BVGE 2016/17 - Abteilung V - Classement sans décision formelle - Asyl. Formlose Abschreibung eines « neuen...

2016/17 Asile. Classement sans décision formelle. Recours
pour déni de justice


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Extrait de l'arrêt de la Cour V
dans la cause A. contre Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM)
E‒5007/2014 du 6 octobre 2016
Asile. Classement sans décision formelle d'une « nouvelle » demande
d'asile (demande multiple). Recours pour déni de justice. Arrêt de
principe.
Art. 111c al. 2 LAsi. Art. 5 et art. 46a PA.
1. Interprétation de l'art. 111c al. 2 LAsi. Champ d'application et dé-
limitations par rapport à l'art. 111c al. 1 LAsi (consid. 4.1 et 4.2).
2. Le classement sans décision formelle au sens de l'art. 111c al. 2
LAsi ne constitue pas une décision au sens de l'art. 5 PA et n'est
pas susceptible de recours devant le Tribunal administratif fédéral
(consid. 4.3).
3. Le recours pour déni de justice est exclu en cas de classement sans
décision formelle par le SEM d'une demande remplissant les
conditions prévues par l'art. 111c al. 2 LAsi (consid. 6, spéc. 6.3).
4. Lorsque le SEM a commis une erreur manifeste, en classant à tort
une demande alors que les conditions de l'art. 111c al. 2 LAsi
n'étaient pas remplies, la possibilité d'interjeter un recours pour
déni de justice demeure ouverte (consid. 6.4).
Asyl. Formlose Abschreibung eines « neuen » Asylgesuchs (Mehrfach-
gesuch). Rechtsverweigerungsbeschwerde. Grundsatzurteil.
Art. 111c Abs. 2 AsylG. Art. 5 und Art. 46a VwVG.
1. Auslegung von Art. 111c Abs. 2 AsylG. Anwendungsbereich; Ab-
grenzung gegenüber Art. 111c Abs. 1 AsylG (E. 4.1 und 4.2).
2. Die formlose Abschreibung im Sinne von Art. 111c Abs. 2 AsylG
ist keine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG und ist nicht beim
Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (E. 4.3).
3. Hat das SEM das Asylgesuch – in Anwendung von Art. 111c Abs. 2
AsylG – zu Recht formlos abgeschrieben, ist die Rechtsverwei-
gerungsbeschwerde ausgeschlossen (E. 6, insb. 6.3).
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4. Bei offensichtlich unrichtiger Anwendung von Art. 111c Abs. 2
AsylG ist die Rechtsverweigerungsbeschwerde zulässig (E. 6.4).
Asilo. Stralcio senza formalità di una « nuova » domanda d'asilo
(domanda multipla). Ricorso per denegata giustizia. Sentenza di prin-
cipio.
Art. 111c cpv. 2 LAsi. Art. 5 e art. 46a PA.
1. Interpretazione dell'art. 111c cpv. 2 LAsi. Campo d'applicazione e
delimitazione rispetto all'art. 111c cpv. 1 LAsi (consid. 4.1 e 4.2).
2. Lo stralcio senza formalità ai sensi dell'art. 111c cpv. 2 LAsi non
costituisce una decisione ai sensi dell'art. 5 PA e non è impugnabile
dinanzi al Tribunale amministrativo federale (consid. 4.3).
3. Il ricorso per denegata giustizia è escluso in caso di stralcio senza
formalità da parte della SEM di una domanda che adempie le
condizioni dell'art. 111c cpv. 2 LAsi (consid. 6, in particolare 6.3).
4. Qualora la SEM abbia commesso una svista manifesta stralciando
a torto una domanda che non adempiva le condizioni dell'art. 111c
cpv. 2 LAsi, resta aperta la possibilità di interporre un ricorso per
denegata giustizia (consid. 6.4).

Le 16 octobre 2012, le recourant a déposé une demande d'asile au Centre
d'enregistrement et de procédure (ci-après: CEP) de Vallorbe.
Par décision du 3 janvier 2013, l'Office fédéral des migrations (ODM, au-
jourd'hui Secrétariat d'Etat aux migrations [SEM]) n'est pas entré en
matière sur cette demande, a prononcé le transfert de l'intéressé vers l'Italie
et a ordonné l'exécution de cette mesure. Par arrêt du 13 février suivant, le
Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours interjeté contre cette
décision.
Le 30 juillet 2014, le transfert du recourant vers l'Italie a été exécuté.
Le 5 août suivant, le recourant s'est une nouvelle fois annoncé au CEP de
Vallorbe. Dans une requête datée du 8 août 2014, et transmise au SEM
sous forme écrite par l'intermédiaire de son mandataire, il a à nouveau
sollicité la protection de la Suisse.
Par écrit du 19 août 2014, intitulé « Classement », le SEM, faisant appli-
cation de l'art. 111c al. 2 LAsi (RS 142.31), a classé la requête du 8 août
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2014 sans décision formelle, au motif que celle-ci présentait « de manière
répétée les mêmes motivations ».
Par acte du 8 septembre 2014, l'intéressé a interjeté recours auprès du
Tribunal administratif fédéral. Il fait valoir, principalement, que le SEM
ne pouvait se contenter de classer sa demande du 8 août 2014 sans décision
formelle et qu'il incombait à l'autorité de première instance de rendre une
décision motivée et sujette à recours sur cette requête. Subsidiairement, il
soutient que le SEM aurait dû entrer en matière sur sa deuxième demande
d'asile.
Le Tribunal administratif fédéral déclare le recours du 8 septembre 2014
irrecevable, à la fois en tant qu'il est dirigé directement contre le classe-
ment du 19 août 2014 et en tant qu'il constitue un recours pour déni de
justice formel.
Les consid. 4‒6 ont fait l'objet d'une procédure de coordination des Cours
IV et V.
Extrait des considérants:
2. Il sied dans un premier temps de rappeler la notion de décision.
2.1 En droit administratif fédéral, les décisions sont définies à l'art. 5
al. 1 PA comme les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce,
fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet de créer, de modifier
ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b) ou de rejeter ou
de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler
ou constater des droits ou obligations (let. c). La décision au sens de l'art. 5
PA est un acte juridique: elle a pour objet de régler une situation juridique,
c'est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de droit en tant
que tels (cf. MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd. 2011,
ch. 2.1.2.1 p. 179).
2.2 Ainsi définies matériellement, les décisions doivent en outre
respecter les règles de forme énoncées aux art. 34 ss PA. Elles doivent être
notifiées par écrit aux parties (cf. art. 34 al. 1 PA). Même si l'autorité les
notifie sous la forme de lettre, elles doivent être désignées comme telles,
motivées, et mentionner les voies de recours (cf. art. 35 al. 1 PA). Une
notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties
(cf. art. 38 PA).
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2.3 En cas d'incertitude sur le caractère décisoire d'un acte, il découle
de la jurisprudence que la qualité matérielle de l'acte administratif en cause
l'emporte sur ses éventuels défauts formels. En d'autres termes, il n'importe
pas, en soi, que l'acte administratif en cause soit désigné comme une dé-
cision par l'autorité ou qu'il remplisse les conditions formelles d'une déci-
sion, dans la mesure où les conditions matérielles posées par l'art. 5 al. 1
PA à la définition d'une décision sont remplies et reconnaissables (cf. ATF
133 II 450 consid. 2.1; arrêts du TAF A‒584/2010 du 13 octobre 2010
consid. 4.1.1 et A‒2166/2009 du 6 avril 2010 consid. 3.1; MOOR/POLTIER,
op. cit. ch. 2.2.8 p. 344 ss; LORENZ KNEUBÜHLER, in: Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, no 3 ad
art. 35 PA p. 509).
2.4 L'autorité de recours ne peut examiner et juger, en principe, que
les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compé-
tente s'est prononcée préalablement d'une manière qui la lie sous la forme
d'une décision (cf. arrêt du TF K 76/00 du 17 octobre 2000 consid. 1, non
publié in ATF 126 V 319; arrêt du TAF B‒326/2008 du 17 avril 2008
consid. 1.3). S'il n'y a pas de décision ou que celle-ci se révèle nulle, le
recours se voit ainsi privé de tout objet (cf. ATF 132 II 342 consid. 2.3).
3. Dans un deuxième temps, il y a lieu de rappeler la notion de déni
de justice.
3.1 De l'art. 8 al. 1 Cst., qui consacre le principe d'égalité, résultent
des garanties de procédure et notamment l'interdiction du déni de jus-
tice formel et du retard injustifié, matérialisées à l'art. 29 al. 1 Cst. (cf.
ULRICH HÄFELIN et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9e éd. 2016,
no 829‒832 p. 244 ss; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitution-
nel suisse, vol. II, 3e éd. 2013, no 1279 ss p. 590 ss). Cette dernière dis-
position prévoit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire
ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans
un délai raisonnable. Dans le cas du déni de justice, l'autorité judiciaire ou
administrative compétente reste totalement inactive ou n'examine qu'in-
complètement la demande. Dans le cas du retard injustifié, elle rend sa
décision dans un délai inadéquat (cf. Message du 20 novembre 1996 relatif
à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 1, 183 s., ad art. 25). Pour
respecter le droit à l'égalité, l'autorité doit se prononcer sur toutes les
demandes dont elle est saisie. Commet dès lors un déni de justice formel
l'autorité qui refuse expressément ou qui omet tacitement de prendre une
décision alors qu'elle est tenue de statuer (cf. HÄFELIN et al., op. cit., no 831
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et 832 p. 245 s.). Refuser de statuer, c'est garder le silence sur une demande
qui exige une décision.
3.2 Aux termes de l'art. 46a PA, le recours peut être formé pour déni
de justice formel lorsque les autorités refusent, sans en avoir le droit, de
rendre une décision sujette à recours, ainsi que définie précédemment, ou
tardent à le faire.
Le dépôt d'un recours pour déni de justice suppose donc non seulement
que l'autorité inférieure n'ait pas rendu la décision attendue, mais
également que l'intéressé ait requis de l'autorité compétente cette décision,
et qu'il dispose d'un droit à ce qu'une décision soit prise sur sa demande
(cf. ATF 135 II 60 consid. 3.1.2; ATAF 2010/53 consid. 1.2.3; 2010/29
consid. 1.2.2). Un tel droit existe lorsqu'une autorité est tenue ‒ d'après le
droit applicable ‒ de statuer sous la forme d'une décision et que l'intéressé
demandeur dispose de la qualité de partie au sens de l'art. 6 PA en relation
avec l'art. 48 al. 1 PA (cf. ATF 133 V 188 consid. 4.2; ATAF 2009/1
consid. 3 et 2008/15 consid. 3.2; cf. également MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2e éd. 2013,
no 5.20 et no 5.23 p. 295 s.; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit admi-
nistratif, 2011, no 1407 p. 474 et no 1497 s. p. 500; JÉRÔME CANDRIAN,
Introduction à la procédure administrative fédérale, 2013, no 114 p. 73).
L'art. 6 PA reconnaît la qualité de partie aux personnes dont les droits et
obligations pourraient être touchés par la décision à prendre, ainsi qu'aux
autres personnes, organisations ou autorités qui disposent d'un moyen de
droit contre cette décision.
3.3 Il n'y a donc pas refus de statuer au sens de l'art. 46a PA, dès lors
que l'autorité, considérant qu'une condition de recevabilité fait défaut, rend
une décision d'incompétence ou refuse d'entrer en matière; dans ces cas, il
y a bien une décision sur l'objet de la demande, et non pas un refus de la
traiter (cf. arrêt du TF 1B_139/2009 du 7 juillet 2009 consid. 6; BERNARD
CORBOZ et al., Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, no 8 ad art. 94
p. 1086). En d'autres termes, dans la mesure où l'autorité a rendu sa
décision ‒ par exemple, en se déclarant incompétente ‒, il n'y a plus place,
faute d'intérêt actuel digne de protection (cf. art. 48 al. 1 art. c PA p. a.),
pour un recours du chef de déni de justice formel ou de retard injustifié,
mais bien uniquement pour un recours « ordinaire » selon les art. 44 ss PA,
en relation avec l'art. 5 PA (cf. ATAF 2008/15 consid. 3.2; MOSER/
BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., no5.18 p. 294, no 5.24 p. 297 et no 5.30 ss
p. 300 s.; CANDRIAN, op. cit., no 114 p. 74).
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3.4 Lorsque le Tribunal administratif fédéral admet un recours pour
déni de justice, il renvoie l'affaire à l'instance précédente avec des ins-
tructions (cf. art. 61 al. 1 PA) et ne peut en principe pas statuer à la place
de l'autorité qui a omis de le faire; ceci aurait en effet pour conséquence
d'écourter le déroulement des instances et de léser éventuellement d'autres
droits des parties à la procédure (cf. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
op. cit., no 5.25 p. 297 s.).
4. Il convient à présent d'examiner l'acte litigieux établi par le SEM
‒ à savoir le classement du 19 août 2014 ‒ au regard des principes énoncés
ci-avant (consid. 2 et 3).
4.1 En l'occurrence, en prononçant le classement sans décision
formelle de la demande déposée par l'intéressé le 8 août 2014, l'autorité
inférieure a fait application de l'art. 111c al. 2 LAsi. Avant d'examiner plus
précisément cette disposition (cf. consid. 4.2), en particulier la notion de
« classement sans décision formelle » (cf. consid. 4.3), il s'agit de replacer
l'art. 111c LAsi dans son contexte historique et systématique et de rappeler
les conditions d'application de son al. 1 (dans un arrêt de principe récent,
le TAF a procédé à une analyse analogue, portant spécifiquement sur
l'art. 111b al. 4 LAsi; cf. ATAF 2015/28 consid. 3).
4.1.1 L'art. 111c LAsi, en vigueur depuis le 1er février 2014, a été in-
troduit par la modification du 14 décembre 2012 de la loi sur l'asile (RO
2013 4375). Cette révision partielle de la LAsi avait pour objectif principal
d'accélérer le déroulement de la procédure d'asile et d'améliorer son
efficacité, tout en combattant les abus de manière systématique. L'adoption
d'une nouvelle procédure rapide et écrite pour tous les types de demandes
multiples (les demandes de réexamen et les nouvelles demandes d'asile)
en constituait l'un des axes prioritaires (cf. message du 26 mai 2010
concernant la modification de la loi sur l'asile, FF 2010 4035, 4036 s., 4049
[ci-après: Message LAsi]; cf. également Département fédéral de justice
et police, Rapport du 19 décembre 2009 relatif à la modification de la loi
sur l'asile et de la loi fédérale sur les étrangers, p. 6). Depuis l'entrée en
vigueur du nouveau droit, les demandes multiples sont traitées à la sect. 3
du chap. 8 de la LAsi: les demandes de réexamen sont couvertes par
l'art. 111b LAsi, tandis que l'art. 111c LAsi, intitulé « demandes mul-
tiples », vise spécifiquement les nouvelles demandes d'asile (« Folge-
Asylgesuche »).
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4.1.2 L'art. 111c LAsi a subi d'importantes modifications durant le pro-
cessus législatif. En particulier, un nouvel al. 2 a été ajouté au stade des
débats parlementaires, afin de reprendre formellement la pratique du SEM
concernant les « demandes multiples Dublin » dans la LAsi et de permettre
le classement sans décision formelle de demandes infondées (pour plus de
détails à ce sujet, voir consid. 4.2 ss; cf. également intervention de la
Conseillère fédérale Simonetta Sommaruga dans le cadre des débats du
14 juin 2012 au Conseil national, BO 2012 N 1177 s.).
4.1.3 Dans un arrêt de principe récent (cf. ATAF 2014/39), le Tribunal
administratif fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur les conditions
d'application de l'art. 111c al. 1 LAsi. Il en ressort notamment que la
jurisprudence constante du Tribunal administratif fédéral et de l'ancienne
Commission suisse de recours en matière d'asile (JICRA), portant sur la
distinction entre une demande de réexamen et une nouvelle demande
d'asile, demeure applicable sous l'empire de la nouvelle loi (cf. ATAF
2014/39 consid. 4.6). Selon cette jurisprudence, une demande visant à
l'établissement de la qualité de réfugié, présentée par un étranger qui a déjà
fait l'objet d'une procédure d'asile infructueuse en Suisse et qui allègue des
faits nouveaux (postérieurs à la clôture de la procédure précédente) doit en
principe être traitée comme une seconde demande d'asile. Au contraire,
lorsque, dans un tel cas, l'objet de la requête ne porte que sur le renvoi ou
son exécution, il s'agira de traiter la demande sous l'angle du réexamen (cf.
ATAF 2013/22 consid. 5.4; JICRA 1998/1 consid. 6b; 2006/20 consid. 2).
4.1.4 L'art. 111c al. 1 LAsi prévoit qu'une demande d'asile formée dans
les cinq ans suivant l'entrée en force d'une décision d'asile ou de renvoi
doit être déposée par écrit et « dûment motivée ». Il précise que les motifs
de non-entrée en matière visés à l'art. 31a al. 1‒3 demeurent applicables.
En raison de l'introduction de l'art. 111c LAsi, le motif de non-entrée en
matière prévu à l'ancien art. 32 al. 2 let. e LAsi (RO 2006 4745) est devenu
caduc et cette disposition a été abrogée. Désormais, les demandes d'asile
déposées dans le délai de cinq ans après la clôture de la procédure précé-
dente sont traitées dans une procédure matérielle spéciale, menée unique-
ment par voie écrite. L'art. 29 LAsi, qui prévoit l'audition du requérant sur
ses motifs d'asile, n'est donc pas applicable aux demandes visées par
l'art. 111c LAsi. L'art. 111c LAsi doit en outre être considéré comme une
lex specialis par rapport à l'art. 18 LAsi (cf. ATAF 2014/39 consid. 4.3).
4.1.5 Selon l'art. 111c al. 1 LAsi, toute nouvelle demande d'asile for-
mée dans le délai de cinq ans suivant l'entrée en force d'une décision d'asile
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ou de renvoi doit remplir les exigences supplémentaires suivantes: non
seulement elle doit être déposée dans la forme écrite, mais elle doit égale-
ment être « dûment motivée ». D'après le Conseil fédéral, ces nouvelles
exigences doivent avant tout servir à éviter le dépôt de requêtes abusives.
Elles se justifient également dans la mesure où les personnes qui déposent
une seconde ou une troisième demande d'asile connaissent déjà le déroule-
ment des procédures en Suisse (cf. Message LAsi, FF 2010 4035, 4054).
Dans son ATAF 2014/39, le Tribunal administratif fédéral a relevé que ces
exigences supplémentaires trouvent également leur fondement directe-
ment dans les règles consacrées par la PA. Cette loi prévoit, d'un côté,
l'obligation pour l'autorité d'établir l'état de fait de manière complète (cf.
art. 12 PA) et de motiver ses décisions (cf. art. 35 PA) et, de l'autre, le
devoir pour les parties de collaborer à la constatation desdits faits (cf.
art. 13 PA). Or, selon le Tribunal administratif fédéral, ces obligations
doivent directement être prises en considération lorsque l'autorité applique
la procédure écrite visée à l'art. 111c al. 1 LAsi, dans la mesure où le SEM
ne procède pas, dans certains cas particuliers, à une nouvelle audition du
requérant d'asile selon l'art. 29 LAsi. En effet, si la nouvelle demande
d'asile déposée par écrit n'est pas suffisamment (« dûment ») motivée, le
SEM n'est pas en mesure d'établir l'état de fait à satisfaction (cf. art. 12
PA), ni de rendre une décision motivée à ce sujet (art. 35 PA). Il en résulte
que l'exigence de motivation contenue à l'art. 111c al. 1 LAsi ne constitue
pas seulement une condition formelle de recevabilité, mais a également
une portée matérielle, et doit dès lors être examinée selon les règles de la
PA. L'expression « dûment motivée » au sens de l'art. 111c al. 1 LAsi
signifie donc qu'une nouvelle demande d'asile au sens de cette disposition
doit être motivée de façon à ce que l'autorité soit en mesure, le cas échéant,
de statuer sur cette requête sans devoir procéder à une audition de l'in-
téressé. L'obligation pour le requérant de motiver suffisamment (« dû-
ment ») sa demande découle alors directement du devoir de collaboration
consacré à l'art. 13 PA. En cas de motivation insuffisante, et si la nouvelle
demande d'asile n'apparaît pas d'emblée vouée à l'échec, l'autorité doit
impartir au requérant un court délai pour régulariser sa requête (cf. art. 52
al. 2 et 3 PA). Si le délai n'est pas utilisé, l'autorité n'entre pas en matière
sur la demande (cf. art. 52 al. 3 PA, p. a.; cf. ATAF 2014/39 consid. 5.3 ss).
4.1.6 L'art 111c al. 1 LAsi précise encore que les motifs de non-entrée
en matière visés à l'art. 31a al. 1‒3 LAsi demeurent applicables. Partant,
même lorsqu'il est en présence d'une nouvelle demande d'asile déposée par
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écrit et dûment motivée, le SEM n'a pas à examiner matériellement la
demande si l'un des motifs de non-entrée en matière précités est applicable
au cas d'espèce. Lorsqu'aucun des motifs de non-entrée en matière visés
par l'art. 31a al. 1‒3 LAsi n'est applicable et que le requérant viole son
devoir de collaboration, en présentant une demande qui n'est pas suffisam-
ment motivée ‒ le cas échéant après que le SEM lui a imparti un délai pour
régulariser sa demande ou compléter sa motivation ‒, ladite autorité peut,
voire doit, la déclarer irrecevable en se fondant uniquement sur ce motif
(cf. ATAF 2014/39 consid. 7.1).
Lorsque le requérant fait valoir par écrit des nouveaux motifs d'asile de
façon suffisamment étayée et rend vraisemblable que des faits détermi-
nants pour la qualité de réfugié se sont produits depuis la clôture de la
précédente procédure, l'autorité doit entrer en matière et examiner ladite
demande au fond (cf. JICRA 1998/1 consid. 6b), pour autant que l'un des
motifs de non-entrée en matière visés à l'art. 31a al. 1‒3 LAsi ne soit pas
applicable.
4.2 L'al. 2 de l'art. 111c LAsi prévoit quant à lui que « les demandes
multiples infondées ou présentant de manière répétée les mêmes motiva-
tions sont classées sans décision formelle ». L'art. 111b LAsi, portant sur
les demandes de réexamen, comporte un al. 4 à la teneur similaire (« Les
demandes de réexamen infondées ou présentant de manière répétée les
mêmes motivations sont classées sans décision formelle. »). Ces disposi-
tions n'étaient pas prévues par le projet de modification de la LAsi soumis
par le Conseil fédéral aux Chambres fédérales et n'ont été introduites qu'au
stade des débats parlementaires (cf. BO 2012 N 1175 ss). La loi ne définit
toutefois pas leur champ d'application, notamment les conditions auxquel-
les une demande de réexamen ou une nouvelle demande d'asile doit être
considérée comme « infondée ». De même, on ne trouve aucune définition
du « classement sans décision formelle », ni dans la LAsi ni dans la PA.
4.2.1 Il ressort des débats parlementaires que l'al. 2 de l'art. 111c LAsi
‒ respectivement l'al. 4 de l'art. 111b LAsi ‒ ont été introduits afin de faire
écho à la pratique du SEM concernant les « demandes multiples Dublin »,
mise en œuvre dès avril 2012. Lors de son intervention, la Conseillère
fédérale Sommaruga a ainsi précisé à ce sujet (cf. BO 2012 N 1177 s.):
« Das ist zwar nicht bestritten, aber ich möchte doch kurz darauf ein-
gehen. Wenn nämlich wiederholt gleich begründete oder unbegründete
Wiedererwägungsgesuche eingereicht werden, dann sollen diese ge-
mäss Absatz 4 formlos abgeschrieben werden. Diese Regelung ist
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sinnvoll ‒ da können Sie jetzt auch Missbräuche bekämpfen ‒, weil es
sich da ganz offensichtlich um missbräuchliche Gesuche handelt. Ich
darf auch sagen, dass das Bundesamt für Migration seit April 2012 […]
diese Praxis für Dublin-Mehrfachgesuche bereits anwendet. Das ist ein
weiterer Punkt, den wir eben bereits ergriffen haben, um Missbräuche
zu bekämpfen. Mit Absatz 4 soll das jetzt generell für alle Mehrfach-
gesuche und für alle Wiedererwägungsgesuche gesetzlich geregelt
werden […].
Ich komme jetzt zur Neuregelung bei den Mehrfachgesuchen in Arti-
kel 111c. Auch hier will der Bundesrat die Verfahren beschleunigen. Er
hat Ihnen entsprechend auch Vorschläge gemacht. Ich bitte Sie, diese
zu übernehmen. In Absatz 2 haben wir ebenfalls die formlose Ableh-
nung von Mehrfachgesuchen vorgesehen. Ich habe es Ihnen bereits
erläutert: Für Dublin-Gesuche machen wir das bereits seit April 2012.
Neu soll das jetzt für alle Mehrfachgesuche gesetzlich geregelt wer-
den ».
Dans une circulaire du 23 mars 2012, entrée en vigueur le 20 avril 2012,
le SEM avait en effet informé les offices cantonaux des migrations de
nouvelles mesures concernant le traitement des « demandes multiples
Dublin ». Celles-ci concernaient les personnes qui déposaient une
deuxième demande d'asile en Suisse moins de six mois après avoir été
transférées dans un Etat Dublin. Le SEM y précisait que de telles requêtes
ne donneraient plus lieu à l'ouverture d'une nouvelle procédure d'asile. En
conséquence, leurs auteurs ne pourraient plus se rendre dans les structures
fédérales (les CEP) et seraient directement attribués au canton qui s'était
chargé du premier transfert Dublin. La circulaire énonçait également
qu'une interdiction d'entrée en Suisse serait en principe prononcée immé-
diatement après l'exécution du premier transfert Dublin, étant rappelé qu'il
appartient alors au canton en charge de l'exécution du transfert de proposer
cette mesure au SEM. Enfin, la circulaire spécifiait que cette nouvelle pro-
cédure ne s'appliquerait pas aux personnes vulnérables (cf. Circulaire de
l'ODM du 23 mars 2012 sur la nouvelle pratique concernant les demandes
multiples Dublin).
Lorsqu'un requérant d'asile déposait en Suisse une nouvelle demande
d'asile moins de six mois après l'exécution de son transfert dans l'Etat
Dublin compétent, le SEM ne traitait pas cette demande et n'ouvrait pas
de nouvelle procédure d'asile. L'intéressé se voyait alors uniquement noti-
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pour déni de justice


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fier une information par lettre, intitulée « Information à l'intention des per-
sonnes qui veulent déposer une nouvelle demande d'asile en Suisse après
un transfert Dublin ». Celle-ci avait la teneur suivante:
« Vous avez déjà requis une fois l'asile en Suisse. L'Office fédéral des
migrations n'est alors pas entré en matière sur votre demande parce
que, en vertu du règlement Dublin, il revient à un autre Etat de mener
la procédure d'asile qui vous concerne. Pour cette raison, les autorités
suisses ont prononcé une décision de renvoi à votre encontre et vous
avez été transféré/e vers l'Etat Dublin responsable. En dépit de cette
décision, vous êtes revenu/e illégalement en Suisse et y séjournez sans
y être autorisé. Vu ce qui précède, nous vous sommons de quitter le
territoire suisse dans les plus brefs délais. »
L'art. 111c al. 2 LAsi cristallise la pratique précitée dans la LAsi. Dans sa
directive du 1er janvier 2008 (état au 4 juillet 2014), le SEM précise
d'ailleurs que sa circulaire du 23 mars 2012 est désormais caduque, dans
la mesure où l'art. 111c al. 2 LAsi « reprend l'essentiel des mesures de
2012 » (Directive du SEM III/5 du 1.1.2008, ch. 5.1.2.2).
4.2.2 Il ressort de ce qui précède que le législateur a manifestement
voulu circonscrire le champ d'application de l'art. 111c al. 2 LAsi à cer-
tains cas de figure spécifiques et bien délimités. Cette disposition doit donc
être interprétée de manière restrictive, s'agissant de l'appréciation que
l'autorité doit effectuer pour déterminer si une demande est « infondée »,
respectivement ne présente aucun nouvel argument.
L'art. 111c al. 2 LAsi prévoit qu'une nouvelle demande d'asile déposée
dans les cinq ans suivant l'entrée en force d'une décision d'asile ou de
renvoi est classée sans décision formelle lorsque ladite requête est « in-
fondée » ou présente « de manière répétée les mêmes motivations ». Au
vu de ce qui précède, il est patent que le législateur visait en particulier les
nouvelles demandes d'asile ‒ généralement déposées peu de temps après
la clôture de la procédure précédente ‒ qui ne présentent aucun nouvel
argument, mais qui se limitent uniquement à reprendre les motifs invoqués
lors de la procédure précédente, sur lesquels l'autorité s'est déjà prononcée
dans une décision entrée en force.
Le Tribunal administratif fédéral relève que le seuil d'application de
l'art. 111c al. 2 LAsi doit demeurer élevé, dans la mesure où le législateur
a souhaité sanctionner le dépôt de telles demandes par un classement
« sans décision formelle » (sur cette notion et sa qualification, cf.
Asile. Classement sans décision formelle. Recours
pour déni de justice
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consid. 4.3). L'art. 111c al. 2 LAsi ne doit donc être mis en œuvre que lors-
que les conditions strictes visées par cette disposition sont remplies. Dans
tous les autres cas, il s'agira d'appliquer l'al. 1 de l'art. 111c LAsi. Ainsi, en
présence d'une nouvelle demande d'asile qui n'est pas suffisamment (« dû-
ment ») motivée, mais qui ne se fonde pas uniquement sur des motifs
répétés, le SEM devra, en application de l'art. 111c al. 1 LAsi, demander
la régularisation de cette requête, sous sanction d'irrecevabilité (cf. égale-
ment consid. 4.1.5 s.). Il est rappelé à ce titre qu'un prononcé d'irreceva-
bilité exige une décision formelle et exclut donc tout classement.
4.3 Cela étant précisé, il s'agit à présent de déterminer si, en pré-
voyant le classement sans décision formelle des requêtes tombant sous le
coup de l'art. 111c al. 2 LAsi, le législateur a souhaité exclure le prononcé
d'une décision susceptible de recours devant le Tribunal administratif
fédéral dans les cas particuliers visés par cette disposition, à savoir les
nouvelles demandes d'asile ne présentant aucun nouvel élément de fait (ou
de preuve).
En d'autres termes, le Tribunal administratif fédéral doit examiner si le
« classement sans décision formelle » au sens de l'art. 111c al. 2 LAsi peut
‒ respectivement doit ‒ être assimilé à une décision au sens de l'art. 5 PA.
4.3.1 Comme déjà rappelé par le Tribunal administratif fédéral (cf.
consid. 2), la décision au sens de l'art. 5 PA a pour objet de régler une si-
tuation juridique, c'est-à-dire de déterminer les droits et les obligations de
sujets de droit; c'est en ce sens qu'elle crée, supprime, modifie ou constate
des droits ou obligations. Un simple renseignement donné par l'autorité
ne constitue pas une décision (cf. MOOR/POLTIER, op. cit., ch. 2.1.2.1
p. 179 s. et réf. cit.).
Il découle en outre des art. 34 et 35 PA que la décision doit en principe
remplir les conditions formelles suivantes: il s'agit généralement d'un acte
écrit, soumis à notification, désigné comme tel, motivé et comportant
l'indication de voies de droit. De jurisprudence constante, lorsqu'il s'agit
de qualifier un acte de décision, il importe cependant peu que celui-ci soit
désigné comme telle ou qu'il en remplisse les conditions formelles, ainsi
qu'elles sont fixées par la loi. Est bien plutôt déterminant le fait que l'acte
visé respecte ‒ quelle que soit la volonté des parties en présence ‒ les
conditions matérielles de l'art. 5 PA (cf. ATF 133 II 450 consid. 2.1; arrêts
A‒584/2010 consid. 4.1.1 et A‒2166/2009 consid. 3.1; MOOR/POLTIER,
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op. cit., ch. 2.2.8 p. 344 ss; KNEUBÜHLER, op. cit., no 3 ad art. 35 PA
p. 509).
4.3.2 Certes, une interprétation littérale de l'art. 111c al. 2 LAsi (« sans
décision formelle ») amène d'emblée à conclure que le législateur souhai-
tait à première vue exclure le prononcé d'une décision au sens formel dans
les cas spécifiques visés par cet alinéa. Ceci dit, il s'agit encore de déter-
miner si un classement au sens de cet article ‒ même s'il ne remplit pas les
conditions formelles d'une décision au sens de l'art. 5 PA ‒ peut malgré
tout déployer les effets matériels d'une décision.
4.3.3 Il ressort des considérants qui précèdent que lorsqu'un requérant
dépose une demande tombant sous le coup de l'art. 111c al. 2 LAsi ‒ autre-
ment dit lorsque la requête ne contient aucun nouvel élément et vise uni-
quement à prolonger le séjour du requérant en Suisse ‒, le SEM doit consi-
dérer qu'il n'y a pas de nouvelle demande d'asile. En conséquence, il
n'ouvre pas de nouvelle procédure d'asile; il se limite seulement à classer
cette requête, sans décision formelle, et en informe le requérant. Cette pro-
cédure correspond à la pratique mise en œuvre par le SEM depuis avril
2012 en présence de « demandes multiples Dublin », reprise formellement
par le législateur à l'art. 111c al. 2 LAsi (respectivement l'art. 111b al. 4
LAsi).
En prévoyant le classement « sans décision formelle » des requêtes mani-
festement dilatoires visées par l'art. 111c al. 2, le législateur souhaitait
donc rappeler et formaliser le principe général selon lequel, lorsque le droit
a été dit, il n'a pas à être redit, de sorte que l'autorité se limite à ce constat
dans une communication. Le classement sans décision formelle au sens de
l'art. 111c al. 2 LAsi ne déploie ainsi aucun des effets matériels d'une
décision au sens de l'art. 5 PA: il ne modifie en rien la situation juridique
du recourant (celui-ci demeure un étranger sans statut de séjour en Suisse,
susceptible de renvoi), ne constate aucun droit ou obligation et, en l'ab-
sence de nouvelle demande d'asile, ne peut pas être assimilé à un rejet ou
à une non-entrée en matière (cf. également JICRA 1997/8, p. a.). Partant,
il est manifeste que le législateur a généralement souhaité exclure, dans les
cas de figure spécifiques visés par l'art. 111c al. 2 LAsi, le prononcé d'une
décision au sens de l'art. 5 PA ouvrant une voie de recours devant le
Tribunal administratif fédéral. Dans son arrêt de principe récent, portant
en particulier sur l'art. 111b al. 4 LAsi, le Tribunal administratif fédéral
avait d'ailleurs déjà précisé qu'un « classement sans décision formelle » au
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sens de l'art. 111b al. 4 LAsi n'est pas un acte susceptible de recours devant
le Tribunal administratif fédéral (cf. ATAF 2015/28 consid. 3.3).
4.3.4 En l'espèce, l'écrit du 19 août 2014 revêt la forme d'une lettre
adressée au recourant et n'est pas intitulé « décision », mais simplement
« classement ». Il ne mentionne pour le surplus aucune voie de droit. A cet
égard, il sied toutefois de rappeler que des éléments subjectifs ou formels
‒ à savoir la manière dont l'autorité considérait l'acte en question et la
manière dont elle l'a désigné ‒ ne sont pas déterminants pour la qualifi-
cation de décision. Seul entre en ligne de compte le respect des conditions
matérielles de l'art. 5 PA (cf. consid. 2.3 et 4.3.1).
Sous cet angle de vue, il apparaît que la lettre informant le recourant du
classement n'a aucun effet sur ses droits et obligations et ne tend ainsi pas
à modifier sa situation juridique d'une quelconque manière. Dans sa lettre
du 19 août 2014, le SEM relève seulement ‒ sur la base d'un constat de fait
qu'il n'est pas utile de rappeler ici ‒ que l'intéressé s'est limité à invoquer
de manière répétée les mêmes motifs que lors de sa précédente procédure
d'asile. La lettre se poursuit en rappelant la teneur de l'art. 111c al. 1 et 2
LAsi, puis indique que « la demande du 8 août 2014 présentant de manière
répétée les mêmes motivations est classée sans décision formelle ». Elle
se termine par les formules de politesse ordinaires. Ce document ne fait
donc qu'informer l'intéressé du classement sans décision formelle de sa
requête du 8 août 2014, dans la mesure où celle-ci ne contient aucun nou-
vel élément par rapport à sa demande d'asile précédente, qui a déjà fait
l'objet d'une décision entrée en force à la suite de l'arrêt du 13 février 2013,
bénéficiant de l'autorité matérielle de chose jugée (…).
Le courrier du 19 août 2014 n'a donc qu'une portée informative: il ne clôt
pas de procédure à laquelle l'intéressé avait droit, ne lui impose aucune
obligation, et ne lui retire aucun droit. Cet écrit doit dès lors être considéré
comme une simple communication, qui n'est pas susceptible de recours
devant le Tribunal administratif fédéral (cf. également, sur l'absence de
voie de recours contre un classement au sens de l'art. 111b al. 4 LAsi,
ATAF 2015/28 consid. 3.3).
4.4 Au vu de ce qui précède, le Tribunal administratif fédéral constate
que le SEM n'a pas rendu la décision requise par le recourant, puisque le
classement du 19 août 2014 n'en est pas une.
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282 BVGE / ATAF / DTAF

5. En l'absence de décision attaquable au sens de l'art. 5 PA, le re-
cours, en tant qu'il est dirigé directement contre le classement du 19 août
2014, est privé de tout objet et doit être déclaré irrecevable à ce titre.
L'intéressé ayant principalement formé recours pour déni de justice for-
mel, il s'agit encore pour le Tribunal administratif fédéral d'examiner la
recevabilité du recours sous cet angle (cf. consid. 6 et 7).
6. Il convient à présent d'examiner si toutes les conditions de receva-
bilité d'un recours pour déni de justice formel sont réunies en l'espèce.
6.1 En premier lieu, le Tribunal administratif fédéral constate que,
dans son écrit du 8 août 2014, le recourant a clairement formulé une de-
mande tendant à obtenir une décision de l'autorité inférieure sur sa nou-
velle demande d'asile. Il s'ensuit donc que la première condition qui per-
mettrait de retenir un déni de justice formel est remplie.
6.2 S'agissant de la qualité de partie de l'intéressé, celle-ci est in-
déniable. Le recourant étant directement concerné par le classement du
19 août 2014, sa qualité de partie ne saurait être remise en cause (cf. art. 6
PA en relation avec l'art. 48 al. 1 PA).
6.3 Ceci étant dit, il faut encore se demander si l'intéressé peut effec-
tivement se prévaloir, dans le cas d'espèce, d'un intérêt digne de protection
à obtenir la décision qu'il réclame (cf. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
op. cit., no 5.23 p. 296). En effet, aux termes de l'art. 48 al. 1 let.c PA, a la
qualité pour recourir celui qui possède un intérêt digne de protection à
l'annulation ou la modification de la décision attaquée. Dans un recours
pour déni de justice, caractérisé précisément par l'absence de décision
attaquable, cet intérêt consiste ‒ indépendamment de la question de savoir
si le recourant aura gain de cause au fond ‒ à obtenir une décision suscep-
tible de recours sur l'objet de sa demande (ATF 131 V 407 consid. 1.1; 125
V 118 consid. 2b) et, plus particulièrement dans le cas d'espèce, à obtenir
de l'autorité inférieure qu'elle statue par voie de décision sur sa « nouvelle
demande d'asile ». L'examen de cette question se confond in casu avec
celui du droit du recourant à exiger une telle décision.
Il découle de ce qui précède qu'il n'est pas possible de recourir pour déni
de justice lorsque le SEM a appliqué à juste titre l'art. 111c al. 2 LAsi, suite
au dépôt d'une « nouvelle » demande infondée (autrement dit lorsque la
requête ne présente aucune nouvelle motivation). En effet, si l'intéressé n'a
de jure pas droit à une décision, parce que les conditions de l'art. 111c al. 2
LAsi sont réunies ‒ et donc, de par le but visé par le législateur, que le
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comportement du requérant se retrouve sanctionné ‒, il ne peut y avoir
déni de justice. Ouvrir la possibilité d'interjeter un recours pour déni de
justice dans un tel cas reviendrait à admettre une utilisation de cette
institution juridique à des fins qui lui sont étrangères, elle-même constitu-
tive d'un abus de droit.
6.4 La situation est cependant toute autre lorsque le SEM a incorrec-
tement appliqué l'art. 111c al. 2 LAsi. Dans un tel cas, la possibilité pour
l'intéressé d'interjeter un recours pour déni de justice doit demeurer ou-
verte, afin de permettre au Tribunal administratif fédéral de vérifier si le
SEM a appliqué à tort l'art. 111c al. 2 LAsi, en ce sens que l'intéressé avait
effectivement droit au prononcé d'une décision susceptible de recours, en
application de l'art. 111c al. 1 LAsi, parce que sa demande contenait de
nouveaux éléments de fait (ou de preuve). Le Tribunal administratif fé-
déral se limite alors à un examen strict de ces conditions. L'erreur du SEM
doit être manifeste. Le simple constat du caractère dilatoire de la demande
suffit à nier la recevabilité du recours pour déni de justice.