2016/18 Demande d'accès à des documents officiels
284 BVGE / ATAF / DTAF
18
Extrait de l'arrêt de la Cour I
dans la cause A. et X. contre Contrôle suisse du commerce des vins
(CSCV/SWK/CSCV)
A‒971/2015 du 16 juin 2016
Principe de la transparence. Demande d'accès à des documents offi-
ciels auprès du CSCV. Champ d'application personnel de la LTrans.
Art. 2 al. 1 let. a et b, art. 10 al. 1 LTrans. Art. 38 al. 2 de l'ordonnance
sur le vin.
1. Avis divergents des parties et du PFPDT sur la question de savoir
si le CSCV est une autorité soumise à la LTrans et à quel titre
(consid. 4).
2. Notion d'administration fédérale (décentralisée) et distinction
d'avec celle d'organismes et personnes de droit public ou de droit
privé extérieurs à l'administration fédérale. Critères typologiques
dont la combinaison permet de déterminer si les acteurs remplis-
sant des tâches administratives doivent être rattachés à l'adminis-
tration décentralisée ou à la catégorie des organismes et personnes
extérieurs à l'administration fédérale (consid. 5).
3. Application des critères de distinction au CSCV. Le CSCV est une
personne de droit privé extérieure à l'administration fédérale
exerçant des tâches de droit public (consid. 6).
4. Examen de la soumission du CSCV à la LTrans en vertu de son
art. 2 al. 1 let. b. Absence de lien des documents requis avec la
question des émoluments ‒ seul domaine pour lequel le CSCV
dispose d'une compétence décisionnelle ‒ ou avec une procédure
aboutissant à une décision, de sorte que le CSCV n'entre pas dans
le champ d'application de la LTrans et n'a pas à garantir leur accès
(consid. 7).
Öffentlichkeitsprinzip. Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten
bei der SWK. Persönlicher Geltungsbereich des BGÖ.
Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b, Art. 10 Abs. 1 BGÖ. Art. 38 Abs. 2 Weinver-
ordnung.
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1. Auseinandergehende Meinungen der Parteien und des EDÖB
über die Frage, ob und inwiefern die SWK eine dem BGÖ unter-
stellte Behörde ist (E. 4).
2. Begriff der (dezentralen) Bundesverwaltung und Abgrenzung zu
den Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten
Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören. Typologische
Kriterien, deren Kombination die Zuordnung der Verwaltungs-
träger zur dezentralen Verwaltung oder zur Kategorie der exter-
nen Organisationen und Personen ermöglicht (E. 5).
3. Anwendung der Abgrenzungskriterien auf die SWK. Die SWK ist
eine Person des Privatrechts, die nicht der Bundesverwaltung
angehört und die öffentlich-rechtliche Aufgaben erfüllt (E. 6).
4. Prüfung der Unterstellung der SWK unter das BGÖ (Art. 2 Abs. 1
Bst. b BGÖ). Fehlen eines Zusammenhangs zwischen den verlang-
ten Dokumenten und den Gebühren ‒ dem einzigen Bereich, in
dem die SWK eine Verfügungskompetenz besitzt ‒ oder einem
Verfügungsverfahren, so dass die SWK nicht in den Geltungs-
bereich des BGÖ fällt und den Zugang zu den Dokumenten nicht
zu gewährleisten braucht (E. 7).
Principio di trasparenza. Domanda di accesso a documenti ufficiali
presso il CSCV. Campo d'applicazione personale della LTras.
Art. 2 cpv. 1 lett. a e b, art. 10 cpv. 1 LTras. Art. 38 cpv. 2 dell'or-
dinanza sul vino.
1. Divergenze di opinione tra le parti e l'IFPDT sull'assoggettamento
del CSCV alla LTras e sul titolo di tale assoggettamento (consid. 4).
2. Definizione di amministrazione federale (decentralizzata) e distin-
zione rispetto agli organismi e persone di diritto pubblico o privato
esterni all'amministrazione federale. Criteri tipologici la cui com-
binazione permette di determinare l'assegnazione di attori incari-
cati di compiti amministrativi all'amministrazione decentralizzata
o alla categoria degli organismi e persone esterni all'amministra-
zione federale (consid. 5).
3. Applicazione dei criteri di distinzione al CSCV. Il CSCV costi-
tuisce una persona di diritto privato esterna all'amministrazione
federale che adempie compiti di diritto pubblico (consid. 6).
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4. Esame dell'assoggettamento del CSCV alla LTras in virtù
dell'art. 2 cpv. 1 lett. b. Nessun nesso dei documenti richiesti con il
tema degli emolumenti ‒ unico ambito in cui il CSCV dispone di
competenza decisionale ‒ o con una procedura che conduce
all'emanazione di una decisione, di modo che il CSCV non rientra
nel campo di applicazione della LTras ed esso non ha l'obbligo di
garantirne l'accesso (consid. 7).
A. et X., société à responsabilité limitée détenue par A. et B. dont le but
est de mener toutes activités dans le domaine viti-vinicole, ont dénoncé
auprès du Contrôle suisse du commerce des vins (CSCV, ci-après aussi:
autorité inférieure) les agissements des sociétés Y. et Z., consistant à leur
sens en des fraudes dans le domaine de la vente de vendange. Les faits
dénoncés par A. et X. ont notamment été portés à l'écran dans un reportage
télévisé. Interrogé dans ce cadre, le CSCV s'est engagé à entreprendre les
vérifications nécessaires.
Par courriers des 15 et 16 avril 2014 adressés au CSCV, A. et X. ont
demandé à connaître les démarches qui avaient été entreprises s'agissant
des fraudes dénoncées, ainsi que les résultats obtenus à ce stade.
En date du 7 mai 2014, le CSCV leur a remis une copie caviardée du
rapport du 11 janvier 2013 établi à l'attention du chimiste cantonal. Consi-
dérant l'accès accordé trop réduit, A. et X. s'en sont plaints et ont requis
l'accès aux annexes du rapport et à d'autres documents. Par courrier du
26 mai 2014, le CSCV leur a remis une copie des annexes, mais a refusé
l'accès pour le surplus. A. et X. ont requis, en date des 28 mai 2014 et
14 juillet 2014, une copie du règlement interne du CSCV, en vain.
Le 8 septembre 2014, ils ont déposé une demande de médiation devant le
Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT,
ci-après: Préposé fédéral) concernant l'accès à six documents différents,
dont une copie complète du rapport du 11 janvier 2013 et une copie du
règlement interne du CSCV.
Dans sa recommandation, le Préposé fédéral a retenu que seuls le règle-
ment interne du CSCV et le rapport complet du 11 janvier 2013 entraient
dans la procédure de médiation et que le CSCV devait accorder l'accès à
ces deux documents, conformément aux dispositions légales (Recomman-
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dation du 10 décembre 2014 concernant la demande en médiation intro-
duite par X et Y [demandeurs], contre le CSCV, p. 3, ci-après: recomman-
dation).
En dérogation à la recommandation du Préposé fédéral, le CSCV a, par
décision du 15 janvier 2015, refusé à A. et X. l'accès aux documents en
question.
Par mémoire du 16 février 2015, A. et X. (ci-après: les recourants) ont
interjeté recours contre la décision du CSCV du 15 janvier 2015 devant le
Tribunal administratif fédéral en concluant à ce que l'accès aux documents
concernés par la requête de médiation leur soit accordé.
Le Tribunal administratif fédéral rejette le recours.
Extrait des considérants:
4.
4.1 La loi sur la transparence du 17 décembre 2004 (LTrans, RS
152.3) vise à promouvoir la transparence quant à la mission, l'organisation
et l'activité de l'Etat et, à cette fin, elle contribue à l'information du public
en garantissant l'accès aux documents officiels (art. 1 LTrans). En vertu de
son art. 2, la LTrans s'applique: à l'administration fédérale (let. a); aux
organismes et personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à
l'administration fédérale, dans la mesure où ils édictent des actes ou ren-
dent en première instance des décisions au sens de l'art. 5 PA (let. b); aux
Services du Parlement (let. c).
4.2 Les parties et le Préposé fédéral ne fondent pas la question de la
soumission de l'autorité inférieure à la LTrans sur la même disposition, ce
qui est déterminant quant à l'étendue de l'application de ladite loi.
4.2.1 De l'avis du Préposé fédéral, exprimé dans sa recommandation,
le CSCV rentre dans le champ d'application de l'art. 2 al. 1 let. a LTrans. Il
a en effet considéré que ce dernier accomplissait des tâches d'intérêt public
typiques de l'administration fédérale en vertu du mandat que le Conseil
fédéral lui a donné, conformément à l'art. 64 al. 4 de la loi sur l'agriculture
du 29 avril 1998 (LAgr, RS 910.1), aux art. 33 ss de l'ordonnance sur le
vin du 14 novembre 2007 (RS 916.140) et au contrat de prestation de
service le liant à la Confédération, d'après lesquels le CSCV est chargé de
l'exécution du contrôle du commerce des vins.
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4.2.2 Pour sa part, en agissant dans le délai prévu à l'art. 15 al. 3 LTrans,
l'autorité inférieure a prononcé le refus d'accès aux documents requis, au
motif qu'elle n'est pas une autorité soumise à la LTrans. Elle relève que si
le Conseil fédéral lui a effectivement confié l'exécution du contrôle du
commerce des vins, ce dernier n'a en revanche pas eu l'intention de lui
donner la qualité d'autorité avec une compétence décisionnelle générale
dans ce domaine. A son sens, elle ne dispose d'une telle compétence qu'en
matière d'émoluments qu'elle est amenée à prononcer en application du
tarif. Il ressort en outre expressément de sa réponse que l'autorité inférieure
réfute entrer dans le champ d'application personnel de la LTrans, que ce
soit au titre de l'art. 2 al. 1 let. a ou let. b de cette loi.
4.2.3 Les recourants soutiennent pour leur part que l'autorité inférieure
est soumise à la LTrans en tant qu'elle est un organisme de droit privé
chargé de l'accomplissement d'une tâche de droit fédéral. Ils sont d'avis
que le prélèvement d'émoluments ne constitue pas son seul domaine de
compétence. Ce sont en particulier les compétences issues de l'art. 35 al. 3
let. b de l'ordonnance sur le vin et l'art. 3 ch. 2 et 3 du contrat de prestation
qui font dire aux recourants que l'autorité inférieure dispose non seulement
d'une compétence d'instruction étendue, mais également de moyens coer-
citifs équivalents à ceux d'une autorité administrative dotée d'un pouvoir
décisionnel.
4.3 Il sied dans un premier temps de déterminer sur la base de quels
critères la notion d'administration fédérale mentionnée à l'art. 2 al. 1 let. a
LTrans doit être distinguée de celle d'organismes et personnes de droit
public ou de droit privé extérieurs à l'administration fédérale figurant à
l'art. 2 al. 1 let. b LTrans. Dans un second temps, il s'agira de déterminer si
l'autorité inférieure entre ou non dans l'une de ces deux catégories.
5.
5.1 Le Tribunal administratif fédéral retient que la notion
d'administration fédérale telle qu'elle ressort du texte de la LTrans n'est
pas claire et que celle-ci doit faire l'objet d'une interprétation empirique, à
l'appui d'une pluralité de méthodes d'interprétation (cf. ATAF 2015/43
consid. 6.1 et réf. cit.). En effet, si, en vertu de l'art. 2 al. 1 let. a LTrans,
cette loi s'applique à l'administration fédérale, force est de constater que
l'étendue de cette notion et les unités administratives qui y sont soumises
ne sont en rien précisées. Les versions allemande et italienne de cette
disposition sont de teneur identique au texte français. Pour ce motif, il
convient donc de faire usage des différentes méthodes d'interprétation.
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5.2 De jurisprudence constante, si le texte de la loi n'est pas ab-
solument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il
convient, au service de la loi édictée, de rechercher quelle est la véritable
portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit
notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de
la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose,
singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ou encore
de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systéma-
tique; cf. ATF 137 V 114 consid. 4.3.1; 135 II 416 consid. 2.2; 134 I 184
consid. 5.1 et réf. cit.). A cette fin, le Tribunal fédéral ne privilégie aucune
méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour
rechercher le sens véritable de la norme. Il ne se fonde sur la compréhen-
sion littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution ma-
tériellement juste (cf. notamment ATF 138 IV 65 consid. 4.3.1 et réf. cit.).
5.3 Il ressort du Message du 12 février 2003 relatif à la LTrans (FF
2003 1807, 1829 [ci-après: Message LTrans]) que la notion d'adminis-
tration fédérale de l'art. 2 al. 1 let. a LTrans est identique à celle qui figure
à l'art. 178 Cst. et à l'art. 2 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du
gouvernement et de l'administration (LOGA, RS 172.010). Cette dernière
disposition a elle-même été mise en œuvre par les art. 6 ss de l'ordonnance
du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de l'adminis-
tration (OLOGA, RS 172.010.1).
5.3.1 Ainsi, selon ces dispositions, l'administration fédérale (Bundes-
verwaltung) est formée des départements fédéraux, de la Chancellerie
fédérale et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subor-
donnés (administration fédérale centrale; art. 178 al. 2 Cst., art. 2 al. 1 et
2 LOGA, art. 7 et annexe 1 OLOGA). Elle comprend également les unités
administratives décentralisées, lesquelles ont en commun d'être dotées
d'une organisation spécifique et d'un statut spécial, ce qui les soustrait au
pouvoir hiérarchique de l'administration fédérale centrale, tout en lui étant
subordonnées sous une forme ou sous une autre. Il s'agit en particulier des
établissements ou entreprises fédérales autonomes (juridiquement ou sur
le plan organisationnel) et des commissions fédérales (art. 178 al. 3 Cst.,
art. 2 al. 3 LOGA, art. 7a et annexes 1 et 2 OLOGA). Tel n'est en revanche
pas le cas des commissions d'administration qui ont une fonction consul-
tative auprès du Conseil fédéral. Enfin, les autres autorités ou organisa-
tions indépendantes de l'administration fédérale (de droit public ou de droit
privé) en tant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit
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public à elles confiées par la Confédération constituent l'administration
fédérale déléguée (art. 178 al. 3 Cst., art. 2 al. 4 LOGA).
5.3.2 Selon le Message LTrans, la LTrans s'applique, conformément à
son art. 2 al. 1 let. a, à l'administration fédérale centrale et décentralisée
(cf. Message LTrans, FF 2003 1807, 1829). En revanche, aux termes de
l'art. 2 al. 1 let. b LTrans, le principe de la transparence s'applique aux
organismes et aux personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à
l'administration fédérale uniquement s'ils ont le pouvoir de rendre des
décisions de première instance au sens de l'art. 5 PA. Les activités des
personnes et organisations accomplissant des tâches publiques qu'elles
exercent en tant qu'organismes investis de la puissance publique, qui
forment l'administration fédérale décentralisée, ne sont ainsi soumises à la
LTrans que dans une mesure limitée. Partant, le droit d'accès porte
uniquement sur les documents officiels qui sont en rapport direct avec une
procédure aboutissant à une décision au sens de la loi sur la procédure
administrative (cf. Message LTrans, FF 2003 1807, 1830).
Une liste exemplative d'unités administratives décentralisées, respective-
ment d'organisations et personnes extérieures à l'administration qui sont
assujetties à la LTrans pour autant qu'elles rendent des décisions, est
reprise dans le Message LTrans. L'autorité inférieure n'apparaît dans
aucune d'entre elles.
5.4
5.4.1 A cet égard, le Tribunal administratif fédéral a eu l'occasion de
rappeler que, s'il convient de prêter une attention particulière à la systéma-
tique de la loi, en particulier en raison du renvoi exprès à la Constitution
et à la LOGA, et que les dispositions de la LOGA et de l'OLOGA ont connu
des modifications de fond s'agissant de la délimitation des unités de
l'administration fédérale décentralisée et des personnes externes endossant
des tâches d'intérêt public, le Message LTrans n'est toutefois pas à lui seul
déterminant, dans la mesure où il se fonde sur d'anciennes dispositions (cf.
ATAF 2015/43 consid. 6.3 et arrêt du TAF A‒4962/2012 du 22 avril 2013
consid. 5.4).
5.4.2 L'arrêt A‒590/2014 (publié in ATAF 2015/43) met également en
relief que, dans le cadre d'une interprétation systématique, il appert que les
articles pertinents de la Constitution et de la LOGA ne définissent pas non
plus la notion d'administration fédérale. Alors que l'art. 178 Cst. évoque
un modèle à deux voies et distingue l'administration fédérale (al. 1 et 2)
des organismes et des personnes de droit public ou de droit privé qui se
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voient confier des tâches de l'administration (al. 3), l'art. 2 al. 3 LOGA
différencie expressément les unités administratives centralisées et décen-
tralisées de l'administration fédérale (cf. aussi GIOVANNI BIAGGINI, in:
St. Galler Kommentar, Die Schweizerische Bundesverfassung, 3ème éd.
2014 [ci-après: BV-Kommentar], no 6 et 9 ad art. 178). Conformément à
l'art. 6 al. 2 OLOGA, les personnes ou les organisations de droit public ou
de droit privé créées par la loi qui fournissent des prestations consistant
essentiellement en prestations ayant un caractère monopolistique ou qui
exercent des tâches relevant de la surveillance économique ou de la sur-
veillance de la sécurité font partie de l'administration décentralisée. Fondé
sur ce principe, l'art. 7a OLOGA distingue quatre catégories d'unités de
l'administration fédérale décentralisée (let. a‒d). A l'opposé, les organisa-
tions ou personnes extérieures à l'administration qui remplissent les tâches
administratives visées à l'art. 2 al. 4 LOGA, et dont les prestations
consistent essentiellement en prestations proposées sur le marché, ne font
pas partie de l'administration fédérale. Cela vaut également pour les orga-
nisations ou personnes de droit privé qui reçoivent de la Confédération une
aide financière ou une indemnité au sens de l'art. 3 de la loi sur les subven-
tions du 5 octobre 1990 (LSu, RS 616.1) ou dans lesquelles la Confédéra-
tion détient une participation minoritaire (cf. art. 6 al. 3 OLOGA).
Récemment, l'OLOGA a prévu que le rattachement des acteurs remplissant
des tâches administratives à l'administration fédérale décentralisée ou à la
catégorie des organisations ou personnes de droit public ou de droit privé
extérieures à l'administration fédérale chargées de tâches administratives
devait avoir lieu en fonction d'une combinaison de critères typologiques,
tels que la forme juridique et organisationnelle, le type de tâches et les
différentes possibilité de pilotage par la Confédération (financière et orga-
nisationnelle; cf. Rapport du 12 décembre 2008 sur l'annexe de l'ordon-
nance sur l'organisation du gouvernement et de l'administration, in: Juris-
prudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 2009
no 2 p. 90 et 115 ss [ci-après: Rapport OLOGA]). Il en découle qu'une
attribution fondée exclusivement sur la personnalité juridique de l'orga-
nisation à qui des tâches sont confiées n'a plus sa place (BIAGGINI, in: BV-
Kommentar, op. cit., no 10 ad art. 178; autre avis: THOMAS SÄGESSER,
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, 2007, no 63 ad art. 2; cf.
ATAF 2015/43 consid. 6.4).
6. Dès lors convient-il d'appliquer ces différents critères à l'autorité
inférieure afin de déterminer si elle doit être rattachée à l'administration
fédérale (décentralisée) ou aux organisations et personnes de droit privé
2016/18 Demande d'accès à des documents officiels
292 BVGE / ATAF / DTAF
ou public extérieures à l'administration fédérale exerçant des tâches
administratives.
6.1 S'il est vrai qu'un rattachement de l'autorité inférieure à l'adminis-
tration fédérale décentralisée ou à la catégorie des tiers externes à l'admi-
nistration fédérale nécessite un examen approfondi du cas particulier, le
Tribunal administratif fédéral retient d'emblée qu'il ne saurait en aucun cas
être considéré que celle-ci appartient à l'administration fédérale centralisée
(cf. art. 2 al. 1 et 2 LOGA et art. 7 OLOGA).
6.2 Ensuite, l'application des différents critères typologiques listés
dans le Rapport OLOGA à l'autorité inférieure permet d'observer ce qui
suit.
6.2.1 Le CSCV est une fondation de droit privé dont le but est d'exercer
les tâches qu'il s'est vu confier par la Confédération dans le domaine des
produits alcoolisés et non-alcoolisés, comme: a) procéder à l'exécution des
contrôles du commerce des vins conformément à la législation sur l'agri-
culture; b) procéder aux dénonciations en cas de constat d'infractions;
c) assurer le respect des engagements internationaux de la Suisse en ma-
tière de commerce des vins; d) assurer la protection des consommateurs.
L'exécution du contrôle du commerce des vins lui est expressément
confiée à l'art. 36 al. 1 de l'ordonnance sur le vin et il est désigné comme
organe de contrôle. Il appert ainsi que l'autorité inférieure n'apporte pas en
soi des prestations sur le marché. S'il est vrai que son activité consiste
principalement dans le contrôle du commerce des vins et pourrait ainsi être
apparentée à une tâche de surveillance de l'économie, il appert toutefois
qu'elle ne possède pas un rôle de régulateur, tel que l'ont la Commission
fédérale des banques, la ComCom, l'ElCom, Swissmedic, la ComCo ou
encore PostReg (cf. Rapport OLOGA, p. 118). De par ses compétences
peu invasives, l'autorité inférieure, qui est certes responsable du contrôle
de l'activité commerciale de toute personne ou entreprise qui exerce le
commerce des vins, n'a pas le pouvoir lui permettant de contraindre les
différents acteurs contrôlés à adopter un certain comportement ou à lui
fournir des documents, se contentant de devoir en référer à l'Office fédéral
de l'agriculture (OFAG), respectivement au chimiste cantonal compétent.
A cet égard, le Tribunal administratif fédéral relève, à titre comparatif, que
le CSCV n'a de loin pas les facultés ni les moyens de contrainte dont
l'Inspection fédérale des installations à courant fort (ESTI) dispose (cf.
ordonnance du 7 décembre 1992 sur l'Inspection fédérale des installations
à courant fort [RS 734.24]), alors qu'il est largement admis que cette der-
nière appartient à la catégorie des autorités ou organisations indépendantes
Demande d'accès à des documents officiels 2016/18
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de l'administration fédérale (cf. art. 1 al. 2 let. e PA; NADINE MAYHALL,
in: Praxiskommentar VwVG, 2ème éd. 2016, no 26 ss [spéc. no 32] ad
art. 1). Il n'en demeure pas moins qu'en vertu du critère du caractère de la
tâche administrative, l'autorité inférieure devrait tout de même plutôt être
rattachée à l'administration fédérale décentralisée.
6.2.2 Pour ce qui concerne le pilotage que la Confédération a la faculté
d'exercer sur l'autorité inférieure, celui-ci est très limité.
6.2.2.1 Tout d'abord, la fondation de droit privé présente un patrimoine
autonome, respectivement personnifié, qui est affecté en faveur d'un but
spécial (cf. art. 80 CC; HAROLD GRÜNINGER, in: Basler Kommentar,
Zivilgesetzbuch I, 5ème éd. 2014 no 1 ad art. 80). Elle consiste en une
personne morale soustraite à la volonté et a fortiori aux décisions de ses
organes et de ses destinataires, tout comme de ses fondateurs une fois
constituée, dans la mesure où son but n'est plus déterminé que par l'acte de
fondation (cf. ATAF 2015/43 consid. 6.4.2.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7ème éd. 2016, ch. 1846 p. 404 s.;
cf. sur la possibilité d'une modification du but: art. 86‒86b CC). Partant,
du seul fait de la forme juridique choisie, à savoir une fondation de droit
privé, il faut retenir que la Confédération ne dispose d'aucun moyen lui
permettant d'influencer l'autorité inférieure de manière directe. De plus, si
auparavant, lorsque l'organe de contrôle était encore la Commission fédé-
rale de contrôle du commerce des vins (CFCV), la Confédération, pour
elle le Département fédéral de l'économie, nommait ses membres et sup-
pléants et désignait le Président (cf. anc. art. 37 al. 1 de l'ordonnance sur
le vin [RO 2007 6267] et, plus ancien, l'art. 7 al. 1 de l'ordonnance du
28 mai 1997 sur le contrôle du commerce des vins [RO 1997 1182]), cela
n'est plus le cas aujourd'hui. En effet, seul un contrat de prestation de
service lie le CSCV à l'OFAG. Ce contrat ne comporte aucune disposition
concernant l'organisation de l'autorité inférieure ou prévoyant une quel-
conque immixtion de la part de la Confédération, qu'il s'agisse de la
nomination de tous ou certains membres, la détermination de leur nombre,
le milieu ou association duquel ils sont issus, etc. L'art. 9 dudit contrat de
prestation renvoie en outre aux conditions générales de la Confédération
relatives à l'achat de service, qui font partie intégrante du contrat, sous
réserve de contradiction de celles-ci avec le contrat de prestation ou avec
l'ordonnance sur le vin.
En définitive, les seules possibilités qui demeurent à la portée de la Confé-
dération sont la résiliation du contrat de prestation (…) et la surveillance
2016/18 Demande d'accès à des documents officiels
294 BVGE / ATAF / DTAF
par le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la re-
cherche (DEFR; cf. art. 41 de l'ordonnance sur le vin). Cette surveillance
départementale, qui est intrinsèquement liée à l'exercice d'une tâche ad-
ministrative, existe immanquablement aussi pour les unités de l'adminis-
tration centralisée et décentralisée, à la différence que, dans le cas particu-
lier de l'espèce, elle est très restreinte, puisqu'elle se limite aux points
contenus dans le contrat de prestation (…).
6.2.2.2 D'un point de vue financier, il convient de relever que l'autorité
inférieure ne nécessite pas de financement de la part de la Confédération
pour son activité de contrôle. En effet, le produit des taxes est destiné à
couvrir les dépenses occasionnées à la direction par l'exécution de l'ordon-
nance sur le vin, formation des collaborateurs comprise. Cela ressort
clairement des différents rapports d'activité du CSCV où ses comptes
apparaissent (cf. art. 5 du tarif du 1er janvier 2010; entre autres le rapport
d'activité et comptes 2014, p. 9 s., disponibles sur le site Internet
, consulté le
10.05.2016). Afin d'être exhaustif, il convient de souligner que l'OFAG
verse une somme forfaitaire de 36 000 francs par année à l'autorité
inférieure à titre de financement de l'inventaire annuel (…). Il s'agit ainsi
de couvrir les obligations accessoires auxquelles cette dernière est soumise
en raison de la surveillance exercée par l'OFAG (cf. art. 35 al. 3 let. c et d
de l'ordonnance sur le vin).
Sur la base de ces éléments, l'autorité inférieure devrait plutôt être ratta-
chée à la catégorie des organisations et personnes extérieures à l'adminis-
tration fédérale.
6.2.3 Enfin, il est également pertinent de souligner qu'auparavant, soit
de 1945 au 31 décembre 2008, le contrôle du commerce des vins revêtait
la forme d'une commission extraparlementaire. Dans le cadre de la réforme
de l'administration fédérale entre 2005 et 2007, le Conseil fédéral
demanda, en date du 7 septembre 2005, un contrôle des commissions
extraparlementaires. Par arrêté du 5 juillet 2006, il décida de réduire leur
nombre de 30 % (cf. Message du 12 septembre 2007 concernant la réor-
ganisation des commissions extraparlementaires, FF 2007 6273, 6277).
Bien que le Message n'en fasse pas mention, la CSCV a été dissoute. Cette
dissolution a eu lieu alors même que cette commission extraparlementaire
avait toujours été financée par les exploitations contrôlées et ne coûtait
donc rien à la Confédération. C'est d'ailleurs suite à une intervention
décidée de la branche en faveur de la poursuite du contrôle du commerce
de vins que la fondation de droit privé de la CSCV a été constituée en
Demande d'accès à des documents officiels 2016/18
BVGE / ATAF / DTAF 295
2008. Les associations faîtières sont huit associations issues de l'économie
du vin. Chacune d'entre elles délègue un membre au conseil de fondation
et désigne un remplaçant. Une personnalité ne venant pas de l'univers de
l'économie du vin officie comme président. Depuis le 1er janvier 2009,
l'exécution du contrôle du commerce des vins a été confiée au CSCV (cf.
art. 36 al. 1 de l'ordonnance sur le vin). Le conseil de fondation garantit
les conditions-cadre pour la réalisation du contrôle. Les contrôles en
eux-mêmes sont réalisés indépendamment du conseil de fondation par les
organes du secrétariat (cf. le document « A propos de la création du
Contrôle suisse du commerce des vins », juillet 2015, disponible sur le site
Internet ches.pdf >, consulté le 10.05.2016).
Aussi appert-il que, malgré l'absence de coûts pour la Confédération, la
CFCV a tout de même été dissoute. Une autre structure n'avait de plus pas
été prévue avant que la branche n'intervienne. Il s'agit là d'un indice qu'à
l'époque, il a été considéré que le contrôle du commerce des vins n'était
pas une tâche administrative du ressort de l'administration décentralisée.
Partant, l'autorité inférieure devrait aujourd'hui plutôt être rattachée à la
catégorie des personnes extérieures à l'administration fédérale qui se sont
vues confiées des tâches administratives par la Confédération.
6.2.4 Il apparaît en l'espèce que l'autorité inférieure s'administre, s'or-
ganise et se finance (quasiment) sans l'aide de la Confédération et sans que
celle-ci ne puisse directement l'influencer dans ses activités. Ses seules
obligations sont celles qui ont été fixées dans la loi et dans le contrat de
prestation de service conclu. En outre, la dissolution de la commission
extraparlementaire et la création d'une délégation de compétence à l'égard
d'une fondation de droit privé paraît être le signe que la Confédération ne
souhaitait plus que cette tâche administrative soit du ressort d'une unité de
l'administration décentralisée (cf. art. 7a al. 1 let. a OLOGA). En fin de
compte, ces considérations, ainsi que le défaut de pilotage possible de la
Confédération tant organisationnel ‒ découlant en grande partie aussi de
la forme juridique choisie ‒ que financier doivent entraîner le rattachement
de l'autorité inférieure à la catégorie des tiers extérieurs à l'administration
fédérale qui exercent des tâches administratives. Le fait que l'autorité in-
férieure soit soumise à la surveillance du DEFR ne permet pas d'arriver à
une autre conclusion.
6.3 A titre de conclusion intermédiaire, il faut ainsi retenir que l'au-
torité inférieure ne saurait être rattachée à l'administration centrale et n'est
pas non plus une unité de l'administration décentralisée. Dès lors, comme
2016/18 Demande d'accès à des documents officiels
296 BVGE / ATAF / DTAF
les parties à la présente procédure l'ont bien relevé, elle ne fait pas partie
de l'administration fédérale entendu à l'art. 2 al. 1 let. a LTrans, mais
consiste en une personne de droit privé extérieure à l'administration fédé-
rale exerçant des tâches administratives. A ce stade déjà, le Tribunal
administratif fédéral remarque que la pratique du Préposé fédéral, tendant
à considérer le CSCV comme faisant partie de l'administration fédérale
‒ vraisemblablement décentralisée ‒ pour le seul motif que celui-ci ac-
complit des tâches d'intérêt public typiques de l'administration fédérale,
conformément au mandat confié par le Conseil fédéral, est erronée.
7. Toute application de la LTrans en vertu de l'art. 2 al. 1 let. a
LTrans ayant été exclue dans le cas particulier, il convient à présent d'exa-
miner si l'autorité inférieure entre dans le champ d'application personnel
de l'art. 2 al. 1 let. b LTrans et, le cas échéant, si l'accès aux documents
requis par les recourants doit être garanti et dans quelle étendue.
7.1
7.1.1 Comme exposé plus avant, l'autorité inférieure conteste tout assu-
jettissement à la LTrans dans le cas particulier, ne pouvant statuer qu'en
matière d'émoluments. En d'autres termes, elle considère que l'accès de-
mandé au rapport du 11 janvier 2013 et à son règlement interne n'est pas
en lien direct avec une décision en matière de taxes au sens de l'art. 5 PA.
7.1.2 De leur côté, les recourants contestent une soumission de l'au-
torité inférieure à la LTrans uniquement dans le domaine des taxes. Ils re-
lèvent qu'en plus du prélèvement de taxes, l'autorité inférieure a notam-
ment la tâche de dénoncer à l'autorité compétente toute infraction qu'elle
constate dans l'exécution de ses tâches générales de contrôle (art. 35 al. 3
let. b de l'ordonnance sur le vin). L'art. 3 du contrat de prestation liant le
CSCV à l'OFAG précise cette fonction, où il apparaît que son activité com-
porte l'évaluation et la gestion des risques; la première consistant en
l'identification des risques et des infractions commises et la seconde en la
mise en balance des différentes actions possibles, le cas échéant en consul-
tation avec l'autorité cantonale compétente, et à choisir les mesures de
prévention et de contrôle appropriées. S'appuyant sur l'arrêt du Tribunal
fédéral 1C_33/2013 du 19 mai 2014 dont ils tirent un parallèle, ils ex-
posent que l'autorité inférieure dispose donc, non seulement d'une compé-
tence d'instruction étendue, mais également de moyens coercitifs équiva-
lents à ceux d'une autorité administrative dotée d'un pouvoir décisionnel.
Cela aurait à leur sens pour conséquence que l'autorité inférieure est sou-
mise à la LTrans, et plus généralement aux exigences d'impartialité consa-
crées aux art. 29 et 30 Cst.
Demande d'accès à des documents officiels 2016/18
BVGE / ATAF / DTAF 297
Ensuite, dans leur réplique, les recourants soutiennent qu'en réalité, seule
la portée matérielle des activités d'une personne externe à l'administration
exerçant des tâches publiques détermine son assujettissement à la LTrans,
si bien que, lorsqu'une autorité participe à un processus décisionnel sus-
ceptible d'avoir une influence sur la situation personnelle d'un administré,
elle est de facto soumise à la LTrans. A défaut d'un tel raisonnement, les
recourants considèrent qu'il serait facile d'éluder le principe de la trans-
parence en divisant le processus décisionnel entre deux autorités, l'autorité
chargée d'instruire n'étant jamais assujettie à la LTrans. Les recourants
retiennent enfin que les tâches confiées à l'autorité inférieure entraînent
une participation de cette dernière au processus décisionnel final.
7.2 Pour rappel, l'art. 2 al. 1 let. b LTrans dispose que les organismes
et personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à l'administration
fédérale ne sont soumis à la LTrans que pour autant qu'ils édictent ou
rendent en première instance des décisions au sens de l'art. 5 PA.
7.2.1 Le Tribunal administratif fédéral a eu l'occasion d'interpréter cette
disposition et a retenu que la LTrans ne fait pas dépendre son application
du seul fait que des tâches administratives sont confiées à des personnes
ou organisations extérieures à l'administration fédérale, mais uniquement
de la question de savoir si celles-ci disposent de compétences décision-
nelles (cf. ATAF 2015/43 consid. 6.5.3.1). L'examen des travaux prépara-
toires a permis de constater que l'avant-projet envoyé en consultation pré-
voyait un champ d'application beaucoup plus large en ce qu'il entendait
soumettre à la LTrans les personnes ou organisations de droit public ou de
droit privé extérieures à l'administration fédérale, dans la mesure où une
tâche publique de la Confédération leur a été confiée. Suite aux critiques
formulées à l'égard de cette solution par certains organismes consultés et
à la volonté émise d'une formulation plus restrictive, le champ d'applica-
tion de la LTrans a finalement été restreint aux cas dans lesquels les per-
sonnes et organisations externes à l'administration ont la faculté d'édicter
des actes ou de prendre des décisions (cf. CHRISTA STAMM-PFISTER, in:
Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3ème éd.
2014, no 16 s. ad art. 2 LTrans). C'est ainsi qu'il y a lieu de retenir que le
législateur s'est clairement exprimé en défaveur d'un champ d'application
large qui soumettrait à la LTrans toutes les personnes et organismes exté-
rieurs à l'administration dans la mesure où elles exercent des tâches
administratives (cf. ATAF 2015/43 consid. 6.5.3.2).
7.2.2 La question de savoir ce qu'il faut comprendre par les termes dans
la mesure où elles édictent des actes ou rendent en première instance des
2016/18 Demande d'accès à des documents officiels
298 BVGE / ATAF / DTAF
décisions au sens de l'art. 5 PA a également été abordée par le Tribunal
administratif fédéral. Sont seules soumises à la LTrans les activités de ces
personnes et organisations accomplissant des tâches publiques qu'elles
exercent en tant qu'organismes investis de la puissance publique, à savoir
lorsqu'elles édictent des actes ou rendent des décisions au sens de l'art. 5
PA. Cela a pour conséquence que le droit d'accès porte uniquement sur les
documents officiels qui sont en rapport direct avec une procédure abou-
tissant à une décision au sens formel devant la personne ou l'organisme
extérieur à l'administration (cf. Message LTrans, FF 2003 1807, 1830;
ATAF 2015/43 consid. 7). Par lien direct, il faut comprendre tous les docu-
ments qui d'une manière ou d'une autre ont influencé le prononcé de la
décision en question.
7.3 Il sied donc, dans un premier temps d'identifier la ou les com-
pétence(s) décisionnelle(s) formelle(s) de l'autorité inférieure pour ensuite
déterminer si les documents dont l'accès a été requis sont en lien direct
avec une procédure menant à une décision.
7.3.1
7.3.1.1 Contrairement à ce que les recourants soutiennent, le Tribunal
administratif fédéral retient d'emblée que le fait pour une personne ou un
organisme extérieur à l'administration de prendre part à un moment donné
à un processus décisionnel, notamment en instruisant ou en procédant à
des dénonciations (cf. art. 35 al. 3 de l'ordonnance sur le vin […]), n'est
pas déterminant s'agissant de la question d'un assujettissement d'un tel tiers
exerçant des tâches administratives à la LTrans. La portée matérielle des
activités de celles-ci n'est pas davantage pertinente. En effet, comme ex-
posé plus avant, l'application de la LTrans dépend dans ce cas uniquement
de la compétence décisionnelle formelle dont le tiers délégataire bénéficie.
Or, comme l'autorité inférieure le relève à juste titre, celle-ci n'est habilitée
à rendre des décisions au sens de l'art. 5 PA qu'en matière d'émolument.
L'examen des art. 33‒41 de l'ordonnance sur le vin, le contrat de prestation
et le tarif permettent aisément de le constater (cf. consid. 1.1.1).
7.3.1.2 De même, l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_33/2013 précité sur le-
quel les recourants se fondent pour soutenir que, si l'autorité inférieure doit
effectivement être rattachée à la catégorie des acteurs extérieurs de l'admi-
nistration fédérale qui revêtent des tâches administratives, l'application de
la LTrans ne saurait en revanche se limiter au seul domaine des taxes, ne
leur est d'aucun secours. Tout d'abord, le raisonnement des recourants est
contraire au texte de la loi (cf. art. 2 al. 1 let. b LTrans). De plus, le litige
objet de l'arrêt en question ne porte pas sur la transparence. Bien plutôt, il
Demande d'accès à des documents officiels 2016/18
BVGE / ATAF / DTAF 299
concerne l'invalidité d'une initiative populaire cantonale. Le point central
de cet arrêt, dont les recourants s'inspirent et essaient de transposer au cas
d'espèce, est le fait que le Tribunal fédéral a retenu que l'inspection d'une
entreprise, entité qui serait dotée de compétences d'instruction et dispose-
rait de pouvoirs coercitifs équivalant à ceux d'une autorité administrative
dotée d'un pouvoir décisionnel, doit se voir imposer les exigences d'im-
partialité consacrées à l'art. 29 Cst. Il convient néanmoins de rappeler que
l'étendue de la soumission à la LTrans, qui ne s'applique pas pour les entités
cantonales au demeurant, dépend du rattachement possible à l'adminis-
tration fédérale ou à la catégorie des personnes extérieures à l'administra-
tion fédérale qui rend des décisions au sens de l'art. 5 PA, et non d'autres
critères.
En tout état de cause, il n'est pas vain de relever que si, comme examiné,
l'autorité inférieure est une fondation de droit privé extérieure à l'adminis-
tration qui exerce des tâches administratives (cf. consid. 6, spéc. 6.3), il
appert que l'inspection paritaire des entreprises prend la forme d'une
commission officielle, laquelle devrait selon la plus haute vraisemblance
être rattachée à l'administration cantonale décentralisée (cf. Communiqué
de presse concernant le Contreprojet à l'initiative 151 « Pour un renforce-
ment du contrôle des entreprises. Contre la sous-enchère salariale », Point
presse du Conseil d'Etat genevois du 2 septembre 2015, p. 8, disponible
sur le site Internet doc/20150902.pdf >, consulté le 10.05.2016; cf. ég.: loi de la république
et canton de Genève du 18 septembre 2009 sur les commissions officielles
[LCOf, RSG A 2 20]). Par ailleurs, le fait que l'autorité inférieure ait à
respecter la Constitution fédérale et le droit fédéral dans l'accomplissement
des tâches publiques qui lui sont déléguées n'implique pas en soi la sou-
mission à la LTrans, laquelle dépend du pouvoir décisionnel conféré au
tiers délégué.
Pour le surplus, il est opportun de souligner que le Tribunal administratif
fédéral a eu moyen de s'exprimer sur la question même de l'applicabilité
limitée de la LTrans, qui a pour conséquence que les tiers délégataires ne
sont pas soumis à cette loi s'ils ne disposent pas d'une compétence déci-
sionnelle formelle. Il retient qu'en délégant des tâches au Conseil fédéral,
le législateur accepte que celles-ci soient subdéléguées à des tiers ex-
térieurs à l'administration et que ces derniers ne soient pas soumis à la
LTrans (cf. ATAF 2015/43 consid. 6.5.3.3). Tout caractère abusif d'une
telle construction ou du résultat de celle-ci par rapport à la volonté déter-
minante du législateur doit donc être nié.
2016/18 Demande d'accès à des documents officiels
300 BVGE / ATAF / DTAF
7.3.1.3 Il y a donc lieu de retenir que ce n'est qu'en rapport direct avec le
pouvoir décisionnel de l'autorité inférieure ‒ qui n'a de compétences qu'en
matière d'émoluments (taxes) ‒ que la LTrans peut s'appliquer.
7.3.2 Les documents dont l'accès a été requis au cas d'espèce par les
recourants sont le rapport du 11 janvier 2013 rédigé par l'autorité inférieure
à l'attention du chimiste cantonal (...), suite aux dénonciations des
recourants et aux dénonciations ayant selon toute vraisemblance eu lieu à
l'encontre de ceux-ci, et son règlement interne. Il est en l'espèce manifeste
que le premier document est dépourvu de tout lien avec le domaine des
taxes. Il n'a pas davantage de rapport avec une procédure aboutissant à une
décision au sens de l'art. 5 PA devant l'autorité inférieure. La question
pourrait se poser différemment s'agissant du règlement interne de l'autorité
inférieure. En effet, celui-ci règlemente son organisation et donc l'en-
semble de son activité. Cela étant, les recourants demandent à accéder à ce
document sans lien avec une décision en matière de taxes, c'est-à-dire avec
une procédure menant à une décision formelle. Faute d'un tel lien, la
LTrans ne peut pas non plus fonder un accès à ce règlement.
7.4 Partant, il faut retenir que les recourants ne se trouvent pas dans
le cas où l'autorité inférieure entre dans le champ d'application de la
LTrans, les conditions personnelles d'assujettissement de l'art. 2 al. 1 let. b
LTrans n'étant pas réalisées. En l'occurrence, l'autorité inférieure n'est donc
pas soumise à la LTrans. Les recourants ne sauraient donc légitimement
obtenir d'elle l'accès aux documents demandés. L'accès à ceux-ci n'est
toutefois pas exclu par définition, pour autant qu'ils s'adressent à une entité
soumise à la LTrans (cf. art. 10 al. 1 LTrans) ou à la législation cantonale
applicable en matière de transparence et d'information.
8. (…)
9. En l'espèce, en refusant tout accès aux documents requis au motif
qu'elle n'était pas soumise à la LTrans en l'espèce, l'autorité inférieure a
correctement appliqué le droit fédéral.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté.