BVG. Oberaufsichtsabgabe 2017 V/3
BVGE / ATAF / DTAF V 35
2017 V/3
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I
i.S. BVSA BVG- und Stiftungsaufsicht Aargau gegen
Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge
A–3180/2016 vom 30. November 2016
Berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge. Oberauf-
sichtsabgabe. « Strukturreform ». Funktionale Einheit des Aufsichts-
wesens.
Art. 64a Abs. 1 Bst. a und Art. 64c Abs. 1–3 BVG. Art. 7 Abs. 1
BVV 1.
1. « Strukturreform » mit Übergang der direkten Aufsicht auf die
kantonalen oder regionalen Aufsichtsbehörden und Verlagerung
der Oberaufsicht an die Oberaufsichtskommission Berufliche
Vorsorge (OAK BV; E. 2.1).
2. Begriff, Bemessung, Erhebung und Schuldner der jährlichen Auf-
sichtsabgabe an die OAK BV (E. 2.2 und E. 3.2–3.3).
3. Begriff der funktionalen Einheit des Aufsichtswesens (E. 2.3 und
E. 3.2).
Prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité. Taxe de
surveillance. « Réforme structurelle ». Unité fonctionnelle du système
de surveillance.
Art. 64a al. 1 let. a et art. 64c al. 1–3 LPP. Art. 7 al. 1 OPP 1.
1. « Réforme structurelle » impliquant le transfert de la surveillance
directe aux autorités cantonales ou régionales de surveillance et
l'attribution de la haute surveillance à la Commission de haute
surveillance de la prévoyance professionnelle (CHS PP;
consid. 2.1).
2. Définition, calcul, perception et débiteurs de la taxe annuelle de
surveillance due à la CHS PP (consid. 2.2 et 3.2–3.3).
3. Définition de l'unité fonctionnelle du système de surveillance
(consid. 2.3 et 3.2).
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Previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità.
Tassa di vigilanza. « Riforma strutturale ». Unità funzionale del siste-
ma di vigilanza.
Art. 64a cpv. 1 lett. a e art. 64c cpv. 1–3 LPP. Art. 7 cpv. 1 OPP 1.
1. « Riforma strutturale » con conseguente trasferimento della vigi-
lanza diretta alle autorità cantonali o regionali di vigilanza e attri-
buzione dei compiti di alta vigilanza alla Commissione di alta vigi-
lanza della previdenza professionale (CAV PP; consid. 2.1).
2. Definizione, calcolo, riscossione e debitori della tassa di vigilanza
annuale per le spese della CAV PP (consid. 2.2 e 3.2–3.3).
3. Definizione di unità funzionale del sistema di vigilanza (consid. 2.3
e 3.2).
Die BVG- und Stiftungsaufsicht Aargau (nachfolgend: BVSA) liess die
Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge (OAK BV) mit Schreiben
vom 21. September 2015 wissen, dass sie die ihr aus dem Verfahren vor
Bundesverwaltungsgericht entstandenen Anwaltskosten zur Eintreibung
der Oberaufsichtsgebühren von der Aufsichtsabgabe 2014 in Abzug brin-
gen werde.
Damit erklärte sich die OAK BV nicht einverstanden und liess der BVSA
am 30. September 2015 – wie geplant – die Rechnung für die Aufsichts-
abgabe gemäss Art. 7 der Verordnung vom 10. und 22. Juni 2011 über die
Aufsicht in der beruflichen Vorsorge (BVV 1, SR 831.435.1) zukommen.
Die BVSA beglich diese Rechnung nur teilweise; es verblieb ein Ausstand
von Fr. 70 000.–.
Im Rahmen ihres Rechtsvorschlags gegen den Zahlungsbefehl begründete
die BVSA ihren Abzug folgendermassen: Aufgrund der funktionalen Ein-
heit des Aufsichtswesens fungiere sie als direkte Aufsichtsbehörde ledig-
lich als Zahlstelle für die OAK BV. Sie habe auf Verlangen, im Interesse
und auf Rechnung dieser die Oberaufsichtsgebühr im damaligen Rechts-
mittelverfahren verteidigt; die OAK BV habe die entsprechenden damit
verbundenen (Anwalts-)Kosten zu übernehmen.
Mit Verfügung vom 19. April 2016 verpflichtete die OAK BV die BVSA,
den noch ausstehenden Betrag der Aufsichtsabgaben 2014 zu bezahlen,
und beseitigte den von der BVSA erhobenen Rechtsvorschlag. Das Bun-
desgericht habe im Zusammenhang mit der funktionalen Einheit lediglich
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die Überwälzbarkeit der Oberaufsichtsgebühr auf die einzelnen Vorsorge-
einrichtungen statuiert; Schuldnerin der Abgabe bleibe die Aufsichtsbe-
hörde.
Mit Eingabe vom 20. Mai 2016 erhob die BVSA (nachfolgend: Beschwer-
deführerin) gegen die Verfügung der OAK BV vom 19. April 2016 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt die vollumfäng-
liche Aufhebung der Verfügung. Aus der funktionalen Einheit heraus sei
sie als reine Zahl- oder auch Inkassostelle unmittelbar Partei in einem Ver-
fahren über fremde, nicht auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage
basierenden Gebühren geworden, weshalb sich die funktionale Einheit
auch betreffend die Übernahme von Kosten niederschlagen müsse.
In ihrer Vernehmlassung vom 30. Juni 2016 beantragt die OAK BV (nach-
folgend: Vorinstanz) die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde vom
20. Mai 2016 unter Kostenfolge. Aus der funktionalen Einheit lasse sich
nicht ableiten, dass die Aufsichtsbehörden bei der Überwälzung der Abga-
ben eine Anwaltskanzlei auf Kosten der Vorinstanz beauftragen könnten.
Die Beschwerdeführerin sei aufgrund der rechtlichen Grundlagen dazu
verpflichtet gewesen, die Oberaufsichtsgebühren durchzusetzen. Die Be-
schwerdeführerin habe somit nicht fremde, sondern ihre eigenen Interes-
sen vertreten. Letztlich habe es die Vorinstanz nicht zu vertreten gehabt,
dass die ursprüngliche Fassung von Art. 7 BVV 1 nicht gesetzeskonform
gewesen sei.
Das Bundesverwaltungsgericht weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Anlässlich der durch die « Strukturreform » vom 1. Januar 2012
eingetretenen Änderungen des BVG wurde die direkte Aufsicht unter an-
derem über die national tätigen Vorsorgeeinrichtungen vom Bundesamt für
Sozialversicherungen (BSV) auf die kantonalen (oder regionalen) Auf-
sichtsbehörden übertragen (vgl. Art. 61 Abs. 1 und 2 BVG [SR 831.40]).
Hierbei wurde die Oberaufsicht über die kantonalen Aufsichtsbehörden
vom Bundesrat auf die unabhängige Vorinstanz verlagert (Art. 64 ff. BVG;
ausführlich: Urteil des BGer 9C_349/2014 vom 23. März 2015 E. 1.1 und
Urteil des BVGer C–3096/2012 vom 21. März 2014 E. 3.1, je m.w.H.).
2.2 Gemäss Art. 64c Abs. 1 BVG werden die Kosten der Vorinstanz
und ihres Sekretariats unter anderem durch eine jährliche Aufsichtsabgabe
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gedeckt (Bst. a). Diese bemisst sich bei den Aufsichtsbehörden nach der
Zahl der beaufsichtigten Vorsorgeeinrichtungen und der Anzahl der Ver-
sicherten (Art. 64c Abs. 2 Bst. a BVG). Das Bundesgericht hat unlängst
festgelegt, dass demnach Schuldner der Aufsichtsabgabe die kantonalen
Aufsichtsbehörden seien (Urteil 9C_349/2014 E. 1.2.1). Laut Art. 64c
Abs. 3 BVG bestimmt der Bundesrat die anrechenbaren Aufsichtskosten
und legt das Berechnungsverfahren im Einzelnen sowie den Gebührentarif
fest. Gemäss Art. 7 Abs. 1 BVV 1 setzt sich die jährliche Aufsichtsabgabe
der Aufsichtsbehörden zusammen aus einer Grundabgabe von Fr. 300.–
für jede beaufsichtigte Vorsorgeeinrichtung (Bst. a) und einer Zusatzab-
gabe, welche höchstens Fr. –.80 für jede bei der beaufsichtigten Vorsorge-
einrichtung aktiv versicherte Person und für jede von der Vorsorgeeinrich-
tung ausbezahlte Rente beträgt (Art. 7 Abs. 1 Bst. b i.V.m. Art. 7 Abs. 2
BVV 1 in hier anwendbarer, ab 1. Januar 2015 geltender Fassung […]).
Mit Wirkung ab dem 1. Januar 2015 setzt die Vorinstanz die jährlichen
Aufsichtsabgaben gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b BVV 1 somit auf der Basis
der Kosten fest, die ihr und dem Sekretariat im Geschäftsjahr entstanden
sind (Art. 6 Abs. 3 BVV 1). Die Aufsichtsabgaben richten sich nunmehr
nach den effektiven Kosten der Vorinstanz (« höchstens » Fr. –.80); eine
fixe « Pro Kopf-Abgabe » von (genau) Fr. –.80 wurde fallengelassen,
nachdem während zweier Jahre ein erheblicher Überschuss erzielt worden
war (Urteil 9C_349/2014 E. 1.2.2 und E. 4.1, m.H.). Gestützt auf Art. 7
Abs. 3 BVV 1 stellt die Vorinstanz die Aufsichtsabgabe den Aufsichtsbe-
hörden neun Monate nach Abschluss des Geschäftsjahres der Vorinstanz
in Rechnung.
2.3 Das Bundesgericht konkretisiert dabei in seinem Urteil
9C_349/2014, dass das Aufsichtswesen als funktionale Einheit zu begrei-
fen sei und die Oberaufsicht vorab im Hinblick auf eine einheitliche (di-
rekte) Aufsichtstätigkeit erfolge (vgl. Art. 64a Abs. 1 Bst. a BVG). Die
Abgaben der Aufsichtsbehörden an die Vorinstanz würden daher eine neue
Aufwendung der unteren Behörde darstellen, welche den Umfang der ge-
gebenenfalls auf die Vorsorgeeinrichtungen abzuwälzenden Kosten mit-
bestimme. Folglich erfasse die Rechtsgrundlage, gestützt auf welche die
direkte Aufsicht ausübende Behörde bei den Vorsorgeeinrichtungen Ab-
gaben erhebe, auch die Oberaufsichtsabgabe, wie sie dieser Behörde belas-
tet worden sei. Im Verhältnis der unteren Aufsichtsbehörde und den Vor-
sorgeeinrichtungen müsse eine formell-gesetzliche Grundlage bestehen,
um eine (die Aufsichtskosten insgesamt abdeckende) Abgabe zu erheben.
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Nach der « Strukturreform » richte sich dabei die Erhebung von allgemei-
nen Aufsichtsabgaben bei den Vorsorgeeinrichtungen nach kantonalem
Recht (Urteil 9C_349/2014 E. 3.1 f.).
3. Vorliegend bildet die (noch nicht gänzlich beglichene) Oberauf-
sichtsabgabe 2014 Gegenstand des Verfahrens. Nicht im Streit liegt hierbei
die Höhe dieser Abgabe von Fr. 211 190.50 für das besagte Jahr. Sachver-
haltlich erstellt und unbestritten ist überdies, dass die Beschwerdeführerin
die Oberaufsichtsabgabe nicht vollumfänglich bezahlt, sondern diese um
einen Betrag von (mittlerweile) Fr. 60 370.55 gekürzt hat. Dass eine for-
mell-gesetzliche (kantonale) Grundlage besteht, welche auch die Oberauf-
sichtsabgabe umfasst, und die Beschwerdeführerin somit die Aufwendung
(für die Gebühr) auf die Pensionskasse A. überwälzen durfte (nachfolgend:
E. 3.2), ist mittlerweile höchstrichterlich entschieden und überdies unbe-
stritten.
Zu beurteilen ist vorliegend, ob die Beschwerdeführerin die Oberauf-
sichtsabgabe 2014 in Höhe von Fr. 211 190.50 um die im Verfahren (…)
über die Oberaufsichtsabgabe 2013 aufgewendeten Anwaltskosten in Hö-
he von Fr. 60 370.55 reduzieren durfte oder ob sie den ausstehenden Be-
trag bei der Vorinstanz noch zu begleichen hat. Ausschlaggebend hierfür
ist, ob die Beschwerdeführerin Schuldnerin der Oberaufsichtsabgabe ist
oder bloss – wie von der Beschwerdeführerin behauptet – als Inkassostelle
für die Vorinstanz amtet beziehungsweise ob allenfalls eine Rechtsgrund-
lage für den Anspruch der Beschwerdeführerin gegen die Vorinstanz zur
Geltendmachung der Anwaltskosten ausfindig gemacht werden kann.
3.1 (…)
3.2
3.2.1 Es ist mit der Vorinstanz einigzugehen, dass die kantonalen Auf-
sichtsbehörden – wie bereits in E. 2.2 gezeigt – Schuldner der Aufsichts-
abgabe sind. Aus der funktionalen Einheit folgt nur (aber immerhin), dass
die Rechtsgrundlage, gestützt auf welche die direkte Aufsicht ausübende
Behörde bei den Vorsorgeeinrichtungen Abgaben erhebt, auch die (der Be-
hörde als Schuldnerin belastete) Oberaufsichtsabgabe umfasst. Es wird so-
mit lediglich die Überwälzbarkeit der Abgabe von den direkte Aufsicht
ausübenden Behörden an die Vorsorgeeinrichtungen statuiert. Schuldner
ist und bleibt dabei die kantonale Aufsichtsbehörde. Überdies sei hier an-
gemerkt, dass das Bundesgericht die Beschwerdeführerin nicht als « Zahl-
stelle » bezeichnet, sondern in seiner E. 2.2 lediglich das beschwerdefüh-
rende Bundesamt zitiert (vgl. Urteil 9C_349/2014 E. 2.2).
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3.2.2 Die Erhebung der Abgabe bei den Vorsorgeeinrichtungen richtet
sich nach der erfolgten « Strukturreform » – wie in E. 2.3 erwähnt – nach
kantonalem Recht. Im Kanton Aargau bestimmt § 9 des Gesetzes vom
15. Januar 2013 über die BVG- und Stiftungsaufsicht (G-BVSA, SAR
210.700), dass die BVSA nach kaufmännischen Grundsätzen kosten-
deckend geführt wird (Abs. 1) und sie hierzu jährliche Aufsichtsgebühren
erhebt (Abs. 2 Bst. a). § 10 G-BVSA besagt, dass die für die Oberauf-
sichtskommission des Bundes anfallenden Abgaben durch die BVSA bei
den Vorsorgeeinrichtungen erhoben und der Oberaufsichtskommission zu-
geführt werden. Gemäss § 1 Abs. 1 Bst. c der Gebührenordnung vom
11. Juni 2012 der BVG- und Stiftungsaufsicht Aargau (Gebührenordnung
BVSA, SAR 210.120) erhebt die BVSA Gebühren und Abgaben der Ober-
aufsichtskommission. § 6 der Gebührenordnung BVSA bestimmt (de-
klaratorisch), dass sich die von der BVSA zu erhebenden Gebühren und
Abgaben der Oberaufsichtskommission nach der Bundesgesetzgebung
richten. Die Beschwerdeführerin ist demnach auch nach kantonalem Recht
zur Erhebung der Oberaufsichtsabgabe und Zuführung an die Vorinstanz
verpflichtet (vgl. HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, 2. Aufl.
2012, Rz. 1894). Die Oberaufsichtsabgabe wird einseitig durch den Bund
festgelegt und von den direkten Aufsichtsbehörden (kantonal und regio-
nal) erhoben. Bei allfälligen Beschwerden gegen die Oberaufsichtsabgabe
trägt die Aufsichtsanstalt das Prozess(kosten)risiko und auch das Aus-
fallrisiko (vgl. CHRISTINA RUGGLI-WÜEST, Neue Aufsichtsorganisation
aufgrund der Strukturreform – Umsetzung aus Sicht einer betroffenen Auf-
sichtsbehörde, Der Schweizer Treuhänder 5/2011 S. 363). Da das Auf-
sichtswesen als funktionale Einheit zu begreifen ist, stellen die Abgaben
der Aufsichtsbehörden an die Vorinstanz – wie in E. 2.3 erwähnt – eine
neue Aufwendung der direkten Aufsichtsbehörde dar, welche den Umfang
der gegebenenfalls auf die Vorsorgeeinrichtungen abzuwälzenden Kosten
mitbestimmt. Die kantonale Rechtsgrundlage, gestützt auf welche die di-
rekte Aufsicht ausübende Behörde bei den Vorsorgeeinrichtungen
Abgaben erhebt, umfasst auch die der kantonalen Aufsichtsbehörde durch
Bundesrecht auferlegte Oberaufsichtsabgabe (Urteil 9C_349/2014 E. 3.1).
Entstehen der direkten Aufsichtsbehörde als Schuldnerin der Oberauf-
sichtsabgabe – wie vorliegend – Erhebungskosten (wie beispielsweise An-
waltskosten), hat sie diese jedoch primär selber zu tragen. Eine Überbin-
dung auf die Vorinstanz entbehrt einer gesetzlichen Grundlage und kann
auch nicht aus dem Begriff der funktionalen Einheit hergeleitet werden.
Hierbei kann es durchaus vorkommen, dass eine direkte Aufsichtsbehörde
Rechtsstreitigkeiten von schweizweiter Bedeutung führen muss. Diesfalls
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spielt es auch keine Rolle, ob die Vorinstanz vorliegend der Beschwerde-
führerin keine beziehungsweise eine ungenügende Unterstützung zukom-
men liess oder sogar bereits frühzeitig über das zugrundeliegende Be-
schwerdeverfahren informiert gewesen war.
3.3 Vorliegend muss nicht geklärt werden, ob und gegebenenfalls wie
die Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer (kantonalrechtlich festgesetz-
ten) jährlichen Aufsichtsgebühr für Einrichtungen der beruflichen Vorsor-
ge, welche sie aufgrund ihrer Gebührenordnung BVSA festlegt und erhebt
(§ 1 Abs. 1 Bst. a und § 2 Gebührenordnung BVSA), eine Anpassung für
zukünftige Erhebungskosten tätigen kann. Jedenfalls soll gemäss Bundes-
gericht die Aufwendung der direkten Aufsichtsbehörde den Umfang der
gegebenenfalls auf die Vorsorgeeinrichtungen abzuwälzenden Kosten mit-
bestimmen. Überdies legt das kantonale Recht fest, dass die Beschwer-
deführerin nach kaufmännischen Grundsätzen kostendeckend geführt wird
(§ 9 Abs. 1 G-BVSA) und sie zur Deckung ihrer anfallenden Kosten jähr-
liche Aufsichtsgebühren bei den einzelnen Vorsorgeeinrichtungen erheben
kann (§ 9 Abs. 2 Bst. a G-BVSA; E. 3.2.2).