BVGE 2016/20 - Abteilung I - Luftfahrtbetrieb - Luftfahrt. Rechtsverweigerung. Rechte des Anzeiger...

2016/20 Verfahrensrecht. Rechte der Parteien


308 BVGE / ATAF / DTAF

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Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich gegen
Flughafen Zürich AG und Bundesamt für Zivilluftfahrt
A‒1672/2016 vom 25. Oktober 2016
Luftfahrt. Rechtsverweigerung. Rechte des Anzeigers im Aufsichts-
verfahren.
Art. 6, Art. 46a, Art. 48 Abs. 1, Art. 61 Abs. 1 und Art. 71 Abs. 2
VwVG.
1. Zulässigkeit der Rechtsverweigerungsbeschwerde (E. 1‒3).
2. Parteistellung des Anzeigers im Aufsichtsverfahren. Anspruch auf
Erlass einer Verfügung (E. 4).
3. Prüfung der Parteistellung des Beschwerdeführers in dem von
ihm angestossenen Aufsichtsverfahren betreffend Einhaltung der
Nachtflugordnung Flughafen Zürich (E. 5‒9).
4. Gutheissung der Rechtsverweigerungsbeschwerde. Ausnahme
vom Grundsatz der Rückweisung. Entscheid in der Sache (E. 10).
Aviation. Déni de justice. Droits du dénonciateur dans la procédure de
surveillance.
Art. 6, art. 46a, art. 48 al. 1, art. 61 al. 1 et art. 71 al. 2 PA.
1. Recevabilité du recours pour déni de justice (consid. 1‒3).
2. Qualité de partie du dénonciateur dans la procédure de sur-
veillance. Droit de demander le prononcé d'une décision
(consid. 4).
3. Examen de la qualité de partie du recourant dans la procédure de
surveillance qu'il a lui-même initiée concernant le respect de la
réglementation applicable aux vols de nuit de l'aéroport de Zurich
(consid. 5‒9).
4. Admission du recours pour déni de justice. Exception au principe
du renvoi de la cause. Décision sur le fond (consid. 10).
Navigazione aerea. Denegata giustizia. Diritti del denunciante nella
procedura di vigilanza.
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Art. 6, art. 46a, art. 48 cpv. 1, art. 61 cpv. 1 e art. 71 cpv. 2 PA.
1. Ammissibilità del ricorso per denegata giustizia (consid. 1‒3).
2. Qualità di parte del denunciante nella procedura di vigilanza.
Diritto all'emanazione di una decisione (consid. 4).
3. Esame della qualità di parte del ricorrente nella procedura di
vigilanza da lui stesso avviata concernente l'osservanza delle
norme sui voli notturni dell'aeroporto di Zurigo (consid. 5‒9).
4. Accoglimento del ricorso per diniego di giustizia. Eccezione al
principio di rinvio della causa. Decisione nel merito (consid. 10).

Mit Verfügung vom 29. März 2005 genehmigte das Bundesamt für Zivil-
luftfahrt (BAZL) das sogenannte vorläufige Betriebsreglement (nach-
folgend: vBR) des Flughafens Zürich teilweise und mit diversen Auflagen.
Die Genehmigung umfasste unter anderem eine Verlängerung der Nacht-
flugsperre von 23.00 (statt bisher 24.00 Uhr) bis 06.00 Uhr, mit der
Möglichkeit des Verspätungsabbaus bis 23.30 Uhr (statt bisher 00.30 Uhr).
Die Genehmigungsverfügung des BAZL wurde in diesem Punkt vom
Bundesverwaltungsgericht und vom Bundesgericht bestätigt (BGE 137 II
58; BVGE 2011/19). Die geänderte Nachtflugordnung wurde bereits per
29. Juli 2010 eingeführt.
Mit Eingabe vom 22. April 2015 forderte der Schutzverband der Bevöl-
kerung um den Flughafen Zürich (nachfolgend: sbfz oder Beschwerde-
führer) das BAZL auf, aufsichtsrechtliche Massnahmen zu ergreifen,
damit künftig am Flughafen Zürich die Nachtflugordnung gemäss der
Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt
(VIL, SR 748.131.1) und gemäss dem Betriebsreglement eingehalten
werde. Falls das BAZL nicht gewillt sei, dem Gesuch nachzukommen, sei
eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.
Nach Eingang der Stellungnahme der Flughafen Zürich AG vom 24. Juni
2015 und einer weiteren Stellungnahme des sbfz vom 11. November 2015
äusserte sich das BAZL mit Antwortschreiben vom 12. Februar 2016 in
formeller Hinsicht dahingehend, dass das Gesuch des sbfz vom 22. April
2015 als aufsichtsrechtliche Anzeige betrachtet werde. Der Anzeiger habe
keine Parteirechte, werde aber über die Erledigung informiert.
Am 16. März 2016 erhebt der sbfz Beschwerde beim Bundesverwaltungs-
gericht.
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Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut, soweit eine
Rechtsverweigerung gerügt wird.
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Aus-
nahme nach Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz gemäss Art. 33
VGG entschieden hat. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit
das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2
1.2.1 Eine Verfügung liegt vor bei einer hoheitlichen, individuell-
konkreten, auf Rechtswirkungen ausgerichteten und verbindlichen An-
ordnung einer Behörde, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt,
oder bei einer autoritativen und individuell-konkreten Feststellung be-
stehender Rechte oder Pflichten (Art. 5 Abs. 1 VwVG; HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 849 ff.,
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.
2014, § 28 N. 17). Im Falle von Unklarheiten über den Verfügungscharak-
ter eines Schreibens ist nicht massgebend, ob die Verwaltungshandlung als
Verfügung gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für
eine Verfügung entspricht, sondern ob die Strukturmerkmale einer
Verfügung vorhanden sind (BVGE 2009/43 E. 1.1.4 ff.; Urteil des BVGer
A‒2923/2015 vom 27. Juli 2015 E. 1.1.1; TSCHANNEN/ZIMMERLI/
MÜLLER, a.a.O., § 29 N. 3).
1.2.2 Der Beschwerdeführer hat in seiner Eingabe vom 22. April 2015
die Vorinstanz ersucht, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, sollten die
von ihm geforderten Massnahmen zur Einhaltung der Nachtflugordnung
nicht ergriffen werden. Auch wenn das Antwortschreiben der Vorinstanz
vom 12. Februar 2016 eingehend begründet ist und Merkmale einer Ver-
fügung aufweist ([…]), kann darin keine Verfügung gesehen werden. Einer
solchen Annahme steht die klare Willensäusserung der Vorinstanz entge-
gen, keine Verfügung zu erlassen und den Beschwerdeführer formlos über
den Ausgang des aufsichtsrechtlichen Verfahrens in Kenntnis zu setzen
(vgl. Urteile des BVGer A‒2069/2015 vom 11. August 2015 E. 2.1.2;
A‒4862/2014 vom 3. Juni 2015 E. 1.2; A‒2317/2014 vom 28. Oktober
2014 E. 3.1; vgl. auch Urteil des BGer 2C_245/2007 vom 10. Oktober
2007 E. 3.1). Es liegt somit keine anfechtbare Verfügung vor. Davon ist
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auch der Beschwerdeführer ausgegangen, macht er mit seiner Beschwerde
doch eine Rechtsverweigerung geltend.
1.3 Nach Art. 46a VwVG kann gegen das unrechtmässige Ver-
weigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung ebenfalls Be-
schwerde geführt werden. Beschwerdeinstanz ist jene Behörde, die zustän-
dig wäre, wenn die Verfügung ordnungsgemäss ergangen wäre (Botschaft
vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege BBl 2001
4202, 4408; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 5.18 m.H.). Das BAZL gehört
zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz
des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet
angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht
ist deshalb für die Beurteilung der frist- und formgerecht (Art. 50 und
Art. 52 VwVG) eingereichten Rechtsverweigerungsbeschwerde zustän-
dig.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe seinem Antrag
auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung keine Folge geleistet, weshalb
eine Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 46a VwVG vorliege. Nur weil
er die Vorinstanz an ihre aufsichtsrechtlichen Pflichten erinnert habe,
heisse das nicht, dass sein Gesuch formlos im Sinne einer Aufsichtsbe-
schwerde erledigt werden dürfe. Sein Gesuch habe zum Ziel, die Bevöl-
kerung besser gegen den Fluglärm zu schützen, der durch die regelmäs-
sigen rechtswidrigen Starts nach 23.00 Uhr hervorgerufen werde. Die
Mitglieder des Beschwerdeführers seien mehrheitlich Gemeinden, die al-
lesamt von den Auswirkungen des Flugverkehrs besonders betroffen seien.
Er sei daher zur Erhebung der sogenannten egoistischen Verbandsbe-
schwerde befugt.
2.2 Die Vorinstanz stellt sich im Antwortschreiben vom 12. Februar
2016 auf den Standpunkt, das Gesuch des Beschwerdeführers sei als auf-
sichtsrechtliche Anzeige zu betrachten. Der Anzeiger habe keine Partei-
rechte, werde aber über die Erledigung informiert. In der Vernehmlassung
hält die Vorinstanz daran fest, dass der Beschwerdeführer ihr Einschreiten
in der Funktion als Aufsichtsbehörde verlangt habe. Eine andere Funktion,
insbesondere als Genehmigungsbehörde, könne ihr nicht zukommen,
nachdem kein Gesuch der Beschwerdegegnerin vorliege. Da kein Anlass
für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten bestanden habe, sei sie nicht ge-
halten gewesen, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, welche sich
ohnehin nur an die Beschwerdegegnerin hätte richten können.
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2.3 Die Beschwerdegegnerin legt in Übereinstimmung mit der Auf-
fassung der Vorinstanz dar, dem Beschwerdeführer komme weder ein An-
spruch auf eine Verfügung noch eine Parteistellung in der fraglichen Sache
zu. Es könne nicht angehen, dass Dritte generell-abstrakte Aussagen über
die Art und Weise der Umsetzung einzelner Bestimmungen des rechts-
kräftig genehmigten vBR verlangen könnten. Ein solches Verfahren liefe
auf eine nachträgliche Anpassung und Ergänzung der aktuellen Regelun-
gen des vBR hinaus. Wenn der Beschwerdeführer der Ansicht sei, die
Nachtflugordnung werde nicht eingehalten, stehe ihm diesbezüglich der
Rechtsbehelf einer Aufsichtsanzeige offen. Davon sei bei Lichte betrachtet
selbst der rechtskundig vertretene Beschwerdeführer im Schreiben vom
11. November 2015 ausgegangen. Die Kontrolle des Vollzugs respektive
der Einhaltung der Nachtflugordnung liege nicht im Aufgabenbereich der
Gemeinden. Es sei daher auch nicht dargetan, worin ein schutzwürdiges,
spezifisches öffentliches Interesse des Beschwerdeführers bestehe.
3. Voraussetzung für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde ist, dass
der Rechtsuchende zuvor ein Begehren um Erlass einer anfechtbaren Ver-
fügung bei der zuständigen Behörde gestellt hat, bevor er eine Beschwerde
einreicht. Eine Rechtsverweigerungsbeschwerde soll sodann nur dann zur
Anwendung kommen, wenn die verweigerte Verfügung grundsätzlich
selbst anfechtbar wäre. Der Beschwerdeführer hat im Sinne einer Eintre-
tensvoraussetzung zumindest glaubhaft zu machen, dass ein Anspruch auf
Erlass einer anfechtbaren Verfügung besteht. Ein solcher Anspruch liegt
dann vor, wenn einerseits eine Behörde nach dem anzuwendenden Recht
verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und wenn andererseits die
gesuchstellende Person nach Art. 6 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1
VwVG Parteistellung beanspruchen kann (vgl. Urteile A‒2923/2015
E. 1.3.1; A‒4862/2014 E. 2.1; A‒2317/2014 E. 2.2; MOSER/BEUSCH/
KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 5.20; MARKUS MÜLLER, in: Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 46a
N. 7 ff.).
4.
4.1 Das VwVG enthält in Art. 71 VwVG eine allgemeine Bestim-
mung zur Aufsichtsbeschwerde (Marginalie). Gegenstand einer Aufsichts-
beschwerde/-anzeige kann eine Verfügung oder jegliches andere Handeln
oder Unterlassen einer Behörde sein (OLIVER ZIBUNG, in: Praxiskommen-
tar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, Art. 71 N. 3).
Nach Art. 71 Abs. 2 VwVG hat der Anzeiger nicht die Rechte einer Partei.
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Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass ein Anzeiger nicht allein auf-
grund seiner Aufsichtsanzeige, mithin seiner Stellung als Anzeiger, Partei-
stellung im folgenden Aufsichtsverfahren erhält (BGE 139 II 279 E. 2.3).
Art. 71 VwVG verschafft denn auch keinen Anspruch auf Einleitung eines
Aufsichtsverfahrens; die angerufene Behörde entscheidet nach pflichtge-
mässem Ermessen, ob sie auf eine Aufsichtsbeschwerde/-anzeige eintritt
oder nicht (vgl. BGE 133 II 468 E. 2; 123 II 402 E. 1b; Urteil des BVGer
A‒5664/2014 vom 18. November 2015 E. 8.2 ff.; ZIBUNG, a.a.O., Art. 71
N. 33, KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 774; je m.H.).
4.2 Umgekehrt lässt sich aus Art. 71 Abs. 2 VwVG indes nicht ab-
leiten, die Parteirechte seien einem Anzeiger in einem allfälligen nachfol-
genden Aufsichtsverfahren in jedem Fall zu verweigern (vgl. Urteil des
BVGer A‒678/2015 vom 28. Juli 2015 E. 4.1). Die Parteistellung richtet
sich vielmehr nach Art. 6 und 48 VwVG. Sind die entsprechenden Voraus-
setzungen erfüllt, sind auch in einem Aufsichtsverfahren ausnahmsweise
Parteirechte vorhanden. Nach der Rechtsprechung erwirbt derjenige, wel-
cher bei einer Aufsichtsbehörde eine Anzeige erstattet oder ein aufsichts-
rechtliches Vorgehen gegen einen Dritten fordert, Parteistellung, wenn er
die Voraussetzungen von Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG erfüllt. Er
muss durch die Verfügung oder Handlung der beaufsichtigten Stelle be-
sonders berührt beziehungsweise aufgrund einer besonderen, beachtens-
werten, nahen Beziehung zur Streitsache stärker als die Allgemeinheit
betroffen sein. Zusätzlich ist ein schutzwürdiges Interesse erforderlich,
also ein aus der Sicht der Rechtspflege gewürdigt ausreichender Anlass
dafür, dass sich die angerufene Instanz mit der Sache befasst. Der Anzeiger
muss einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder
Änderung des beanstandeten Entscheids ziehen, das heisst seine Situation
muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst
werden können. Das schutzwürdige Interesse besteht im Umstand, einen
materiellen oder ideellen Nachteil zu vermeiden, den der bemängelte
Entscheid mit sich bringen würde. Ob ein Anzeiger diese Voraussetzungen
erfüllt, ist für jedes Rechtsgebiet und in jedem Einzelfall gesondert zu
beurteilen. Es gibt keine rechtslogisch stringente, sondern nur eine prak-
tisch vernünftige Abgrenzung zur Popularbeschwerde oder zur blossen
Aufsichtsbeschwerde/-anzeige, die dem Anzeiger keine Parteistellung ver-
schafft. Massgebend sind namentlich einerseits die Möglichkeit für den
Interessierten, den angestrebten Erfolg auf anderem ‒ zum Beispiel zivil-
oder strafrechtlichem ‒ Weg zu erreichen, und andererseits das Anliegen,
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die Verwaltungstätigkeit nicht übermässig zu erschweren (vgl. zum Gan-
zen BGE 139 II 279 E. 2.3; Urteil des BGer 2C_959/2014 vom 24. April
2015 E. 3.1; Urteile des BVGer A‒3434/2015 vom 15. Dezember 2015
E. 1.2.1; A‒5664/2014 E. 8.5.1, je m.H.). Der Umstand, dass allenfalls
zahlreiche Personen besonders berührt sein können, ist für sich allein kein
Grund, diesen die Parteistellung abzusprechen. Trotzdem soll der Kreis der
Personen mit Parteistellung nicht derart weit gezogen werden, dass da-
durch die Verwaltungstätigkeit ausserordentlich erschwert würde (Urteil
des BGer 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.4; Urteil des BVGer
A‒1703/2016 vom 29. September 2016 E. 6.4.6; je m.H.).
4.3 Wird einem Anzeiger Parteistellung eingeräumt, nähert sich das
Aufsichtsverfahren einem ordentlichen Verwaltungsverfahren an. Die
Aufsichtsbehörde dürfte in einem solchen Fall verpflichtet sein, mittels
Verfügung über die Aufsichtsbeschwerde/-anzeige zu entscheiden (vgl.
Urteile A‒3434/2015 E. 1.2.1; A‒5664/2014 E. 8.5.1; MARANTELLI/
HUBER, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG],
2. Aufl. 2016, Art. 6 N. 60). Selbst wenn die allgemeinen Voraussetzungen
erfüllt sind, sind Anzeiger gemäss Rechtsprechung schliesslich nur dann
zur Beschwerdeerhebung befugt, wenn die Vorinstanz zur Ausübung der
Aufsicht verpflichtet ist (vgl. BGE 135 II 145 E. 6.1; Urteil A‒3434/2015
E. 1.2.1; BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesge-
richtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 89 N. 27).
5. Gemäss Art. 3 Abs. 2 LFG (SR 748.0) kommt dem BAZL die un-
mittelbare Aufsichtskompetenz über die zivile Luftfahrt auf dem Gebiet
der Schweiz zu. Das BAZL überwacht bei den Infrastrukturanlagen der
Luftfahrt die Einhaltung der luftfahrtspezifischen, der betrieblichen und
der baupolizeilichen Anforderungen sowie der Anforderungen des Um-
weltschutzes oder lässt sie durch Dritte überwachen. Es führt die erforder-
lichen Kontrollen durch oder lässt sie durch Dritte durchführen. Es trifft
die notwendigen Massnahmen zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstel-
lung des rechtmässigen Zustandes (Art. 3b VIL). Zudem kann das BAZL
gestützt auf Art. 26 VIL zur Anpassung an den rechtmässigen Zustand Än-
derungen des Betriebsreglements verfügen, wenn veränderte rechtliche
oder tatsächliche Verhältnisse dies erfordern (vgl. zum Ganzen BGE 129
II 331 E. 3.1; 128 II 292 E. 7; BVGE 2011/19 E. 45.5; Urteile des BVGer
A‒2669/2016 vom 22. August 2016 E. 6.1; A‒3339/2015 vom 22. August
2016 E. 5.6; A‒5661/2015 vom 26. Juli 2016 E. 4; A‒6496/2013 vom
19. März 2015 E. 2.3.2).
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Die Aufsichtspflicht der Vorinstanz ist daher ohne Weiteres zu bejahen. Zu
prüfen ist nachfolgend, ob die übrigen der zuvor dargelegten Voraus-
setzungen erfüllt sind.
6. Nach der Systematik des VwVG sind Parteistellung und Be-
schwerdebefugnis aufeinander abgestimmt: Art. 6 VwVG umschreibt den
Parteibegriff offen und knüpft über den Verweis auf die Beschwerde-
befugnis nach Art. 48 VwVG an das Rechtsschutzinteresse an. Daraus
folgt, dass über den Kreis der beschwerdeberechtigten Personen mittelbar
auch die Parteien im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren umschrieben
werden. Zu den Parteien zählen damit neben den materiellen Verfügungs-
adressaten auch Dritte, die in einem besonders engen, spezifischen Ver-
hältnis zum Verfügungsgegenstand stehen und deren Situation durch den
Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden kann (vgl.
BGE 139 II 328 E. 4.1; 139 II 279 2.2; Urteil des BGer 2C_888/2015 vom
23. Mai 2016 E. 2.2; Urteil A‒1703/2016 E. 6.1, je m.H.).
7.
7.1 Im Bereich von Flughäfen ist ganz generell anerkannt, dass ‒ ein
unmittelbares Berührtsein vorausgesetzt ‒ ein sehr weiter Kreis von Be-
troffenen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass bereits eine
Popularbeschwerde vorliegt. Für die Umschreibung des Kreises der zur
Beschwerdeführung befugten Personen ist es unerheblich, ob die Lärm-
grenzwerte überschritten sind oder nicht. So können Anwohnerinnen und
Anwohner aus dem Lärmeinflussbereich des Flughafens Beschwerde füh-
ren. Ebenso können flughafennahe Gemeinwesen, Kantone oder Gemein-
den, die sich für den Schutz ihrer Bevölkerung vor Lärm einsetzen, be-
schwerdebefugt sein. Das Beschwerderecht steht auch Vereinigungen und
Organisationen zu, welche die Voraussetzungen für die egoistische Ver-
bandsbeschwerde erfüllen (vgl. zum Ganzen BGE 104 Ib 307 E. 3b;
BVGE 2008/18 E. 2.2; Urteile des BVGer A‒3339/2015 E. 1.3.1.1;
A‒7248/2014 vom 27. Juni 2016 E. 1.2.2; A‒1936/2006 vom 10. Dezem-
ber 2009 E. 3.1, nicht publ. in: BVGE 2011/19).
7.2 Der Beschwerdeführer ersuchte die Vorinstanz um die Ergreifung
aufsichtsrechtlicher Massnahmen zur Einhaltung der Nachtflugordnung
am Flughafen Zürich. Die flughafennahen Gemeinden sind von den Lärm-
immissionen und damit auch von der Einhaltung der Nachtflugordnung
stärker als die Allgemeinheit berührt. Der sbfz besteht vorwiegend aus An-
liegergemeinden, die sich zu einem Verein zusammengeschlossen haben
mit dem statutarischen Zweck, die Bevölkerung vor unzumutbarem Flug-
lärm und anderen durch den Flugbetrieb verursachten Immissionen zu
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schützen, die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten und die Interessen
und Rechte der Betroffenen zu wahren (vgl. § 2 der Statuten). Die Legi-
timation von Gemeinden wird praxisgemäss bejaht, wenn es diesen um
spezifische öffentliche Anliegen wie vorliegend den Schutz der Einwohner
vor Immissionen geht. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin
erfüllt der Beschwerdeführer die Voraussetzungen der egoistischen Ver-
bandsbeschwerde (vgl. Urteile des BVGer A‒769/2013 vom 30. Oktober
2013 E. 2.6.2.4; A‒1899/2006 vom 11. Februar 2010 E. 2.4; A‒1936/2006
E. 3.2, nicht publ. in: BVGE 2011/19).
7.3 In Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtsprechung ist somit
festzuhalten, dass der Beschwerdeführer in einer besonderen, beachtens-
werten, nahen Beziehung zur Streitsache steht. Zu klären bleibt, ob er im
aufsichtsrechtlichen Verfahren der Vorinstanz zumindest glaubhaft ma-
chen konnte, dass er über ein eigenes schutzwürdiges Interesse für eine
Parteistellung verfügt.
8.
8.1 Mit Blick auf den Verfahrensgegenstand ist zunächst festzuhal-
ten, dass der Beschwerdeführer von der Vorinstanz die rechtskonforme
Durchsetzung des rechtskräftig genehmigten vBR und nicht dessen Än-
derung einfordert. In seiner Eingabe vom 22. April 2015 führte er substan-
ziiert aus, weshalb er der Auffassung sei, die Beschwerdegegnerin verletze
systematisch die Vorgaben des vBR zu den Betriebszeiten und weshalb
ihm ein schutzwürdiges Interesse an einem aufsichtsrechtlichen Einschrei-
ten der Vorinstanz zukomme. Diese Ausführungen boten ausreichend An-
lass für die Aufsichtsbehörde, sich mit der Sache zu befassen. Die Vorin-
stanz hat daher zu Recht ein aufsichtsrechtliches Verfahren eröffnet und
die Vollzugspraxis der Beschwerdegegnerin einer Überprüfung unter-
zogen. Das Gesuch des Beschwerdeführers vom 22. April 2015 erschöpfte
sich dabei jedoch nicht allein in typisch aufsichtsrechtliche Belange. Viel-
mehr forderte er die Vorinstanz auf, konkrete Massnahmen zu ergreifen,
um die Beschwerdegegnerin zu einer Änderung der Vollzugspraxis an-
zuhalten. Wäre die Vorinstanz der Auffassung des Beschwerdeführers
gefolgt, hätte dies zu einer Änderung des künftigen Flugplans geführt und
damit zu einer Reduktion der nächtlichen Fluglärmbelastung für die An-
liegergemeinden des Flughafens. Es kommt dem Beschwerdeführer, der
bereits im Rechtsmittelverfahren betreffend Genehmigung vBR Verfah-
renspartei war, ein eigenes schutzwürdiges Interesse zu, dass die rechts-
kräftig genehmigten Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung gegen
Verfahrensrecht. Rechte der Parteien 2016/20


BVGE / ATAF / DTAF 317

Fluglärm und zur Sanierung des Flughafens in der Praxis von der Be-
schwerdegegnerin nicht umgangen werden. Eine andere Möglichkeit, sein
Begehren auf korrekten Vollzug des vBR rechtlich durchzusetzen, hat die
Vorinstanz ihm nicht aufgezeigt. Auch kann im vorliegenden Fall nicht
gesagt werden, dass das aufsichtsrechtliche Verfahren durch die Gewäh-
rung der Parteistellung übermässig erschwert worden wäre. Denn wie auf-
zuzeigen sein wird (…), hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zwar
die Parteistellung ausdrücklich aberkannt, ihn im Aufsichtsverfahren aber
faktisch wie eine Partei behandelt.
8.2 Im Rahmen einer Gesamtbetrachtung und aufgrund der konkreten
Umstände des Einzelfalls ist deshalb ein schutzwürdiges Interesse des Be-
schwerdeführers an einer Parteistellung zu bejahen.
9. Es ergibt sich somit, dass der Anspruch des Beschwerdeführers
auf Parteistellung im aufsichtsrechtlichen Verfahren begründet ist und er
dies in seiner Eingabe vom 22. April 2015 auch glaubhaft machen konnte.
Entsprechend hätte die Vorinstanz dem gestellten Antrag auf Erlass einer
anfechtbaren Verfügung nachkommen müssen. Die Beschwerde ist somit
gutzuheissen, soweit eine Rechtsverweigerung gerügt wird.
10.
10.1 Heisst das Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsverweigerungs-
oder Rechtsverzögerungsbeschwerde gut, weist es die Sache mit verbind-
lichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine
andere Möglichkeit, den rechtmässigen Zustand herzustellen, gibt es
grundsätzlich nicht; insbesondere darf das Gericht grundsätzlich nicht an-
stelle der das Recht verweigernden Behörde entscheiden, würden dadurch
doch der Instanzenzug verkürzt und allenfalls weitere Rechte der am Ver-
fahren Beteiligten verletzt. Ausnahmsweise kann allerdings in der Sache
entschieden werden, wenn prozessuale Leerläufe vermieden werden sollen
oder die Feststellung der Rechtsverweigerung zur Wiedergutmachung
nicht genügt und weitere Anordnungen zu treffen sind (vgl. BVGE 2009/1
E. 4 [bestätigt durch: Urteil des BGer 1C_108/2008 vom 3. März 2009
E. 1.3]; Urteile des BVGer A–4862/2014 E. 5; E–4168/2013 vom 13. Feb-
ruar 2014 E. 3; A–36/2013 vom 7. August 2013 E. 3.1.4 f. und
A‒6437/2008 vom 16. Februar 2009 E. 2.2; MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, a.a.O., Rz. 5.25, KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1312).
10.2 Vorliegend gilt es zu beachten, dass die Vorinstanz im Rahmen
des von ihr durchgeführten aufsichtsrechtlichen Verfahrens die Rügen des
Beschwerdeführers materiell geprüft hat. Des Weiteren hat sie sowohl dem
2016/20 Verfahrensrecht. Rechte der Parteien


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Beschwerdeführer als auch der Beschwerdegegnerin das rechtliche Gehör
gewährt und ihnen Gelegenheit gegeben, sich zur Streitsache materiell zu
äussern. Das hier strittige Antwortschreiben der Vorinstanz vom 12. Feb-
ruar 2016 enthält sodann eine eingehende Begründung, in der sie sich mit
dem Gesuch des Beschwerdeführers inhaltlich auseinandersetzt und es im
Ergebnis als unbegründet erachtet. Es kommt insofern einem materiellen
Entscheid gleich. Auch im Rahmen des Schriftenwechsels vor Bundesver-
waltungsgericht äusserten sich die Verfahrensbeteiligten umfassend zur
Streitsache. Bei diesen besonderen Voraussetzungen erscheint eine Rück-
weisung der Sache an die Vorinstanz zum Erlass einer formellen
Verfügung als nicht zweckmässig. Eine Rückweisung würde sich vollum-
fänglich in einem Verfahrensleerlauf erschöpfen, was unter prozessökono-
mischen Gesichtspunkten als nicht vertretbar erscheint. Nach dem Ge-
sagten ist daher ausnahmsweise auf eine Rückweisung zu verzichten und
nachfolgend zu prüfen, ob die Vorbringen des Beschwerdeführers mate-
riell begründet sind.
Ein solches Vorgehen geht auch nicht über die Rechtsbegehren des Be-
schwerdeführers hinaus. Denn trotz der Rüge der Rechtsverweigerung be-
antragt der Beschwerdeführer in seinem Hauptbegehren zusätzlich eine
materielle Prüfung durch das Bundesverwaltungsgericht. In den Schluss-
bemerkungen vom 11. August 2016 hält der Beschwerdeführer daran fest,
es sei auf eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Beurteilung und zur
erneuten Gewährung des rechtlichen Gehörs zu verzichten. Dies würde
nur zu einer weiteren Verzögerung führen, was der betroffenen Bevölke-
rung nicht zuzumuten sei. Anders als der Beschwerdeführer spricht sich
zwar die Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort ausdrücklich
gegen einen reformatorischen Entscheid in der Sache aus, dies mit Blick
auf das der Vorinstanz zustehende Ermessen und eine nachteilige Verkür-
zung des Instanzenzuges. Da aber die Rügen des Beschwerdeführers – wie
noch zu sehen sein wird – sich ohnehin als unbegründet erweisen, kommen
die von der Beschwerdegegnerin erhobenen Einwände vorliegend nicht
zum Tragen und können deshalb unberücksichtigt bleiben.