BVGE 2016/9 - Abteilung I - Öffentlichkeitsprinzip - Zugang zu amtlichen Dokumenten. Sachlicher Geltung...

Zugang zu amtlichen Dokumenten 2016/9


BVGE / ATAF / DTAF 109

LANDESRECHT — DROIT NATIONAL —
DIRITTO NAZIONALE
1 Staat – Volk – Behörden
Etat – Peuple – Autorités
Stato – Popolo – Autorità
9
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. mountain wilderness schweiz gegen
Air Zermatt AG und Bundesamt für Zivilluftfahrt
A‒4186/2015 vom 28. Januar 2016
Zugang zu amtlichen Dokumenten. Sachlicher Geltungsbereich des
BGÖ. Aarhus-Konvention.
Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ. Art. 4 Abs. 4 der Aarhus-Konvention.
1. Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ erfasst auch Verwaltungsstrafver-
fahren und findet bereits auf das gerichtspolizeiliche Ermittlungs-
verfahren Anwendung (E. 7‒7.4).
2. Soweit sich ein auf das BGÖ gestütztes Einsichtsgesuch auf Doku-
mente bezieht, die Umweltinformationen im Sinne der Aarhus-
Konvention enthalten, ist die für Strafverfahren (gerichtliche Ver-
fahren) vorgesehene Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip (Art. 3
Abs. 1 Bst. a BGÖ) im Sinne der Aarhus-Konvention völker-
rechtskonform auszulegen. Im Lichte von Art. 4 Abs. 4 Aarhus-
Konvention gilt demnach die Ausnahme vom Zugang zu amtlichen
Dokumenten nur bei hängigen Justizverfahren. Frage offengelas-
sen, wie es sich diesbezüglich mit Angaben verhält, welche nicht
den Zustand der Umwelt betreffen (E. 7.5).
Accès à des documents officiels. Champ d'application matériel de la
LTrans. Convention d'Aarhus.
Art. 3 al. 1 let. a LTrans. Art. 4 al. 4 Convention d'Aarhus.
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1. L'art. 3 al. 1 let a ch. 2 LTrans comprend également la procédure
pénale administrative et s'applique déjà à la procédure d'enquête
de police judiciaire (consid. 7‒7.4).
2. Dans la mesure où une demande d'accès fondée sur la LTrans se
rapporte à des documents contenant des informations sur l'envi-
ronnement au sens de la Convention d'Aarhus, il y a lieu d'inter-
préter l'exception prévue à l'application de la LTrans (art. 3 al. 1
let. a LTrans) pour les procédures pénales (procédures judiciaires)
de manière conforme au droit international dans le respect de la
Convention d'Aarhus. Au sens de l'art. 4 al. 4 de la Convention
d'Aarhus, l'exception à l'accès aux documents officiels ne vaut par
conséquent que pour les procédures judiciaires en cours. La ques-
tion est laissée ouverte de savoir ce qu'il en serait de données qui
ne concernent pas l'état de l'environnement (consid. 7.5).
Accesso a documenti ufficiali. Campo d'applicazione materiale della
LTras. Convenzione di Aarhus.
Art. 3 cpv. 1 lett. a LTras. Art. 4 cpv. 4 Convenzione di Aarhus.
1. L'art. 3 cpv. 1 lett. a n. 2 LTras include anche le procedure penali
amministrative ed è già applicabile alla procedura di inchiesta di
polizia giudiziaria (consid. 7‒7.4).
2. Nella misura in cui la domanda di accesso alla documentazione,
contenente informazioni ambientali giusta la Convenzione di
Aarhus, si fonda sulla LTras, la prevista eccezione in materia di
procedimenti penali (intesi quali procedimenti giudiziari) al
principio della trasparenza (art. 3 cpv. 1 LTras) deve essere
interpretata conformemente al diritto internazionale nel rispetto
della Convenzione di Aarhus. Alla luce dell'art. 4 cpv. 4 Conven-
zione di Aarhus l'eccezione all'accesso a documenti ufficiali vale
quindi solo per le procedure pendenti. La questione a sapere come
devono essere trattate informazioni che non riguardano lo stato
ambientale può restare inevasa (consid. 7.5).

Der Verein mountain wilderness schweiz (nachfolgend: Beschwerde-
führer) erstattete beim Bundesamt für Zivilluftfahrt (nachfolgend: Vorin-
stanz) « Anzeige » wegen zwei vermuteter illegaler Gebirgslandungen mit
Helikoptern und ersuchte um Eröffnung einer Untersuchung gegen die Air
Zermatt AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) und/oder deren Piloten.
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Die Vorinstanz sah nach Abklärung des Sachverhalts von der Durchfüh-
rung eines « Straf- beziehungsweise Administrativverfahrens » ab.
Nach der teilweisen Gutheissung einer Aufsichtsbeschwerde gegen die
Vorinstanz stellte der Beschwerdeführer ein « Gesuch um Wiederaufnah-
me » der Untersuchung und verlangte unter anderem eine Beurteilung des
Sachverhalts in Übereinstimmung mit Art. 37 ff. des Bundesgesetzes vom
22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0). Die
Vorinstanz sah sich auch nach einer erneuten Prüfung der Angelegenheit
nicht veranlasst, ein Straf- oder Administrativverfahren durchzuführen.
Der Beschwerdeführer ersuchte die Vorinstanz in der Folge um Zugang zu
zwei im Rahmen der Abklärungen der Vorinstanz entstandenen Dokumen-
ten, einem Schreiben der Vorinstanz an die Beschwerdegegnerin bezie-
hungsweise deren Rechtsvertretung sowie dem entsprechenden Antwort-
schreiben.
Die Vorinstanz wies das Zugangsgesuch entgegen der Empfehlung des
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB)
ab.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst eine hierauf erhobene Beschwerde
teilweise gut, hebt die angefochtene Verfügung auf und weist die Ange-
legenheit zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurück.
Aus den Erwägungen:
3. Das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR
152.3) bezweckt die Förderung der Transparenz über Auftrag, Organisa-
tion und Tätigkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ). Mit dem im BGÖ veran-
kerten Öffentlichkeitsprinzip (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGÖ) mit Geheimhal-
tungsvorbehalt (vgl. Art. 7 ff. BGÖ) soll Transparenz geschaffen werden,
damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen
können. Nebst dem Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Ver-
waltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen
Handelns erhöht werden (Urteile des BVGer A‒3649/2014 vom 25. Januar
2016 E. 8.1; A‒306/2015 vom 28. Dezember 2015 E. 3; A‒3829/2015
vom 26. November 2015 E. 3.1; je m.w.H.).
3.1 Zwischen den Parteien ist zu Recht nicht umstritten, dass vorlie-
gend die Voraussetzungen betreffend den persönlichen Anwendungsbe-
reich des BGÖ (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ) erfüllt sind und es sich bei
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den beiden Schreiben, zu welchen der Beschwerdeführer Zugang verlangt,
um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt.
3.2 Uneinig sind sich die Parteien dagegen hinsichtlich der Frage, ob
die vorliegende Angelegenheit in den sachlichen Geltungsbereich des
BGÖ fällt, welches in Art. 3 einen Negativkatalog enthält. Das BGÖ gilt
namentlich nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten betreffend
Strafverfahren und Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege
(Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 und 5 BGÖ). Ferner ist das BGÖ nicht anwend-
bar auf die Einsichtnahme einer Partei in die Akten eines erstinstanzlichen
Verwaltungsverfahrens (Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ).
3.2.1 Der Beschwerdeführer wandte sich zunächst mit einer « Anzei-
ge » an die Vorinstanz, ohne zu präzisieren, ob es sich dabei um eine Auf-
sichts- oder eine Strafanzeige handelte. Die Vorinstanz teilte ihrerseits dem
Beschwerdeführer von Anfang an und wiederholt mit, sie sehe keinen An-
lass, ein Straf- oder Administrativverfahren einzuleiten. Sie brachte damit
zum Ausdruck, dass sie Abklärungen einerseits im Hinblick auf ein mög-
liches Aufsichtsverfahren getroffen hatte, andererseits aber auch die Eröff-
nung eines (Verwaltungs-)Strafverfahrens in Betracht gezogen hatte. Nach
der Gutheissung der Aufsichtsbeschwerde verwies auch der Beschwer-
deführer selbst mit Schreiben vom 14. November 2013 auf die Art. 37 ff.
VStrR und zeigte damit, dass er insbesondere eine verwaltungsstrafrecht-
liche Untersuchung verlangte. Die Abklärungen der Vorinstanz waren da-
her zumindest auch auf die Einleitung eines Verwaltungsstrafverfahrens
gerichtet und dienten der Feststellung eines hinreichenden Tatverdachts,
welcher die formelle Eröffnung einer Untersuchung gerechtfertigt hätte.
Sie sind insoweit vergleichbar mit polizeilichen Ermittlungen (vgl.
Art. 306 f. der Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO, SR
312.0]) im Vorfeld einer allenfalls durch die Staatsanwaltschaft anhandzu-
nehmenden formellen Strafuntersuchung (vgl. Art. 308 ff., insb. Art. 309
StPO).
Um die Frage der Anwendbarkeit des BGÖ beantworten zu können, ist
deshalb nachfolgend zu prüfen, ob die streitgegenständlichen Dokumente
ein « Strafverfahren » im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ be-
treffen, es sich mithin um Akten eines solchen Strafverfahrens handelt.
3.2.2 Nicht einschlägig ist vorliegend Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ,
welcher sich ‒ wie sich aus seinem Wortlaut (« Rechtspflege ») er-
gibt ‒ lediglich auf sogenannt streitige, das heisst gerichtliche staats-
und verwaltungsrechtliche Verfahren bezieht (vgl. Urteil des BVGer
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A‒6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.1; SCHWEIZER/WIDMER, in: Öffent-
lichkeitsgesetz, 2008, Art. 3 N. 35 f.).
Dasselbe gilt für Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ, welcher das Akteneinsichts-
recht einer Partei des erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens vom An-
wendungsbereich des BGÖ ausschliesst: Der Beschwerdeführer hatte im
vorinstanzlichen « Verfahren » ‒ ein förmliches Verfahren eröffnete die
Vorinstanz gerade nicht ‒ keine Parteistellung inne (vgl. im Übrigen für
eine Aufsichtsanzeige Art. 71 Abs. 2 VwVG, für eine [Verwaltungs-]Straf-
anzeige Art. 301 Abs. 3 StPO analog).
4.
4.1 Der EDÖB vertritt die Ansicht, es sei zwischen einer Strafanzeige
an die Polizei oder Staatsanwaltschaft und einer Anzeige an die Aufsichts-
behörde zu unterscheiden. Im Fall einer Aufsichtsanzeige seien aufsichts-
rechtliche Abklärungen zu treffen, um festzustellen, ob ein Verwaltungs-
strafverfahren einzuleiten sei. Diese Verfahrenshandlungen im Vorfeld
eines möglichen Verwaltungsstrafverfahrens seien anders als polizeiliche
Ermittlungen nach der StPO ‒ auch wenn ein Vergleich grundsätzlich
nachvollziehbar sei ‒ nicht unter Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ zu subsu-
mieren. Andernfalls wären aufsichtsrechtliche Abklärungen, die schliess-
lich nicht in die Eröffnung eines Verfahrens nach Art. 3 Abs. 1 BGÖ
mündeten, von der Öffentlichkeit überhaupt nicht nachprüfbar. Solche Ge-
heimbereiche der Verwaltungstätigkeit seien nicht im Sinne des BGÖ und
der dazu ergangenen Rechtsprechung.
Die Vorinstanz habe mehrmals ausdrücklich erklärt, kein Straf- und Ad-
ministrativverfahren eröffnet zu haben; auch aus den Akten ergebe sich
kein solcher Hinweis. Ihr Vorgehen im Nachgang zur Anzeige des Be-
schwerdeführers sei deshalb als aufsichtsrechtliches Verwaltungshandeln
einzustufen und das BGÖ vorliegend anwendbar.
4.2 Die Vorinstanz führt an, als Strafverfahren im Sinne von Art. 3
Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ würden auch Verwaltungsstrafverfahren gelten.
Der Gesetzgeber habe mit Art. 3 BGÖ sicherstellen wollen, dass spe-
zialgesetzliche Verfahrensbestimmungen dem BGÖ vorgingen. Werde ein
Dokument im Geltungsbereich des Verwaltungsstrafrechts oder der StPO
erstellt, falle es unter die Ausnahmebestimmung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a
Ziff. 2 BGÖ.
Ob Akten Teil eines Strafverfahrens bildeten, hänge nicht von der formel-
len Einleitung eines solchen ab. Ausschlaggebend sei einzig, ob sie im
Hinblick auf eine mögliche Strafuntersuchung erhoben worden seien. Im
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Fall der vom Zugangsgesuch erfassten Dokumente habe es sich so verhal-
ten, habe doch allein die Frage geklärt werden sollen, ob ein Verwaltungs-
strafverfahren zu eröffnen sei. Funktional handle es sich dabei um den
gleichen Vorgang wie im ordentlichen Strafprozess, wenn die zuständige
Behörde aufgrund der vorläufigen Erkenntnisse prüfe, ob ein förmliches
Untersuchungsverfahren einzuleiten sei. Gemäss der herrschenden Lehre
zum Strafprozessrecht würden aber Dokumente, welche im Stadium des
polizeilichen Ermittlungsverfahrens, mithin vor der formellen Eröffnung
einer Strafuntersuchung entstanden seien, als im Rahmen eines Strafver-
fahrens erstellt gelten.
Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ schliesse daher vorliegend die Anwen-
dung des BGÖ aus.
4.3
4.3.1 Der Beschwerdeführer rügt vorab, die Vorinstanz setze sich mit
den gewichtigen Argumenten des EDÖB in dessen Empfehlung nicht aus-
einander und werde damit den Begründungsanforderungen gemäss Art. 35
Abs. 1 VwVG nicht gerecht.
4.3.2 Bei der von ihm bei der Vorinstanz eingereichten Anzeige habe
es sich um eine Aufsichtsanzeige ‒ nicht um eine Strafanzeige ‒ gehandelt,
damit die Vorinstanz den Sachverhalt als verwaltungsrechtliche Aufsichts-
behörde untersuche. Die getroffenen Abklärungen seien im Rahmen des
Verwaltungshandelns erfolgt, die streitgegenständlichen Dokumente dem-
nach im Rahmen der normalen Aufsichtstätigkeit im erstinstanzlichen,
nichtstreitigen Verwaltungsverfahren entstanden. Die Vorinstanz habe
selbst die Ansicht vertreten, die herausverlangten Dokumente seien Teil
eines Aufsichtsverfahrens. Sie habe zu verschiedenen Zeitpunkten mitge-
teilt, sie sehe von der Eröffnung eines Straf- beziehungsweise Adminis-
trativverfahrens ab.
Aus diesem Verhalten schliesst der Beschwerdeführer überdies sinnge-
mäss, die Vorinstanz bleibe nach dem Vertrauensschutzprinzip an ihre Er-
klärungen gebunden, ihr Verhalten sei widersprüchlich und verstosse da-
her gegen Treu und Glauben.
4.3.3 In seinen Schlussbemerkungen spricht sich der Beschwerde-
führer schliesslich für die Anwendbarkeit des internationalen Überein-
kommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öf-
fentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu
Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention, SR 0.814.07,
nachfolgend: AK) aus.
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4.4
4.4.1 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, es sei anerkannt, dass das
ebenfalls in der StPO geregelte polizeiliche Ermittlungsverfahren Teil des
Strafverfahrens im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ sei. Im Ver-
waltungsstrafverfahren übe die beteiligte Behörde die polizeiliche Ermitt-
lungstätigkeit aus. Als solche könne nicht erst die formelle Verfahrens-
eröffnung bezeichnet werden, da die durch die Verwaltung eingeleitete
Untersuchung gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung dem staatsan-
waltschaftlichen Ermittlungsverfahren entspreche. Würde die polizeiliche
Ermittlungstätigkeit nicht zum (Verwaltungs-)Strafverfahren gerechnet,
führte dies dazu, dass polizeitaktische Unterlagen an die Öffentlichkeit ge-
langten, was die Arbeit der mit der Verfolgung von Verwaltungsstrafrecht
betrauten Behörden erheblich beeinträchtigen, wenn nicht sogar verun-
möglichen würde.
Die Bestimmungen des VStrR stellten eine spezialgesetzliche Regelung
dar, welche mit den Normen des BGÖ im Konflikt stünde. Diesem Um-
stand habe der Gesetzgeber mit Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ Rechnung
getragen und das Verwaltungsstrafverfahren vom Anwendungsbereich des
BGÖ ausgenommen.
4.4.2 Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ gelte ferner nicht nur für hängige
Strafuntersuchungen die Formulierung « betreffend Strafverfahren » sei
weit gewählt worden. Dies ergebe sich aus der bundesrätlichen Botschaft
zum BGÖ sowie aus dem älteren DSG (SR 235.1), welches in Art. 2
[Abs. 2] Bst. c DSG zwar nur hängige Strafprozesse vom Anwendungs-
bereich ausnehme, dies aber ‒ im Gegensatz zum BGÖ ‒ ausdrücklich so
vorsehe.
4.4.3 Die AK sei nicht direkt anwendbar (sog. self-executing), sondern
richte sich bloss an den nationalen Gesetzgeber. Ferner handle es sich bei
den Dokumenten, zu welchen der Beschwerdeführer Zugang verlange,
nicht um Informationen über die Umwelt, welche die AK voraussetze.
4.4.4 Sollte dem Beschwerdeführer Aktenzugang gewährt werden, sei-
en die Dokumente eventualiter zum Schutz des Geschäftsgeheimnisses der
Beschwerdegegnerin sowie der Personendaten der involvierten Dritten
und der Angestellten der Beschwerdegegnerin jedenfalls zu anonymisie-
ren.
5. Der Beschwerdeführer rügt eine ungenügende Begründung der
angefochtenen Verfügung und eine Verletzung von Treu und Glauben be-
ziehungsweise des Vertrauensschutzes durch die Vorinstanz.
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5.1 Die Begründungspflicht ergibt sich aus dem in Art. 29 Abs. 2 BV
normierten Anspruch auf rechtliches Gehör und ist in Art. 35 Abs. 1
VwVG ausdrücklich geregelt. Es ist nicht erforderlich, dass sich die ent-
scheidende Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinan-
dersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr
kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken.
Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die
Tragweite des Entscheides Rechenschaft geben und diesen in voller
Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem
Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von
denen sich die Behörde leiten liess und auf die sich ihr Entscheid stützt
(BGE 141 IV 249 E. 1.3.1; 140 II 262 E. 6.2; 139 IV 179 E. 2.2; Urteile
des BVGer A‒3649/2014 E. 3.1.3; A‒6674/2014 vom 7. Dezember 2015
E. 4.2; A‒5664/2014 vom 18. November 2015 E. 3).
Die angefochtene Verfügung genügt diesen Anforderungen. Aus ihr geht
hervor, auf welche Grundlagen und Überlegungen die Vorinstanz ihren
Entscheid stützte und weshalb sie das Zugangsgesuch des Beschwerde-
führers im Ergebnis abwies. Zwar hat die Vorinstanz im Rahmen ihrer
Würdigung nicht jeden Standpunkt des Beschwerdeführers und alle in der
Empfehlung des EDÖB enthaltenen Vorbringen erörtert. Aus ihrer Be-
gründung wird jedoch deutlich, weshalb sie den Zugang verweigerte: Sie
vertritt die Ansicht, die streitgegenständlichen Dokumente seien allein im
Hinblick auf ein Verwaltungsstrafverfahren erhoben worden, für welches
Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ die Anwendbarkeit des BGÖ ausschliesse.
Die Begründung ist mithin so abgefasst, dass der Entscheid sachgerecht
angefochten werden kann, was der Beschwerdeführer in der Folge denn
auch tat. Damit erweist sich die Rüge der mangelhaften Begründung der
Verfügung als unbegründet.
5.2 Ein Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben bezie-
hungsweise eine Verletzung des Vertrauensschutzes durch die Vorinstanz
ist ebenfalls zu verneinen. Die Vorinstanz hat zwar tatsächlich mehrmals
erklärt, kein Verwaltungsstrafverfahren gegen die Beschwerdegegnerin zu
eröffnen. Abgesehen davon, dass sie dies letztlich auch nicht tat, war und
ist es ihr jedoch grundsätzlich unbenommen, infolge besserer Erkenntnis
jederzeit auf einen solchen Entscheid zurückzukommen; allenfalls ist sie
sogar dazu verpflichtet. Ein widersprüchliches Verhalten wäre darin eben-
so wenig zu erblicken wie im Umstand, dass sich die Vorinstanz nun darauf
beruft, sie habe ihre Abklärungen lediglich im Hinblick auf ein mögliches
förmliches Verwaltungsstrafverfahren ‒ aber eben noch nicht im Rahmen
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eines solchen ‒ getroffen. Die Äusserungen der Vorinstanz können deshalb
nicht als berechtigte Vertrauensgrundlage angesehen werden. Im Übrigen
behauptet der Beschwerdeführer selbst nicht, gestützt darauf Disposi-
tionen getroffen oder unterlassen zu haben, die nicht ohne Nachteil wieder
rückgängig gemacht oder nachgeholt werden können, und sind solche
auch nicht ersichtlich (vgl. zum Verbot widersprüchlichen Verhaltens und
zum Vertrauensschutz Urteile des BVGer A‒4837/2015 vom 25. Januar
2016 E. 5; A‒84/2015 vom 8. Dezember 2015 E. 8.1 m.w.H.).
6.
6.1 Das Verwaltungsstrafrecht ist grundsätzlich ein Teil des (Neben-)
Strafrechts (BGE 120 IV 226 E. 4b S. 237; Urteil des BGer 1C_500/2012
vom 7. Dezember 2012 E. 3.5; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 32 N. 56 f.; KÖLZ/HÄNER/
BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun-
des, 3. Aufl. 2013, Rz. 2025; RIEDO/NIGGLI, in: Verwaltungsstrafrecht und
sanktionierendes Verwaltungsrecht, 2010, S. 43; JAAG/HÄGGI, in: VwVG
Praxiskommentar, 2009, Art. 41 N. 33; GÄCHTER/EGLI, in: Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 41
N. 33 f.; differenzierend EICKER/FRANK/ACHERMANN, Verwaltungsstraf-
recht und Verwaltungsstrafverfahrensrecht, 2012, S. 16 f.; HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010,
Rz. 1171). Dementsprechend verweist das für Verwaltungsstrafverfahren
des Bundes geltende VStrR in Art. 2 subsidiär auf die allgemeinen Be-
stimmungen des StGB und in diversen anderen Bestimmungen auf die
StPO (vgl. Art. 22, 30 f., 41, 43, 58, 60, 80, 82, 89 und 97 VStrR). Das
VwVG gilt demgegenüber lediglich betreffend Fristen ausserhalb eines
Gerichtsverfahrens und betreffend Akteneinsicht sinngemäss (vgl. Art. 31
Abs. 1 und Art. 36 VStrR).
Gemäss herrschender Lehre, welche vorab auf die bundesrätliche Bot-
schaft (vgl. dazu E. 7.3.1) verweist, fällt das Verwaltungsstrafverfahren
denn auch in den Anwendungsbereich von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ
(CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz/
Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 3 BGÖ N. 10; SCHWEIZER/
WIDMER, a.a.O., Art. 3 N. 11).
6.2 Nach überwiegender Ansicht ist sodann bereits das polizeiliche
Ermittlungsverfahren unter den Begriff des « Strafverfahrens » im Sinne
von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ zu subsumieren (STAMM-PFISTER,
a.a.O., Art. 3 BGÖ N. 11; SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 3 N. 19).
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6.3 Kontrovers diskutiert wird in der Doktrin dagegen die Frage, ob
sich Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ nur auf hängige oder auch auf
abgeschlossene Strafverfahren bezieht.
6.3.1 Letzteres wird von CHRISTA STAMM-PFISTER bejaht. Angesichts
des Gesetzeswortlauts, der keinen Anhaltspunkt für eine Beschränkung auf
hängige Verfahren enthalte, und der unzweideutigen Aussage in der bun-
desrätlichen Botschaft sei eine Anwendung des BGÖ auf Dokumente aus
abgeschlossenen Rechtspflegeverfahren ‒ trotz der teilweise gewichtigen
Argumente der Befürworter ‒ de lege lata nicht zu rechtfertigen (STAMM-
PFISTER, a.a.O., Art. 3 BGÖ N. 5). Dieser Ansicht scheinen sich ‒ aller-
dings ohne vertiefte Auseinandersetzung und hauptsächlich mit Verweis
auf die Botschaft ‒ weitere Autoren anzuschliessen (MOSER/BEUSCH/
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl.
2013, Rz. 3.92 Fn. 393; WALDMANN/OESCHGER, in: VwVG Praxiskom-
mentar, 2009, Art. 26 N. 20).
6.3.2 RAINER J. SCHWEIZER und NINA WIDMER bringen demgegenüber
vor, Art. 3 BGÖ habe ‒ entgegen der bundesrätlichen Botschaft ‒ nur
Geltung für die in der genannten Bestimmung aufgezählten hängigen Ver-
fahren. Weshalb das BGÖ auch auf abgeschlossene Verfahren keine An-
wendung finden soll, werde weder in der Botschaft begründet noch gehe
ein entsprechendes Votum aus den parlamentarischen Beratungen hervor.
Da in den verschiedenen Spezialgesetzen der Zugang zu Dokumenten für
die jeweiligen hängigen Verfahren bereits geregelt sei, sei der Ausschluss
des BGÖ in diesen Bereichen gerechtfertigt, ja sogar notwendig, da an-
sonsten verschiedene Normen kollidieren würden und dies zu Anwen-
dungsproblemen und Rechtsunsicherheit führen könnte. Sobald ein Ver-
fahren rechtskräftig abgeschlossen sei, würden die spezialgesetzlichen
Normen hingegen eben gerade nicht mehr gelten (SCHWEIZER/WIDMER,
a.a.O., Art. 3 N. 12). Gleicher Ansicht zu sein scheint STEPHAN C.
BRUNNER, welcher für die Zugänglichkeit von amtlichen Dokumenten be-
treffend abgeschlossene Verfahren nach BGÖ auf diese Lehrmeinung ver-
weist (STEPHAN C. BRUNNER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 26 N. 19 Fn. 30). Nach RETO
AMMANN und RENATE LANG besteht der Zweck von Art. 3 Abs. 1 Bst. a
BGÖ darin, eine Normenkollision zwischen dem BGÖ und einem speziel-
len Verfahrenserlass zu vermeiden, nicht jedoch darin, die Dokumente
grundsätzlich dem Geltungsbereich des BGÖ zu entziehen. Nach rechts-
kräftig abgeschlossenem Verfahren sollen deshalb nur, aber immerhin
noch Akten vom Anwendungsbereich des BGÖ ausgenommen bleiben,
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welche explizit im Hinblick auf das entsprechende Verfahren erstellt wor-
den seien (AMMANN/LANG, in: Datenschutzrecht, 2015, Rz. 25.22).
6.3.3 Nach Ansicht des EDÖB schliesslich sollten erstinstanzliche Ak-
ten, welche von der zuständigen Vorinstanz eingereicht wurden, mithin
bereits vor Eröffnung des betreffenden Justizverfahrens ‒ und nicht expli-
zit für dieses ‒ erstellt wurden und zu diesem Zeitpunkt in der Regel auch
unter das BGÖ fielen, nach Abschluss des Justizverfahrens grundsätzlich
wieder zugänglich sein. Auch dann noch vom Geltungsbereich des BGÖ
ausgeschlossen blieben dagegen die eigentlichen Verfahrensakten wie
Schriftenwechsel und Protokolle (EDÖB, Umsetzung des Öffentlichkeits-
prinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August
2013, Ziff. 2.2.3, 00901/00911/index.html?lang=de >, abgerufen am 28.01.2016; Empfeh-
lung des EDÖB vom 18. Dezember 2012 Rz. 18; zum vorliegenden Ver-
fahren vgl. E. 4.1).
6.4 Nachfolgend ist mittels Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2
BGÖ zu ermitteln, ob die streitgegenständlichen Dokumente unter die
genannte Bestimmung fallen, namentlich ob der Begriff « Strafverfahren »
auch Verwaltungsstrafverfahren sowie bereits das polizeiliche Ermitt-
lungsverfahren erfasst und ob diesem entsprechende Abklärungen einer
Verwaltungsbehörde gleichzustellen sind. Sodann ist zu prüfen, ob der ge-
nannte Ausnahmetatbestand nur hängige oder auch abgeschlossene Ver-
fahren einschliesst.
7. Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des Sinngehalts einer Ge-
setzesbestimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der
Norm; die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und
Sprachgebrauch ab, wobei die Formulierungen in den Amtssprachen
Deutsch, Französisch und Italienisch gleichwertig sind (vgl. Art. 14 Abs. 1
Satz 2 des Publikationsgesetzes vom 18. Juni 2004 [PublG, SR 170.512]).
Ist der Wortlaut nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar ein-
deutiger Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die
übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen. Abzustellen ist nach dem
sogenannten Methodenpluralismus namentlich auf die Entstehungsge-
schichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren Sinn und Zweck
(teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit
anderen Normen zukommt (systematische Auslegung) (vgl. zum Ganzen
statt vieler Urteil des BVGer A‒2149/2015 vom 25. August 2015 E. 6.2.1
m.w.H.).
2016/9 Zugang zu amtlichen Dokumenten


120 BVGE / ATAF / DTAF

Die Gesetzesmaterialien sind für die Auslegung zwar nicht unmittelbar
entscheidend, können aber beigezogen werden, wenn sie auf die streitige
Frage eine klare Antwort geben oder dem Gericht als Hilfsmittel dienen,
den Sinn einer Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmun-
gen kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil veränderte
Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung
weniger nahelegen (BGE 141 II 262 E. 4.2; 141 IV 298 E. 1.3.2; 141 V
221 E. 5.2.1; Urteile des BGer 2C_345/2015 vom 24. November 2015
E. 6.1.1; 8C_33/2015 vom 14. Oktober 2015 E. 5.1).
7.1 Unter dem Begriff « Strafverfahren » (procédures pénales, proce-
dimenti penali) dürften nach dem allgemeinen Sprachgebrauch in erster
Linie die durch die Staatsanwaltschaft geführte Strafuntersuchung sowie
das beziehungsweise die allenfalls folgende(n) Gerichtsverfahren (vgl.
, abgerufen am
28.01.2016) verstanden werden.
Dem Wortlaut nach schränkt Art. 3 BGÖ den sachlichen Geltungsbereich
des BGÖ in zeitlicher Hinsicht nicht ein, weshalb die grammatikalische
Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ nahelegt, das BGÖ auf
amtliche Dokumente sowohl hängiger als auch abgeschlossener Strafver-
fahren nicht anzuwenden. Allerdings nimmt der Gesetzestext nicht aus-
drücklich sowohl laufende als auch abgeschlossene Verfahren vom An-
wendungsbereich des BGÖ aus.
7.2 Weder das BGÖ noch die Öffentlichkeitsverordnung vom
24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) enthält eine weitere Bestimmung zum
sachlichen Geltungsbereich des BGÖ.
7.2.1 Das « Strafverfahren » im Sinne der StPO umfasst neben dem
staatsanwaltschaftlichen Untersuchungsverfahren und den gerichtlichen
Verfahren auch das polizeiliche Ermittlungsverfahren. Dies geht aus ver-
schiedenen Bestimmungen und der Systematik der StPO hervor, etwa aus
Art. 299 Abs. 1 und Art. 300 Abs. 1 StPO, ebenso aus Art. 5 Abs. 1 StPO
und dem Umstand, dass auch die Polizei zu den Strafbehörden gehört, was
sich aus der Überschrift des 2. Titels und Art. 12 Bst. a StPO ergibt (vgl.
ferner Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur Vereinheitlichung des Straf-
prozessrechts, BBl 2006 1085, 1115 Ziff. 1.5.5).
Auf das Verwaltungsstrafverfahren des Bundes ist die StPO nicht direkt
anwendbar, jedoch verweist das VStrR verschiedentlich auf sie
(vgl. E. 6.1).
Zugang zu amtlichen Dokumenten 2016/9


BVGE / ATAF / DTAF 121

7.2.2
7.2.2.1 Im Datenschutzrecht regelt Art. 2 Abs. 2 DSG die Ausnahmen
vom Geltungsbereich des DSG und bestimmt in Bst. c explizit, dass das
DSG unter anderem nicht anwendbar ist auf hängige Strafverfahren.
Im bundesrätlichen Gesetzesentwurf (E-DSG) war dies noch nicht aus-
drücklich so vorgesehen (BBl 1988 II 413, 516). In der Botschaft vom
23. März 1988 zum DSG (nachfolgend: Botschaft zum DSG) wurde indes
festgehalten: « Die Ausnahmeklausel gilt allerdings nur während der Zeit,
in der ein [Rechtsprechungs-]Verfahren hängig ist. Auf die Weiterverwen-
dung der Daten oder die Weitergabe an Dritte nach Abschluss des Verfah-
rens ist das Gesetz wieder anwendbar, ebenso auf die Aufbewahrung und
Vernichtung der Verfahrensakten. […] Aus den gleichen Gründen wie bei
den Rechtsprechungsverfahren […] soll das Datenschutzgesetz auch in
Strafverfahren […] keine Anwendung finden » (Botschaft zum DSG, BBl
1988 II 413, 443). Der Bundesrat war offenbar der Meinung, dem Zweck
der Ausnahmebestimmung (vgl. dazu E. 7.2.2.2) entsprechend seien nur
pendente Verfahren vom Anwendungsbereich des DSG auszunehmen, er-
achtete es aber nicht als notwendig, diese Einschränkung explizit in den
Gesetzesentwurf aufzunehmen.
Während der parlamentarischen Beratungen wurden die damaligen Buch-
staben d, e, f und g von Art. 2 Abs. 2 E-DSG in einem neuen Buchstaben
d zusammengefasst. Offenbar wurde bei dieser Gelegenheit das Adjektiv
« hängig » in den Gesetzestext aufgenommen, ohne dass damit eine inhalt-
liche Änderung beabsichtigt war. Der Berichterstatter im Ständerat führte
jedenfalls zum neuen Art. 2 Abs. 2 Bst. d E-DSG ‒ welcher dem heutigen
Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG entspricht ‒ aus, es handle sich (bloss) um eine
redaktionelle Änderung (AB 1990 S 137, Votum Ständerat Hans Danioth).
Im Nationalrat wurde diese Anpassung ohne Diskussionen angenommen
(vgl. AB 1991 N 950 f.).
7.2.2.2 Die nicht extensiv anzuwendende (vgl. Urteil des BGer
1C_541/2014 vom 13. August 2015 E. 2.2) Ausschlussklausel von Art. 2
Abs. 2 Bst. c DSG beruht auf der Idee, dass hier der Persönlichkeitsschutz
durch die Spezialbestimmungen des Prozessrechts für die entsprechenden
Verfahren hinreichend gesichert und geregelt wird. Käme das DSG eben-
falls zur Anwendung, würden sich zwei Gesetze mit zum Teil gleicher
Zielsetzung überlagern, was zu Rechtsunsicherheiten, Koordinations-
problemen und Verfahrensverzögerungen führen würde (BGE 138 III 425
E. 4.3; Urteile des BGer 4A_188/2015 vom 31. August 2015 E. 3.1;
1C_224/2014 vom 25. September 2014 E. 3.2; Urteil des BVGer
2016/9 Zugang zu amtlichen Dokumenten


122 BVGE / ATAF / DTAF

A‒6603/2013 vom 1. Oktober 2014 E. 4.2; Botschaft zum DSG, BBl 1988
II 413, 442 f.).
7.2.2.3 Dem Wortlaut und dem Zweck von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG fol-
gend ist ein Verfahren hängig, sobald und solange die einschlägigen Ver-
fahrensvorschriften gelten (BGE 138 III 425 E. 4.3). Der Beginn der Hän-
gigkeit ist somit nach der anwendbaren Prozessordnung zu bestimmen
(BEAT RUDIN, in: Datenschutzgesetz [DSG], 2015, Art. 2 N. 34; ROSEN-
THAL/JÖHRI, in: Handkommentar zum Datenschutzgesetz, 2008, Art. 2
N. 31; g.M. wohl auch MAURER-LAMBROU/KUNZ, in: Basler Kommentar,
Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 2 DSG
N. 31). Dasselbe muss für das Ende der Litispendenz gelten. Gemäss der
wohl herrschenden Lehre und der bisherigen Rechtsprechung soll ein Ver-
fahren solange hängig im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG sein, als
gegen den Entscheid ein ordentliches oder ausserordentliches Rechtsmittel
erhoben werden kann (Urteile des BVGer A‒5430/2013 vom 28. Januar
2015 E. 1.3.2.9; A‒4202/2007 vom 30. November 2007 E. 4.2.1;
MAURER-LAMBROU/KUNZ, a.a.O., Art. 2 DSG N. 26; ROSENTHAL/JÖHRI,
a.a.O., Art. 2 N. 31; a.M. RUDIN, a.a.O., Art. 2 N. 35, wonach die
Hängigkeit mit der formell rechtskräftigen Erledigung des Verfahrens,
mithin mit Ablauf der ordentlichen Rechtsmittelfrist endet).
7.2.2.4 Unter den Begriff « Strafverfahren » im Sinne von Art. 2 Abs. 2
Bst. c DSG fallen gemäss Lehre und Rechtsprechung auch Verwaltungs-
strafverfahren (Urteil A‒6603/2013 E. 4.2; MAURER-LAMBROU/KUNZ,
a.a.O., Art. 2 DSG N. 31; ROSENTHAL/JÖHRI, a.a.O., Art. 2 N. 38; vgl.
ferner Botschaft zum DSG, BBl 1988 II 413, 443). Gleiches gilt für poli-
zeiliche Ermittlungen, sofern sich diese auf einen konkreten Sachverhalt
beziehungsweise eine bestimmte Person beziehen (sog. gerichtspolizei-
liches Ermittlungsverfahren), es sich also nicht um generelle Präventiv-
ermittlungen handelt (Urteil des BVGer A‒3144/2008 vom 27. Mai 2009
E. 3.2.3; MAURER-LAMBROU/KUNZ, a.a.O., Art. 2 DSG N. 31; ROSEN-
THAL/JÖHRI, a.a.O., Art. 2 N. 39).
7.2.3 Da Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ im Gegensatz zum älteren Art. 2
Abs. 2 Bst. c DSG darauf verzichtet, die Ausnahmeklausel ausdrücklich
auf hängige Verfahren zu beschränken, könnte die systematische Ausle-
gung ‒ e contrario ‒ nahelegen, der Gesetzgeber habe bewusst auch abge-
schlossene Justizverfahren vom Geltungsbereich des BGÖ ausnehmen
wollen. Allerdings zeigen, wie erwähnt, die Materialien zum DSG, dass
die Voraussetzung der Hängigkeit erst in den parlamentarischen Beratun-
Zugang zu amtlichen Dokumenten 2016/9


BVGE / ATAF / DTAF 123

gen ausdrücklich ins Gesetz aufgenommen wurde ‒ und dies offenbar bei-
läufig ‒, obwohl bereits die Botschaft davon ausging, die Ausnahme-
klausel erfasse nur hängige Verfahren. Im Rahmen der Entstehung des
BGÖ waren überdies weder die Vorschrift im DSG noch die mögliche Un-
terscheidung von hängigen und abgeschlossenen Verfahren Gegenstand
der Debatten in den eidgenössischen Räten. Es ist daher unklar, ob der
Gesetzgeber im BGÖ bewusst eine vom DSG abweichende Regelung traf.
Sowohl das DSG als auch die nach dem BGÖ in Kraft getretene StPO
sprechen dafür, bereits polizeiliche Ermittlungsverfahren, welche einen
konkreten Sachverhalt zum Gegenstand haben, unter den Begriff « Straf-
verfahren » im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ zu subsumieren
und somit vom Geltungsbereich des BGÖ auszunehmen.
7.3 (…)
7.3.1 Die Botschaft vom 12. Februar 2003 zum BGÖ (BBl 2003 1963,
nachfolgend: Botschaft zum BGÖ) hält zu dessen sachlichem Anwen-
dungsbereich fest: « Gemäss Artikel 3 [Absatz 1] Buchstabe a wird der
Zugang zu Dokumenten, die Teil der Verfahrensakten eines Zivilverfah-
rens, Strafverfahrens (inklusive Verwaltungsstrafrecht) […] in den Spe-
zialgesetzen geregelt […]. Es werden sowohl die hängigen als auch die
abgeschlossenen Verfahren erfasst. Die entsprechenden Verfahrensgeset-
ze sind anwendbar und bleiben vorbehalten » (Botschaft zum BGÖ, BBl
2003 1963, 1989). Ferner: « Der Zugang zu Dokumenten, die die in Arti-
kel 3 [Absatz 1] Buchstabe a aufgezählten Verwaltungsrechtspflege- und
Justizverfahren betreffen, richtet sich nach den anwendbaren Verfahrens-
gesetzen » (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2008). Auf die ent-
sprechende Bestimmung im DSG, dessen Art. 2 Abs. 2 Bst. c, nimmt die
Botschaft keinen Bezug.
Gemäss Botschaft sollten demnach auch Verwaltungsstrafverfahren in den
Anwendungsbereich von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ fallen und diese
Ausnahmebestimmung sowohl hängige als auch abgeschlossene Verfah-
ren erfassen. Überdies wird deutlich, dass Justizverfahren vom Geltungs-
bereich des BGÖ ausgenommen werden sollten, da in solchen Fällen
spezialgesetzliche Verfahrensbestimmungen die Akteneinsicht regeln und
der entsprechende Anspruch weiterhin nach diesen beurteilt werden sollte.
7.3.2 In den parlamentarischen Beratungen gab Art. 3 BGÖ zu keinen
wesentlichen Diskussionen Anlass. Nachdem der bundesrätliche Geset-
zesentwurf (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2047, 2048) den Ständerat
2016/9 Zugang zu amtlichen Dokumenten


124 BVGE / ATAF / DTAF

unverändert passiert hatte (vgl. AB 2003 S 1139), nahm auch der National-
rat nur redaktionelle Anpassungen vor (vgl. AB 2004 N 1257 f.).
Im Zweitrat wurde im Rahmen der Eintretensdebatte immerhin ausgeführt,
es sei « klar, dass gewisse Bereiche innerhalb der Verwaltung die Gewähr
haben müssen, dass zum Beispiel in laufenden Verfahren oder Verhand-
lungen nicht jedes Dokument grundsätzlich öffentlich sein muss. Auch der
Bürger und die Bürgerin haben ein Interesse daran, dass zum Beispiel bei
laufenden Bewilligungsverfahren nicht einfach alle Dokumente grund-
sätzlich öffentlich sein müssen » (AB 2004 N 1253). Dieses Votum von
Nationalrat Pfister deutet darauf hin, dass man im Parlament vor allem
‒ oder sogar ausschliesslich ‒ hängige Verfahren vom Geltungsbereich
auszunehmen gedachte.
Anlässlich der nationalrätlichen Detailberatung zu Art. 3 BGÖ erklärte so-
dann der zuständige Bundesrat Blocher: « Das Öffentlichkeitsgesetz gilt
ausdrücklich nicht für Dokumente, die ein Justizverfahren betreffen. Die
Akteneinsicht bei diesen Verfahren wird durch die einschlägigen Verfah-
rensgesetze geregelt. Darum ist es also nicht Gegenstand dieses Gesetzes »
(AB 2004 N 1258). Daraus erhellt, dass das BGÖ dann nicht zur Anwen-
dung gelangen sollte, wenn spezialgesetzliche Verfahrensbestimmungen
den Zugang zu amtlichen Dokumenten ‒ konkret den Verfahrensakten ‒
regeln.
7.3.3 Was den Zugang zu Umweltinformationen anbelangt, geneh-
migte die Bundesversammlung mit Bundesbeschluss vom 27. September
2013 über die Genehmigung und die Umsetzung der AK und von deren
Änderung (Bundesbeschluss zur AK) das genannte Übereinkommen,
welches der Bundesrat in der Folge ratifizierte und für die Schweiz auf den
1. Juni 2014 in Kraft setzte (AS 2014 1021 ff.). Die diesbezüglichen Mate-
rialien zeigen, dass Bundesrat und Parlament bei der Genehmigung und
Ratifikation der AK wohl davon ausgingen, Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ be-
treffe nur hängige Verfahren, jedenfalls aber eine solche Auslegung in
Kauf nahmen (vgl. zum Ganzen E. 7.5.4).
7.3.4
7.3.4.1 Die historisch-teleologische Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a
BGÖ ergibt zusammengefasst, dass der Gesetzgeber mit der Ausnahme-
klausel ‒ analog zu Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG ‒ diejenigen Fälle vom An-
wendungsbereich des BGÖ ausnehmen wollte, für welche spezielle Ver-
fahrensbestimmungen das prozessuale Akteneinsichtsrecht regeln, um so
eine Normenkollision zu vermeiden.
Zugang zu amtlichen Dokumenten 2016/9


BVGE / ATAF / DTAF 125

Das Akteneinsichtsrecht als prozessualer Anspruch kann grundsätzlich nur
im Rahmen eines hängigen Verfahrens gestützt auf die besonderen Be-
stimmungen der einschlägigen Verfahrensordnung geltend gemacht wer-
den, denn diese ist bloss bis zur rechtskräftigen Erledigung des Verfahrens
anwendbar. Ausserhalb eines laufenden Verfahrens besteht ein Recht auf
Akteneinsicht lediglich gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV, wenn ein beson-
deres schutzwürdiges Interesse an der Einsichtnahme glaubhaft gemacht
werden kann und keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interes-
sen entgegenstehen (vgl. BGE 129 I 249 E. 3; Urteile des BGer
4A_212/2015 vom 4. November 2015 E. 4.2.3; 2C_387/2013 vom 17. Ja-
nuar 2014 E. 4.2.1 f.; Urteil des BVGer A‒5275/2015 vom 4. November
2015 E. 8.2; vgl. zu Art. 53 Abs. 2 ZPO [SR 272]: ALAIN MUSTER, in:
ZPO Kommentar, 2. Aufl. 2015, Art. 53 N. 6; MYRIAM A. GEHRI, in:
Basler Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 2013,
Art. 53 N. 32; CHRISTOPH HURNI, in: Berner Kommentar, Schweizerische
Zivilprozessordnung, Bd. I, 2012, Art. 53 N. 69; zu Art. 101 StPO:
MARKUS SCHMUTZ, in: Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozess-
ordnung, 2. Aufl. 2014, Art. 101 StPO N. 4; FRANZ RIKLIN, StPO Kom-
mentar, 2. Aufl. 2014, Art. 101 N. 7; zu Art. 26 ff. VwVG: MOSER/
BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.92; WALDMANN/OESCHGER, a.a.O.,
Art. 26 N. 49). Zu entscheiden ist jedoch, ob allenfalls (auch) gestützt auf
das BGÖ ein Akteneinsichtsrecht besteht beziehungsweise Zugang zu
amtlichen Dokumenten zu gewähren ist.
Der Zielsetzung der Kollisionsnorm von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ folgend
wäre dem BGÖ die Anwendung zu versagen, sobald und (nur) solange
spezialgesetzliche Verfahrensbestimmungen das Akteneinsichtsrecht re-
geln. Wann dies der Fall ist, wäre nach dem einschlägigen Prozessrecht zu
beurteilen. Ist dieses mangels Hängigkeit des Verfahrens nach dessen
rechtskräftigem Abschluss nicht mehr anwendbar, wäre der Zugang zu
amtlichen Dokumenten ‒ Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG entsprechend ‒ wieder
dem BGÖ zu unterstellen, soweit nicht ohnehin das DSG anwendbar ist.
Ob indes de lege lata dem klaren Wortlaut der Botschaft zu folgen ist und
auch abgeschlossene Verfahren grundsätzlich vom Geltungsbereich des
BGÖ auszunehmen sind, kann offenbleiben, wie noch zu zeigen sein wird.
7.3.4.2 Zur Anwendung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ auf Ver-
waltungsstrafverfahren äussert sich nur die Botschaft. Tatsächlich er-
scheint es dem Bestimmungszweck entsprechend als angebracht, auch
solche Verfahren vom Geltungsbereich des BGÖ auszunehmen. Zwar ver-
weist das VStrR für die Akteneinsicht auf die Art. 26 ff. VwVG. Beim
2016/9 Zugang zu amtlichen Dokumenten


126 BVGE / ATAF / DTAF

Verwaltungsstrafverfahren handelt es sich jedoch grundsätzlich um ein
Strafverfahren (vgl. E. 6.1), was den Ausschluss des Zugangsrechts nach
BGÖ rechtfertigt.
7.3.4.3 Zu den gerichtspolizeilichen Ermittlungen findet sich in den Ma-
terialien kein Hinweis. Die teleologische Auslegung von Art. 3 Abs. 1
Bst. a Ziff. 2 BGÖ spricht dafür, das BGÖ bereits auf diese Verfahrens-
handlungen nicht mehr anzuwenden, soweit sich das Akteneinsichtsrecht
schon in diesem Stadium nach speziellem Verfahrensrecht richtet.
7.4 Die klassische Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ
ergibt zusammengefasst, dass die Ausnahmeklausel einerseits auch Ver-
waltungsstrafverfahren erfasst und andererseits bereits auf das gerichtspo-
lizeiliche Ermittlungsverfahren Anwendung findet.
Ob Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ neben hängigen auch abgeschlossene Ver-
fahren vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ ausschliesst, ist dagegen
weiterhin unklar.
7.5 Am 1. Juni 2014 trat für die Schweiz die AK in Kraft, welche
‒ neben der Beteiligung der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren und
dem Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten ‒ den Zugang zu
Umweltinformationen zum Gegenstand hat und die Vertragsparteien ver-
pflichtet, diesen sicherzustellen (Art. 4 Abs. 1 AK; zu den drei « Pfeilern »
oder « Säulen » der AK vgl. die Botschaft vom 28. März 2012 zur Geneh-
migung und Umsetzung der Aarhus-Konvention und von deren Änderung,
BBl 2012 4323, 4324, nachfolgend: Botschaft zur AK). Im Zeitpunkt des
vorinstanzlichen Entscheides war das genannte Übereinkommen bereits
ratifiziert und in Kraft getreten. Dass der Beschwerdeführer sein Begehren
bei der Vorinstanz Ende Mai 2013 und damit noch vor dem Inkrafttreten
der Konvention eingereicht hatte, ist vorliegend nicht von Bedeutung, da
ein Zugangsgesuch grundsätzlich nach der im Zeitpunkt des Entscheides
herrschenden Sach- und Rechtslage zu beurteilen ist. Dementsprechend ist
die Rechtmässigkeit einer angefochtenen Verfügung in der Regel anhand
der bei deren Ergehen geltenden materiellen Rechtslage zu beurteilen
(BGE 139 II 263 E. 6; 139 II 243 E. 11.1; Urteile des BVGer A‒2571/2015
vom 9. November 2015 E. 3.2; A‒6277/2014 vom 16. Juni 2015 E. 3.2.3).
7.5.1
7.5.1.1 Der Begriff der « Informationen über die Umwelt » wird in Art. 2
Abs. 3 AK präzisiert. Darunter fallen unter anderem sämtliche Informa-
tionen über Faktoren wie Lärm sowie Tätigkeiten oder Massnahmen, die
sich auf den Zustand von Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre,
Zugang zu amtlichen Dokumenten 2016/9


BVGE / ATAF / DTAF 127

Wasser, Boden, Land, Landschaft und natürliche Lebensräume, die Arten-
vielfalt und ihre Bestandteile sowie die Wechselwirkungen zwischen die-
sen Bestandteilen auswirken oder wahrscheinlich auswirken.
Das eidgenössische Parlament hat im Rahmen der Genehmigung der AK
das USG (SR 814.01) angepasst und einen neuen Abs. 8 in Art. 7 USG
eingefügt, welcher den Begriff « Umweltinformationen » definiert als
« Informationen im Bereich dieses Gesetzes und im Bereich der Gesetz-
gebung über den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den
Gewässerschutz, den Schutz vor Naturgefahren, die Walderhaltung, die
Jagd, die Fischerei, die Gentechnik sowie den Klimaschutz ». Sodann
wurde ein neues 4. Kap. « Umweltinformationen » in den 1. Titel einge-
fügt, wobei Art. 10g Abs. 2 USG für das Einsichtsrecht in amtliche Doku-
mente von Bundesbehörden, welche Umweltinformationen enthalten, auf
das BGÖ verweist.
Die für die Schweiz unverbindliche, aber immerhin rechtsvergleichend
heranzuziehende (vgl. dazu die Botschaft zur AK, wonach die mass-
gebenden Bestimmungen über die Umsetzung der Konvention in der
Schweiz mit den entsprechenden Bestimmungen in der Europäischen
Union weitgehend vergleichbar sind, BBl 2012 4323, 4333) Verordnung
(EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
6. September 2006 (ABl. L 264/13 vom 25.9.2006) über die Anwendung
der Bestimmungen der AK bezeichnet « Umweltinformationen » in der
einleitenden Erwägung Nr. 8 treffend als « Informationen über den Zu-
stand der Umwelt ». Im Übrigen übernimmt sie in Art. 2 Abs. 1 Bst. d
‒ ebenso wie die Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 28. Januar 2003 (ABl. L 41/26 vom 14.2.2003) über den
Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen in Art. 2 Abs. 1 ‒ im
Wesentlichen die Begriffsdefinition gemäss AK.
7.5.1.2 Aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer ‒ welcher
sich als Umweltorganisation für ein allgemeines Verbot der touristischen
Gebirgsfliegerei, insbesondere zum Zweck des Heliskiing, einsetzt (vgl.
etwa , abgerufen am
12.01.2016) ‒ sein Einsichtsgesuch stellte, um nachvollziehen zu können,
ob die Beschwerdegegnerin im Frühjahr 2011 ‒ zum Zweck einer Repor-
tage einer Tageszeitung über Heliskiing ‒ illegale Gebirgslandungen mit
Helikoptern durchgeführt hatte. Helikopterflüge, insbesondere Landun-
gen, können sich namentlich aufgrund der verursachten Lärmemissionen
negativ auf die Umwelt, vor allem die Tierwelt, auswirken. Die Angaben,
2016/9 Zugang zu amtlichen Dokumenten


128 BVGE / ATAF / DTAF

zu welchen der Beschwerdeführer um Zugang ersucht, sind daher als Um-
weltinformationen im Sinne von Art. 2 Abs. 3 AK sowie Art. 7 Abs. 8
USG zu betrachten. Somit ist die AK vorliegend grundsätzlich einschlägig.
7.5.2
7.5.2.1 Gemäss Art. 190 BV haben die rechtsanwendenden Behörden das
Völkerrecht anzuwenden. Die Schweiz folgt dem sogenannten monisti-
schen System, wonach Völkerrecht direkt anwendbar (« self-executing »)
sein kann, ohne dass eine Transformation ins Landesrecht notwendig ist
(Urteile des BVGer A‒1531/2015 vom 26. Juni 2015 E. 1.3; B‒2612/2011
vom 2. Juli 2013 E. 2.3; je m.w.H.; HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweize-
risches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, Rz. 1913). Voraussetzung dafür
ist, dass die betroffene Bestimmung inhaltlich hinreichend bestimmt und
klar ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides bilden zu können.
Die Norm muss mithin justiziabel sein, das heisst es müssen die Rechte
und Pflichten des Einzelnen umschrieben und die Adressaten der Norm die
rechtsanwendenden Behörden sein. Wie es sich damit verhält, ist von die-
sen zu bestimmen (zum Ganzen: BGE 140 II 185 E. 4.2; 136 I 297 E. 8.1;
133 I 286 E. 3.2).
Die herrschende Lehre vertritt die Ansicht, zumindest Art. 4 AK sei direkt
anwendbar, ohne dass es einer Umsetzung im nationalen Recht bedürfte
(ALEXANDRE FLÜCKIGER, La transparence des administrations fédérales
et cantonales à l'épreuve de la Convention d'Aarhus sur le droit d'accès à
l'information environnementale, Umweltrecht in der Praxis [URP] 2009
S. 786; CHRISTOPH ERRASS, Die Aarhus-Konvention und ihre Umsetzung
ins schweizerische Recht, URP 2004 S. 88 f.; DANIELA THURNHERR,
Öffentlichkeit und Geheimhaltung von Umweltinformationen, 2003,
S. 282 ff.; MARK ERIC BUTT, Die Ausweitung des Rechts auf Umwelt-
information durch die Aarhus-Konvention, Stuttgart 2001, S. 117 f.;
EPINEY/SCHEYLI, Die Aarhus-Konvention, 2000, S. 53 f.; g.M. wohl auch
MARTIN SCHEYLI, Aarhus-Konvention über Informationszugang, Öffent-
lichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz in Umweltbelangen, Archiv des
Völkerrechts 38/2000 S. 250 f.; a.M., allerdings ohne sich vertieft mit der
Frage der direkten Anwendbarkeit der AK auseinanderzusetzen, ULRICH
BEYERLIN, Umweltvölkerrecht, 2000, Rz. 592; der von der Beschwerde-
gegnerin zitierte DANIEL KETTIGER [Rechtliche Aspekte der aktiven Um-
weltinformation, Gutachten zuhanden des Bundesamtes für Umwelt
[BAFU], 2010, 01526/?lang=de >, abgerufen am 28.01.2016] behandelt in seiner Publika-
Zugang zu amtlichen Dokumenten 2016/9


BVGE / ATAF / DTAF 129

tion ‒ die sich im Übrigen hauptsächlich mit der aktiven Umweltinfor-
mation auseinandersetzt, wohingegen es sich bei der Behandlung eines
Zugangsgesuchs um passive Umweltinformation handelt ‒ die « Frage der
unmittelbaren Anwendbarkeit von völkerrechtlichen Verträgen » vor de-
ren Ratifikation. Diese unterscheidet er explizit von der vorliegend frag-
lichen « direkte[n] Geltung des internationalen Vertrags für die Staaten,
die den Vertrag ratifiziert haben [völkerrechtliche Verpflichtung] und das
System der Einbeziehung von völkerrechtlichen Verträgen in das Landes-
recht [Monismus/Dualismus] » [KETTIGER, a.a.O., S. 29 Fn. 78]).
7.5.2.2 Es ist grundsätzlich davon auszugehen, der Gesetzgeber wolle ab-
geschlossene und ratifizierte Staatsverträge beziehungsweise internationa-
le Übereinkommen gelten lassen; im Zweifel muss innerstaatliches Recht
daher völkerrechtskonform ausgelegt werden (BGE 130 I 312 E. 1.1; 94 I
669 E. 6a). Dies muss erst recht gelten, wenn der Staatsvertrag nach dem
Inkrafttreten des allenfalls widersprechenden nationalen Rechts abge-
schlossen wurde (vgl. BGE 141 II 436 E. 4.1). Das nationale Recht ist
daher so auszulegen, dass den Anforderungen der AK Rechnung getragen
wird (ASTRID EPINEY et al., Aktive behördliche Information in Umweltan-
gelegenheiten, Rechtsgutachten im Auftrag des Bundesamts für Umwelt
[BAFU], 2014, Rz. 5 S. 4 f.; vgl. auch BGE 141 II 233 E. 4.3.2, wonach
bereits die noch nicht ratifizierte und daher für die Schweiz noch nicht
direkt verbindliche AK als verpflichtender Leitgedanke oder Interpreta-
tionsmaxime für das innerstaatliche Recht zu berücksichtigen war).
Im Fall eines echten Normenkonflikts zwischen dem Völkerrecht und der
nationalen Gesetzgebung geht die bundesgerichtliche Rechtsprechung
grundsätzlich vom Vorrang des Völkerrechts aus. Die sogenannte « Schu-
bert-Praxis », wonach das staatliche Recht vorgeht, wenn der Gesetzgeber
einen Konflikt mit dem Völkerrecht ausdrücklich in Kauf genommen hat,
kann jedenfalls nur zur Anwendung gelangen, wenn das Landesrecht jün-
geren Datums ist. In neueren Entscheiden hat das Bundesgericht die An-
wendung der « Schubert-Praxis » allerdings auch in solchen Fällen verein-
zelt verneint (BGE 139 I 16 E. 5.1; 138 II 524 E. 5.1; je m.w.H.).
7.5.3 Der Zugang zu Umweltinformationen kann gemäss Art. 4 Abs. 4
Bst. c AK namentlich verweigert werden, « wenn die Bekanntgabe ne-
gative Auswirkungen hätte auf […] laufende Gerichtsverfahren, die Mög-
lichkeit einer Person, ein faires Verfahren zu erhalten, oder die Möglich-
keit einer Behörde, Untersuchungen strafrechtlicher oder disziplinarischer
Art durchzuführen ». Die betreffenden Angaben dürfen folglich nicht ein-
zig aufgrund ihres Bezugs zu einem Verfahren verweigert werden.
2016/9 Zugang zu amtlichen Dokumenten


130 BVGE / ATAF / DTAF

Die genannten Ablehnungsgründe sind eng auszulegen (Art. 4 Abs. 4 a.E.
AK).
7.5.3.1 Nach dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 4 Bst. c AK kann ein Zu-
gangsgesuch zu Umweltinformationen einerseits abgewiesen werden,
wenn dessen Gewährung ein hängiges Gerichtsverfahren beeinträchtigte.
Bei der deutschsprachigen Fassung der AK handelt es sich um eine zwi-
schen Deutschland, Österreich und der Schweiz abgestimmte Übersetzung
des englischen, französischen und russischen Originaltextes. Es gibt kei-
nen Grund, die französische beziehungsweise englische Formulierung « la
bonne marche de la justice » beziehungsweise « the course of justice »
nicht dahingehend zu interpretieren, dass damit lediglich « laufende Ge-
richtsverfahren » gemeint seien, umso mehr, als diese deutsche Formu-
lierung in die Botschaft zur AK Eingang fand (Botschaft zur AK, BBl
2012 4323, 4355) und auch die deutschsprachige Fassung der AK bereits
den parlamentarischen Beratungen zugrunde lag (vgl. Entwurf Bundes-
beschluss zur AK , BBl 2012 4363, 4367 ff.). Ferner stimmt Art. 4 Abs. 4
Bst. c AK insoweit mit Art. 4 Abs. 2 Bst. c der Richtlinie 2003/4/EG über-
ein, die zur Harmonisierung des Rechts der Mitgliedstaaten der Europäi-
schen Union ‒ welche wie Letztere selbst die AK ausnahmslos ratifiziert
haben ‒ mit der Konvention beitragen soll und auch in der deutschsprachi-
gen Fassung massgebend ist. Deutschland und Österreich schliesslich ha-
ben Art. 4 Abs. 4 Bst. c AK inhaltlich unverändert ins nationale Recht
aufgenommen (vgl. § 8 Abs. 1 Ziff. 3 des deutschen Umweltinformations-
gesetzes vom 22. Dezember 2004; § 6 Abs. 2 Ziff. 7 des österreichischen
Umweltinformationsgesetzes vom 27. Juli 1993 [Ausgabedatum]).
7.5.3.2 Sodann kann der Zugang zu Umweltinformationen gemäss AK
verweigert werden, wenn deren Bekanntgabe die Fairness im Verfahren
oder die Durchführung einer strafrechtlichen oder disziplinarischen Unter-
suchung (« la possibilité pour toute personne d'être jugée équitablement
ou la capacité d'une autorité publique d'effectuer une enquête d'ordre pénal
ou disciplinaire » beziehungsweise « the ability of a person to receive a
fair trial or the ability of a public authority to conduct an enquiry of a
criminal or disciplinary nature ») beeinträchtigen würde.
Grundsätzlich ist auch in diesen Fällen davon auszugehen, ein Zugangs-
gesuch gemäss Vorgaben der AK dürfe nur solange abgewiesen werden,
als ein entsprechendes Verfahren konkret bevorsteht oder läuft, da eine
Vereitelung des Untersuchungszwecks beziehungsweise der Fairness im
Verfahren nach dessen Abschluss regelmässig nicht mehr droht.
Zugang zu amtlichen Dokumenten 2016/9


BVGE / ATAF / DTAF 131

7.5.4
7.5.4.1 Die Botschaft zur AK hält fest, deren Ratifizierung erfordere nur
geringe Gesetzesanpassungen vor allem im kantonalen Recht; auf Bundes-
ebene sei der Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen mit dem
BGÖ bereits weitestgehend erfüllt (Botschaft zur AK, BBl 2012 4323,
4324, 4341). Der neue Art. 10g Abs. 2 USG verweise für den Anspruch
und das Verfahren bei Zugangsgesuchen gegenüber der Bundesverwaltung
auf das BGÖ, weil dieses den Anforderungen von Art. 4 AK grundsätzlich
genüge; eine Ausnahme bilde der zeitliche Geltungsbereich (Botschaft zur
AK, BBl 2012 4323, 4351; vgl. dazu Art. 10g Abs. 2 Satz 2 USG i.V.m.
Art. 23 BGÖ sowie den entsprechenden Vorbehalt der Schweiz zu Art. 4
AK betreffend Umweltinformationen im Bereich der Kernenergie und des
Strahlenschutzes). In Ziff. 3.2.2 vergleicht die Botschaft die Regelungen
über den Zugang zu Umweltinformationen nach der AK mit dem BGÖ und
hält einleitend fest: « Der nachfolgende Vergleich legt dar, dass das BGÖ,
abgesehen von den oben erwähnten Ausnahmen [wozu Art. 3 BGÖ nicht
gehört], den Anforderungen der Konvention genügt » (Botschaft zur AK,
BBl 2012 4323, 4353). Betreffend « laufende Gerichtsverfahren etc. » ge-
mäss Art. 4 Abs. 4 Bst. c AK gelangt die Botschaft zum Ergebnis, die Re-
gelung in Art. 3 BGÖ sei « deckungsgleich » (Botschaft zur AK, BBl 2012
4323, 4355).
7.5.4.2 In den parlamentarischen Beratungen waren sich Befürworter
und Gegner der Vorlage einig, dass die Ratifikation der AK zumindest auf
Bundesebene nur minimale Gesetzesanpassungen erfordern würde, da die
Schweiz die Vorgaben der Konvention bereits zu diesem Zeitpunkt zumin-
dest nahezu vollständig erfüllte, gerade mit Blick auf das Zugangsrecht
(vgl. AB 2012 N 1388 ff.; 2013 N 13 ff.; AB 2013 S 546 ff.; 2013 S
718 ff.). Obwohl die beiden vorberatenden Kommissionen den beiden Rä-
ten noch ein Nichteintreten beantragt hatten, traten National- und Stän-
derat auf die Vorlage ein und die Bundesversammlung genehmigte die
Konvention mit den notwendigen gesetzlichen Änderungen namentlich im
USG. Das BGÖ wurde ‒ mangels Notwendigkeit ‒ nicht angepasst (Bun-
desbeschluss zur AK, AS 2014 1021 ff.).
7.5.4.3 Die Materialien zeigen zusammengefasst, dass das Parlament die
AK genehmigte und den Bundesrat zu deren Ratifizierung ermächtigte in
der Meinung, der im BGÖ geregelte Anspruch auf Zugang zu amtlichen
Dokumenten erfülle die in der Konvention vorgesehenen Mindestvoraus-
setzungen betreffend passive Umweltinformation bereits. Aus diesem
Grund bestand für den Gesetzgeber kein Anlass, das BGÖ, namentlich
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132 BVGE / ATAF / DTAF

dessen Art. 3 Abs. 1, zu modifizieren. Ein Staatsvertrag ist aber ohnehin
selbstständig aus sich heraus auszulegen; etwaige widersprechende Voten
im Rahmen des Ratifizierungsprozesses in einzelnen Mitgliedstaaten sind
unbeachtlich (vgl. BGE 140 V 493 E. 3 m.w.H.; JÖRG KÜNZLI et al., Die
staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2014
und 2015, ZBJV 151/2015 S. 771). Die wenigen in anderen Bereichen
‒ als dem BGÖ ‒ notwendigen Änderungen im innerstaatlichen Recht
wurden vom Bundesrat gemeinsam mit der AK in Kraft gesetzt (vgl.
Bundesbeschluss zur AK, AS 2014 1025), weshalb davon auszugehen ist,
dass das schweizerische Recht den Anforderungen der AK grundsätzlich
entspricht beziehungsweise konventionskonform auszulegen ist.
7.5.5 Ein echter Normenkonflikt zwischen Völkerrecht und innerstaat-
lichem Recht ‒ AK und BGÖ ‒ besteht demnach nicht, zumindest nicht,
soweit die Konvention vorliegend von Bedeutung ist. Somit kann offen-
bleiben, ob namentlich Art. 4 AK ‒ wie von der herrschenden Lehre postu-
liert ‒ self-executing beziehungsweise direkt anwendbar wäre und allfällig
widersprechendem nationalem Recht vorginge.
Die völkerrechtskonforme Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ gebie-
tet es indessen, im Fall eines Zugangsgesuchs betreffend Umweltinforma-
tionen dem BGÖ nur dann gestützt auf die genannte Bestimmung die
Anwendung zu versagen, wenn das amtliche Dokument, zu welchem Zu-
gang verlangt wird, ein hängiges Verfahren betrifft. Wie es sich diesbe-
züglich mit Angaben verhält, welche nicht den Zustand der Umwelt be-
treffen, muss an dieser Stelle nicht geprüft werden. Dasselbe gilt für die
Ausnahmebestimmung von Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ zum Akteneinsichts-
recht der Parteien im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren.
7.6 Die Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ ergibt insgesamt,
dass sich der Zugang zu amtlichen Dokumenten eines Justizverfahrens
‒ zumindest soweit sie Umweltinformationen enthalten ‒ nur dann nicht
nach dem BGÖ richtet, wenn das Verfahren noch hängig ist.
8.
8.1 Die beiden vom Beschwerdeführer herausverlangten Dokumente
betreffen unbestrittenermassen kein Gerichtsverfahren. Fraglich ist dage-
gen, ob sie im Rahmen eines Strafverfahrens im Sinne von Art. 3 Abs. 2
Bst. a BGÖ erstellt wurden.
Die Vorinstanz brachte von Beginn weg zum Ausdruck, sie habe ihre Ab-
klärungen auch im Hinblick auf ein mögliches Verwaltungsstrafverfahren
‒ bei welchem es sich im Wesentlichen um ein Strafverfahren handelt (vgl.
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BVGE / ATAF / DTAF 133

E. 6.1) ‒ vorgenommen. Der Beschwerdeführer seinerseits zeigte spätes-
tens mit Schreiben vom 14. November 2013 an, er wolle seine Anzeige
primär als (Verwaltungs-)Strafanzeige verstanden haben. Ob die ohne
förmliche Eröffnung einer Untersuchung getroffenen Abklärungen der
Vorinstanz wie gerichtspolizeiliche Ermittlungen unter Art. 3 Abs. 1 Bst. a
Ziff. 2 BGÖ zu subsumieren sind, kann indessen offenbleiben, wie so-
gleich zu zeigen ist.
8.2 Als der Beschwerdeführer sein Zugangsgesuch bei der Vorinstanz
einreichte, hatte ihm diese bereits mitgeteilt, sie sehe von der Einleitung
eines förmlichen aufsichts- oder verwaltungsstrafrechtlichen Verfahrens
gegen die Beschwerdegegnerin ab. Damit hatte sie erkennen lassen, dass
sie ihre Ermittlungen in dieser Angelegenheit abgeschlossen hatte. Es
waren folglich bereits im Zeitpunkt der Gesuchstellung und erst recht bei
Ergehen der angefochtenen Verfügung kein Verfahren beziehungsweise
keine Abklärungen im Hinblick auf ein solches (mehr) gegen die Be-
schwerdegegnerin in Sachen illegaler Gebirgslandungen pendent. Wie die
Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ gezeigt hat, schliesst diese Be-
stimmung im Fall eines Zugangsgesuchs betreffend Umweltinformationen
jedoch nur hängige Verfahren vom Anwendungsbereich des BGÖ aus. Die
Vorinstanz verweigerte dem Beschwerdeführer daher zu Unrecht gestützt
auf Art. 3 Abs. 1 BGÖ und mit der Begründung, das BGÖ sei nicht an-
wendbar, die Einsicht in die streitgegenständlichen Dokumente. Dessen
Zugangsgesuch fällt in den sachlichen Geltungsbereich des BGÖ und ist
somit nach diesem Gesetz zu beurteilen.
8.3 Die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 3. Juni 2015 ist
demnach aufzuheben und die Beschwerde insoweit gutzuheissen.
9.
9.1 Art. 6 Abs. 1 BGÖ gewährt grundsätzlich jeder natürlichen oder
juristischen Person ein generelles Recht auf Zugang zu amtlichen Doku-
menten, über welche die Verwaltung verfügt, ohne dass ein besonderes
Interesse nachgewiesen werden müsste. Der Zugang zu amtlichen Do-
kumenten ist jedoch einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern,
wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen an der Geheim-
haltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein
Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (vgl. zum Ganzen Urteil
A‒3829/2015 E. 3.2 m.w.H.).
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Ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht bereits aufgrund eines
Spezialtatbestandes von Art. 7 Abs. 1 BGÖ einzuschränken, aufzuschie-
ben oder zu verweigern ‒ und ist keine Ausnahme im Sinne von Art. 8
BGÖ gegeben ‒, hat die ersuchte Behörde dies zu tun, wenn durch seine
Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; aus-
nahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen
(Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Sodann sind amtliche Dokumente, welche Personen-
daten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisie-
ren. Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, welche
nicht anonymisiert werden können, sind nach Art. 19 DSG zu beurteilen
(Art. 9 BGÖ) (vgl. zum Ganzen eingehend Urteil A‒3829/2015 E. 8.1 und
8.3).
9.2 Da die Vorinstanz bereits die Anwendbarkeit des BGÖ auf das
Zugangsgesuch des Beschwerdeführers verneinte, unterliess sie es, zu prü-
fen, ob die Einsichtnahme gestützt auf Art. 7 ff. BGÖ einzuschränken, auf-
zuschieben oder zu verweigern ist. Die Angelegenheit ist daher zu neuem
Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG; vgl.
Urteil A‒3829/2015 E. 8.4 m.w.H.). Diese wird zu beurteilen haben, ob
eine Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ gegeben ist, und ‒ falls sie dies
verneint ‒ gestützt auf Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ eine Interessenabwä-
gung zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang und dem privaten
Interesse an dessen Verweigerung vorzunehmen haben.