BVGE 2016/24 - Abteilung I - CO2-Abgabe - CO2-Abgabe. Abgabeerhöhung per 1. Januar 2014...

Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 377

24
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. X. AG gegen Oberzolldirektion
A‒3874/2014 vom 21. Oktober 2015
CO2-Abgabe. Abgabeerhöhung per 1. Januar 2014. Zweck der Ab-
gabe. Zwischenziele. Statistische Grundsätze.
Art. 1 Abs. 1, Art. 29 Abs. 2 Satz 2 und Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-
Gesetz. Art. 94 Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung.
1. Die Schweiz hat sich international zur Reduktion von Treibhaus-
gasen verpflichtet (insb. mit dem sog. Kyoto-Protokoll; E. 2.2).
Zweck der CO2-Abgabe ist es, die Treibhausgasemissionen zu ver-
mindern (E. 2.2.2). Konkret sind die Treibhausgasemissionen im
Inland bis zum Jahr 2020 gegenüber dem Jahr 1990 um 20 % zu
senken (E. 2.2.3).
2. Der Bundesrat kann sektorielle Zwischenziele für den CO2-Aus-
stoss aus Brennstoffen festlegen. Weiter kann er die CO2-Abgabe
erhöhen, falls diese Zwischenziele nicht erreicht werden (E. 2.2.3
und 3.1.2). Es liegt diesbezüglich eine gültige Gesetzesdelegation
vor (E. 2.3 und 3.1, insb. 3.1.5). Betreffend Erhöhung der Abgabe
ist in der Verordnung keine ungültige Rückwirkung vorgesehen,
sondern nur eine zulässige Rückanknüpfung (E. 2.4 und 3.2).
3. Die im vorliegenden Verfahren relevanten Statistiken, die zur Be-
antwortung der Frage dienen, ob das Zwischenziel erreicht wurde,
entsprechen den statistischen Grundsätzen (E. 2.5.1 ff. und 4).
Taxe sur le CO2. Augmentation de la redevance au 1er janvier 2014.
But de la taxe. Objectifs intermédiaires. Principes statistiques.
Art. 1 al. 1, art. 29 al. 2, 2e phrase et art. 3 al. 1 2e phrase loi sur le
CO2. Art. 94 al. 1 let. a ordonnance sur le CO2.
1. La Suisse s'est engagée au niveau international en faveur de la
lutte contre les gaz à effet de serre (notamment en signant le
Protocole de Kyoto; consid. 2.2). La taxe sur le CO2 a pour but de
diminuer les émissions de ces gaz (consid. 2.2.2). Il s'agit, concrè-
tement, de réduire d'ici à 2020 les émissions de gaz à effet de serre
provenant de Suisse de 20 % par rapport à 1990 (consid. 2.2.3).
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2. Le Conseil fédéral peut fixer des objectifs sectoriels intermédiaires
pour les émissions de CO2 liées aux combustibles. Il peut égale-
ment relever la taxe sur le CO2 si ces objectifs intermédiaires ne
sont pas atteints (consid. 2.2.3 et 3.1.2). Il existe à ce titre une
délégation législative valable (consid. 2.3 et 3.1, notamment 3.1.5).
Le système prévu par l'ordonnance au sujet de l'augmentation de
la taxe ne constitue pas un cas de rétroactivité prohibée mais
uniquement une forme admissible de rétroactivité improprement
dite (consid. 2.4 et 3.2).
3. Les statistiques utilisées en l'espèce pour déterminer dans quelle
mesure l'objectif intermédiaire a été atteint sont conformes aux
principes de la statistique (consid. 2.5.1 ss et 4).
Tassa sul CO2. Aumento della tassa dal 1° gennaio 2014. Scopo della
tassa. Obiettivi intermedi. Principi statistici.
Art. 1 cpv. 1, art. 29 cpv. 2 secondo periodo e art. 3 cpv. 1 secondo
periodo legge sul CO2. Art. 94 cpv. 1 lett. a ordinanza sul CO2.
1. La Svizzera si è impegnata a livello internazionale (in particolare
con il Protocollo di Kyoto) a ridurre le emissioni di gas serra
(consid. 2.2). Lo scopo della tassa sul CO2 consiste nel ridurre le
emissioni di gas serra (consid. 2.2.2). In concreto, entro il 2020 le
emissioni di gas serra in Svizzera devono essere ridotte del 20 %
rispetto al 1990 (consid. 2.2.3).
2. Il Consiglio federale può stabilire obiettivi intermedi settoriali per
le emissioni di CO2 generate dai carburanti. Se gli obiettivi
intermedi definiti non vengono raggiunti, può inoltre aumentare
la tassa sul CO2 (consid. 2.2.3 e 3.1.2). Al riguardo è prevista una
valida delega legislativa (consid. 2.3 e 3.1, in particolare 3.1.5). Per
l'aumento della tassa l'ordinanza non prevede un'inammissibile
retroattività, bensì semplicemente una forma ammissibile di retro-
attività impropria (consid. 2.4 e 3.2).
3. Le statistiche rilevanti nell'ambito del presente procedimento, utili
a determinare se l'obiettivo intermedio sia stato raggiunto, sono
conformi ai principi statistici (consid. 2.5.1 segg. e 4).

Die X. AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) meldete am 4. Februar
2014 für die Steuerperiode Januar 2014 verschiedene der CO2-Abgabe
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unterliegende Produkte als in den steuerrechtlich freien Verkehr überführt
an. Die elektronische Steueranmeldung wurde als verbindlich angenom-
men.
Mit Eingabe vom 6. März 2014 erhob die Beschwerdeführerin gegen die
Steueranmeldung/Veranlagungsverfügung Einsprache. Sie beantragte, die
Verfügung der Oberzolldirektion (nachfolgend: Vorinstanz) sei aufzuhe-
ben, soweit sie auf dem per 1. Januar 2014 in Kraft getretenen erhöhten
Abgabesatz von Fr. 60.‒ pro Tonne CO2 beruhe, und es sei die Abgabe auf
den Betrag zu reduzieren, der sich bei Anwendung des vor dem 1. Januar
2014 gültig gewesenen Abgabesatzes von Fr. 36.‒ pro Tonne ergebe.
Die Vorinstanz wies die Einsprache mit Entscheid vom 6. Juni 2014 ab.
Dagegen erhob die Beschwerdeführerin am 10. Juli 2014 Beschwerde.
Das Bundesverwaltungsgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf
eintritt.
[Das Bundesgericht bestätigt diesen Entscheid mit Urteil vom 15. Sep-
tember 2016 (2C_1065/2015).]
Aus den Erwägungen:
1.7 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet (…) grundsätzlich
mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfü-
gung auf Rechtsverletzungen ‒ einschliesslich unrichtiger oder unvollstän-
diger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehlern
bei der Ermessensausübung ‒ sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt es sich allerdings eine gewisse
Zurückhaltung und greift nicht in den Beurteilungsspielraum der rechtsan-
wendenden Behörde ein, wenn diese ‒ wie vorliegend die Vorinstanz ‒ den
örtlichen, technischen und persönlichen Verhältnissen näher steht als die
Beschwerdeinstanz. Es hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigie-
ren, muss aber der Vorinstanz die Wahl zwischen mehreren sachgerechten
Lösungen überlassen. Wenn es um die Beurteilung ausgesprochener Spe-
zialfragen geht, in denen die Vorinstanz über besonderes Fachwissen ver-
fügt, weicht das Bundesverwaltungsgericht nicht ohne Not von der Auffas-
sung der Vorinstanz ab. Dies gilt jedenfalls für den Fall, dass Letztere die
für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforder-
lichen Abklärungen getroffen hat (Urteile des BVGer A‒173/2015 vom
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8. Juni 2015 E. 2.2; A‒670/2015 vom 22. Mai 2015 E. 2.2; A‒5411/2012
vom 5. Mai 2015 E. 2.2.1; A‒1586/2013 vom 23. Juli 2014 E. 2.3;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.154 ff., insb. 2.155a und 2.157).
1.8‒2.1 (…)
2.2 Die Schweiz hat sich international zur Reduktion von Treibhaus-
gasen verpflichtet. Die beiden wichtigsten völkerrechtlichen Vereinbarun-
gen in diesem Zusammenhang sind das Rahmenübereinkommen vom
9. Mai 1992 der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (SR 0.814.01,
nachfolgend: Rahmenübereinkommen) und das Protokoll von Kyoto vom
11. Dezember 1997 zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen
über Klimaänderungen (SR 0.814.011, nachfolgend: Kyoto-Protokoll).
Bei der Umsetzung der sogenannten Kyoto-Mechanismen sind internatio-
nale und nationale Rahmenbedingungen zu beachten. Die internationalen
Rahmenbedingungen werden in erster Linie durch die Vertragsstaaten-
konferenz zur Klimakonvention und zum Kyoto-Protokoll vorgegeben.
Auf nationaler Ebene stellt das Bundesgesetz vom 23. Dezember 2011
über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz, SR 641.71) den
gesetzlichen Rahmen dar. Hauptpfeiler sind die explizit formulierten
Emissionsreduktionsziele und die freiwilligen Vereinbarungen sowie die
CO2-Abgabe (ITEN/MAUCH/BRODMANN, Flexible Mechanismen des
Kyoto-Protokolls, Umwelt-Materialien Nr. 125, 2000, S. 10).
2.2.1 Gemäss Art. 29 CO2-Gesetz erhebt der Bund eine CO2-Abgabe
auf der Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen. Brenn-
stoffe sind dabei definiert als fossile Energieträger, die zur Gewinnung von
Wärme, zur Erzeugung von Licht, in thermischen Anlagen zur Strompro-
duktion oder für den Betrieb von Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen ver-
wendet werden (Art. 2 Abs. 1 CO2-Gesetz). Demgegenüber handelt es sich
bei Treibstoffen um fossile Energieträger, die in Verbrennungsmotoren zur
Krafterzeugung eingesetzt werden (Art. 2 Abs. 2 CO2-Gesetz). Im alten
Gesetz (Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über die Reduktion der CO2-
Emissionen [aCO2-Gesetz, AS 2000 979]) war noch vorgesehen, dass der
Bundesrat eine CO2-Abgabe einführe, wenn das in Art. 2 aCO2-Gesetz
vorgesehene Reduktionsziel mittels der in Art. 3 Abs. 1 dieses Gesetzes
genannten Massnahmen nicht erreicht werde (Art. 6 Abs. 1 aCO2-Gesetz).
Die CO2-Abgabe war per 1. Januar 2008 eingeführt worden (Art. 1 i.V.m.
Art. 34 der [damals geltenden] Verordnung vom 8. Juni 2007 über die
CO2-Abgabe [AS 2007 2915]).
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2.2.2 Zweck der CO2-Abgabe ist es, die Treibhausgasemissionen, ins-
besondere die CO2-Emissionen, die auf die energetische Nutzung fossiler
Energieträger (Brenn- und Treibstoffe) zurückzuführen sind, zu vermin-
dern. Damit soll ein Beitrag dazu geleistet werden, den globalen Tempe-
raturanstieg auf weniger als 2 Grad Celsius zu beschränken (vgl. Art. 1
Abs. 1 CO2-Gesetz). Das Reduktionsziel wird in Art. 3 CO2-Gesetz kon-
kretisiert. Bis zum Jahr 2020 sind die Treibhausgasemissionen im Inland
gegenüber 1990 um 20 % zu vermindern (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 CO2-Ge-
setz). Die Massnahmen, mittels welcher dieses Ziel (und allfällige, im vor-
liegenden Zusammenhang nicht interessierende weitere Ziele) in erster
Linie erreicht werden soll, sind in den Kap. 2‒5 des CO2-Gesetzes be-
schrieben (Art. 4 Abs. 1 CO2-Gesetz). Die CO2-Abgabe gehört dazu
(E. 2.2.1).
2.2.3 Das CO2-Gesetz erteilt dem Bundesrat bestimmte Kompetenzen
zu weitergehenden Regelungen. So kann der Bundesrat auf dem Weg, eine
Verminderung der Treibhausgase bis 2020 um 20 % gegenüber dem Stand
von 1990 zu erreichen (E. 2.2.2), sektorielle Zwischenziele festlegen
(Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz). In Art. 3 Abs. 1 der (seit dem 1. Januar
2013 geltenden) Verordnung vom 30. November 2012 über die Reduktion
der CO2-Emissionen (CO2-Verordnung, SR 641.711) hat der Bundesrat
solche Zwischenziele für die Sektoren « Gebäude », « Verkehr » und « In-
dustrie » festgelegt. Weiter kann er die CO2-Abgabe, welche ursprünglich
Fr. 36.‒ pro Tonne CO2 betrug (Art. 29 Abs. 2 Satz 1 CO2-Gesetz), auf
höchstens Fr. 120.‒ erhöhen, falls die gemäss Art. 3 CO2-Gesetz für
Brennstoffe festgelegten Zwischenziele nicht erreicht werden (Art. 29
Abs. 2 Satz 2 CO2-Gesetz).
2.2.4 Der Bundesrat hat in der CO2-Verordnung bestimmt, dass der Ab-
gabesatz für die CO2-Abgabe ab dem 1. Januar 2014 auf Fr. 60.‒ je Tonne
CO2 erhöht wird, falls die CO2-Emissionen aus Brennstoffen im Jahr 2012
mehr als 79 % der Emissionen des Jahres 1990 betrugen (Art. 94 Abs. 1
Bst. a CO2-Verordnung).
Die Fragen, ob der Bundesrat zu einer solchen Regelung befugt war und
ob die Erhöhung gerechtfertigt war, sind Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens. Darauf wird weiter unten eingegangen (E. 3 und 4).
2.3
2.3.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Werden Recht-
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setzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber über-
tragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt
damit im formellen Gesetz die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertre-
tenden Verordnungen. Die Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie
(1) nicht durch die Verfassung ausgeschlossen ist, (2) in einem Gesetz im
formellen Sinn enthalten ist, (3) sich auf ein bestimmtes, genau umschrie-
benes Sachgebiet beschränkt und (4) die Grundzüge der delegierten Ma-
terie, das heisst die wichtigen Regelungen, im delegierenden Gesetz selbst
enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 und 2 BV; BGE 137 II 409 E. 6.4; 130 I 26
E. 5.1; 128 I 113 E. 3c; Urteile des BVGer A‒5254/2014 vom 24. Juli
2015 E. 2.5 f.; A‒1107/2013 vom 3. Juni 2015 E. 6.1; A‒2901/2014 vom
21. Mai 2015 E. 4.1; A‒2842/2010 und A‒2844/2010 je vom 20. März
2013 E. 4.5.1).
2.3.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann auf Beschwerde hin vorfra-
geweise Verordnungen des Bundesrats auf ihre Gesetz- und Verfassungs-
mässigkeit prüfen (konkrete Normenkontrolle). Der Umfang der Kogni-
tionsbefugnis hängt dabei davon ab, ob es sich um eine unselbstständige
oder aber um eine selbstständige Verordnung handelt (MOSER/BEUSCH/
KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.177). Bei unselbstständigen Bundesratsver-
ordnungen, die sich ‒ wie hier ‒ auf eine gesetzliche Delegation stützen,
prüft das Bundesverwaltungsgericht, ob sich der Bundesrat an die Grenzen
der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das
Gesetz ihn nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen beziehungs-
weise seine Regelung nicht lediglich eine bereits im Gesetzesrecht ange-
legte Verfassungswidrigkeit übernimmt, beurteilt es auch deren Verfas-
sungsmässigkeit. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation
ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verord-
nungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das
Bundesverwaltungsgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein
Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen, sondern hat sich
auf die Kontrolle zu beschränken, ob dessen Regelung den Rahmen der
ihm im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus
anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. Dabei kann es na-
mentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte
Gründe stützt oder Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos
ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in
den tatsächlichen Verhältnissen fehlt, oder Unterscheidungen unterlässt,
die richtigerweise hätten getroffen werden sollen. Für die Zweckmässig-
keit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung;
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es ist nicht Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts, sich zu deren wirt-
schaftlicher oder politischer Sachgerechtigkeit zu äussern (vgl. statt vieler:
BGE 141 II 169 E. 3.4; 140 II 194 E. 5.8; 136 II 337 E. 5.1, je m.H.; Urteile
A‒1107/2013 E. 6.1; A‒2901/2014 E. 4.2).
2.4 In Rechtsprechung und Lehre wird zwischen echter und unechter
Rückwirkung unterschieden. Unter der grundsätzlich unzulässigen be-
ziehungsweise nur unter strengen Voraussetzungen verfassungsrechtlich
erlaubten echten Rückwirkung wird die Anwendung neuen Rechts auf
einen Sachverhalt verstanden, der sich unter altem Recht abschliessend
verwirklicht hat (BGE 138 I 189 E. 3.4; 122 V 405 E. 3b/aa; vgl. HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010,
N. 329 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 4. Aufl. 2014, § 24 N. 23).
Von dieser echten Rückwirkung zu unterscheiden ist die unechte Rück-
wirkung. Eine Variante der letzteren ist die sogenannte Rückanknüpfung.
Bei ihr findet das neue Recht nur für die Zeit nach seinem Inkrafttreten
Anwendung, stellt dabei aber in einzelnen Belangen auf Sachverhalte ab,
die bereits vor Inkrafttreten vorlagen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., N. 341). Eine solche Anknüpfung ist grundsätzlich zulässig, sofern
ihr nicht wohlerworbene Rechte beziehungsweise der Grundsatz des Ver-
trauensschutzes entgegenstehen (Art. 9 BV; vgl. BGE 138 III 659 E. 3.3;
133 II 97 E. 4.1; 126 V 134 E. 4a; Urteile des BVGer A‒5161/2013 vom
7. April 2015 E. 6.4.1; A‒6142/2012 vom 4. Februar 2014 E. 2.2;
B‒2194/2012 vom 2. November 2012 E. 10.2.2). Das Vertrauensschutz-
prinzip (vgl. Art. 9 BV) kann dann angerufen werden, wenn ein Privater
durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in
seinen gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Disposi-
tionen getroffen wird und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue
Rechtslage hat, sodass er unter Umständen einen Anspruch auf eine ange-
messene Übergangsregelung hat (vgl. Urteile des BVGer A‒6072/2013
vom 4. Juni 2015 E. 2.3; A‒6142/2012 E. 2.2; A‒6181/2009 vom 3. Feb-
ruar 2011 E. 5.5.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 342 und
N. 642; zurückhaltender: TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24
N. 14).
2.5 (…)
2.5.1
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2.5.1.1 Die Gesamtenergiestatistik der Schweiz (nachfolgend: GEST)
wird ‒ wie die Statistiken des Bundes überhaupt ‒ aufgrund des Bundes-
statistikgesetzes vom 9. Oktober 1992 (BStatG, SR 431.01) und den dazu-
gehörigen Verordnungen sowie nationalen und internationalen Verhaltens-
kodizes erhoben. Die GEST ist in der Statistikerhebungsverordnung vom
30. Juni 1993 (SR 431.012.1) in Ziff. 167 des Anhangs (« Liste der statisti-
schen Erhebungen ») ausdrücklich genannt. Erhebungsorgan ist das Bun-
desamt für Energie (BFE). Als Erhebungsgegenstand sind angegeben:
« Produktion, Verbrauch, Ein- und Ausfuhr von Erdöl, Elektrizität, Erdgas,
Kohle, Fernwärme und industriellen Abfällen; Produktion von Elektrizität
und Wärme aus neuen erneuerbaren Energien mittels statistischen Erhe-
bungen in den Bereichen Energieholz, Sonne, Biogas, Klärgas, Deponie-
gas, Wind, Wärmepumpen, Kehrichtverbrennung, Spezialfeuerungen; An-
zahl, Verkäufe und installierte Leistung der Energieanlagen erneuerbarer
Energien. Ausgaben der Endverbraucher, andere energierelevante Wirt-
schaftsdaten. » Es handelt sich dabei um eine sogenannte Synthesesta-
tistik, die auf einer grossen Zahl von Teilstatistiken und -auswertungen
basiert. Befragt werden « Fernheizwerke, Unternehmen des 2. und 3. Sek-
tors, Haushalte, Betreiber/innen von Anlagen in den Bereichen Energie-
holz, Sonnenenergie, Biogas, Kehrichtverbrennung und Wärmepumpen ».
Bei der Durchführung wirken Befragungsinstitute und Fachverbände mit.
2.5.1.2 Das Treibhausgasinventar wird in der Statistikerhebungsverord-
nung in Ziff. 117 des Anhangs genannt (vgl. auch Art. 7 Ziff. 1 Kyoto-
Protokoll; Art. 4 Ziff. 1 Bst. a i.V.m. Art. 12 Ziff. 1 Bst. a Rahmenüberein-
kommen). Es wird vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) erhoben (vgl.
auch Art. 131 Abs. 1 CO2-Verordnung). Es handelt sich dabei um eine
abgeleitete Statistik, der unter anderem die GEST zugrunde liegt. Unter
anderem sind die Emissionen von Kohlendioxid (CO2) Erhebungsgegen-
stand. In Ziff. 117 des Anhangs zur Statistikerhebungsverordnung wird
auch festgehalten, dass die Erhebungen auf den Richtlinien des Intergo-
vernmental Panel on Climate Change (IPCC) und der United Nations
Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) basieren.
2.5.1.3 Die CO2-Statistik wird aufgrund des Treibhausgasinventars er-
stellt. Die für ihre Erstellung benötigten Angaben sind nämlich im Treib-
hausgasinventar enthalten. Das BAFU berechnet gestützt auf das Treib-
hausgasinventar, ob das Reduktionsziel nach Art. 3 CO2-Gesetz erreicht
wurde (Art. 131 Abs. 2 CO2-Verordnung). Die CO2-Statistik muss die
CO2-Emissionen aus Brenn- und Treibstoffen gemäss Art. 2 CO2-Gesetz
erfassen, wenn sie der Aufgabe, die sie zu erfüllen hat, gerecht werden soll.
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Die fossilen Energieträger, die in die CO2-Statistik einfliessen müssen,
sind in den Anhängen 10 und 11 zur CO2-Verordnung definiert. Dort fin-
den sich deren Zolltarifnummern.
2.5.2 Hier werden nun insbesondere die vorliegend relevanten aner-
kannten Grundsätze der öffentlichen Statistik zusammengefasst wieder-
gegeben. Dabei wird in diesem Abschnitt (E. 2.5.2) auf die rechtlichen
Grundlagen verwiesen. (…)
2.5.2.1 Zweck des BStatG ist unter anderem, dem Bund die statistischen
Grundlagen bereitzustellen, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt
(Art. 1 Bst. a BStatG). Die Bundesstatistik dient denn auch der Vorberei-
tung, Durchführung und Überprüfung von Bundesaufgaben (Art. 3 Abs. 2
Bst. a BStatG). Ein weiterer Zweck besteht darin, die nationale und inter-
nationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Statistik zu fördern (Art. 1
Bst. d BStatG). Art. 3 Abs. 1 des BStatG hält fest, dass die Bundesstatistik
in fachlich unabhängiger Weise repräsentative Ergebnisse über den Zu-
stand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft,
Raum und Umwelt in der Schweiz ermittelt. Die Statistikerhebungsver-
ordnung präzisiert in Art. 3a Abs. 1, dass die Erhebungsorgane bei ihrer
statistischen Tätigkeit die anerkannten Grundsätze der Statistik, nament-
lich die fachliche Unabhängigkeit, die Objektivität und die Geheimhaltung
beachten. Zudem berücksichtigen sie gemäss Art. 3a Abs. 2 Statistikerhe-
bungsverordnung die Standards vorbildlicher Verfahren, namentlich be-
züglich der Datenbearbeitung, der Datensicherheit und des Datenschutzes.
Das Bundesamt für Statistik (BFS) koordiniert die Bundesstatistik und
erstellt einheitliche Grundlagen im Interesse der nationalen und interna-
tionalen Vergleichbarkeit (Art. 10 Abs. 2 BStatG). Es führt in enger Zu-
sammenarbeit mit den Kantonen ein eidgenössisches Gebäude- und Woh-
nungsregister (Art. 10 Abs. 3bis Satz 1 BStatG). Der Bundesrat wird mit
dem Vollzug beauftragt und ausdrücklich ermächtigt, Ausführungsbestim-
mungen zu erlassen (Art. 25 Abs. 1 BStatG). Auch kann er Abkommen
über die internationale Zusammenarbeit abschliessen (Art. 25 Abs. 2
BStatG).
2.5.2.2 Das BStatG spricht sich auch darüber aus, wie die Daten zu veröf-
fentlichen sind: Die wichtigsten statistischen Ergebnisse und Grundlagen
werden in benutzergerechter Form in den Amtssprachen veröffentlicht und
nicht veröffentlichte Ergebnisse auf geeignete Weise zugänglich gemacht
(Art. 18 Abs. 1 BStatG).
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2.5.2.3 Das BStatG enthält indessen keine genauen Vorgaben, wie eine
Statistik zu erstellen ist und auf welchen Grundlagen sie zu beruhen hat.
Der Vorinstanz beziehungsweise den mit der Erstellung der Statistik be-
fassten Einheiten des Bundes kommt daher ein erheblicher Ermessens-
spielraum zu. Das Bundesverwaltungsgericht prüft somit von Amtes we-
gen nur, ob die Statistik vereinbar ist mit den nachfolgend genannten
Standards, beziehungsweise ob Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die
Statistiken diesen nicht entsprechen. Im Übrigen obliegt es der Beschwer-
deführerin, geltend zu machen und nachzuweisen, dass und inwiefern die
Statistiken den Standards nicht zu genügen vermögen (vgl. Urteil des
BVGer A‒267/2015 vom 13. Juli 2015 E. 2.6 zur zurückhaltenden Prü-
fung der Berechnung des Verkehrswertes durch das BVGer).
2.5.2.4 Im Verhaltenskodex für Europäische Statistiken (/bfs/portal/de/index/institutionen/oeffentliche_statistik/ethis
che_prinzipien/eu.html >, abgerufen am 21.10.2015, nachfolgend: Verhal-
tenskodex), welcher integraler Bestandteil des Abkommens vom 26. Ok-
tober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Europäischen Gemeinschaft über die Zusammenarbeit im Bereich der Sta-
tistik (SR 0.431.026.81) ist, und der darauf aufbauenden Charta der Kon-
ferenz der Regionalen Statistischen Ämter der Schweiz (KORSTAT) und
des BFS der öffentlichen Statistik der Schweiz (3. Aufl., 2012, www./bfs/portal/de/index/news/publikationen.html?publicat
ionID=4876 >, abgerufen am 21.10.2015, nachfolgend: Charta) werden
die statistischen Grundsätze konkretisiert.
Der Verhaltenskodex enthält 15 Grundsätze, die jeweils kurz genauer um-
schrieben und mit (hier nicht wiedergegebenen) Indikatoren versehen sind.
Es handelt sich um die folgenden:
Institutioneller Rahmen:
1. Fachliche Unabhängigkeit
2. Mandat zur Datenerhebung
3. Angemessene Ressourcen
4. Verpflichtung zur Qualität
5. Statistische Geheimhaltung
6. Unparteilichkeit und Objektivität
Statistische Prozesse:
7. Solide Methodik
8. Geeignete statistische Verfahren
9. Vermeidung einer übermässigen Belastung der Auskunftgebenden
10. Wirtschaftlichkeit
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 387

Statistische Produkte:
11. Relevanz
12. Genauigkeit und Zuverlässigkeit
13. Aktualität und Pünktlichkeit
14. Kohärenz und Vergleichbarkeit
15. Zugänglichkeit und Klarheit
Die Charta beinhaltet folgende, wiederum mit einer Kurzerklärung und In-
dikatoren versehene Punkte:
I. Öffentliche Information:
1. Auftrag und Relevanz
2. Rechtsgrundlage
3. Öffentliches Gut
4. Transparenz
5. Archivierung
II. Unabhängigkeit
6. Fachliche Unabhängigkeit
7. Unparteilichkeit und Objektivität
8. Verantwortlichkeit
9. Gegendarstellung
III. Persönlichkeits- und Datenschutz
10. Statistikgeheimnis
11. Zweckbindung
IV. Wirtschaftlichkeit
12. Ausreichende Ressourcen
13. Betriebliche Effizienz
14. Verhältnismässigkeit und Optimierung des Aufwandes
V. Qualität
15. Qualitätsstandard
16. Methoden
17. Kohärenz und Vergleichbarkeit
18. Genauigkeit und Zuverlässigkeit
VI. Veröffentlichung
19. Publikationsstandard
20. Zugänglichkeit
21. Pünktlichkeit und Gleichzeitigkeit
22. Aktualität
23. Richtigstellung
2.5.3 (…)
3. Zur Beurteilung des vorliegenden Verfahrens wird nun zuerst auf
die Frage der Kompetenzdelegation (E. 3.1) und danach auf diejenige der
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


388 BVGE / ATAF / DTAF

Rückwirkung beziehungsweise Rückanknüpfung eingegangen (E. 3.2).
Nach einem kurzen Zwischenfazit (E. 3.3) wird schliesslich geprüft, ob es
Hinweise darauf gibt, dass die CO2-Statistik den Standards nicht genügt
(E. 4).
3.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Regelung der Erhöhung
der CO2-Abgabe in der CO2-Verordnung sei nicht rechtmässig. Insbeson-
dere macht sie geltend, es fehle an einer Kompetenzdelegation, aufgrund
derer der Bundesrat Art. 94 CO2-Verordnung habe erlassen dürfen.
Da das Bundesverwaltungsgericht Verordnungen des Bundesrates auf ihre
Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen kann (E. 2.3.2), ist im Folgen-
den auf die diesbezüglichen Vorbringen einzugehen.
3.1.1 In erster Linie ist das Argument zu prüfen, der Bundesrat habe
keine Zwischenziele für Brennstoffe festlegen dürfen, weil die Delega-
tionsnorm von Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz von « sektorielle[n] Zwischen-
ziele[n] » spreche, Brennstoffe aber Energieträger und nicht Sektoren
seien. Weiter ist zu klären, ob gemäss Wortlaut von Art. 29 Abs. 2 CO2-
Gesetz allfällige Zwischenziele für Brennstoffe ‒ wie die Beschwerde-
führerin geltend macht ‒ durch den Gesetzgeber und nicht durch den Bun-
desrat festzusetzen wären.
3.1.2 Der Inhalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Aus-
gangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut, wobei bei Erlassen des Bun-
desrechts die Fassungen in den drei Amtssprachen gleichwertig sind. Ist
der Text nicht ohne Weiteres klar und sind verschiedene Interpretationen
möglich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht wer-
den. Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die
Annahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wieder-
gibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus Sinn
und Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit anderen Ge-
setzesbestimmungen ergeben (BGE 141 V 191 E. 3; 138 V 17 E. 4.2; 137
IV 180 E. 3.4; 130 V 472 E. 6.5.1). Bei der Auslegung sind alle Ausle-
gungselemente zu berücksichtigen (Methodenpluralismus; BGE 140 IV
118 E. 3.3; 138 II 217 E. 4.1; 138 II 440 E. 13; 138 IV 232 E. 3). Es sollen
alle jene Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hin-
blick auf ein vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeu-
gungskraft haben. Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu wählen, die
der Verfassung entspricht (statt vieler: BGE 140 II 495 E. 2.3; 134 II 249
E. 2.3; BVGE 2007/41 E. 4.2; Urteil A‒6072/2013 E. 2.1 mit zahlreichen
Hinweisen; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.180 ff.).
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 389

3.1.2.1 Die Art. 3 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 2 CO2-Gesetz sind zusammen
anzuschauen. Da Art. 29 Abs. 2 CO2-Gesetz auf Art. 3 CO2-Gesetz ver-
weist, ergibt sich der Sinn dieser Bestimmungen nur bei gemeinsamer Be-
trachtung. Nachfolgend (E. 3.1.2.2) ist zuerst auf den Wortlaut des Ge-
setzes einzugehen.
3.1.2.2 Der Begriff « Sektor » in Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz bedeutet so
viel wie « Bereich ». Dies wird bestätigt, wenn die französische und die
italienische Fassung des CO2-Gesetzes ‒ die gleichwertig wie die deutsche
Fassung sind ‒ in die Auslegung einbezogen werden: Auf Deutsch und
Französisch wird in Art. 4 Abs. 2 CO2-Gesetz das Wort « Bereich » bezie-
hungsweise « domaines » und in Art. 3 Abs. 1 das Wort « sektorielle »
beziehungsweise « sectoriels » verwendet, während auf Italienisch einmal
von « settori » und dann von « settoriali » gesprochen wird. In der italieni-
schen Fassung wird also derselbe Wortstamm sowohl für das deutsche
Wort « Bereich » als auch das Wort « Sektor » verwendet. Auch im Duden
werden die Wörter « Bereich » und « Sektor » als Synonyme verwendet
(Duden, Das Synonymwörterbuch, 4. Aufl. 2007, S. 191 [Stichwort « Be-
reich »] und 787 [Stichwort « Sektor »]). Mit dem Begriff « Sektor » ist
folglich einzig ein Teil eines Ganzen gemeint. Das lässt für sich genom-
men aber weder darauf schliessen, was als das « Ganze » angesehen wird,
noch darauf, nach welchen Kriterien dieses « Ganze » unterteilt wird. Nur
der konkrete Zusammenhang kann darüber Aufschluss geben, welches
« Ganze » und welche « Aufteilung » gemeint ist. So kann das « Ganze »
« fossile Energieträger » in die Sektoren/Bereiche « Brennstoffe » und
« Treibstoffe » unterteilt werden. Es spricht auch nichts dagegen, dass im
gleichen Gesetz verschiedene « Ganze » genannt sind. Neben dem soeben
genannten « Ganzen » « fossile Energieträger » bleibt durchaus Raum für
ein weiteres « Ganzes » « CO2-Emittenten », welches dann in « Gebäu-
de », « Verkehr », « Industrie » und allenfalls « Landwirtschaft » aufge-
teilt wird. Zudem wird durch den Wortlaut von Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz
nicht ausgeschlossen, dass gleichzeitig « sektorielle » Zwischenziele für
« Sektoren » mehrerer « Ganzer » festgelegt werden, das heisst sowohl in
Bezug auf das « Ganze » « CO2-Emittenten » als auch auf das « Ganze »
« fossile Energieträger ».
Demnach können im Gegensatz zum Vorbringen der Beschwerdeführerin
auch verschiedene Energieträger als Sektoren angesehen werden. Die Be-
schwerdeführerin macht geltend, dem internationalen Verständnis entspre-
che es, die Sektoren « Gebäude », « Industrie », « Verkehr » und « Land-
wirtschaft » zu benutzen. Allerdings finden sich auch in internationalen
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


390 BVGE / ATAF / DTAF

Dokumenten Aufteilungen nach unterschiedlichen « Sektoren » (vgl.
bspw. Anhang A zum Kyoto-Protokoll). Somit zielt das Argument der Be-
schwerdeführerin ins Leere.
Der Begriff « sektorielle » in Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz steht somit
einem Zwischenziel « Brennstoffe » nicht entgegen (vgl. JULIEN BORLAT,
Les nouvelles mesures de la loi sur le CO2 révisée, Umweltrecht in der
Praxis [URP] 2014 S. 112 ff., 117, der selbstverständlich davon ausgeht,
dass auch Brennstoffe einen Sektor ‒ « secteur des combustibles » ‒ bil-
den; BEATRICE WAGNER PFEIFFER, Rechtliche Aspekte der Reduktion von
Treibhausgasemissionen im Unternehmen, URP 2014 S. 137 ff., 141 f.).
Zum Wortlaut der auszulegenden Artikel ist weiter festzuhalten, dass der
Gesetzgeber in Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO2-Gesetz davon ausgeht, dass ge-
stützt auf Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz Zwischenziele für Brennstoffe
festgelegt wurden oder zumindest ermittelt werden können. Wie gerade
gesehen, spricht dieser Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz nur von sektoriel-
len Zwischenzielen, ohne die Sektoren zu definieren. Der Bundesrat hat
von dieser Kompetenz ‒ sektorielle Zwischenziele festzulegen ‒ zwar in
dem Sinn Gebrauch gemacht, dass er in Art. 3 Abs. 1 CO2-Verordnung
Zwischenziele für die Sektoren « Gebäude », « Verkehr » und « Indus-
trie » festgelegt hat (E. 2.2.3). Dies spricht aber nicht dagegen, dass er
auch für den Sektor « Brennstoffe » Zwischenziele festlegt. Art. 29 Abs. 2
Satz 2 CO2-Gesetz verlangt dies geradezu.
Die Delegationsnorm in Art. 29 Abs. 2 Satz 2 CO2-Gesetz hält klar fest,
dass der Bundesrat den Abgabesatz für die CO2-Abgabe erhöhen kann,
wenn « die gemäss Artikel 3 für Brennstoffe festgelegten Zwischenziele
nicht erreicht werden. » In Art. 3 CO2-Gesetz werden Zwischenziele nur
ein einziges Mal genannt, nämlich in Art. 3 Abs. 1 Satz 2, wo festgehalten
wird, der Bundesrat könne « sektorielle Zwischenziele » festlegen. Der
Verweis in Art. 29 CO2-Gesetz lautet dabei wörtlich « gemäss Artikel 3
[…] festgelegten » und nicht etwa « in Art. 3 genannten ». Damit erweist
sich die Auffassung der Beschwerdeführerin, dass der Gesetzgeber nicht
davon ausgegangen sei, der Bundesrat solle Zwischenziele für Brennstoffe
festlegen, sondern solche Ziele sollten im Gesetz definiert werden, zumin-
dest gestützt auf den Wortlaut des Verweises, als nicht haltbar. Der Wort-
laut « gemäss Artikel 3 […] festgelegten » besagt klar, dass Art. 3 CO2-
Gesetz diese Zwischenziele nicht festlegt, sondern nur die Art und Weise,
wie und von wem die Zwischenziele festzulegen sind. In diesem Artikel
wird ausdrücklich der Bundesrat, nicht der Gesetzgeber, damit beauftragt,
solche (sektoriellen) Zwischenziele festzulegen.
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 391

Insoweit ergibt die Auslegung von Art. 29 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit
Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz somit, dass der Bundesrat berechtigt,
wenn nicht sogar verpflichtet ist, Zwischenziele für Brennstoffe festzu-
setzen.
3.1.2.3 Diese Auslegung wird ‒ wie nun zu zeigen ist ‒ durch die Entste-
hungsgeschichte von Art. 29 CO2-Gesetz gestützt.
Der Entwurf des Bundesrats zur Revision des CO2-Gesetzes hatte im da-
maligen Art. 26 (der dem heutigen Art. 29 weitgehend entspricht) die
Zwischenziele für Brennstoffe direkt festgesetzt (Art. 26 Abs. 2 Satz 2 des
Entwurfs zum CO2-Gesetz [BBl 2009 7525, nachfolgend: E-CO2-Ge-
setz]). Weshalb diese konkreten Zwischenziele durch den Verweis auf die
Zwischenziele gemäss Art. 3 CO2-Gesetz ersetzt wurden, lässt sich den
parlamentarischen Debatten nicht mit letzter Sicherheit entnehmen. Dem
Bundesrat sollte offenbar mehr Flexibilität und eine schnellere Reaktions-
zeit zugestanden werden (vgl. Votum Doris Stump, AB 2010 N 647 f.) und
es sollte ‒ nachdem das Reduktionsziel vom Parlament gegenüber dem
Vorschlag des Bundesrats ambitiöser gestaltet worden war, das Ziel näm-
lich nur mittels Massnahmen im Inland und nicht auch im Ausland erreicht
werden sollte (dazu E. 3.2.2.5) ‒ die « Kohärenz zwischen den Massnah-
men im Brennstoffbereich und dem Klimaziel hergestellt » werden (Votum
Hans Hess zu seinem Antrag, AB 2011 S 142). Zudem wollte das Parla-
ment das Mittel der CO2-Abgabe gemäss Art. 29 CO2-Gesetz mit dem Ziel
der Reduktion der Treibhausgasemissionen gemäss Art. 3 CO2-Gesetz in
Einklang bringen. Nach dem (zumindest impliziten) Willen der Mehrheit
des Parlaments sollte der Bundesrat demnach gestützt auf Art. 3 CO2-Ge-
setz Zwischenziele für Brennstoffe festsetzen.
Ursprünglich sollten auch solche Ziele für Treibstoffe festgesetzt werden.
Diese Ziele wurden aber im Verlauf der parlamentarischen Diskussion fal-
lengelassen. Auch dies macht deutlich, dass sich ‒ wie schon aufgrund des
Wortlauts festgestellt wurde (E. 3.1.2.2) ‒ ein Sektor « Brennstoffe » von
einem Sektor « Treibstoffe » abgrenzen lässt. Der Sektor « Brennstoffe »
ist damit von etwas anderem abgrenzbar und nicht ‒ wie die Beschwerde-
führerin vorbringt ‒ unsinnig. Unsinnig wäre nur, den Sektor « Brennstof-
fe » gegen die Sektoren « Gebäude », « Verkehr » und « Industrie » (Auf-
teilung nach Verursacher) abgrenzen zu wollen. Bei der Aufteilung nach
Brenn- und Treibstoffen handelt es sich um eine Aufteilung nach Energie-
träger und nicht nach Verursacher.
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


392 BVGE / ATAF / DTAF

Schliesslich lässt sich aus den Materialien ‒ wie die Vorinstanz zu Recht
geltend macht ‒ nicht mehr nachvollziehen, weshalb der Ausdruck « sek-
torielle » in Art. 3 CO2-Gesetz eingefügt wurde. Er war im Entwurf des
CO2-Gesetzes noch nicht enthalten (BBl 2009 7525 f.). Erstmals erscheint
er in den Ratsprotokollen als Antrag der Kommission des Nationalrates
(AB 2010 N 607). Wie gesehen, ist das für die vorliegend zu beantwor-
tende Frage aber nicht entscheidend, da auch dieser Wortlaut einem Sektor
« Brennstoffe » und damit einem entsprechenden Zwischenziel nicht ent-
gegensteht (E. 3.1.2.2).
Die Entstehungsgeschichte zeigt klar, dass dem Bundesrat nach dem Wil-
len des Gesetzgebers die Kompetenz zukommt, Zwischenziele für den
Sektor « Brennstoffe » festzulegen. Entgegen der Auffassung der Be-
schwerdeführerin bestehen diese neben den sektoriellen Zwischenzielen
für « Gebäude », « Industrie » und « Verkehr », wie sie in Art. 3 Abs. 1
CO2-Verordnung festgelegt sind.
3.1.2.4 In systematischer Hinsicht ist zu beachten, dass einerseits für den
Entscheid, ob die sektoriellen Zwischenziele im Sinn von Art. 3 Abs. 1
CO2-Verordnung erreicht worden sind, auf das Treibhausgasinventar abge-
stellt wird, andererseits ein Teilbereich eben dieses Treibhausgasinventars
‒ nämlich die CO2-Statistik ‒ Grundlage für den Entscheid ist, ob das Zwi-
schenziel für Brennstoffe erreicht wird. Dieser Umstand spricht nicht
dagegen, dass neben den Sektoren « Gebäude », « Industrie » und « Ver-
kehr » auch ein Sektor « Brennstoffe » besteht. Die für alle Sektoren defi-
nierten Zwischenziele dienen nämlich der Reduktion der Treibhausgase,
deren Ausstoss anhand des Treibhausgasinventars gemessen wird.
3.1.2.5 Was Sinn und Zweck der Bestimmungen betrifft, ist festzuhalten,
dass der Umstand, dass der Bundesrat in Art. 3 CO2-Verordnung Zwi-
schenziele für die Sektoren « Gebäude », « Industrie » und « Verkehr »
festgelegt hat, der Festsetzung weiterer Zwischenziele ‒ wie bereits er-
wähnt (E. 3.1.2.2) ‒ nicht entgegensteht. Wie gesehen, lässt sich durchaus
ein Sektor « Brennstoffe » definieren, was mit Blick auf Art. 29 Abs. 2
CO2-Gesetz nicht nur sinnvoll, sondern gar notwendig ist. Der Wortlaut
steht dieser Auslegung zumindest nicht im Wege (E. 3.1.2.2). Wie der
Blick in die Gesetzgebungsgeschichte gezeigt hat (E. 3.1.2.3), sollte dem
Bundesrat die Kompetenz erteilt werden, auch für Brennstoffe Zwischen-
ziele festzulegen, womit die Definition solcher Zwischenziele auch Sinn
und Zweck des Gesetzes entspricht.
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 393

3.1.2.6 Zusammengefasst sind die Art. 29 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung
mit Art. 3 Abs. 1 Satz 2 CO2-Gesetz so auszulegen, dass der Bundesrat
zumindest ermächtigt, wenn nicht gar beauftragt wird, Zwischenziele für
Brennstoffe festzulegen.
3.1.3 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, es würde keinen Sinn
ergeben, Zwischenziele nur für Brennstoffe festzulegen, sei doch als
Gesamtziel die Reduktion aller Treibhausgase vorgesehen. Zwischenziele
für Brennstoffe festzusetzen, ergibt jedoch nach Auffassung des Bundes-
verwaltungsgerichts durchaus Sinn. Es wäre wohl nicht ausgeschlossen,
Zwischenziele für sämtliche Treibhausgase insgesamt vorzusehen. Ver-
nünftiger ist es aber, Ziele für die Reduktion derjenigen Treibhausgase vor-
zusehen, bei denen am einfachsten und/oder mit den einfachsten Mitteln
eine solche Reduktion erreichbar erscheint. Sind diese Treibhausgase iden-
tifiziert, erscheint es wiederum ein gangbarer Weg zu sein, zu fragen, bei
welchen Branchen welche Reduktion erreichbar erscheint und bei welchen
Energieträgern dies der Fall ist und, wenn diese Fragen beantwortet sind,
entsprechende Ziele festzulegen. Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass
dem Bundesrat bei der konkreten Umsetzung ein weiter Ermessensspiel-
raum zusteht (E. 2.3.2). So ist es nicht Aufgabe des Bundesverwaltungsge-
richts, nach möglichen anderen, allenfalls besseren Lösungen zu suchen,
sondern es hat einzig die Lösung des Bundesrats auf ihre Übereinstim-
mung mit der Delegationsnorm sowie ‒ allenfalls ‒ mit der Verfassung zu
prüfen. Überdies wird die CO2-Abgabe schon von Gesetzes wegen nur auf
Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen erhoben, sodass
sowohl das CO2 als auch die Brennstoffe im Gesetz selbst genannt sind.
Das Argument der Beschwerdeführerin hilft ihr somit nicht weiter.
3.1.4 Der Zusammenhang der CO2-Abgabe mit dem Gebäudepro-
gramm des Bundes kann hier ausser Acht gelassen werden. Zwar äusserte
sich Bundesrätin Doris Leuthard ‒ wie die Beschwerdeführerin vor-
bringt ‒ in dem Sinn, dass die CO2-Abgabe erhöht werden müsse, wenn
das Gebäudeprogramm wie im Parlament diskutiert auch beschlossen wür-
de (AB 2011 N 1351 f.). Die Erhöhung erfolgte aber ausschliesslich, weil
die festgelegten Zwischenziele für Brennstoffe nicht erreicht worden wa-
ren. Wenn die Erhöhung eine günstige Auswirkung auf das Gebäudepro-
gramm hat, ist dies politisch gewollt (das Gebäudeprogramm wurde ver-
schiedentlich bei der Revision des CO2-Gesetzes erwähnt: z.B. Voten
Christian van Singer, AB 2010 N 647; Bundesrat Moritz Leuenberger, AB
2010 N 648; Roger Nordmann, AB 2010 N 648; Filippo Lombardi, AB
2011 S 146; vgl. auch Art. 34 CO2-Gesetz), hier aber nicht relevant. Im
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


394 BVGE / ATAF / DTAF

Übrigen können Endverbraucher finanziell vom Gebäudeprogramm profi-
tieren, wenn sie aufgrund einer besseren Gebäudeisolierung Heizkosten
sparen. Dass so weniger Brennstoffe zu Heizzwecken verbraucht werden,
senkt wiederum die CO2-Emissionen, was Ziel des CO2-Gesetzes ist.
3.1.5 Die Delegationsnorm, die den Bundesrat zum Erlass von Art. 94
CO2-Verordnung ermächtigt, ist demnach in einem Gesetz im formellen
Sinn festgehalten. Sie ist auch genügend bestimmt. Zwar ist kein separates
Gesamtziel für Brennstoffe genannt, doch sind die festgelegten Zwischen-
ziele vom Bundesrat so zu bestimmen, dass das Gesamtziel, nämlich jenes,
die Treibhausgase bis zum Jahr 2020 gegenüber dem Jahr 1990 um 20 %
zu reduzieren, erreicht werden kann. Auch ist die Bandbreite, innerhalb
derer sich die Abgabe zu bewegen hat (bis Fr. 120.‒ je Tonne CO2), im
Gesetz geregelt. Dass dem Bundesrat ein relativ weiter Spielraum belassen
wird, ist gesetzgeberisch gewollt und für das Bundesverwaltungsgericht
verbindlich. Damit ist die Delegationsnorm auf eine konkrete Materie be-
schränkt und sie selbst sowie ihre Grundzüge sind im Gesetz festgehalten.
Die Verfassung schliesst die Delegation im vorliegenden Fall nicht aus
(E. 2.3.1).
Insgesamt wird der Bundesrat somit gestützt auf die Delegationsnormen
von Art. 29 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz befugt,
Zwischenziele für Brennstoffe festzulegen und bei deren Nichterreichen
die CO2-Abgabe bis auf Fr. 120.‒ je Tonne CO2 zu erhöhen.
3.2
3.2.1 Weiter macht die Beschwerdeführerin eine unzulässige Rückwir-
kung geltend. Sie erklärt, selbst wenn eine Rückanknüpfung zulässig wäre,
müsse diese notwendig sein.
3.2.2
3.2.2.1 Die Bestimmung von Art. 94 Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung, dass
die CO2-Abgabe ab dem 1. Januar 2014 auf Fr. 60.‒ pro Tonne CO2 erhöht
werde, sofern die CO2-Emissionen aus Brennstoffen im Jahr 2012 mehr
als 79 % der Emissionen des Jahres 1990 betragen würden, trat am 1. Ja-
nuar 2013 in Kraft (Art. 147 CO2-Verordnung). Ihre Wirkung ‒ nämlich
die Erhöhung der Abgabe ‒ beschränkt sich damit auf die Zukunft. Dies
ist nicht zu beanstanden.
3.2.2.2 Allerdings legte der Bundesrat für die Beantwortung der Frage,
ob überhaupt eine Erhöhung der Abgabe erfolgen sollte, Werte aus dem
Jahr 2012 und damit aus dem Jahr vor Inkrafttreten der Verordnung zu-
grunde. Es handelt sich hierbei um eine Rückanknüpfung. Eine solche
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 395

Rückanknüpfung wird als zulässig angesehen, sofern nicht in wohlerwor-
bene Rechte eingegriffen wird und der Grundsatz des Vertrauensschutzes
nicht verletzt ist (E. 2.4).
Ein Eingriff in sogenannte wohlerworbene Rechte liegt hier nicht vor.
Auch der Vertrauensgrundsatz ist nicht verletzt. Es kann (zumindest ohne
konkrete Zusicherung der zuständigen Organe) grundsätzlich nicht davon
ausgegangen werden, eine staatliche Abgabe werde nicht erhöht. Somit
mangelt es schon an einer Vertrauensgrundlage. Der Umstand, dass die
CO2-Abgabe erhöht werden würde, war zudem spätestens nach Zustande-
kommen der Eidgenössischen Volksinitiative « für ein gesundes Klima »
(BBl 2008 2579 f.), dem Erscheinen der Botschaft vom 26. August 2009
über die Schweizer Klimapolitik nach 2012 (BBl 2009 7433) und den
parlamentarischen Debatten zur Revision des CO2-Gesetzes absehbar. Im
Verlauf der parlamentarischen Debatten zum CO2-Gesetz war zeitweise
sogar von einem Abgabesatz von (zu Beginn) Fr. 90.‒ pro Tonne CO2 die
Rede gewesen (s. z.B. Votum Robert Cramer, AB 2011 S 141 f.). Die Ma-
terialien zeigen, dass spätestens ab dem Jahr 2009 eine Erhöhung der CO2-
Abgabe vorhersehbar war (vgl. Votum Rolf Schweiger, AB 2011 S 143),
weshalb zusätzlich auch unter diesem Aspekt die Geltendmachung des
Vertrauensgrundsatzes ausgeschlossen ist.
3.2.2.3 Schliesslich erfolgt die Rückanknüpfung auch nur zur Festlegung
der Höhe der Abgabe, nicht aber, um die Abgabe als solche zu erheben.
Insofern ist der vorliegende Fall nicht mit dem von der Beschwerdefüh-
rerin angeführten Fall, dass ein neues Steuergesetz die Steuerpflicht selber
an vor Inkrafttreten des Gesetzes eingetretene Tatbestände knüpft, zu ver-
gleichen (m.H. auf HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 329). Der hier
vorliegende Fall entspricht eher jenem, dass ein neues Gesetz über die
Einkommenssteuer vorsieht, dass bei der Bemessung der Steuer auf das
Einkommen des Vorjahres, welches vor Inkrafttreten des Gesetzes liegt,
abgestellt wird, was als zulässige Rückanknüpfung angesehen wird
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 341 m.H. auf BGE 114 V 150
E. 2a; 104 Ib 205 E. 6; 102 Ia 31 E. 3a). Beim Sachverhalt, aufgrund des-
sen die Beschwerdeführerin die CO2-Abgabe entrichten muss, handelt es
sich um die Einfuhr von Brennstoffen. Diese fand vollumfänglich nach
Inkrafttreten der Erhöhung der CO2-Abgabe statt. Lediglich der Umfang,
also die Höhe der Abgabe stützt sich auf Umstände, die sich vor dem In-
krafttreten der Verordnung verwirklicht haben.
3.2.2.4 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, bei der Pränume-
randobesteuerung oder der Zuteilung von Kontingenten sei es notwendig,
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


396 BVGE / ATAF / DTAF

auf die Vergangenheit abzustellen. Bei der Erhöhung der CO2-Abgabe gä-
be es indessen keine solche Notwendigkeit. Dem ist zu widersprechen. Ob
das Reduktionsziel erreicht ist oder eine Erhöhung des Abgabesatzes erfor-
derlich ist, kann nicht aufgrund zukünftiger Ereignisse bestimmt werden,
sondern muss ‒ genauso wie die Pränumerandobesteuerung oder die Zutei-
lung von Kontingenten ‒ aufgrund der Zahlen in der Vergangenheit festge-
legt werden.
3.2.2.5 Die Beschwerdeführerin bringt vor, in Art. 26 E-CO2-Gesetz, der
zu Art. 29 im geltenden Gesetz wurde, sei noch vorgesehen gewesen, dass
erst auf Werte des Jahres 2014 abgestellt würde. Das ist richtig. Allerdings
ist dieser Artikelentwurf nie geltendes Recht geworden. Zudem wurde
nicht nur Art. 26 des Entwurfs geändert. Der Entwurf sah beispielsweise
auch eine Abgabe auf Treibstoffen vor (Art. 27 E-CO2-Gesetz), die
schliesslich gestrichen wurde. Damit ergibt auch ein Zwischenziel für
Treibstoffe (wie es ‒ neben einem Zwischenziel für Brennstoffe ‒ noch im
Art. 2 Abs. 1 aCO2-Gesetz enthalten war) keinen Sinn, hätte doch ein
Nichterreichen des Ziels keine Folgen gehabt. Da nun kein verbindliches
Reduktionsziel für Treibstoffe durchgesetzt werden konnte, liegt es auf der
Hand, dass das Reduktionsziel vor allem durch eine Reduktion bei den
Brennstoffen erreicht werden muss. Gleichzeitig änderte das Parlament
Art. 3 Abs. 1 E-CO2-Gesetz dahingehend, dass das Reduktionsziel von
20 % allein mit Massnahmen im Inland erreicht werden müsse. Im Art. 3
Abs. 1 CO2-Gesetz, der heute gilt, sind denn auch die Worte « im Inland »
enthalten. Der Entwurf des Bundesrats hatte noch vorgesehen, dass Mass-
nahmen im Ausland die Hälfte der Reduktion hätten ausmachen dürfen
(Art. 5 Abs. 2 E-CO2-Gesetz). Unter diesen Umständen blieb dem
Bundesrat gar nichts anderes übrig, als den Vorgaben des Gesetzgebers zu
folgen und, um dies tun zu können, die Zwischenziele gegenüber seinem
ursprünglichen Vorschlag ‒ auch in zeitlicher Hinsicht ‒ deutlich zu
erhöhen (vgl. auch Votum Bundesrätin Doris Leuthard, AB 2011 S 143;
Votum Filippo Lombardi, AB 2011 S 144, der darauf hinweist, dass das
gesetzte Ziel mit den [gemäss Entwurf] getroffenen Massnahmen nicht
erreicht werden kann).
3.2.3 Die in Art. 94 Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung angewendete Rück-
anknüpfung erweist sich somit als zulässig.
3.3 Als Zwischenfazit kann festgestellt werden, dass die rechtlichen
Grundlagen für eine Erhöhung der CO2-Abgabe den rechtsstaatlichen An-
forderungen genügen. Ob die Voraussetzungen für diese Erhöhung gemäss
den rechtlichen Vorgaben erfüllt sind, ist im Folgenden (E. 4) zu prüfen.
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 397

4.
4.1
4.1.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, es sei (mittels der Statistiken)
nicht nachgewiesen, dass das Zwischenziel für Brennstoffe nicht erreicht
worden sei. Zwar erklärt sie, ihr seien die anerkannten statistischen Grund-
sätze, aufgrund derer die CO2-Statistik gemäss der Vorinstanz erstellt sei,
nicht bekannt, doch dürfte dazugehören, nur Gleiches mit Gleichem zu
vergleichen, eine Fehlermarge bei Schätzungen einzubeziehen und beim
Vergleichen von zwei Werten den einen nicht nachträglich anzupassen.
Diesbezüglich kritisiert sie verschiedene Aspekte, die sich folgender-
massen zusammenfassen lassen:
- Sie führt aus, es seien nicht neue Erkenntnisse in neue Berechnungen
eingeflossen, sondern die Methoden als solche seien geändert worden
und es seien Zahlen im Nachhinein angepasst worden.
- Weiter macht sie geltend, es würden auf unterschiedliche Weise erho-
bene Daten miteinander verglichen.
- Schliesslich hätte gemäss Auffassung der Beschwerdeführerin die
CO2-Abgabe gar nicht eingeführt werden dürfen, denn nach neueren
Berechnungen seien die damaligen Ziele erreicht gewesen.
Für ihre Vorbringen führt die Beschwerdeführerin verschiedene Beispiele
an:
- Gemäss der GEST 2012 habe der Endverbrauch von Heizöl Extra-
leicht (nachfolgend: HEL) den Absatz von HELbei weitem über-
stiegen, was offensichtlich nicht richtig sein könne. Es seien rund
5 500 000 Kubikmeter HEL mehr verbraucht, als überhaupt abgesetzt
worden seien.
- Per 2. Mai 2014 sei die GEST 1980 bis 2012 revidiert worden, und
zwar in zahlreichen Punkten, die die Beschwerdeführerin bereits in
ihrer Einsprache als problematisch bezeichnet habe, so etwa hinsicht-
lich der Erhebung des Heizölverbrauchs, der verwendeten Emissions-
faktoren oder hinsichtlich der Position « Lagerveränderung ». Man
habe per Mai 2014 die GEST der letzten 35 Jahre nachträglich ab-
geändert, dies aufgrund zahlreicher Fehler und Unklarheiten, die sich
vorher in der GEST befunden hätten. Damit habe die CO2-Statistik
vom 3. Juli 2013 (revidiert per 10. April 2014) auf falschen Grund-
lagen beruht, nämlich auf Daten aus fehlerhaften Energiestatistiken.
Damit sei nicht erstellt, dass das Zwischenziel für Brennstoffe nicht
erreicht worden sei.
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


398 BVGE / ATAF / DTAF

- Weiter sei problematisch, dass die Statistiken stets und rückwirkend
über Jahrzehnte angepasst werden könnten und auch angepasst wür-
den. Ein solches Vorgehen widerspreche dem Grundsatz von Treu und
Glauben, der Rechtssicherheit und dem Willkürverbot.
4.1.2 Demgegenüber wird auf Seiten der Verwaltung ‒ vereinfacht ge-
sagt ‒ geltend gemacht, die Berechnungen entsprächen jeweils dem gel-
tenden Standard.
4.2 Die Frage, ob die Erhöhung der CO2-Abgabe auf die rechtlichen
Bestimmungen gestützt ist, ist eine Rechtsfrage. Dagegen kommt die
Frage, ob die Statistik, aufgrund welcher die Abgabe erhöht wurde, den
Standards entspricht, einer Sachverhaltsfrage gleich (vgl. BGE 131 II 271
E. 11.3; Urteil des BVGer A‒5550/2008 vom 21. Oktober 2009 E. 9).
4.3
4.3.1 Bevor auf die Frage einzugehen ist, ob die hier relevante CO2-
Statistik den rechtlichen Vorgaben entspricht, ist festzuhalten, dass die
Frage, ob die CO2-Abgabe zu erhöhen ist, weil die Ziele nicht erreicht
wurden, nach der jeweils im Zeitpunkt der Beantwortung dieser Frage be-
stehenden Statistik zu beantworten ist. Es würde zu grosser Rechtsun-
sicherheit führen, wenn eine Erhöhung allenfalls Jahre später rückgängig
gemacht oder die Abgabe nachträglich erhöht werden könnte, weil sich
Änderungen in der Statistik ergeben haben. Es darf als notorisch gelten,
dass sich die Wissenschaft laufend weiterentwickelt. Dies gilt auch für die
Klimaforschung und die verwandten Bereiche. Um Entscheidungen zu
treffen, kann aber immer nur auf den aktuellen Stand der Forschung abge-
stellt werden. Wegen der bereits genannten Rechtssicherheit müssen die
genannten Entscheide Bestand haben.
Im vorliegenden Verfahren geht es also nicht darum, eine frühere Festle-
gung oder Erhöhung nachträglich abzuändern, sondern zu entscheiden, ob
beim Entscheid, die CO2-Abgabe zu erhöhen, zu Recht auf die CO2-Statis-
tik vom 3. Juli 2013 abgestellt wurde, das heisst, auf jene Statistik, die auf
der GEST 2012 basierte und die Änderungen der GEST 2012 vom 2. Mai
2014 (bzw. die Änderungen der CO2-Statistik vom 10. April 2014) nicht
berücksichtigte. Dass auf diese Statistiken abzustellen war, ergibt sich da-
raus, dass Art. 94 CO2-Verordnung vorsieht, dass die Erhöhung auf den
1. Januar 2014 zu erfolgen habe, was bedeutet, dass in theoretischer Hin-
sicht spätestens auf die am 31. Dezember 2013 bekannten Statistiken ab-
zustellen war. Würde auf eine Statistikänderung vom 1. Januar 2014 oder
später abgestellt, wäre dies, wie im ersten Absatz dieser Erwägung aufge-
zeigt, unzulässig.
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 399

4.3.2 Die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur im Jahr 2014 re-
vidierten GEST können damit allenfalls dann von Bedeutung sein, wenn
sich aus ihnen ergeben sollte, dass die GEST 2012 und damit die auf ihr
basierende CO2-Statistik Fehler beinhaltet, die bereits im Jahr 2012 mani-
fest waren. Ansonsten führt die Revision einer alten GEST ‒ wie aus-
geführt ‒ nicht dazu, dass die auf Grundlage dieser GEST getroffenen
Entscheidungen rückgängig zu machen wären. Insofern ist ‒ wie die Be-
schwerdeführerin vorbringt ‒ tatsächlich nicht relevant, dass das Zwi-
schenziel für Brennstoffe auch nach der revidierten GEST 2012 nicht er-
reicht worden wäre. Allerdings bedeutet eine Revision der Statistik nicht,
dass die alte Statistik falsch war, sondern nur, dass bei der Revision neue
Erkenntnisse berücksichtigt werden (…). Auf eine Statistik, die sich im
Nachhinein als ungenau herausstellt, ist dennoch im Zeitpunkt ihrer Gel-
tung abzustellen, sofern sie den Standards genügt, denn das « Risiko »,
dass nachträglich genauere Daten sowie bessere Methoden und Erkennt-
nisse zur Verfügung stehen, ist immer gegeben. Trotzdem muss aufgrund
der genannten Rechtssicherheit auf jene Statistik abgestellt werden, die
zum Zeitpunkt einer Entscheidung gilt beziehungsweise ‒ bei einem Auto-
matismus ‒ auf die letzte vor dem Umsetzungszeitpunkt veröffentlichte
Statistik. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz greift dann, wenn die Sta-
tistik bewusst regelwidrig erstellt wurde, beispielsweise auf einer Mani-
pulation beruht.
Gänzlich irrelevant ist in diesem Zusammenhang die Frage, ob die CO2-
Abgabe per 1. Januar 2008 hätte eingeführt werden dürfen oder nicht. Die-
se Frage ist nicht Verfahrensgegenstand. Die Einführung basierte auf der
damals aktuellen GEST. Aus Gründen der Rechtssicherheit ist an diesem
Entscheid festzuhalten.
Ebenso irrelevant ist, dass die CO2-Abgabe per 1. Januar 2016 abermals
erhöht werden soll. Diese Erhöhung ist nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens. Die grundsätzlichen Überlegungen in diesem Urteil lassen
sich aber auf diese neuerliche Erhebung übertragen.
4.3.3 Weiter ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin sehr pau-
schal behauptet, die GEST (und damit auch die CO2-Statistik) sei nicht
unter Beachtung der anerkannten statistischen Grundsätze erstellt worden.
Weiter erklärt sie, ihr seien die anerkannten statistischen Grundsätze nicht
bekannt, stellt dann aber einige Vermutungen darüber auf, was diese bein-
halten (E. 4.1.1). Nur in einigen wenigen Punkten geht die Beschwerde-
führerin darauf ein, weshalb hier ihrer Auffassung nach die (ihr nicht be-
kannten) statistischen Grundsätze nicht beachtet worden sein sollen.
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


400 BVGE / ATAF / DTAF

Es ist nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, der Beschwerdeführe-
rin die Statistik zu erklären, zumal die Vorinstanz beziehungsweise das
BAFU und das BFE diesbezüglich über mehr Fachwissen verfügen (vgl.
E. 1.7) und viele Quellen, die sich mit der Erstellung solcher Statistiken
befassen, öffentlich zugänglich sind. Hingegen hat das Bundesverwal-
tungsgericht, weil es den Sachverhalt von Amtes wegen abklären muss, zu
klären, ob es Anhaltspunkte dafür gibt, dass die CO2-Statistik ‒ insbe-
sondere in den von der Beschwerdeführerin kritisierten Punkten ‒ den
anerkannten statistischen Grundsätzen nicht entspricht. Weil das Bundes-
verwaltungsgericht zudem das geltende Recht auf den Sachverhalt anzu-
wenden hat, muss es weiter prüfen, welche Rechtsfolgen an den Befund
zu knüpfen sind.
Der Beschwerdeführerin ist zwar durchaus Recht zu geben, wenn sie gel-
tend macht, mittels der CO2-Statistik sei nicht eindeutig nachgewiesen,
dass das Zwischenziel nicht erreicht worden sei. Darauf kommt es aber
nicht an. Mittels Statistik lässt sich kaum je etwas beweisen (…). Dennoch
sind Statistiken in vielen Lebensbereichen eine wichtige Entscheidungs-
grundlage (auch der Bund benötigt statistische Grundlagen zur Erfüllung
seiner Aufgaben, E. 2.5.2.1), so auch in Bezug auf die vorliegende Frage,
ob die CO2-Abgabe zu erhöhen war. Die einer Statistik immer inne-
wohnenden Unsicherheiten sind dabei in Kauf zu nehmen (dazu auch
E. 4.5.4.2).
4.3.4 Erweist sich die CO2-Statistik als den Grundsätzen entsprechend,
kann offengelassen werden, ob bei Zugrundelegung anderer Zahlen das
Zwischenziel für Brennstoffe erreicht oder verfehlt worden wäre. Ent-
scheidend ist einzig, dass jene Statistik, die dazu führte, dass die CO2-Ab-
gabe erhöht wurde, diesen Grundsätzen entspricht. Wie bereits erwähnt,
ist es nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts zu prüfen, ob auch an-
dere Zahlen hätten zugrunde gelegt werden können, beziehungsweise wel-
che von möglichen sachgerechten Lösungen zu wählen gewesen wäre
(E. 1.7).
4.4 Nun ist in allgemeiner Form zu klären, ob die Statistiken (GEST,
Treibhausgasinventar und CO2-Statistik) den anerkannten statistischen
Grundsätzen entsprechen. Dabei wird nur auf Grundsätze eingegangen,
die im vorliegenden Fall eine Rolle spielen. So sind beispielsweise Fragen
zum Datenschutz für die Frage, ob die CO2-Abgabe aufgrund der Statistik
habe erhöht werden dürfen, nicht relevant. Die Prüfung beschränkt sich
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 401

auf die genannte Frage, ob es Anhaltspunkte dafür gibt, dass sich die Bun-
desämter bei der Führung der Statistiken nicht im Rahmen der insbeson-
dere in E. 2.5.2.4 beschriebenen Grundsätze beweg(t)en.
Dabei ist vorwegzunehmen, dass die hier relevanten Statistiken nicht auf
genauen Zahlen beruhen können, sondern einerseits immer nur Zahlen
nach dem neuesten Stand der Wissenschaft erhoben werden können und
andererseits teilweise mit Schätzungen gearbeitet werden muss. Diesen
Umstand bringt auch die Vorinstanz vor. Die Beschwerdeführerin bestrei-
tet dies zu Recht nicht (zur Frage, ob deshalb eine Fehlermarge einzubezie-
hen ist ‒ wie dies die Beschwerdeführerin vorbringt ‒ s. E. 4.5.5).
4.4.1 Eine Rechtsgrundlage zur Erstellung der Statistik (Verhaltensko-
dex Ziff. 2; Charta Ziff. 2) ist vorhanden. Damit verbunden ist auch der
Auftrag zur Erstellung einer solchen Statistik (Verhaltenskodex Ziff. 2;
Charta Ziff. 1). Um die fachliche Unabhängigkeit (Verhaltenskodex
Ziff. 1; Charta Ziff. 6) sicherzustellen, haben Erhebungsstellen des Bun-
des, die nicht ausschliesslich Statistik oder Forschung betreiben, für ihre
statistischen Arbeiten eine oder mehrere Statistikstellen zu bezeichnen
(Art. 11 Abs. 2 BStatG). Dies wird auch in der Charta unter Ziff. 6 als
Indikator aufgezählt. Gemäss Ausführungen des BFE ist in diesem Amt
die Sektion Analysen und Perspektiven und somit eine unabhängige
Einheit für die Statistik zuständig. Das BFS ist ohnehin von den weiteren
beteiligten Ämtern unabhängig. Damit sind die Anforderungen an die
fachliche Unabhängigkeit erfüllt.
4.4.2 Bezüglich Qualität (Verhaltenskodex Ziff. 8; Charta Ziff. 15 und
16) macht das BFE geltend, es würden immer die aktuell verfügbaren, bes-
ten Datengrundlagen und Methoden in die GEST einfliessen. Dieses Argu-
ment ist für das Bundesverwaltungsgericht nicht direkt überprüfbar, kann
es doch nicht sämtliche Datengrundlagen und Möglichkeiten evaluieren
und die seiner Meinung nach besten herauslesen. Dafür verfügen die Vor-
instanz, das BFE und das BFS über besondere Fachkenntnisse und das
daraus fliessende Ermessen (E. 1.7 und 4.3.4). Es muss sich darauf be-
schränken, zu kontrollieren, ob die Standards eingehalten wurden.
4.4.3 Zur Qualität gehört, dass Revisionen der Grundlagen oder Me-
thodik auch rückwirkend für die Vergangenheit berücksichtigt werden,
soweit dies notwendig und möglich ist. Nur so ist gewährleistet, dass die
Zahlenreihen kohärent und tatsächlich vergleichbar sind (Verhaltens-
kodex Ziff. 14; Charta Ziff. 17). Am einfachsten zeigt sich dies, wenn bei-
spielsweise für eine Statistik ungenaue Umrechnungsfaktoren verwendet
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


402 BVGE / ATAF / DTAF

wurden, mittlerweile aber neue wissenschaftliche Methoden zur Verfü-
gung stehen, mit denen sich ein genauerer Faktor bestimmen lässt. Den
genaueren Faktor nur für die Zukunft anzuwenden, würde dazu führen,
dass die Zahlen der Vergangenheit nach wie vor ungenau blieben und
schon deshalb nicht direkt mit den neuen, genaueren Zahlen vergleichbar
wären. Den genaueren Faktor gar nicht anzuwenden und so den Stand der
Forschung zu ignorieren, würde zum absurden Ergebnis führen, dass mit
ungenauen Zahlen gearbeitet würde, obwohl genauere zur Verfügung ste-
hen. Es ist somit einleuchtend, dass eine solche Korrektur auf die gesamte
Zahlenreihe anzuwenden ist. Anders ist die Lage, wenn sich der Umrech-
nungsfaktor nicht deswegen geändert hat, weil die Messungen genauer ge-
worden sind, sondern weil tatsächlich ein neuer Umrechnungsfaktor not-
wendig geworden ist, da sich beispielsweise die Zusammensetzung des
umzurechnenden Stoffes verändert hat. Dann ist der Faktor nur für das
Jetzt und allenfalls die Zukunft anzuwenden. Für die Vergangenheit ist er
nur bis zu dem Zeitpunkt zurück anzuwenden, in dem sich die Zusammen-
setzung des Stoffes geändert hat. Wann das der Fall war und ob sich die
Änderung schlagartig oder graduell vollzogen hat, kann mitunter schwer
festzustellen sein. Hier muss unter Umständen von begründeten Annah-
men ausgegangen werden. Ausserdem sind die vorhandenen, tatsächlich
gemessenen Daten zu analysieren und zu interpretieren. Solche Revisio-
nen sind im Voraus anzukündigen und die Daten sind den interessierten
Kreisen gleichzeitig zur Verfügung zu stellen (Verhaltenskodex Ziff. 6;
Charta Ziff. 21).
4.5 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die GEST und damit die
CO2-Statistik seien verschiedenen Revisionen unterworfen worden. Sie
legt ihrer Beschwerde Faktenblätter zu diesen Anpassungen bei (…). Das
BFE stellt sich in seinen Ausführungen auf den Standpunkt, die Anpas-
sungen seien in den Unterlagen nachvollziehbar dokumentiert und es
müsse der Beschwerdeführerin so möglich sein, die durchgeführten Revi-
sionen zu überprüfen.
4.5.1 Wie gesehen, sind Revisionen in den Standards vorgesehen und
damit grundsätzlich zulässig (vgl. u.a. E. 4.4.3). Soweit die Beschwer-
deführerin geltend macht, es seien keine neuen wissenschaftlichen Er-
kenntnisse angewendet, sondern die Methoden geändert worden, ist ihr
entgegenzuhalten, dass auch die Anwendung von neuen (oder anderen)
Methoden auf neuen Erkenntnissen beruht. Stellt sich heraus, dass eine
angewendete Methode ungenaue Zahlen liefert, ist diese anzupassen,
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 403

selbst wenn in der Zwischenzeit keine wissenschaftlichen Fortschritte er-
zielt wurden. Die Erkenntnis, dass eine andere Methode besser geeignet
ist als die bisherige, ist dabei neu. Die Beschwerdeführerin selbst hat die
Diskrepanz zwischen Absatz und Verbrauch beim HEL kritisiert. Auch die
zuständige Stelle hat dies erkannt und deshalb die Methode zur Feststel-
lung des Verbrauchs von HEL geändert. Wenn die Beschwerdeführerin
nun der Vorinstanz (bzw. dem BAFU und dem BFE) vorwirft, neue Metho-
den angewendet zu haben, ist ihre Argumentation widersprüchlich.
4.5.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, durch die Fixierung (also
Nicht-Anpassung) des Referenzwertes aus dem Jahr 1990 würden nicht
kohärente Zahlen verglichen. Die Vorinstanz hat mit Belegen nachgewie-
sen, dass sich die Fixierung des Referenzwertes auf die Zuteilung von (hier
nicht interessierenden) Emissionsrechten, nicht aber auf die Berichterstat-
tung im Treibhausgasinventar bezieht (…). Im letztgenannten (und im vor-
liegenden Fall einzig relevanten) Zusammenhang unterliegt also auch der
Referenzwert einer allfälligen Revision. Insbesondere die der CO2-Gesetz-
gebung zugrunde liegende CO2-Statistik kennt, da sie auf dem Treibhaus-
gasinventar beruht, keinen unveränderlichen Referenzwert. Auf die Aus-
führungen der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang, dass die
Fixierung des Referenzwertes bei Revision der übrigen Zahlen zu falschen
Ergebnissen führe, ist daher nicht weiter einzugehen. Weiter ist selbst-
verständlich, dass bei einer rückwirkenden Änderung bei GEST und CO2-
Statistiken aus unterschiedlichen Jahren unterschiedliche Zahlen für ein
bestimmtes Jahr vorliegen. Somit ergeben sich auch für das Jahr 1990 un-
terschiedliche Werte. Auch dieser Umstand bedarf keiner weiteren Erklä-
rung. Auch die Beschwerdeführerin hat im Übrigen erkannt, dass für das
Referenzjahr 1990 je nach GEST unterschiedliche Werte gelten, und dies
in ihrer Eingabe vom 3. August 2015 auf der ersten Seite selbst festgehal-
ten.
4.5.3 Art. 5 Ziff. 1 Kyoto-Protokoll spricht davon, dass die Mitglied-
staaten ein System zur Schätzung der anthropogenen Emissionen aller
nicht durch das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgase implemen-
tieren. Bereits in diesem Dokument, auf das das CO2-Gesetz zurückzufüh-
ren ist, wird unmissverständlich klargestellt, dass die Treibhausgasemis-
sionen nur zu schätzen sind (und ohnehin nur näherungsweise bestimmt
werden können) und eben keine exakten Werte festgestellt werden können.
Unter « Schätzung » ist aber nicht eine willkürliche Festlegung zu verste-
hen, sondern die aufgrund von Standards und von real gemessenen Werten
festgelegte, der Wirklichkeit möglichst nahekommende Berechnung (…).
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


404 BVGE / ATAF / DTAF

Ziff. 2 und 3 von Art. 5 Kyoto-Protokoll verweisen auf die Methoden. Die
Vorinstanz führt zu Recht aus, Unsicherheiten lägen in der Natur der Sa-
che. Wie erwähnt ist einzig entscheidend, dass die Statistik den üblichen
und anerkannten Grundsätzen und Standards entspricht. Eine Statistik ist
‒ so die Vorinstanz zu Recht ‒ nie « rechtssicher » (vgl. SPELLMAN/
WHITING, Handbook of mathematics and statistics for the environment,
2014, S. 110, die festhalten, eine Statistik könne nichts beweisen). Sie
muss es aber auch nicht sein. Wie bereits mehrfach erwähnt, muss sie ein-
zig den Standards entsprechen. Rechtssicherheit wird dadurch geschaffen,
dass die Entscheidungen, die aufgrund der Statistik gefällt wurden, Be-
stand haben, selbst wenn eine Revision der Statistik notwendig wird
(E. 4.3.1). Ob eine Ausnahme gilt, wenn die Statistik bewusst manipuliert
wurde, kann hier offenbleiben.
4.5.4 Das BFE führt weiter aus, bei der GEST ‒ und somit auch bei der
daraus abgeleiteten CO2-Statistik ‒ handle es sich um eine Synthesestatis-
tik. Solche Statistiken basierten nicht auf Hochrechnungen von Stichpro-
beerhebungen, sondern sie fassten vorhandene Grundlagen zusammen und
analysierten sie. Die Resultate basierten auf den zum Zeitpunkt der Aus-
arbeitung vorhandenen statistischen Grundlagen. Statistische Vertrauens-
intervalle würden nicht ausgewiesen. Bei der Aggregation der Resultate
aufgrund von statistischen Grundlagen kämen auch modellbasierte Schät-
zungen zur Anwendung, was kosteneffizient sei.
4.5.4.1 Statistiken sind ‒ wie erwähnt ‒ immer mit gewissen Unsicher-
heiten behaftet. Dennoch ist es für die CO2-Statistik wichtig, einen eindeu-
tigen Wert zu erhalten, also eine Punktschätzung vorzunehmen (…) und
keine Vertrauensintervalle auszuweisen, um den Entscheid nach Art. 94
Abs. 1 Bst. a CO2-Verordnung zu fällen. (…) Jeder Berechnung haftet eine
Ungenauigkeit in beide Richtungen an. Es ergibt daher Sinn, die Wahr-
scheinlichkeit für Fehler auf beide Seiten gleich zu berücksichtigen, wie
dies bei der CO2-Statistik gemäss Darlegung der Vorinstanz geschehen ist.
4.5.4.2 Was das Abstellen auf die Statistik betrifft, ist zu berücksichtigen,
dass alle Statistiken mit Unsicherheiten verbunden sind (…). Gerade im
Fall des CO2-Ausstosses ist ersichtlich, dass nicht der gesamte Ausstoss
exakt gemessen werden kann, sondern dieser anhand tatsächlich vorhan-
dener Daten um- und hochgerechnet werden muss. Indem das Parlament
mit der Zielsetzung gemäss Art. 3 CO2-Gesetz und der Bundesrat mit
Art. 94 CO2-Verordnung auf Zahlen abstellen, die sich nur aus Statistiken
ablesen lassen, haben sie diese Unsicherheiten in Kauf genommen. Das ist
hinzunehmen.
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 405

4.5.5 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, eine Fehlermarge
(also ein Vertrauensintervall) sei zugunsten der Endverbraucher zu berück-
sichtigen. Wie ausgeführt (E. 4.5.4.1), ist es bei der CO2-Statistik wichtig,
einen eindeutigen Wert zu erhalten, damit aufgrund dieser Statistik Ent-
scheidungen gefällt werden können. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt,
wäre ohnehin nicht klar, in welche Richtung die Fehlermarge zugunsten
der Endverbraucher zu berücksichtigen wäre. Die Beschwerdeführerin
will mit ihrer Argumentation ausdrücken, dass das Interesse der Endver-
braucher, eine möglichst tiefe oder keine CO2-Abgabe zu bezahlen, zu
berücksichtigen sei. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, ist aber nicht
eindeutig, was im vorliegenden Zusammenhang die Interessen der Endver-
braucher sind. So kann es über die teilweise Rückerstattung der CO2-Ab-
gabe an die Bevölkerung zu einer leichten Umverteilung kommen, von der
einige der Endverbraucher profitieren (Art. 36 CO2-Gesetz; zum Mecha-
nismus s. auch BBl 2009 7433, 7470). Diese hätten dann ein finanzielles
Interesse an der Erhöhung der Abgabe. Zudem sei ‒ so die Vorinstanz sinn-
gemäss ‒ das Interesse aller an der Stabilisierung des Klimas zu berück-
sichtigen, was gerade für eine Erhöhung der Abgabe spreche. Schliesslich
ist zu berücksichtigen, dass Sinn und Zweck der Abgabe eben gerade die
Stabilisierung des Klimas durch Verminderung des CO2-Ausstosses ist
(dazu auch BBl 2009 7433, 7436 und 7500 ff.). In diesem Zusammenhang
ist daran zu erinnern, dass der Bund gemäss Art. 74 Abs. 1 BV Vorschrif-
ten über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor
schädlichen oder lästigen Einwirkungen erlässt, mithin dem Umwelt-
schutz als Menschenschutz hohes Gewicht beizumessen ist. Demnach
spricht der Gesetzeszweck, in dem sich der Wille des Verfassungsgebers
widerspiegelt, dafür, im Zweifel die Abgabe zu erhöhen, eine allfällige
Unsicherheit also so auszulegen, dass die Abgabe erhöht wird.
Selbst wenn also eine allfällige Fehlermarge zu berücksichtigen wäre,
wäre sie so einzubeziehen, dass die CO2-Abgabe im Zweifel erhöht würde.
Das Argument, eine Fehlermarge sei zu berücksichtigen, würde damit die
Position der Beschwerdeführerin schwächen.
Damit kann die Beschwerdeführerin auch aus dem Vorbringen, in Art. 13
Abs. 4 der Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 (StromVV,
SR 734.71) habe der Gesetz- beziehungsweise Verordnungsgeber festge-
legt, dass bei der Berechnung der (nicht mehr festzustellenden) ursprüng-
lichen Anschaffungs- beziehungsweise Herstellungskosten für bestehende
Anlagen ein Abzug von 20 % festzulegen ist, nichts zu ihren Gunsten ab-
leiten. Abgesehen davon, dass diese Regelung auf Kritik stösst, hat der
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


406 BVGE / ATAF / DTAF

Gesetz- beziehungsweise Verordnungsgeber bei der CO2-Abgabe gerade
keinen Abzug vorgesehen. Zudem ist die CO2-Abgabe eine Lenkungsab-
gabe, die letztlich dem Umweltschutz dienen soll (BORLAT, a.a.O., URP
2014 S. 115 und 124; WAGNER PFEIFFER, a.a.O., URP 2014 S. 146 und
149; ANDREA BURKHARDT, CO2-Gesetz: Grenzen und Möglichkeiten,
URP 2010 S. 71 ff., 74). Ihr liegen grundsätzlich keine fiskalischen Über-
legungen zugrunde. Der Umstand, dass eine Lenkungsabgabe einige Kri-
terien mit einer Steuer gemeinsam hat (so z.B. die strenge Anwendung des
Legalitätsprinzips), macht sie noch nicht zu einer Abgabe mit fiskalischem
Charakter. Auch wenn die CO2-Abgabe gewissen, auch für Steuern gelten-
den, rechtlichen Anforderungen zu genügen hat, so steht doch ihr umwelt-
rechtlicher Charakter im Vordergrund.
4.6 Schliesslich ist zu erwähnen, dass das Treibhausgasinventar der
Schweiz nicht nur nationalen, sondern auch internationalen Standards zu
genügen hat. Es wird von UNO-Experten kontrolliert. Die entsprechenden
Berichte sind im Internet zugänglich. Der Bericht des UNFCCC, Report
on the individual review of the annual submission of Switzerland sub-
mitted in 2014, in dem das Jahr 2012 untersucht wird, stellt der Schweiz
gute Noten aus (, ab-
gerufen am 21.10.2015).
4.7 Die Beschwerdeführerin bezweifelt, dass das Ziel der Reduktion
der CO2-Emissionen nicht erreicht wurde, unter anderem deshalb, weil
Bundesrätin Doris Leuthard am 7. März 2007 im Ständerat ausführte:
« Wir senkten von 1990 bis 2009 den Endverbrauch von Erdölbrennstof-
fen um insgesamt 23,2 Prozent, und dies trotz einer grösseren Zahl an
Haushalten, an Wohnungen. » (AB 2011 S 117). Der GEST 2012 liesse
sich zudem auf S. 32 eine weitere Senkung von HEL (das der grösste
Bestandteil der Erdölbrennstoffe sei) zwischen den Jahren 2009 und 2012
entnehmen. Weiter habe das BAFU in einer Medienmitteilung vom 19. Ju-
li 2012 erklärt, seit 2006 sei der CO2-Ausstoss aus Brennstoffen im Mittel
um gut 2 % pro Jahr zurückgegangen (zu finden unter: /dokumentation/medieninformation/00962/index.html?lang=
de&msg-id=45430 >, abgerufen am 21.10.2015).
4.7.1 Die Ausführungen der Beschwerdeführerin entsprechen, wie den
von ihr zitierten Quellen zu entnehmen ist, den Tatsachen. Allerdings han-
delt es sich bei der Aussage von Bundesrätin Leuthard nicht um eine Aus-
sage, auf die im vorliegenden Fall abgestellt werden kann. Es lässt sich
nicht nachvollziehen, worauf diese Aussage beruht. Möglicherweise wur-
den (ausländische) CO2-Zertifikate mitgezählt, die bei der Erreichung des
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 407

Zwischenziels für Brennstoffe aber keine Rolle spielen dürfen, da das Ziel
einzig mit Massnahmen im Inland zu erreichen ist (E. 2.2.2 und 3.2.2.5).
Der GEST 2012 lässt sich tatsächlich entnehmen, dass der Verbrauch von
HEL zwischen 2009 und 2012 abgenommen hat. Derselben GEST lässt
sich auch entnehmen, dass der Verbrauch an HEL im Jahr 1990 5 263 000 t
und im Jahr 2012 3 842 000 t betrug. Dies entspricht einem Stand von
73 % im Jahr 2012 gegenüber dem Jahr 1990.
Allerdings steht in der Medienmitteilung des BAFU auch, dass die CO2-
Emissionen aus Brennstoffen insgesamt (also nicht nur HEL) im Jahr 2011
nur rund 18 % unter dem Niveau von 1990 lagen. In den Jahren zuvor war
die Absenkung des Ausstosses zudem ‒ wiederum gemäss dieser Medien-
mitteilung ‒ deutlich geringer gewesen (rund 0,5 % pro Jahr). Indem die
Beschwerdeführerin einige Zahlen zitiert, diese aber nicht in den Zusam-
menhang stellt, vermag sie nicht aufzuzeigen, dass die CO2-Statistik nicht
den statistischen Standards entspricht.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass es neben den Erdöl-Brennstoffen
weitere Brennstoffe gibt, so beispielsweise Braun- und Steinkohle (BBl
2009 7433, 7489). Die zuvor genannte Abnahme des Verbrauchs von HEL
zeigt nur, dass es nicht angeht, einzig den Verbrauch von HEL anzusehen,
um den CO2-Ausstoss aus Brennstoffen insgesamt zu bestimmen. Aus ei-
nem Rückgang des Verbrauchs von HEL lässt sich nicht automatisch auf
einen Rückgang im Verbrauch sämtlicher Brennstoffe schliessen.
4.7.2 Aus den genannten, von der Beschwerdeführerin zitierten Quel-
len ergeben sich damit keine Hinweise darauf, dass die CO2-Statistik nicht
korrekt wäre.
4.8
4.8.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, es würden unter-
schiedliche Emissionsfaktoren für die Umrechnung des Treibhausgasin-
ventars auf die CO2-Emission gemäss CO2-Statistik bestehen. Weiter seien
für verschiedene Jahre verschiedene Emissionsfaktoren verwendet wor-
den.
4.8.2 Die Vorinstanz hat hierzu ausgeführt, dass die Emissionsfaktoren
des Treibhausgasinventars und keine anderen angewendet wurden. Dies
lässt sich nachprüfen. Zudem erklärt sie, unterschiedliche Zahlen ergäben
sich daraus, dass sich die Zusammensetzung der Brennstoffe verändert
habe. Diese Erklärung ist nachvollziehbar. Ebenfalls verständlich ist, dass
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


408 BVGE / ATAF / DTAF

neuere Messungen teilweise genauere Zahlen ergeben haben. Weiter er-
klärt das BFE, für die Jahre zwischen den Messungen könne ohne weitere
Angaben nicht bestimmt werden, wie sich die Werte im Zeitverlauf verän-
dert hätten, ob dies zum Beispiel in einem Schritt oder über die Jahre ver-
teilt passiert sei. Bei den Brennstoffen sei eine lineare Anpassung gewählt
worden. Ein solches Vorgehen ergibt durchaus Sinn und ist mit den Stan-
dards vereinbar (…).
4.9
4.9.1 In diesem Zusammenhang erklärt die Beschwerdeführerin, bei
der Frage, ob bei signifikanten Änderungen ganze Zahlenreihen anzupas-
sen seien, handle es sich wohl um einen Ermessensentscheid. Sie ist der
Auffassung, je nach verwendetem Emissionsfaktor könne beeinflusst wer-
den, wie viele Treibhausgase aus Brennstoffen im Vergleich mit dem Jahr
1990 ausgestossen worden seien.
4.9.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, es handle sich nicht um einen
Ermessensentscheid. Der Entscheid hänge von der Qualität und dem Stich-
probenumfang der Messungen ab. Gebe es für den alten Wert repräsenta-
tive Stichproben, finde eine Interpolation statt. Sonst werde der neue Wert
als für die ganze Zeitreihe repräsentativ angesehen. Bei Braunkohle und
Petrolkoks sei der aktuelle Wert für die ganze Zeitreihe übernommen wor-
den, weil die alten Werte nur auf Literaturwerten und nicht auf tatsäch-
lichen Messungen beruht hätten.
4.9.3 Vorweg ist darauf hinzuweisen, dass eine signifikante Abwei-
chung in der Statistik nicht bedeutet, dass die Abweichung gross ist, son-
dern dass statistische Testverfahren darauf schliessen lassen, dass Abwei-
chungen nicht zufällig sind (vgl. THOMAS BENESCH, Schlüsselkonzepte
zur Statistik, Berlin/Heidelberg 2013, S. 142; Stichwort « Signifikanz »,
2. Bedeutung, in: Brockhaus Enzyklopädie, 19. Aufl., Mannheim 1993,
Bd. 20 [Sci-Sq]). Diese Abweichungen können also auch sehr klein sein.
4.9.4 Wie bereits zuvor im Rahmen der allgemeinen statistischen
Grundsätze ausgeführt wurde, besteht in Grenzfällen ein gewisses Ermes-
sen, ob Anpassungen der Statistik über die ganze Zahlenreihe oder nur für
die letzten Jahre vorzunehmen sind und wie dies zu geschehen hat (…).
Die Ausübung dieses Ermessens erfolgt pflichtgemäss nach vorbestimm-
ten Regeln und ist zu begründen. Diesen Anforderungen kommt die Vor-
instanz nach. Das bei Braunkohle und Petrolkoks angewandte Verfahren
entspricht dem Grundsatz, dass der neue Wert zugrunde zu legen ist, wenn
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 409

er als genauer anzusehen ist als der alte Wert und für diesen kein repräsen-
tatives Stichprobenmaterial vorhanden ist. Dieses Vorgehen führt dazu,
dass konsistente Zeitreihen bestehen, sodass die alten Werte tatsächlich
mit den neuen Werten vergleichbar werden. Weiter wurden die Änderun-
gen jeweils mittels Publikation transparent gemacht.
4.10
4.10.1 Am meisten kritisiert die Beschwerdeführerin die Position « La-
gerveränderung Konsumenten » beim HEL. Sie erklärt, es handle sich da-
bei wohl um einen Schätzwert.
4.10.2 Im Dokument « Technische Revision des Verbrauchs von Heizöl
Extra-leicht der Gesamtenergiestatistik » des BFE vom 2. Mai 2014 (revi-
diert am 21. Juli 2014, sage/attachments/34707.pdf >, abgerufen am 21.10.2015, nachfolgend:
Technische Revision) wird genau beschrieben, inwiefern die Statistik
betreffend HEL auch rückwirkend revidiert wurde. Insofern sich die rück-
wirkende Revision auf tatsächlich erhobene und vorhandene Zahlen stützt,
erscheint dies wenig problematisch. Kommt das BFE zum Schluss, eine
andere (tatsächlich vorliegende) Zahl ergebe die genaueren Werte, ist es
sogar gehalten, diese Zahlen auch für zurückliegende Jahre zu verwenden.
Probleme können sich allenfalls ergeben, wenn keine konkreten Zahlen
vorliegen, sondern Schätzungen vorgenommen werden müssen.
4.10.3 Hier ist nun nur auf jene Zahlen einzugehen, die tatsächlich für
die Erhöhung der CO2-Abgabe relevant gewesen sein können. Es ist mit
anderen Worten der Zeitraum zwischen 1990 und 2012 zu betrachten.
4.10.3.1 Mit der GEST 1994 wurde der Heizölverbrauch rückwirkend bis
1987 revidiert. Vor der GEST 1994 wurde bezüglich Heizölverbrauch auf
die Absatzzahlen des Heizöl-Panels des Instituts für Haushaltsanalysen
abgestellt. Dieses Panel beruhte auf einer Umfrage bei den Konsumenten
über die Lagerbestände. Da im Anhang zur Statistikerhebungsverordnung
festgehalten ist, dass die GEST unter anderem auf Befragungen beruht, an
der Befragungsinstitute teilnehmen (E. 2.5.1.1), ist dieses Vorgehen nicht
zu beanstanden. Die Daten wurden auf die ganze Schweiz hochgerechnet,
wobei unter anderem auf die Gebäudezählung des BFS (E. 2.5.2.1) abge-
stellt wurde (Technische Revision, S. 4 ff.). Mit der GEST 1994 wurden
die wie eben beschrieben erhobenen Zahlen durch solche, die auf dem Ab-
satz basieren, welcher von der Schweizerischen Pflichtlagerorganisation
für flüssige Treib- und Brennstoffe (CARBURA) publiziert wird, rückwir-
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


410 BVGE / ATAF / DTAF

kend bis 1987 ersetzt (Technische Revision, S. 4). Die Umstellung erfolg-
te, weil die Verbrauchszahlen des HEL-Panels über Jahre über den Absatz-
zahlen der CARBURA lagen. Eine solche Abweichung ist ‒ wie die Vorin-
stanz zutreffend ausführt ‒ über kürzere Zeit durchaus möglich, da Heizöl
gelagert werden kann und somit in einem Jahr auch mehr verbraucht als
eingekauft werden kann. Längerfristig ist ein über dem Absatz liegender
Verbrauch aber nicht möglich.
Auf den ersten Blick mag eine Umfrage unter einigen repräsentativen
Konsumenten mit anschliessender Hochrechnung auf sämtliche Konsu-
menten ‒ wie das für die Absatzzahlen des Heizöl-Panels zutrifft ‒ recht
genaue Werte zu liefern, sodass diese Methode grundsätzlich als mit den
Standards vereinbar anzusehen ist. Konkret zeigte sich aber, dass diese
Methode ‒ aus welchen Gründen auch immer ‒ nicht die Wirklichkeit
wiedergab. In einem solchen Fall war das BFE nicht nur berechtigt, son-
dern verpflichtet, die Methodik zu überprüfen und eine andere, genauere
Methode zu wählen. Allerdings war dies erst möglich, nachdem die Ab-
weichung über mehrere Jahre manifest geworden war. Wie gesagt, kann
der Verbrauch durchaus ‒ auch für wenige Jahre ‒ über dem Absatz liegen,
sodass nicht gleich davon ausgegangen werden musste, dass die Erhe-
bungsmethode ungenaue Zahlen lieferte. Das mit der neuen Methode
verwendete Zahlenmaterial lag offensichtlich zumindest bis ins Jahr 1987
zurück vor (vgl. Technische Revision, S. 7 und 23), sodass unter diesem
Gesichtspunkt nichts gegen die Anwendung dieser Zahlen auf den Zeit-
raum bis ins Jahr 1987 zurück spricht. Da die Zahlen vorlagen, war das
BFE wiederum nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet, die Ände-
rung der Methodik soweit möglich auf die ganze Zeitreihe anzuwenden,
um so untereinander vergleichbare Zahlen zu schaffen. Andernfalls hätten
die erwiesenermassen ungenauen Zahlen vorangegangener Jahre mit den
genaueren Zahlen zukünftiger Jahre verglichen werden müssen. Da die
Zahlen der CARBURA aber nur den Absatz wiedergeben, nicht aber den
für die CO2-Statistik relevanten Verbrauch von HEL, mussten die Zahlen
der CARBURA um die Lagerveränderung korrigiert werden. Abgesetztes
HEL, das gelagert wird, wird nicht verbraucht. Hingegen wird gelagertes
HEL verbraucht, ohne dass dies einen Einfluss auf die Absatzzahlen der
CARBURA hätte. Dem ist Rechnung zu tragen. Dass für die Lagerände-
rung auf die Zahlen des HEL-Panels abgestellt wurde, mag unbefriedigend
erscheinen, war doch die Anpassung gerade aufgrund der ungenauen Zah-
len des HEL-Panels nötig geworden. Dabei ist aber zu bedenken, dass
einerseits kaum besseres Zahlenmaterial zur Lageränderung zur Verfü-
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 411

gung stand (eine Messung der tatsächlichen Änderung wäre aus prakti-
schen Gründen nicht möglich). Andererseits werden die Zahlen des Panels
nunmehr nur noch für eine Korrektur verwendet und nicht mehr überhaupt
als Grundlage. Die Zahlen zu den nun noch relevanten Lageränderungen
dürften insbesondere aufgrund der Angabe zu den Lagerbeständen am Mo-
natsende recht genau ausfallen (das Panel erhebt monatliche Angaben zu
den Lagerbeständen am Monatsende, im Berichtsmonat getätigte Käufe,
Angaben zur Änderung an Tankanlagen; Technische Revision, S. 5).
Die Revision im Rahmen der GEST 1994 erweist sich damit als notwendig
und es fehlen Anhaltspunkte dafür, dass sie nicht mit den Standards über-
einstimmend vorgenommen wurde.
4.10.3.2 In diesem Zusammenhang macht die Beschwerdeführerin gel-
tend, der Absatz von Erdölprodukten der GEST basiere nicht direkt auf
den von der CARBURA beziehungsweise der Erdöl-Vereinigung geliefer-
ten Zahlen, wie dies die Vorinstanz vorbringe. Vielmehr würden diese Ab-
satzdaten von der Vorinstanz erhoben und von dieser den genannten Or-
ganisationen gemeldet, die dann ihrerseits diese Zahlen publizierten. Die
Beschwerdeführerin offeriert in diesem Zusammenhang die Befragung
von Dr. Rolf Hartl, dem Präsidenten der Erdöl-Vereinigung, als Auskunfts-
person.
Nachdem das Bundesverwaltungsgericht die Vorinstanz mit Verfügung
vom 3. Juli 2015 aufgefordert hatte, zu erklären, aus welchen Quellen die
Absatzzahlen stammten, reichte diese am 13. August 2015 eine entspre-
chende Stellungnahme des BFE ein (…). Demnach werden die Zahlen
einerseits der Aussenhandelsstatistik der Eidgenössischen Zollverwaltung
(EZV; , abgerufen am 21.10.2015) und
andererseits der monatlichen Mengenstatistik der CARBURA über flüs-
sige Treib- und Brennstoffe entnommen. Der Verband Erdöl-Vereinigung
verwende die öffentlich zugängliche Aussenhandelsstatistik der EZV, die
von der CARBURA zur Verfügung gestellte Mengenstatistik sowie wei-
tere, hier nicht interessierende Daten zur Erstellung der Erdölbilanz bis auf
Stufe « Absatz Grosshandel » und stelle diese jeweils im April des Folge-
jahres dem BFE zu. Dieses kontrolliere und plausibilisiere die Erdölbilanz
anhand der Aussenhandelsstatistik sowie der monatlichen Mengenstatis-
tik, die die CARBURA dem BFE monatlich zur Verfügung stelle. Das BFE
publiziere die definitive Erdölbilanz schliesslich in der GEST mit den
Quellenangaben « CARBURA, Erdöl-Vereinigung, BFE », damit die
nicht vom BFE selber erhobenen beziehungsweise bearbeiteten Grundla-
gen transparent ausgewiesen seien.
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


412 BVGE / ATAF / DTAF

Auch die Erdöl-Vereinigung nennt in ihrem Jahresbericht von 2014 als
Quellen für die Statistiken des Inlandabsatzes von Erdölprodukten einer-
seits sowie jene der Struktur des schweizerischen Erdölabsatzes anderer-
seits die CARBURA, die EZV sowie (im vorliegenden Zusammenhang
nicht interessierend) den Verband der Schweizerischen Schmierstoffindus-
trie (der Jahresbericht ist im Internet zu finden unter ch/images/com_evdocs/ev_jahresbericht_2014.pdf >, Statistiken S. 39 f.,
abgerufen am 21.10.2015).
Damit stimmt die am 13. August 2015 eingebrachte Angabe der Vorin-
stanz (bzw. des BFE), woher die in die GEST einfliessenden Zahlen zum
Absatz von Erdölprodukten stammen, nunmehr mit jener im Jahresbericht
der Erdöl-Vereinigung überein. Unter diesen Umständen ist nicht (mehr)
ersichtlich, welche weiteren, für die Frage der Datenquelle relevanten Aus-
künfte der Präsident der Erdöl-Vereinigung diesbezüglich geben könnte.
Daher ist auf die Befragung von Dr. Rolf Hartl in antizipierter Beweiswür-
digung zu verzichten (…).
4.10.3.3 Da ab 1997 die CARBURA neben dem Absatz der Importeure
auch den Absatz von HEL in den steuerfreien Verkehr ausweist, über-
nimmt die CO2-Statistik diese Zahlen. Dieser Absatz entspricht derjenigen
Menge von HEL, der den Endverbrauchern zum Konsum zur Verfügung
steht (Technische Revision, S. 7). Dies überzeugt, weil das HEL erst dann
zu den Endverbrauchern gelangen kann, wenn Zoll und Einfuhrsteuern
festgesetzt wurden.
Es war offensichtlich nicht möglich, auch für die Vergangenheit auf diese
Zahlen abzustellen, weil sie für die Zeit vor 1997 gar nicht vorlagen. Diese
Änderung in der Grundlage der GEST ist aber offengelegt und die Meta-
daten sind weiterhin verfügbar. Nicht zuletzt sind die Abweichungen, die
dadurch entstehen, dass auf den Steuer- und nicht den Importabsatz ab-
gestellt wird, relativ geringfügig.
4.10.3.4 Der Auf- und Abbau von Pflichtlagern wurde teilweise nicht kor-
rekt berücksichtigt. Vor allem in den Jahren 1950 bis 1974 dürfte dadurch
der Verbrauch von Heizöl überschätzt worden sein, was sich heute nicht
mehr rekonstruieren lässt (Technische Revision, S. 9). Da diese Zeit aber
nicht in den Beurteilungszeitraum von 1990 bis 2012 fällt, ist darauf nicht
weiter einzugehen. Soweit in der hier relevanten Zeitperiode Änderungen
aufgrund des Auf- und Abbaus von Pflichtlagern vorgenommen worden
sind, sind diese ebenfalls ausgewiesen (Technische Revision, S. 9, 16 f.
und 23).
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 413

4.10.3.5 Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass es sich entgegen
den Ausführungen der Beschwerdeführerin in der Replik bei den Änderun-
gen im Zusammenhang mit dem HEL auch nicht um Schätzungen handelt,
sondern um die Änderung der Statistik aufgrund von verbessertem Zahlen-
material.
4.10.3.6 Weiter gab es kleinere Anpassungen, die von der Beschwerdefüh-
rerin aber nicht kritisiert wurden. Ebenfalls nicht kritisiert wurden die ab
2001 monatlich durchgeführten, modellbasierten Schätzungen. Die Arbeit
mit Modellen ist in der Statistik gebräuchlich und im vorliegenden Fall
deutet nichts darauf hin, dass diese Vorgehensweise nicht den Standards
entsprechen würde.
4.11
4.11.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, Gegenstand der Abgabe
sei die Herstellung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen. Die CO2-
Statistik würde aber den Verbrauch wiedergeben.
4.11.2 In Art. 29 Abs. 1 CO2-Gesetz heisst es, wie die Beschwerdefüh-
rerin richtig ausführt, der Bund erhebe die CO2-Abgabe auf der Herstel-
lung, Gewinnung und Einfuhr von Brennstoffen. Damit ist das Objekt der
Abgabe bestimmt. Die Höhe der Abgabe pro Tonne CO2 (oder der Satz der
Abgabe) bemisst sich nach Massgabe von Art. 94 CO2-Verordnung da-
nach, ob das für einen bestimmten Zeitraum geltende Zwischenziel er-
reicht oder verpasst wurde. In Art. 94 CO2-Verordnung wird von Zielen in
Bezug auf die Reduktion der Emissionen gesprochen. Emissionen entste-
hen aber in der Regel erst beim Verbrauch. Somit ist für die Frage, ob der
Abgabesatz der CO2-Abgabe zu erhöhen ist, der Verbrauch relevant. Die-
ser wird der CO2-Statistik entnommen, die eben gerade den Verbrauch
wiedergibt. Einzig für die Frage einer Erhöhung des Abgabesatzes ‒ nicht
aber für die Erhebung aufgrund der Herstellung, Gewinnung und Einfuhr
von Brennstoffen ‒ wird somit auf die CO2-Statistik abgestellt. Da die Er-
höhung sich am Verbrauch misst und die CO2-Statistik den Verbrauch wie-
dergibt, ist das Abstellen auf die Statistik nicht nur nicht zu beanstanden,
sondern zwingend notwendig. Umgekehrt muss die CO2-Statistik den
Verbrauch wiedergeben, damit sie für den Entscheid, ob die CO2-Abgabe
zu erhöhen ist, überhaupt von Nutzen ist.
4.12 Die Beschwerdeführerin ist weiter der Auffassung, einige Proble-
me bei der Statistik ergäben sich, weil der Verbrauch und nicht der Absatz
von CO2 entscheidend sei. Das CO2-Gesetz erklärt aber nun einmal für die
Bestimmung des Satzes die Emission von CO2 und damit den Verbrauch
2016/25 Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe


414 BVGE / ATAF / DTAF

als relevant. Überdies stellen auch internationale Dokumente zumindest
teilweise auf den Verbrauch ab (Revised 1996 IPCC Guidelines for
National Greenhouse Gas Inventories, Volume 1: Reporting Instructions,
S. 2.6; im Internet unter: delin/ch2ri.pdf >, abgerufen am 21.10.2015). Es ist demnach nicht zu be-
anstanden, sondern wiederum notwendig, dass sich die CO2-Statistik mit
dem Verbrauch, nicht aber dem Absatz des CO2 beschäftigt.
4.13 Was die Witterungsbereinigung anbelangt, die bei der CO2-Sta-
tistik zum Beschluss über eine Erhöhung der CO2-Abgabe berücksichtigt
wird, so ist wiederum festzuhalten, dass die CO2-Statistik konsistente Zah-
len aufweist, wenn alle Zahlen der Reihe witterungsbereinigt werden. Das
ist der Fall. Wie sich aus S. 8 f. des Dokuments « Emissionen von Treib-
hausgasen nach revidiertem CO2-Gesetz und Kyoto-Protokoll, 2. Ver-
pflichtungsperiode (2013‒2020) » des BAFU ergibt, welches die Be-
schwerdeführerin ihrer Eingabe vom 3. August 2015 beilegte, liegen die
witterungsbereinigten Zahlen zudem tendenziell unter den effektiven,
weshalb das Abstellen auf witterungsbereinigte Zahlen sich zugunsten der
Beschwerdeführerin auswirkt (das Dokument findet sich in der Aktuali-
sierung vom 3. Juli 2015 unter dem entsprechenden Link auf der Seite
de >, abgerufen am 21.10.2015).
4.14 Damit erweisen sich die Vorbringen der Beschwerdeführerin in
Bezug auf die CO2-Statistik als nicht stichhaltig. Es gibt keine Hinweise
darauf, dass diese den anerkannten statistischen Standards und den recht-
lichen Vorgaben nicht entspricht. Nicht zuletzt sind alle wichtigen Anga-
ben zu den Statistiken veröffentlicht (E. 2.5.2.2). Die Erhöhung der CO2-
Abgabe gründet damit zu Recht auf dieser Statistik.
Es erübrigt sich somit, ein Gutachten betreffend die CO2-Statistik einzu-
holen (was die Beschwerdeführerin im Übrigen auch nicht explizit bean-
tragt). Aus den vorhandenen Unterlagen lässt sich genügend klar nachvoll-
ziehen, dass die Statistiken, soweit dies hier zu prüfen war, den Standards
entsprechen.
4.15 Insgesamt ergibt sich damit, dass der Bundesrat legitimiert war,
in der CO2-Verordnung das hier relevante Zwischenziel für Brennstoffe
festzusetzen. Weiter durfte er für den Fall, dass dieses Ziel nicht erreicht
werde, die Erhöhung der CO2-Abgabe auf Fr. 60.‒ je Tonne CO2 fest-
setzen. Schliesslich wurde zu Recht auf die CO2-Statistik vom 3. Juli 2013
abgestellt, um festzustellen, ob das Zwischenziel erreicht wurde. Es gibt
Treibhausgasemissionen. CO2-Abgabe 2016/25


BVGE / ATAF / DTAF 415

nämlich keine Hinweise, dass diese Statistik den statistischen Grundsätzen
widersprechen würde. Da die genannte Statistik zeigt, dass das Zwischen-
ziel nicht erreicht worden war, war ab dem 1. Januar 2014 für die CO2-
Abgabe der Satz von Fr. 60.‒ je Tonne CO2 anzuwenden. Folglich setzte
die Vorinstanz im angefochtenen Einspracheentscheid vom 6. Juni 2014
die CO2-Abgabe zu Recht gemäss dem Satz von Fr. 60.‒ je Tonne CO2
fest.