BVGE 2017 III/2 - Abteilung I - Douanes - Beschlagnahme des mit einem Zollpfandrecht belaste...

Séquestre d'un objet grevé de gage douanier 2017 III/2


BVGE / ATAF / DTAF III 7

2017 III/2
Extrait de l'arrêt de la Cour I
dans la cause A. et B. c. Administration fédérale des douanes (AFD)
A–6950/2016 du 26 janvier 2017
Séquestre de l'objet grevé du droit de gage douanier.
Art. 76, art. 81, art. 82 et art. 83 LD.
1. Points communs et distinctions entre l'institution de la réquisition
de sûretés et l'institution du droit de gage douanier (consid. 3.3.2,
3.3.3.3 et 3.3.4.2).
2. Conditions du prononcé du séquestre de l'objet (en l'espèce, une
camionnette) grevé du droit de gage douanier selon l'art. 83 al. 1
LD (consid. 3.3.4.3).
Beschlagnahme des mit einem Zollpfandrecht belasteten Gegenstan-
des.
Art. 76, Art. 81, Art. 82 und Art. 83 ZG.
1. Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen dem Institut der
Sicherstellungsverfügung und demjenigen des Zollpfandrechts
(E. 3.3.2, 3.3.3.3 und 3.3.4.2).
2. Voraussetzungen für die Anordnung der Beschlagnahme des mit
dem Zollpfandrecht beschwerten Gegenstandes (vorliegend ein
Kleinlastwagen) gemäss Art. 83 Abs. 1 ZG (E. 3.3.4.3).
Sequestro dell'oggetto gravato da diritto di pegno doganale.
Art. 76, art. 81, art. 82 e art. 83 LD.
1. Punti in comune e differenze tra l'istituto della richiesta di garan-
zie e quello del diritto di pegno doganale (consid. 3.3.2, 3.3.3.3 e
3.3.4.2).
2. Presupposti per il sequestro dell'oggetto (nella fattispecie un fur-
gone) gravato da diritto di pegno doganale ai sensi dell'art. 83
cpv. 1 LD (consid. 3.3.4.3).

2017 III/2 Séquestre d'un objet grevé de gage douanier


8 III BVGE / ATAF / DTAF

Le 29 août 2016, l'inspection des douanes Genève-Routes de l'Administra-
tion fédérale des douanes (AFD; ci-après: autorité inférieure) a procédé au
séquestre d'une camionnette auprès de son chauffeur, assorti d'une caution
de 4 800 francs. A., pour qui le chauffeur travaillait, ainsi que B., co-gérant
associé de A., ont requis la levée immédiate du séquestre le 31 août 2016.
L'AFD a refusé de donner une suite favorable à cette requête.
De l'avis de l'AFD, il s'agissait d'un transport interne (cabotage), des mar-
chandises ayant été chargées puis déchargées à l'intérieur d'un même pays.
Dès lors que son véhicule n'avait pas été dédouané, taxé et immatriculé en
Suisse, le chauffeur s'était rendu coupable d'infractions douanières punis-
sables. Faute pour le chauffeur d'avoir acquitté le montant des redevances
et de l'amende douanières, le collaborateur du bureau de douane a procédé
au séquestre de la camionnette afin de garantir ces créances. Pour calculer
approximativement les redevances douanières et autres frais exigibles, la
valeur du véhicule a été estimée à 17 000 francs. Le montant de 4 800
francs, demandé pour la levée du séquestre, comprenait ainsi les droits de
douane de 1 900 francs, la TVA de 1 500 francs et l'amende et les émolu-
ments de 1 400 francs.
Par décision du 5 octobre 2016, le recours contre le séquestre a été rejeté.
Le 4 novembre 2016, A. et B. (ci-après: recourants) ont déposé recours
contre cette décision.
Le Tribunal administratif fédéral admet le recours et annule la décision du
5 octobre 2016.
[Le Tribunal fédéral n'est pas entré en matière sur le recours par arrêt du
21.07.2017 (2C_228/2017).]
Extrait des considérants:
3.2 La garantie de la créance douanière selon l'art. 76 de la loi du
18 mars 2005 sur les douanes (LD, RS 631.0) est une forme de mesure
provisionnelle (PIETRO SANSONETTI, Les garanties de la créance fiscale,
JdT 2011 II p. 56; voir aussi, au sujet d'une telle mesure, THIERRY
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, no 846 p. 290; ATF 130
II 149 consid. 2.2; 127 II 132 consid. 3) au sens de l'art. 56 PA, de sorte
que ce dernier article, plus général, cède le pas en faveur de la disposition
spéciale (HANSJÖRG SEILER, in: Praxiskommentar VwVG, 2e éd. 2016,
art. 56 no 10 s.).
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3.3
3.3.1 Le séquestre est une mesure de contrainte directe qui restreint la
liberté personnelle de l'administré ou son pouvoir de disposition sur la
chose dont il a la propriété ou qu'il détient (MOOR/POLTIER, Droit adminis-
tratif, vol. II, 3e éd. 2011, p. 131 s.; ATAF 2015/34 consid. 3.1.1).
Lorsque la créance douanière est conditionnelle ou que l'AFD octroie des
facilités de paiement, le débiteur doit fournir des sûretés pour garantir la
créance sous forme de dépôt d'espèces, de consignation de titres sûrs et
négociables ou de cautionnement douanier (art. 76 al. 1 LD).
Si aucune sûreté n'est fournie ou si le paiement de la créance douanière
paraît menacé, l'AFD peut rendre une décision de réquisition de sûretés ou
faire valoir le droit de gage douanier même si la créance n'est pas encore
exigible (art. 76 al. 2 LD). Le paiement paraît notamment menacé a)
lorsque le débiteur est en demeure, ou b) lorsque le débiteur n'a pas de
domicile en Suisse ou prend des dispositions pour abandonner son domi-
cile, son siège social ou son établissement en Suisse ou pour se faire radier
du registre suisse du commerce (art. 76 al. 3 LD). L'art. 76 al. 2 et 3 LD
réglant l'exécution forcée de la fourniture de sûretés et du droit de gage
douanier pour le cas où la sûreté n'est pas fournie volontairement ou si le
paiement de la créance douanière paraît menacé, les art. 81 à 84 LD ré-
gissent au surplus ces points en détails (ROGER M. CADOSCH, in: Zollge-
setz [ZG], 2009, art. 76 no 6 et no 14).
3.3.2 La décision de réquisition de sûretés, qui ne peut intervenir que
dans les conditions de l'art. 76 al. 2 LD (consid. 3.3.1; CADOSCH, op. cit.,
art. 81 no 4; voir aussi arrêt du TF 2A.705/2006 du 24 avril 2007
consid. 4.2, selon lequel la réquisition de sûretés requérait une mise en
danger de la créance fiscale [Gefährdung der Abgabeforderung] à travers
un comportement spécial de l'assujetti; la simple présomption qu'une
créance ne serait pas perçue en raison d'un manque d'actifs de l'assujetti ne
suffisait pas [consid. 4] et art. 123 al. 1 de la loi fédérale du 1er octobre
1925 sur les douanes [aLD, RO 42 307]), doit indiquer le motif juridique
de la garantie, le montant à garantir et l'organe auprès duquel la garantie
doit être déposée (art. 81 al. 1 LD). La décision de réquisition de sûretés
est réputée ordonnance de séquestre au sens de l'art. 274 LP (RS 281.1;
art. 81 al. 3 LD).
La décision de réquisition de sûretés est une institution d'ailleurs prévue
dans la plupart des lois fiscales (XAVIER OBERSON, Droit fiscal suisse,
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10 III BVGE / ATAF / DTAF

4e éd. 2012, no 41 p. 577; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizeri-
schen Steuerrechts, 7e éd. 2016, p. 399 ss). Ainsi en va-t-il notamment de
la loi relative à une redevance sur le trafic des poids lourds du 19 décembre
1997 (LRPL, RS 641.81; art. 14; voir aussi art. 76 LD et art. 48 de l'ordon-
nance relative à une redevance sur le trafic des poids lourds du 6 mars 2000
[ORPL, RS 641.811]), de la LTVA (RS 641.20; art. 93), de la LIFD (RS
642.11; art. 169 s.) et de la loi fédérale du 13 octobre 1965 sur l'impôt anti-
cipé (LIA, RS 642.21; art. 47). Les conditions sont le plus souvent la mise
en danger, devant être rendue vraisemblable, du paiement de la créance
fiscale (der gefährdete Anspruch) ‒ même non exigible (arrêt du TF
2C_753/2007 du 15 mai 2008 consid. 2.2 et 3.4.2, au sujet de l'art. 48 al. 1
ORPL) ‒ ou, alternativement (ibid.), le domicile étranger du débiteur
(BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 401; arrêt du TF 2A.561/2006 du
22 juin 2007 consid. 4.5, au sujet de l'art. 48 al. 1 ORPL; arrêts du TAF
A‒6119/2007 du 19 novembre 2007 consid. 2.1.1 ss; A‒1663/2006 du
19 mars 2007 consid. 2.2.1, au sujet de l'art. 70 al. 1 let. a de la loi sur la
TVA du 2 septembre 1999 [aLTVA, RO 2000 1300]; voir aussi arrêt du TF
2A.45/2004 du 13 septembre 2004 consid. 2.1, au sujet du même article).
L'administration doit encore rendre vraisemblable le montant des créances
litigieuses (arrêt 2C_753/2007 consid. 3.4.2) et le fondement de la préten-
tion menacée (glaubhaft zu machen respectivement wahrscheinlich erwei-
sen), sans qu'un examen matériel soit entrepris; seul un contrôle prima
facie suffit (voir arrêt A‒6119/2007 consid. 2.1.1 s.; décision de la Com-
mission fédérale de recours en matière de douanes [CRD] du 13 février
2001 consid. 2a, in: ASA 70 p. 609, au sujet de l'art. 123 al. 1 aLD; voir
aussi arrêt du TF 2A.611/2006 du 18 avril 2007 consid. 4.1 s. [les « droits
du fisc paraissent bel et bien menacés »], au sujet de l'art. 169 al. 1 LIFD).
La décision relative à la fourniture d'une sûreté a un caractère provisoire
(arrêt 2A.561/2006 consid. 5.4; arrêts du TAF A‒2784/2010 du 9 sep-
tembre 2010 consid. 3.2 [confirmé par arrêt du TF 2C_812/2010 du
23 mars 2011]; A‒6119/2007 consid. 2.1.1); elle est « réputée » (« consi-
dérée comme une », « est assimilée à [une] », respectivement « vaut ») or-
donnance de séquestre au sens de l'art. 274 LP (art. 48 al. 2 ORPL; art. 93
al. 3 LTVA; art. 170 al. 1 LIFD; art. 47 al. 2 LIA […]). Cela dit, même si
une décision de réquisition de sûretés selon l'art. 81 LD implique en prin-
cipe aussi un séquestre, il peut y être renoncé dans des cas particulier (voir
art. 210 al. 5 de l'ordonnance du 1er novembre 2006 sur les douanes [OD,
RS 631.01]; CADOSCH, op. cit., art. 81 no 8).
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BVGE / ATAF / DTAF III 11

Aussi bien le séquestre, qui a également un caractère provisoire, que la
décision relative à la fourniture d'une sûreté doivent respecter ‒ notam-
ment au vu du montant de la sûreté (arrêt A‒6119/2007 consid. 2.1.1 et
4.3 s.; voir aussi arrêt 2A.45/2004 consid. 2.1) ‒ le principe de proportion-
nalité.
3.3.3
3.3.3.1 Le droit de gage mobilier peut être défini comme le droit réel li-
mité qui permet à son titulaire de faire réaliser un bien mobilier (apparte-
nant à autrui) ou un droit (qui n'est pas un immeuble au sens de l'art. 655
al. 2 CC), afin d'obtenir le paiement de la créance garantie (PAUL-HENRI
STEINAUER, Les droits réels, tome III, 4e éd. 2012, no 3077; ATF 123 III
367 consid. 3c; 107 III 40 consid. 3).
3.3.3.2 Le droit de gage douanier, un des rares droits de gage légaux sur
des biens meubles, est un moyen d'assurer le recouvrement des prétentions
découlant du droit douanier aux fins de garantir des créances de droit
public (Message du 15 décembre 2003 relatif à une nouvelle loi sur les
douanes, FF 2004 517, 598 [ci-après: message LD]), à savoir celles men-
tionnées à l'art. 200 OD (art. 212 al. 1 OD). Il sert en outre de moyen de
conservation des preuves dans une procédure pénale ou dans une procé-
dure pénale administrative (art. 212 al. 2 OD).
La Confédération a un droit de gage légal (droit de gage douanier) a) sur
les marchandises passibles de droits de douane, et b) sur les marchandises
et les choses ayant servi à commettre une infraction à la législation doua-
nière ou aux actes législatifs de la Confédération autres que douaniers que
l'AFD exécute (art. 82 al. 1 LD; ATAF 2015/34 consid. 5.1.4, où l'art. 82
LD n'entrait cela dit pas concrètement en ligne de compte; ERNST
BLUMENSTEIN, Grundzüge des schweizerischen Zollrechts, 1931, § 14
p. 47 s.; voir aussi art. 120 al. 1 aLD; ATF 97 I 455 consid. 3; arrêt du TF
2A.242/2004 du 15 novembre 2004 consid. 4.2.4).
Le droit de gage douanier naît avec la créance douanière qu'il garantit et
prime tous les autres droits réels afférents au gage (art. 82 al. 3 LD; voir
aussi message LD, FF 2004 517, 599; art. 69 LD; BLUMENSTEIN, op. cit.,
§ 14 p. 46; CADOSCH, op. cit., art. 82 no 11; BLUMENSTEIN/LOCHER,
op. cit., p. 396). Le principe de spécialité s'applique, en ce sens que le droit
de gage douanier n'existe que pour des biens particuliers et pour les pré-
tentions mentionnées dans la loi en relation avec les biens en question
(BLUMENSTEIN, op. cit., § 14 p. 47; CADOSCH, op. cit., art. 82 no 3;
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12 III BVGE / ATAF / DTAF

BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 396; arrêt du TF 2C_415/2013 du 2 fé-
vrier 2014 consid. 6.2; arrêt du TAF A‒3638/2012 du 21 mars 2013
consid. 4.2). Il doit ainsi y avoir connexité entre le(s) bien(s) et la créance
douanière (CADOSCH, op. cit., art. 82 no 4).
3.3.3.3 Selon l'art. 83 al. 1 LD relatif au séquestre (Beschlagnahme),
l'AFD fait valoir (macht [...] geltend) son droit de gage (consid. 3.3.3.2)
par le séquestre. Le séquestre s'exerce par la mainmise sur le gage ou par
l'interdiction faite au possesseur des marchandises ou des choses d'en dis-
poser (art. 83 al. 2 LD; voir aussi art. 121 al. 1 aLD relatif au séquestre du
gage [Beschlagnahme des Zollpfandes]). A l'instar du droit de gage doua-
nier, le séquestre sert avant tout à recouvrer les créances douanières et, à
titre secondaire, à conserver des moyens de preuve dans une procédure
pénale ou dans une procédure pénale administrative (voir art. 212 OD;
CADOSCH, op. cit., art. 83 no 4). Il peut aussi porter notamment sur des
marchandises ou des choses sur lesquelles des tiers ont des droits de pro-
priété ou de gage (art. 214 al. 1 let. a OD). Si les tiers sont connus, l'AFD
les informe du séquestre (art. 214 al. 2 OD; CADOSCH, op. cit., art. 83
no 2).
Le Tribunal fédéral a jugé que l'administration pouvait ordonner le sé-
questre douanier selon les art. 120 s. aLD avant que le droit de gage doua-
nier lui-même et les créances qu'il était destiné à garantir eussent été
constatés définitivement (ATF 107 Ib 94 consid. 2a). Il suffisait, pour justi-
fier le séquestre, qu'une procédure eût été engagée pour la fixation de
droits ou la répression d'une infraction, que cette procédure n'apparût pas
d'emblée dénuée de fondement, c'est-à-dire que l'existence d'un droit de
gage douanier ne fût pas invraisemblable à première vue et enfin que le
séquestre portât sur les objets qui seraient soumis au droit de gage présumé
(ATF 79 I 192 consid. 2 et 4 ; 73 I 422 consid. 2; voir aussi ATF 82 I 211
consid. 2).
Le destinataire de la décision de séquestre selon l'art. 83 al. 2 LD est la
personne chez laquelle se trouve, en possession ou en garde, la marchan-
dise ou la chose à séquestrer (art. 216 OD). Selon l'art. 215 OD, le recours
contre le séquestre n'a pas d'effet suspensif, faute de quoi l'efficacité du
séquestre pourrait être contournée (CADOSCH, op. cit., art. 83 no 8;
MARTIN KOCHER, in: ZG, op. cit., art. 116 no 82).
Le cadre légal de la mesure de séquestre, à savoir l'art. 76 LD
(consid. 3.3.1), de même que les dispositions spéciales relatives aux déci-
sions de réquisition de sûretés (consid. 3.3.2), au droit de gage douanier et
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BVGE / ATAF / DTAF III 13

au séquestre (consid. 3.3.3) ayant été présenté, il faut en extraire les condi-
tions que doit respecter tout séquestre selon l'art. 83 al. 1 LD.
3.3.4
3.3.4.1 Même si l'AFD fait valoir le droit de gage par le séquestre, le droit
de gage est légal: il naît sans que l'AFD ne manifeste de concrétisation par
le biais du séquestre ni autre démarche (consid. 3.3.3.2). Le séquestre du
gage (consid. 3.3.3.3), prévu dans une disposition distincte, est quant à lui
bien une décision au sens de l'art. 5 PA, contre laquelle le recours est
d'ailleurs à juste titre ouvert. La question est de savoir à quelles conditions
une telle décision peut être rendue.
En présence d'un droit de gage douanier, la décision de séquestre peut
‒ mais ne doit pas nécessairement ‒ être prise: l'administration a la faculté
‒ ce qui vaut aussi pour les demandes de sûretés (voir arrêt du TF
2C_1100/2012 du 20 mai 2013 consid. 9, non publié in ATF 139 II 346, au
sujet des art. 93 s. LTVA) ‒ de procéder au séquestre. Selon l'aLD
d'ailleurs, le séquestre n'intervenait pas dans tous les cas de droit de gage,
mais uniquement lorsque l'objet ne se trouvait pas en possession de l'admi-
nistration (« entre ses mains »; art. 121 al. 1 aLD; BLUMENSTEIN, op. cit.,
§ 14 p. 49), ce dans le but de permettre à l'administration de disposer de
gages même lorsqu'elle n'entrait pas en possession des objets, au sens
prévu par le nantissement de l'art. 884 al. 1 CC (Message du 4 janvier 1924
concernant la révision de la loi fédérale sur les douanes du 28 juin 1893,
FF 1924 I 21, 60 s. [ci-après: message aLD]). L'art. 83 al. 1 LD ne fait pour
sa part plus la distinction entre le gage qui serait déjà en mains de l'admi-
nistration et celui qui ne le serait pas: le séquestre s'exerce simplement par
la mainmise sur le gage ou par l'interdiction faite au possesseur des mar-
chandises ou des choses d'en disposer (voir art. 83 al. 2 LD).
On pourrait se demander si l'art. 76 al. 2 LD autoriserait le séquestre uni-
quement si des sûretés ne sont pas fournies, même si le paiement de la
créance douanière ne paraît pas menacé, puisque le texte évoque ces condi-
tions alternativement (« ou »); dans l'affirmative, on ne comprendrait tou-
tefois pas pourquoi l'art. 76 al. 2 LD évoque le droit de gage, en tant que
la seconde condition perdrait toute portée sur le prononcé du séquestre.
L'interprétation littérale n'est donc pas claire quant à la question de savoir
si le séquestre du gage douanier est soumis à des conditions telles que la
mise en danger du paiement de la créance douanière et le principe de pro-
portionnalité, conditions d'ailleurs aussi applicables à la décision de réqui-
sition de sûretés (consid. 3.3.2).
2017 III/2 Séquestre d'un objet grevé de gage douanier


14 III BVGE / ATAF / DTAF

La LD a désormais inclus l'art. 76 LD dans la sect. 1 « Principe » du
chap. 2 « Garantie de la créance douanière », alors que l'art. 81 LD, aussi
bien que les art. 82 et 83 LD, sont inclus dans une même sect. 3 « Décision
de réquisition de sûretés et droit de gage douanier ». Dans ce cadre systé-
matique, les principes issus de l'art. 76 al. 2 et 3 LD doivent logiquement
s'appliquer aux dispositions particulières, notamment au séquestre de
l'art. 83 LD. L'interprétation systématique laisse ainsi penser que le pro-
noncé du séquestre est soumis à la condition selon laquelle le paiement de
la créance paraît menacé ainsi qu'à la condition de l'absence de fourniture
de sûretés.
Ni CADOSCH (op. cit., art. 76 no 14), ni le message LD (FF 2004 517, 595)
au sujet de l'art. 76 al. 2 LD ne sont d'un grand secours pour la présente
réflexion. On peut en tout cas relever que la réglementation du droit de
gage douanier a été introduite dans l'aLD en tant qu'elle était fondée sur le
droit ordinaire, à savoir la loi fédérale du 30 juin 1849 sur le mode de pro-
céder à la poursuite des contraventions aux lois fiscales et de police de la
Confédération (RO I 87; voir aussi délibérations du l'Assemblée fédérale,
du Conseil national et du Conseil des Etats du 26 juillet 1849, FF 1849 II
287). L'interprétation téléologique pourrait ainsi laisser penser que le sé-
questre du gage peut intervenir même si la créance n'est pas menacée, dans
le but de recouvrer au mieux les créances fiscales, à l'aide d'une garantie
réelle (message aLD, FF 1924 I 21, 59 s.), ce d'autant plus que l'art. 121
al. 1 aLD et l'art. 123 al. 1 aLD semblaient prévoir que la condition de la
créance menacée ne s'appliquait qu'à la décision de réquisition de sûretés,
et non au séquestre du gage douanier (dans ce sens: BLUMENSTEIN, op. cit.,
§ 14 p. 49 et 51).
3.3.4.2 L'interprétation littérale et historique n'étant pas limpide, l'inter-
prétation systématique allant dans un sens, l'interprétation téléologique
semblant aller dans un autre, le juge doit chercher plus avant la volonté du
législateur. D'abord, s'il est vrai que le séquestre peut être initialement pro-
noncé sur des biens dont la valeur dépasse les montants réclamés par
l'AFD, sauf à nier toute efficacité au droit de gage douanier, cela ne veut
pas pour autant dire que le séquestre peut être maintenu indéfiniment, sans
qu'il ne soit entrepris de démarches visant l'établissement de la créance
douanière. A ce titre, le Tribunal fédéral a jugé qu'une procédure au fond
doit être engagée (consid. 3.3.3.3).
Ensuite, on ne conçoit guère, ne serait-ce que pour des raisons purement
pratiques, que l'AFD séquestre toute marchandise ou chose passibles de
Séquestre d'un objet grevé de gage douanier 2017 III/2


BVGE / ATAF / DTAF III 15

droits de douane ou ayant servi à commettre une infraction. Dans ce cadre,
l'institution de la réquisition de sûretés, respectivement celle du droit de
gage douanier, visent fondamentalement toutes deux, en tant que mesures
provisionnelles, à garantir et assurer le recouvrement de créances doua-
nières; les deux institutions doivent donc être soumises à des conditions
analogues.
Le prononcé du séquestre, respectivement son maintien, ne peut ainsi in-
tervenir que si une créance douanière devait être menacée, le principe de
proportionnalité devant toujours être respecté. Le fait que l'art. 208 al. 2
OD dispose que le paiement de la créance paraît également menacé, aux
fins du prononcé d'une décision de réquisition de suretés, s'il n'existe pas
de gage douanier, ne veut pas encore dire que le prononcé du séquestre,
pour sa part, pourrait avoir lieu même si la créance ne paraît pas menacée.
Enfin, à l'égard du principe de proportionnalité, on remarque que la LD ne
prévoit plus une forme de préséance du droit de gage sur la décision de
réquisition de sûretés (l'art. 123 al. 1 aLD disposait que la réquisition de
sûretés pouvait intervenir notamment « en tant que la créance n'est pas ga-
rantie par un gage douanier » [décision de la CRD consid. 2a, in: ASA 70
p. 609]). A titre de moyens alternatifs au séquestre selon l'art. 83 al. 1 LD,
on peut citer notamment une décision de réquisition de sûretés selon
l'art. 81 LD; elle est certes distincte du droit de gage selon l'art. 82 LD,
mais pourrait elle aussi conduire au séquestre (art. 81 al. 3 LD; non soumis
au principe de spécialité [consid. 3.3.3.2; CADOSCH, op. cit., art. 82 no 4])
d'un bien identifié par l'AFD. Par ailleurs, le séquestre sous forme d'inter-
diction de disposer (art. 83 al. 2 LD) ‒ et non sous forme de mainmise ‒
est protégé par la sanction pénale de l'art. 122 LD (détournement du gage
douanier), soit une amende pouvant atteindre le quintuple de la valeur des
marchandises.
3.3.4.3 En définitive, les conditions du prononcé du séquestre selon
l'art. 83 al. 1 LD sont les suivantes. En présence 1) d'un droit de gage,
ce séquestre 2) intervient avant que la créance réclamée par l'adminis-
tration ait été définitivement établie conformément à la procédure adminis-
trative ordinaire. S'il est vrai que le séquestre peut être initialement pro-
noncé sur des biens donnés ‒ conformément au principe de spécialité
(consid. 3.3.3.2) ‒ dont la valeur dépasse les montants réclamés par l'AFD,
cela ne veut pas pour autant dire que le séquestre peut être maintenu indéfi-
niment, sans qu'il ne soit entrepris de démarches visant l'établissement de
2017 III/2 Séquestre d'un objet grevé de gage douanier


16 III BVGE / ATAF / DTAF

la créance douanière. Le maintien du séquestre s'avère donc 3) être condi-
tionné par de telles démarches. En outre, le séquestre ne peut être pro-
noncé, respectivement maintenu, que si 4) le paiement de la créance doua-
nière paraît menacé, ce qui inclut une certaine forme d'urgence d'agir. Les
conditions citées doivent au moins 5) être rendues vraisemblables (l'art. 76
al. 2 et 3 LD disposent que le paiement de la créance douanière doit pa-
raître menacé). Comme tout acte de l'administration, le prononcé, respecti-
vement le maintien du séquestre, doivent 6) être compatibles avec le prin-
cipe de proportionnalité.
3.3.5 Les marchandises ou les choses séquestrées peuvent être resti-
tuées à l'ayant droit contre sûretés (art. 84 al. 1 LD) ou, à certaines condi-
tions, sans sûreté (art. 84 al. 2 LD; arrêt 2C_415/2013 consid. 6.3; mes-
sage LD, FF 2004 517, 600). La restitution met fin au séquestre du gage
douanier, qui est remis au destinataire de la décision de séquestre. En cas
de litige, la procédure se déroule conformément à l'art. 218 al. 3 OD
(art. 219 al. 1 OD; CADOSCH, op. cit., art. 83 no 12 et art. 84 no 3), c'est-à-
dire que s'il y a plusieurs ayants droit et qu'il en résulte un litige quant à la
personne à laquelle la marchandise doit être restituée, l'AFD peut se libérer
par consignation de la marchandise en justice. En présence d'une situation
juridique confuse, l'administration des douanes doit procéder aux éclaircis-
sements nécessaires (ATF 107 Ib 94 consid. 3a; 97 I 455 consid. 5a, rendus
au sujet de l'art. 121 al. 3 aLD; CADOSCH, op. cit., art. 83 no 12).
3.4
3.4.1 En vertu du principe de proportionnalité, une restriction aux
droits constitutionnels doit être limitée à ce qui est nécessaire pour at-
teindre le but poursuivi, adéquate et supportable pour la personne visée; la
mesure est disproportionnée s'il est possible d'atteindre le même résultat
par un moyen moins incisif (art. 5 al. 2 et art. 36 al. 3 Cst.; ATF 132 I 49
consid. 7.2; arrêts 2C_753/2007 consid. 2.2; 2A.561/2006 consid. 5.1;
arrêt du TAF A‒5254/2014 du 24 juillet 2015 consid. 2.5, non publié
in ATAF 2015/34). L'autorité de recours contrôle si le montant mis en
sûreté n'est pas exagéré (offensichtlich übersetzt; arrêt A‒6119/2007
consid. 2.1.1, confirmé sur ce point par l'arrêt 2C_753/2007 consid. 3.4.2).
3.4.2 La liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le
libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucra-
tive privée et son libre exercice (art. 27 Cst.). Le Tribunal fédéral a jugé
en particulier que le retrait du permis et des plaques de circulation du
véhicule d'un chauffeur indépendant l'empêche d'exercer sa profession, ce
Séquestre d'un objet grevé de gage douanier 2017 III/2


BVGE / ATAF / DTAF III 17

qui emporte une grave restriction (einen schweren Eingriff) de sa liberté
économique (arrêt 2A.705/2006 consid. 3.7). La garantie de la propriété
(art. 26 Cst.) ne se limite pas à protéger la propriété au sens des droits réels,
mais aussi d'autres prétentions (réelles, contractuelles, même factuelles)
sur des choses (ATF 128 I 295 consid. 6a; ULRICH HÄFELIN et al., Schwei-
zerisches Bundesstaatsrecht, 9e éd. 2016, no 597 s.).
4.‒4.1 (…)
4.2
4.2.1 Selon l'autorité inférieure, le séquestre repose sur les art. 82 et 83
LD et sur l'art. 212 OD. Compte tenu des considérations suivantes relatives
tout particulièrement au principe de proportionnalité (consid. 4.2.2), la
question de la base légale peut rester ouverte (consid. 4.2.3).
4.2.2
4.2.2.1 Le montant de 4 800 francs permettrait, selon l'AFD, « de garantir
les créances qui seront exigibles dans le cadre du traitement de cette af-
faire » ([…]). Le séquestre de la camionnette servirait en d'autres termes à
« assurer le paiement des (fort vraisemblables) créances » ([…]). L'AFD
entend ainsi conduire une procédure administrative formelle en vue d'éta-
blir la créance réclamée à titre provisionnel à l'appui du séquestre. Ces
annonces de l'AFD vont d'ailleurs dans le sens de la jurisprudence du Tri-
bunal fédéral, qui a jugé qu'une procédure au fond doit être introduite
(consid. 3.3.3.3).
A ce propos, entre le séquestre du 29 août 2016 et la transmission du re-
cours au Tribunal administratif fédéral par pli du 10 novembre 2016,
l'AFD n'a pas initié une telle procédure. Elle a seulement procédé à divers
échanges épistolaires, ce qui n'a au demeurant pas servi la célérité des dé-
marches administratives. On pourrait certes se demander si la procédure
initiée par le séquestre du 29 août 2016 ne viserait pas aussi à établir les
prétentions alléguées par l'AFD. Cela dit, l'AFD elle-même part du prin-
cipe que les créances réclamées devront être établies ultérieurement, sous-
entendant qu'elle doit encore conduire une procédure administrative or-
dinaire. Il est vrai par ailleurs que l'AFD allègue avoir initié une telle
procédure en tant que le chauffeur de la camionnette a été averti que « [l]a
personne assujettie à l'obligation de déclarer est informée de l'ouverture de
la procédure pénale » ([…]). Cela dit, la procédure pénale ne vise certaine-
ment pas à établir l'intégralité du montant de 4 800 francs, ce même si,
selon le procès-verbal de constat, les « objets séquestrés sont en outre des
pièces à conviction au sens de l'art. 212 [al. 2 OD] ».
2017 III/2 Séquestre d'un objet grevé de gage douanier


18 III BVGE / ATAF / DTAF

Il en découle que l'AFD, qui indique vouloir maintenir le séquestre sans
apporter de précisions convaincantes quant aux démarches destinées à éta-
blir les créances réclamées, ne respecte pas les règles établies par le Tribu-
nal fédéral selon lesquelles une procédure, qui n'est pas d'emblée dénuée
de fondement, doit été engagée pour la fixation de droits ou la répression
d'une infraction.
4.2.2.2 Le séquestre ne peut exister que si l'AFD rend vraisemblable une
prétention. Or ici, elle expose de manière lacunaire les dispositions et les
faits qui justifieraient le montant réclamé de 4 800 francs […]. On ne
trouve aucune disposition fondant le calcul de l'AFD, qui se contente
d'estimer la valeur du véhicule « sur la base de valeurs trouvées sur in-
ternet ». Le fait que le montant de l'amende ne serait pas, comme souligné
par l'AFD […], l'unique montant en jeu in casu n'étaye aucunement le
fondement du montant réclamé. Il n'appartient pas au Tribunal administra-
tif fédéral de reconstituer un calcul hypothétique. On souligne que l'AFD
n'allègue pas non plus se baser sur des montants qu'elle aurait déjà facturés
aux recourants pour des faits similaires à ceux constatés le 29 août 2016
lors du séquestre (voir arrêt 2C_753/2007 consid. 3.4.2). Au demeurant,
même les faits allégués par l'AFD pour justifier en particulier les droits de
douane souffrent de lacunes; ils seraient basés sur le poids brut du véhi-
cule. Or, on ne sait rien de ce poids. Il ne s'avère par conséquent pas pos-
sible de retenir que la prétention de 4 800 francs de l'AFD est rendue vrai-
semblable.
4.2.2.3 Par ailleurs, l'AFD a certes proposé la remise de sûretés pour pou-
voir restituer la camionnette. Sous l'angle de l'art. 84 al. 1 LD, cette de-
mande ne peut avoir de fondement que si le séquestre lui-même est licite.
Au surplus, l'AFD ne semble pas avoir envisagé une décision de réquisi-
tion de sûretés dans le sens du consid. 3.3.2 pour le montant réclamé, et
elle n'a en tout cas pas rendu de décision formelle à ce titre. L'exploitation
des recourants, à tout le moins en partie sise en Suisse, n'apparaît pourtant
à première vue pas exclue de toute forme d'emprise de l'AFD, qui, s'inté-
ressant surtout à disposer d'une sûreté sous la forme d'un bien séquestré,
aurait pu envisager une décision conduisant au séquestre (art. 81 al. 3 LD)
d'un autre bien que la camionnette, ce qui aurait vraisemblablement porté
une atteinte moindre aux droits des recourants que le séquestre litigieux.
On peut aussi se demander si un séquestre non pas sous forme de mainmise
mais uniquement sous forme d'interdiction de disposer (art. 83 al. 2 LD)
n'aurait pas lui aussi été plus respectueux du principe de proportionnalité,
ce d'autant plus que la sanction pénale de l'art. 122 LD peut sembler
Séquestre d'un objet grevé de gage douanier 2017 III/2


BVGE / ATAF / DTAF III 19

dissuasive à des particuliers, comme les recourants ou le chauffeur, qui
commercent régulièrement sur le territoire suisse ([…]). Compte tenu de
ces deux alternatives, le principe de proportionnalité a été violé.
4.2.2.4 Enfin, le fait que la valeur du véhicule ait été estimée à 17 000
francs démontre clairement que l'objet séquestré a une valeur sans
commune mesure avec la somme réclamée par l'autorité inférieure
(fr. 4 800.‒), même si on devait retenir que le montant dû s'élève finale-
ment à 5 400 francs, en raison de l'émolument de décision de 600 francs.
Cet écart entre la valeur du bien et le montant réclamé n'est pas en lui-
même problématique (consid. 3.3.4.2), mais cumulé aux éléments exposés
(consid. 4.2.2.1 ss), il heurte le principe de proportionnalité. Le fait que la
camionnette ne puisse pas être divisée pour n'en retenir que la valeur cou-
vrant la créance alléguée ne permettait pas pour autant à l'AFD de la
conserver sans autres démarches, mais aurait bien plutôt dû l'inciter au
moins à chercher un moyen alternatif de s'assurer du recouvrement de la
créance.
La liberté économique des recourants entre en ligne de compte, puisqu'il
n'est pas contesté que la camionnette sert, respectivement servait, à livrer
des plantes aux clients des recourants, ou en tout cas de la recourante, de
sorte que leur activité professionnelle est restreinte. La garantie de la pro-
priété (art. 26 Cst.) des recourants est aussi en jeu, même s'ils ne se disent
pas propriétaires de la camionnette (consid. 3.4.2). Il en résulte que le sé-
questre litigieux, emportant indubitablement restriction de cette liberté,
respectivement garantie, sans toutefois être compatible avec le principe de
proportionnalité, n'est pas conforme à la Constitution.
4.2.2.5 Pour ces motifs, la décision attaquée viole le droit; elle doit être
annulée. La conclusion principale no 2 du recours est donc admise.
4.2.3 Implicitement à tout le moins, l'autorité inférieure retient qu'un
droit de gage existerait tant sur la base de l'art. 82 al. 1 let. a LD que de la
let. b du même alinéa. Les recourants ont pour leur part réitéré le 23 dé-
cembre 2016 ignorer quelle infraction ils auraient commise et quelles dis-
positions légales ils auraient violées, contestant en particulier l'application
de l'art. 82 al. 1 let. b LD.
Le séquestre de l'art. 83 al. 1 LD n'intervenant qu'en présence d'un droit de
gage douanier selon l'art. 82 al. 1 LD, il conviendrait d'examiner ses condi-
tions, sous l'angle de la vraisemblance (consid. 3.3.4.3). Selon l'AFD, le
régime douanier de l'admission temporaire n'aurait pas été respecté, ce qui
2017 III/2 Séquestre d'un objet grevé de gage douanier


20 III BVGE / ATAF / DTAF

emporterait le devoir de payer les redevances d'entrée ainsi que la réali-
sation d'une infraction ([…]). La conclusion quant à leur application ici n'a
toutefois pas besoin d'être tranchée, aucune procédure destinée à établir
les créances réclamées n'ayant été introduite (consid. 4.2.2.1).
Tout au plus peut-on remarquer qu'il apparaît qu'une créance qui serait
alléguée par l'AFD, sous réserve d'un examen quant à sa vraisemblance
(consid. 4.2.2.2), pourrait bien paraître menacée. En effet, comme le sé-
questre peut aussi porter notamment sur des choses sur lesquelles des tiers
ont des droits de propriété (consid. 3.3.3.3), il est compréhensible que le
procès-verbal de séquestre ait été notifié au chauffeur de la camionnette,
avant que les recourants ne le contestent. L'AFD, qui motive le séquestre
par le risque allégué que le véhicule litigieux échappe au droit de gage
légal en repartant définitivement à l'étranger, confond pourtant créance
douanière et séquestre, la première pouvant parfaitement être acquittée par
d'autres moyens que la réalisation d'un objet éventuellement séquestré.
L'AFD semble en outre se prévaloir du fait que le chauffeur n'aurait pas
sur le champ acquitté la créance réclamée le 29 août 2016, se référant im-
plicitement à une menace contre la créance selon l'art. 76 al. 3 let. a LD (le
débiteur est en demeure).
Il apparaît, cela dit, exclu que le chauffeur soit le seul débiteur de la
créance prétendue. En particulier, on peut se demander ‒ sans avoir à en
juger ici ‒ si les recourants, qui contestent le séquestre, ne pourraient pas
être considérés eux aussi comme débiteurs éventuels. Pourtant, en tant que
leur comportement n'est pas remis en cause par l'AFD, on ne peut retenir
à leur égard qu'il serait vraisemblable que le paiement d'une éventuelle
créance serait menacé au sens de l'art. 76 al. 3 let. a LD.
Il en va différemment de la menace au paiement selon l'art. 76 al. 3 let. b
LD. Même si l'AFD retient, dans la partie en fait de la décision litigieuse,
que l'exploitation de la recourante « est sise en Suisse », elle n'a finalement
pas manqué d'invoquer […] le domicile étranger des détenteurs de la ca-
mionnette. Or, effectivement, ni le chauffeur, ni les recourants n'apparais-
sent être domiciliés en Suisse. Partant, il pourrait avoir été rendu vraisem-
blable que le paiement d'une éventuelle créance réclamée serait menacé,
la question pouvant cela dit rester indécise, aucune procédure pour l'établir
n'ayant été introduite (consid. 4.2.2.1), comme déjà rappelé.
4.3 Même si l'autorité inférieure a indiqué que la camionnette pouvait
aussi servir de pièce à conviction dans une procédure pénale ou dans une
procédure pénale administrative, on ne voit pas que les dispositions d'une
Séquestre d'un objet grevé de gage douanier 2017 III/2


BVGE / ATAF / DTAF III 21

telle procédure puissent fonder ici le séquestre. D'ailleurs, l'autorité infé-
rieure n'allègue aucune base légale de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur
le droit pénal administratif (DPA, RS 313.0) ou du code de procédure pé-
nale du 5 octobre 2007 (CPP, RS 312.0) pour justifier le séquestre, qui
apparaît de toute façon incompatible avec le principe de proportionnalité
(consid. 4.2.2).
4.4 (…)
4.5 En ce qui concerne enfin la restitution de la camionnette, les re-
courants ne concluent qu'à la levée du séquestre ([…]). A titre provision-
nel, ils concluent à la restitution immédiate de la camionnette, sans pré-
ciser en faveur de qui la restitution est demandée. Le 28 septembre 2016
et le 26 octobre 2016, les recourants ont souligné que D. sollicitait, en tant
que propriétaire ([…]), la restitution du véhicule, alors que le 20 octobre
2016, ils ont au contraire sollicité la restitution à E. Dans ces conditions,
la qualité de propriétaire de la camionnette pourrait sembler incertaine,
mais ce point n'est pas déterminant, puisque l'art. 219 al. 1 OD, applicable
par analogie ici, prévoit la restitution au destinataire de la décision
(consid. 3.3.5). Ainsi, sous réserve d'un litige ‒ qui ne ressort d'aucune
manière de l'état du dossier ‒ entre les ayants droit de la camionnette, elle
doit être restituée sans délai au chauffeur mentionné dans le procès-verbal
du 29 août 2016.