliche Beurteilung der Variante 3B falle deshalb
negativ aus. Bei der Amtsvariante resultiere aus dem Ausschwenken der
Ausfahrt und der Unterquerung ein grösserer Hangeinschnitt. Die Sohle
der Ausfahrt liege unter dem höchsten Seewasserspiegel des Bielersees,
sodass bauzeitlich mit einer Grundwasserhaltung zu rechnen sei. Für den
Baustellenbetrieb könne temporär zumindest eine grössere Logistikfläche
geschaffen werden. Abgesehen vom grossen Hangeinschnitt sei die Amts-
variante aus bautechnischer Sicht positiv zu bewerten.
Zum Gewässerschutz erläutert die Zusatzstudie, das Gebiet liege im Ge-
wässerschutzbereich Au. Für die Beurteilung sei es relevant, wie gross das
Ausmass des Einschnitts in den Hang ausfalle (Grundwasser, Hangwasser,
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 225

evtl. Karstvorkommen) und ob die Bauwerke in beziehungsweise unter
den Bereich des Hochwasserspiegels reichen würden (Grund-/Seewasser).
Die Variante 3B als Kompaktvariante reiche im Bereich vor und nach dem
Tunnelportal auf einer relativ langen Strecke unter den Hochwasserspie-
gel. Bei der Amtsvariante werde die Unterquerung der Ausfahrt Twann
einerseits bis in den Bereich des Hochwasserspiegels hinunterreichen und
bewirke andererseits gleichzeitig einen relativ grossen Einschnitt in den
Hang. Im Ergebnis sei der Bereich des Gewässerschutzes daher bei der
Variante 3B als negativ und bei der Amtsvariante als neutral einzustufen.
Was den Betrieb und Unterhalt betreffe, so die Zusatzstudie, tangiere die
Variante 3B den Seespiegel und führe in einer Mulde in den Berg, was
erhöhte betriebliche Aufwendungen bezüglich Lüftung und Entwässerung
zur Folge habe. Zudem seien Tieflagen beziehungsweise Mulden bei Stör-
fällen schwierig. Bei der Amtsvariante müsse nur das in der Unterführung
anfallende Meteorwasser bei Niederschlägen am Tiefpunkt gefasst und ab-
gepumpt werden. Für den Betrieb und Unterhalt wichtig seien grosszügige
Platzverhältnisse für Betriebszentralen, Nischen und Haltebuchten. Die
Variante 3B weise hierfür ungünstigere Platzverhältnisse auf als die Amts-
variante. Die Variante 3B sei daher insofern als negativ, die Amtsvariante
hingegen als positiv zu bewerten.
16.2.2 Auch das ASTRA beurteilt die Variante 3B in der Realisierung als
technisch äusserst anspruchsvoll. Diese Variante führe deshalb zu erheb-
lich höheren Kosten und sei mit vielen Unsicherheiten behaftet. Die
Bauwerke bei der Variante 3B lägen weitgehend unterhalb des höchsten
Seespiegels im Grundwasser, was komplexe und kostenaufwendige Bau-
grubenabschlüsse bedinge. Die Beschwerdeführenden übersähen auch,
dass durch die Verschiebung des Ostportals der bergmännisch zu erstel-
lende Teil des Tunnels sich massiv verlängere.
16.2.3 Aus den genannten Ausführungen der Zusatzstudie und des
ASTRA ergibt sich, dass die Variante 3B erhöhte Anforderungen an die
Bautechnik und die Baustellenlogistik stellt, dies hauptsächlich wegen der
veränderten Linienführung des Tunnels, der Tieferlegung der N5 unterhalb
des Hochwasserspiegels und den engeren Platzverhältnissen. Gewisse
Schwierigkeiten sind diesbezüglich auch bei der Amtsvariante zu erwar-
ten, allerdings in einem geringeren Umfang. Wesentlich erscheint, dass
trotz der zu verzeichnenden Nachteile die technische Realisierbarkeit der
Variante 3B von keiner Seite in Zweifel gezogen wird. Auf die mit den
bautechnischen Risiken verbundenen Mehrkosten bei der Variante 3B ist
nachfolgend noch gesondert einzugehen.
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


226 BVGE / ATAF / DTAF

Das Ausführungsprojekt liegt in einem Gewässerschutzbereich Au zum
Schutz nutzbarer unterirdischer Gewässer. In einem solchen Gebiet dürfen
grundsätzlich keine Anlagen erstellt werden, die unter dem mittleren
Grundwasserspiegel liegen. Die Behörde kann Ausnahmen bewilligen,
soweit die Durchflusskapazität des Grundwassers gegenüber dem unbe-
einflussten Zustand um höchstens 10 % vermindert wird (Anhang 4
Ziff. 211 Abs. 2 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998
[GSchV, SR 814.201]; vgl. Urteil des BGer 1C_482/2012 vom 14. Mai
2014 E. 2.3 m.H.). Die Variante 3B erweist sich aus Sicht des Gewässer-
schutzes als nachteilig, da die Anlage weitgehend unterhalb des Hochwas-
serspiegels zu liegen kommt. Die Bewilligungsfähigkeit ist jedoch auch
hierbei unbestritten. Aufgrund der Lage weist die Amtsvariante Vorteile
für den Gewässerschutz auf. Als Nachteile der Amtsvariante sind zu er-
wähnen, dass die Unterführung für den Ortsverkehr ‒ wenn auch in gerin-
gerem Ausmass ‒ ebenfalls den Hochwasserspiegel tangiert und ferner der
grössere Hangeinschnitt sich negativ auf den Gewässerschutzbereich aus-
wirken könnte.
Was den Unterhalt und Betrieb betrifft, hat die Zusatzstudie und ASTRA
wiederum die einzelnen Nachteile bei der Variante 3B nachvollziehbar
aufgezeigt. In diesem Bereich ist die Amtsvariante im Vorteil.
16.2.4 Als Folge vorstehender Erwägungen ist somit festzuhalten, dass
die Variante 3B bei den Aspekten Bautechnik, Gewässerschutz und Be-
trieb/Unterhalt verschiedene, aber nicht unüberwindbare Nachteile gegen-
über der Amtsvariante aufweist.
16.3 Zu prüfen ist des Weiteren, wie sich die beiden Varianten hin-
sichtlich der Kosten verhalten.
16.3.1 In der Zusatzstudie wird zur Grobkostenschätzung erläutert, im
Rahmen des Auflageprojekts 2007 seien die Kosten für den Halbanschluss
Twann mit 11,4 Mio. Franken angegeben. Eine weitere Differenzierung
oder eine genaue Abgrenzung zwischen Halbanschluss und Tunnel sei
nicht erfolgt. Auf dieser Basis sei es schwierig, einen Kostenvergleich zu
den neu ausgearbeiteten Varianten herzustellen, da die Referenzgrössen
des Auflageprojekts nicht klar definiert seien. Die Kosten seien daher für
alle Varianten nochmals neu geschätzt worden. Geschätzt worden seien
nur die Rohbaukosten, das heisst Baugrubenverbauten, Aushub, Wieder-
verfüllung, Stahlbetonarbeiten, wobei die Kosten jeweils bis und mit dem
bergmännischen Tunnelportal ermittelt worden seien. Für die Variante 3B
bedeute dies, dass die Zusatzaufwendungen, die sich aus den Anpassungen
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 227

der gesamten Linienführung des Tunnels ergäben, nicht in die Kosten-
ermittlung eingeflossen seien. Bei beiden Varianten ergebe sich auf dieser
Basis eine Grobkostenschätzung von circa 20,5 Mio. Franken. Bei der
Variante 3B würden sich die Kosten durch die Mehraufwendungen im
Spezialtiefbau erklären (Erstellung der Baugrubenumschliessung). Bei der
Amtsvariante fielen im Wesentlichen die hohen Kosten für den Erdbau ins
Gewicht. Da bei der Variante 3B noch erhebliche Mehrkosten infolge der
Tunnelverlängerung zu erwarten seien, die in der Grobkostenschätzung
unberücksichtigt geblieben seien, sei diese im Ergebnis als negativ und die
Amtsvariante als neutral zu beurteilen.
16.3.2 Das ASTRA erwartet ebenfalls für die Variante 3B erheblich hö-
here Kosten als bei der Amtsvariante. Die Variante 3B sei in der Reali-
sierung technisch äusserst anspruchsvoll und mit vielen Unsicherheiten
behaftet. Kostenerhöhend wirke sich vor allem die Tatsache aus, dass der
bergmännisch zu erstellende Teil des Tunnels sich massiv verlängere.
16.3.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden sind die
Kosten beider Varianten nicht vor dem Hintergrund der Gesamtkosten des
Ausführungsprojekts zu würdigen, sondern es ist ein für den betreffenden
Streckenabschnitt sachgerechter Kostenvergleich anzustellen (vgl. BGE
124 II 219 E. 8g/bb; Urteile A‒1251/2012 E. 27.6.6; A‒5466/2008
E. 9.4.3).
Gemäss der Grobkostenschätzung der Zusatzstudie ist bei beiden Varian-
ten mit Rohbaukosten im Bereich des Tunnelportals von circa 20,5 Mio.
Franken zu rechnen, da sich die Mehraufwendungen für den Spezialtief-
bau bei der Variante 3B und die höheren Kosten für den Erdbau bei der
Amtsvariante ungefähr die Waage halten dürften. Nach der ergänzenden
Schätzung des Beschwerdegegners ist sodann bei der Variante 3B mit
zusätzlichen Mehrkosten von circa 8 Mio. Franken zu rechnen. Dieser Be-
trag setzt sich zusammen aus den Mehrkosten der Variante 3B für den
bergmännisch zu erstellenden Teil des Tunnels von Fr. 7 200 000.‒ (60 m
x Fr. 120 000.‒ Laufmeterpreis) sowie aus den höheren Landerwerbs-
kosten von Fr. 600 000.‒. Noch nicht vollständig berücksichtigt sind dabei
diejenigen Mehrkosten der Variante 3B, die sich aus den bautechnischen
und geologischen Herausforderungen ergeben könnten. Die Berechnungen
der Zusatzstudie und des Beschwerdegegners werden von den Beschwer-
deführenden im Grundsatz nicht bestritten, sondern nur in Bezug auf
einzelne Kostenpunkte hinterfragt. Da jedoch ohnehin nur eine grobe
Kostenschätzung vorliegt, erscheint es im Rahmen des vorliegenden Be-
schwerdeverfahrens als nicht zielführend, auf die einzelnen Kostenpunkte
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


228 BVGE / ATAF / DTAF

vertiefter einzugehen, namentlich auf die von den Beschwerdeführenden
kritisierten höher anzusetzenden Wiederherstellungskosten bei der Amts-
variante. Die Vorinstanz ist somit für die grobe Kostenschätzung zu Recht
davon ausgegangen, dass die Realisierung der Variante 3B Mehrkosten
von circa 8 Mio. Franken verursacht. Den Kosten der Variante 3B von
circa 28,5 Mio. Franken stehen entsprechend Kosten der Amtsvariante von
circa 20,5 Mio. Franken gegenüber.
16.3.4 Die erheblich geringeren Investitionskosten sprechen somit für
die Amtsvariante.
16.4 Zu prüfen bleibt, ob die Variante 3B eine mit der Eigentums-
garantie nicht zu vereinbarende zusätzliche Enteignung zur Folge haben
könnte.
16.4.1 Die in Art. 26 BV als Grundrecht verankerte Eigentumsgarantie
schützt den Bestand der konkreten Eigentumsrechte des Einzelnen. Steht
ein Recht unter dem Schutz der Eigentumsgarantie, kann es nur einge-
schränkt oder entzogen werden, wenn der Eingriff auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und
gegen volle Entschädigung erfolgt (Art. 26 BV i.V.m. Art. 36 BV). Das
Recht zur Enteignung, vorliegend jenes nach Art. 39 Abs. 1 NSG, darf nur
so weit gehen, als es zur Erreichung des Zwecks notwendig ist (Art. 1
Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Enteignung vom 20. Juni 1930 [EntG,
SR 711]; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl. 2010, Rz. 2059 ff., 2096 ff.; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht
des Bundes, Bd. I, 1986, Art. 1 N. 16 ff.). Aus dieser Bestimmung geht
hervor, dass die Frage der Enteignung auch davon abhängt, ob alternative,
bessere Standorte vorhanden sind. Diese Frage ist regelmässig in einer Va-
riantenprüfung zu ermitteln, welche im Rahmen der Verhältnismässig-
keitsprüfung Antwort auf die Frage der Erforderlichkeit gibt (vgl. Urteil
des BVGer A‒1524/2015 vom 19. November 2015 E. 4.4 und 4.6.1 m.H.).
Das Enteignungsverfahren kommt erst dann zur Anwendung, wenn die
Bemühungen für einen freihändigen Erwerb oder für eine Landumlegung
nicht zum Ziel führen (Art. 30 Abs. 2 NSG; vgl. HÄNER, a.a.O., S. 199
N. 50 ff.; ADRIAN STRÜTT, Nationalstrassenrecht und Umweltschutzrecht,
1994, S. 71 ff., je m.H.).
16.4.2 Die für den Bau des Ausführungsprojekts benötigten Flächen er-
fordern bei beiden Varianten einen grossflächigen Landerwerb, weshalb in
beiden Fällen privates Grundeigentum tangiert wird. Gemäss dem techni-
schen Bericht zum Ausführungsprojekt beträgt die für die Amtsvariante
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 229

vorübergehend zu erwerbende Fläche 7 100 m2 und die definitiv zu erwer-
bende Fläche 8 384 m2. Für die Amtsvariante ist nach der Auskunft der
Vorinstanz anlässlich des Augenscheins zu erwarten, dass sämtliche erfor-
derlichen Grundstücke freihändig erworben werden könnten. Bei der Va-
riante 3B hingegen wird infolge der Verschiebung des Ostportals der Ab-
bruch einer zusätzlichen Liegenschaft erforderlich sein. Da die von dem
Abbruch direkt Betroffenen noch nicht die Gelegenheit hatten, ihre An-
sprüche anzumelden und ihnen das rechtliche Gehör noch nicht gewährt
wurde, ist eine rechtliche Beurteilung einer allfälligen Enteignung beim
jetzigen Verfahrensstand nicht möglich. Im Rahmen der hier vorzuneh-
menden Prüfung stellt der Abbruch einer weiteren Liegenschaft fraglos
einen Nachteil der Variante 3B dar. Dennoch ist festzuhalten, dass das
Eigentumsrecht nicht absolut gilt und der Enteignungsweg gegebenenfalls
beschritten werden könnte, sollte dieses Grundstück nicht freihändig zu
erwerben sein.
16.4.3 Was den Schutz der Eigentumsgarantie betrifft, ist daher festzu-
halten, dass der zusätzliche Abbruch einer Liegenschaft bei der Variante
3B als nachteilig zu werten ist. Im Rahmen der vorliegenden Prüfung bil-
det dieser Umstand aber keinen Ausschlussgrund.
16.5 Schliesslich ist auf die Frage einzugehen, wie sich die Varianten
auf einen möglichen Ausbau des Twanntunnels bis Wingreis auswirken
könnten.
16.5.1 Die Zusatzstudie gibt zu bedenken, bezüglich einer möglichen
Tunnelverlängerung Richtung Wingreis seien alle Varianten als schwierig
einzustufen, da beträchtliche Vorinvestitionen rück- und umgebaut werden
müssten. Die Amtsvariante erscheine auf den ersten Blick bezüglich ihres
Längenprofils als vorteilhaft, da ein erneutes Abtauchen am besten in das
bestehende Längenprofil eingebaut werden könne. Allerdings sei davon
auszugehen, dass bei einer Tunnelverlängerung der Halbanschluss hinfäl-
lig würde. Die Variante 3B sei wegen ihrer Lage nahe bei Wingreis auch
bezüglich der horizontalen Linienführung (um Wingreis herum) äusserst
schwierig respektive nur mit weiträumigen Rückbauten realisierbar.
16.5.2 Die Frage der negativen Präjudizierung einer möglichen Tunnel-
verlängerung Richtung Wingreis ist vorliegend nicht als massgebend zu
erachten. Denn sollte eine Weiterführung des Twanntunnels Richtung
Wingreis tatsächlich geplant sein ‒ was sich weder aus den Akten noch aus
den Vorbringen der Verfahrensbeteiligten ergibt ‒ wäre die Zulässigkeit
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


230 BVGE / ATAF / DTAF

des vorliegenden Ausführungsprojekts an sich in Frage gestellt. Eine ge-
plante Verlängerung des Tunnels würde eine grundlegende Änderung der
Sachlage bedeuten und es müsste insbesondere erneut geprüft werden, ob
noch ein hinreichendes öffentliches Interesse an dem hier zu beurteilenden
Ausführungsprojekt gegeben ist (vgl. Urteil A‒2332/2014 E. 5.2 m.H.).
16.6 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zusammenfas-
send, dass die Variante 3B gemäss derzeitigem Planungsstand den Anfor-
derungen an die Verkehrssicherheit genügt und in diesem Punkt ‒ in
Abweichung zur Ansicht des ASTRA ‒ nicht wesentlich schlechter zu be-
urteilen ist als die Amtsvariante. In den Bereichen Bautechnik, Gewäs-
serschutz und Betrieb/Unterhalt weist die Variante 3B verschiedene, aber
nicht unüberwindbare Nachteile gegenüber der Amtsvariante auf. Bei der
Variante 3B resultieren Mehrkosten in der Grössenordnung von circa
8 Mio. Franken. Schliesslich ist der zusätzliche Abbruch einer Liegen-
schaft bei der Variante 3B als Nachteil, nicht jedoch als Ausschlussgrund
zu erachten. Nicht massgebend ist vorliegend die Frage, wie die Varianten
eine allfällige Tunnelverlängerung Richtung Wingreis präjudizieren. Ent-
sprechend ist festzuhalten, dass grundsätzlich auch die Variante 3B den
Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 NSG an eine sichere und wirtschaftliche
Abwicklung des Verkehrs genügt und insofern als valable Variante zu er-
achten ist. Soweit das ASTRA und die Vorinstanz in der Variante 3B somit
eine realisierbare, aber mit verschiedenen Nachteilen behaftete Variante
erblickt haben, ist diese Einschätzung im Wesentlichen zu bestätigen.
17. Abschliessend sind die ermittelten Interessen zu gewichten und
gegeneinander abzuwägen.
17.1 Im angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz dem Interesse des
Natur- und Heimatschutzes ein geringes Gewicht eingeräumt, nachdem sie
die beiden Varianten diesbezüglich als nahezu gleichwertig eingestuft hat-
te. Diese Gewichtung der Vorinstanz muss als unzutreffend und im Ergeb-
nis als bundesrechtswidrig bezeichnet werden. Wie gesehen, trägt die Va-
riante 3B der bestmöglichen Schonung des BLN-Objekts besser Rechnung
als die Amtsvariante. Da vorliegend ein schwerer Eingriff in ein BLN-
Objekt zur Diskussion steht, ist dem Interesse des Natur- und Heimat-
schutzes ein hohes Gewicht beizumessen. Zweifellos wäre auch das In-
teresse an einer sicheren Verkehrsführung als gewichtig zu erachten. Im
vorliegenden Fall ist jedoch zu erwarten, dass den aufgezeigten Nachteilen
der Variante 3B mit entsprechenden Massnahmen begegnet werden kann.
Zudem sind auch bei der Amtsvariante Nachteile zu verzeichnen, was die
Verkehrssicherheit betrifft, weshalb diesem Interesse im vorliegenden Fall
Plangenehmigung N5. Twanntunnel 2016/13


BVGE / ATAF / DTAF 231

nur eine untergeordnete Bedeutung bei der Variantenwahl zukommt.
Angesichts der herrschenden Sachlage ist beim derzeitigen Verfahrens-
stand dem privaten Interesse am Erhalt des Grundeigentums ebenfalls kein
erhöhtes Gewicht beizumessen. Demgegenüber erscheinen die mit den
bautechnischen Herausforderungen der Variante 3B verbundenen Mehr-
kosten von circa 8 Mio. Franken als erheblich. Letztlich sind somit die
Interessen des Natur- und Heimatschutzes gegen die Interessen der Bau-
technik und -risiken respektive die damit verbundenen Mehrkosten ab-
zuwägen.
17.2 In Würdigung der dargelegten Interessenlage ist zu beachten, dass
gemäss aktueller Aktenlage sowohl die Variante 3B als auch die Amts-
variante den Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 NSG an eine sichere und
wirtschaftliche Abwicklung des Verkehrs genügen. Dem steht ein (zuläs-
siger) schwerer Eingriff in das BLN-Objekt gegenüber, welches gemäss
Art. 6 Abs. 1 NHG die grösstmögliche Schonung verdient. Die gesetzliche
Forderung der grösstmöglichen Schonung des BLN-Gebiets verleiht dem
Erhaltungsinteresse zusätzlich Gewicht (vgl. JÖRG LEIMBACHER, Bundes-
inventare, 2000, S. 42 m.H.; vgl. Urteil A‒1251/2012 E. 25.4). Gerade an-
lässlich des Augenscheins hat sich gezeigt, dass sich mit der Realisierung
der Variante 3B ein im Vergleich zur Amtsvariante deutlicher Gewinn für
den Natur- und Heimatschutz und damit eine bessere Schonung des
bundesrechtlich geschützten BLN-Gebietes erzielen lässt. Hervorzuheben
ist, dass sowohl die ENHK als zuständige Fachbehörde, aber auch das
BAFU und die im Bereich des Landschaftsschutzes sachkundigen Be-
schwerdeführenden die Weiterverfolgung der Variante 3B substanziiert
einfordern. Unter diesen Umständen erscheinen die mit der Variante 3B
verbundenen baulichen Aufwendungen respektive Mehrkosten nicht als
unverhältnismässig und sind zur bestmöglichen Schonung des BLN-Ob-
jekts in Kauf zu nehmen. Das Gleiche muss auch für die weniger gewich-
tigen Nachteile der Variante 3B betreffend Verkehrssicherheit und Lander-
werb gelten. Im Rahmen einer Gesamtbetrachtung ist somit festzuhalten,
dass keine überwiegenden Interessen bestehen, die es rechtfertigen,
zulasten des BLN-Objekts auf der Amtsvariante zu beharren. Folglich
fehlt es an einem triftigen Grund, vom Gutachten der ENHK abzuweichen
und die Interessenabwägung der Vorinstanz ist im Ergebnis als rechts-
fehlerhaft einzustufen. Insofern ist auch die von den Beschwerdefüh-
renden erhobene Rüge der unrichtigen und unvollständigen Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts zu hören.
2016/13 Plangenehmigung N5. Twanntunnel


232 BVGE / ATAF / DTAF

17.3 Die Beschwerde erweist sich demnach als begründet und ist gut-
zuheissen.
18. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet nach Art. 61 Abs. 1
VwVG in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbind-
lichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Da das Bundesverwaltungs-
gericht nicht oberste Planungsbehörde und überdies neu Betroffene in
das Verfahren einzubeziehen sind, kommt vorliegend einzig ein kas-
satorischer Entscheid in Betracht (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 3.195; WEISSENBERGER, a.a.O., Art. 61 Rz. 16, je m.H.).
19. Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass in Gutheissung der Be-
schwerde die Plangenehmigung der Vorinstanz vom 8. September 2014
aufzuheben ist. Die Angelegenheit ist an die Vorinstanz zurückzuweisen,
damit diese ein detailliertes Projekt inklusive UVB für die Variante 3B er-
arbeiten lässt und dafür das Plangenehmigungsverfahren durchführt. Die
von der Variante 3B neu Betroffenen sind in das Verfahren einzubeziehen.