BVGE 2017 IV/5 - Abteilung II - Finanzhilfen für ausserschulische Jugendarbeit - Förderungskonzept für ausserschulische Jugendarbei...

2017 IV/5 Zulassung zur J+M-Leiterausbildung


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2017 IV/5
Auszug aus dem Urteil der Abteilung II
i.S. X. gegen Programm Jugend + Musik
B‒973/2017 vom 11. Juli 2017
Förderungskonzept für ausserschulische Jugendarbeit. Zulassung zur
Jugend+Musik-Leiterausbildung. Prüfung der Verfassungskonformi-
tät einer Altersobergrenze als Zulassungsbeschränkung.
Art. 5 Verordnung des EDI über das Förderungskonzept 2016‒2020
zum Programm J+M. Art. 12 KFG. Art. 67a, Art. 8 Abs. 2 BV.
1. Beim in Art. 8 Abs. 2 BV statuierten Altersdiskriminierungsver-
bot handelt es sich um einen atypischen Diskriminierungstatbe-
stand, der sich in der praktischen Anwendung dem allgemeinen
Gleichheitssatz von Art. 8 Abs. 1 BV annähert (E. 3.3).
2. Art. 5 Verordnung J+M sieht keine Altersobergrenze als Zulas-
sungsbeschränkung vor, weshalb die im J+M-Handbuch formu-
lierte Altersobergrenze zur Zulassung sich auch nicht auf eine
materiell-gesetzliche Grundlage stützt und somit schon deshalb
unzulässig ist (E. 3.4.2 und 3.4.4).
Régime d'encouragement pour des activités de jeunesse extra-sco-
laires. Admission à la formation de moniteur Jeunesse+Musique.
Examen de la constitutionalité d'une limite d'âge comme critère de
restriction à l'admission.
Art. 5 ordonnance J+M. Art. 12 LEC. Art. 67a, art. 8 al. 2 Cst.
1. L'interdiction de discrimination liée à l'âge formulée à l'art. 8 al. 2
Cst. constitue un critère discriminatoire atypique qui s'apparente,
dans son application, au principe général d'égalité de l'art. 8 al. 1
Cst. (consid. 3.3).
2. L'art. 5 ordonnance J+M ne prévoyant pas de limite d'âge comme
critère de restriction pour l'admission à la formation de moniteur,
la limite d'âge formulée dans le manuel J+M ne repose par
conséquent sur aucune base légale matérielle et n'est donc, à ce
titre déjà, pas admissible (consid. 3.4.2 et 3.4.4).
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Regime di promozione per attività giovanili extrascolastiche. Ammis-
sione alla formazione di monitore Gioventù+Musica. Esame della
costituzionalità di un limite massimo d'età come criterio di restrizione
all'ammissione.
Art. 5 dell'ordinanza G+M. Art. 12 LPCu. Art. 8 cpv. 2, art. 67a Cost.
1. Il divieto di discriminazione basata sull'età sancito dall'art. 8
cpv. 2 Cost. costituisce un elemento discriminatorio atipico che
nell'applicazione pratica si apparenta al principio generale di
uguaglianza dell'art. 8 cpv. 1 Cost. (consid. 3.3).
2. L'art. 5 dell'ordinanza G+M non prevede un limite massimo d'età
come criterio di restrizione all'ammissione e pertanto il limite
d'età fissato nel manuale G+M per l'ammissione non poggia su
una base legale materiale e perciò è già di per sè inammissibile
(consid. 3.4.2 e 3.4.4).

Seit 2016 bildet das Programm « Jugend+Musik » (J+M) Leitende aus, die
Kinder und Jugendliche im Rahmen von Kursen und Lagern in Musik
unterrichten und fördern. Angehende J+M-Leitende absolvieren ein für
alle obligatorisches Grundmodul sowie je ein Modul in Pädagogik und
Musik, für welche je nach Erfahrung und persönlichen Fähigkeiten ein
Dispens möglich ist. Als Grundlage für den Zulassungsentscheid zur J+M-
Leiterausbildung dient der Vollzugsstelle des Programms « J+M » (nach-
folgend: Vorinstanz) eine vom für den jeweiligen Musikbereich be-
stimmten Experten vorgenommene Eignungsprüfung des Antragstellers.
Der 67-jährige Beschwerdeführer ersuchte am 30. Dezember 2016 um Zu-
lassung zur Ausbildung als J+M-Leiter im Bereich Chorleitung. Der zu-
ständige Experte empfahl ihn zur Zulassung und beantragte ausserdem,
ihn vom Besuch der Zusatzmodule zu dispensieren. Trotz dieser Empfeh-
lung wies die Vorinstanz das Zulassungsgesuch mit Verfügung vom 16. Ja-
nuar 2017 ab. Mit Hinweis auf eine entsprechende, im Handbuch für J+M-
Leitende enthaltene Regelung hielt sie fest, dass der Beschwerdeführer
aufgrund seines Alters nicht mehr für die J+M-Leiterausbildung zugelas-
sen werden könne.
Dagegen reichte der Beschwerdeführer am 14. Februar 2017 Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht ein. Der Beschwerdeführer bringt vor, die
angefochtene Verfügung beziehungsweise die Regelung des Bundesamtes
für Kultur (BAK) und der Vorinstanz, welche eine Altersbeschränkung für
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die Zulassung zur J+M-Leiterausbildung vorsehe, verletze das in Art. 8
Abs. 2 BV verankerte Diskriminierungsverbot.
In ihrer Vernehmlassung vom 10. März 2017 brachte die Vorinstanz vor,
dass die Rechtsprechung eine solche Altersbegrenzung bereits in verschie-
denen Lebensbereichen als zulässig erachtet habe. Generell sei es nicht
opportun, eine über 65-jährige Person mit finanziellen Mitteln des Bundes
auszubilden, wenn Zweifel daran bestünden, ob die Person noch in der
Lage sein werde, während den durch die J+M-Leiteranerkennung gedeck-
ten drei Jahren als Leiter eingesetzt zu werden. Es sei zu beachten, dass,
um dem Grundsatz des wirtschaftlichen und wirkungsvollen Mittelein-
satzes im Sinne des Subventionsgesetzes gerecht zu werden, interessierte
Personen in weniger fortgeschrittenem Alter den Vorzug erhalten sollten,
da diese deutlich länger als J+M-Leiter eingesetzt werden könnten.
Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut und hebt die
vorinstanzliche Verfügung auf.
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Es stellt sich somit die Frage, ob die Regelung, auf welche sich
die Vorinstanz in ihrer angefochtenen Verfügung stützt, den Schutzbereich
eines Grundrechts tangiert und falls ja, ob dies zulässig ist.
3.2 Gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BV darf namentlich niemand aufgrund
seines Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der re-
ligiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen
einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung diskriminiert
werden. Das Diskriminierungsverbot lehnt sich in den Grundzügen an die
internationalen Grundrechtsgarantien an, wie sie insbesondere in Art. 14
EMRK und in verschiedenen Bestimmungen des Internationalen Pakts
vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-
Pakt II, SR 0.103.2) enthalten sind (vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte
in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 680; RAINER J. SCHWEIZER, in: Die
schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 8 BV
N. 46). Eine Anknüpfung an ein in Art. 8 Abs. 2 BV genanntes Merkmal
ist nicht absolut rechtswidrig, sondern begründet zunächst den blossen
Verdacht einer unzulässigen Differenzierung, der durch eine qualifizierte
Rechtfertigung umgestossen werden kann (BGE 136 I 121 E. 5.2; 135 I 49
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E. 4.1; 129 I 392 E. 3.2.2; Urteil des BGer 8C_1074/2009 vom 2. Dezem-
ber 2010 E. 3.4.2; Urteil des BVGer B‒3069/2015 vom 27. März 2017
E. 5.2.1).
3.3 Lehre und Rechtsprechung unterscheiden zwischen den einzel-
nen in Art. 8 Abs. 2 BV genannten Anknüpfungstatbeständen. Während
Kriterien wie das Geschlecht, die ethnische Zugehörigkeit, die Religion
und ähnliche den Verdacht einer unzulässigen Differenzierung begründen
und einer qualifizierten Rechtfertigung bedürfen, ist insbesondere das
Merkmal « Alter » anderer Natur, weil bei diesem nicht an eine historisch
schlechter gestellte oder politisch ausgegrenzte Gruppe angeknüpft wird.
Bei der Schlechterstellung älterer Menschen handelt es sich daher um
einen atypischen Diskriminierungstatbestand, der sich in der praktischen
Anwendung dem allgemeinen Gleichheitssatz von Art. 8 Abs. 1 BV an-
nähert (BGE 138 I 265 E. 4.3; YVO HANGARTNER, Diskriminierung ‒ ein
neuer verfassungsrechtlicher Begriff, ZSR 122/2003 I S. 97 ff., insb.
S. 110; BERNHARD WALDMANN, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8
Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz, 2003, S. 327 und 733). Ein Teil
der Lehre geht denn auch davon aus, dass bezüglich des Alters praktisch
kein Unterschied zum Schutz gemäss Art. 8 Abs. 1 BV besteht (so nament-
lich ETIENNE GRISEL, Egalité, Les garanties de la Constitution fédérale du
18 avril 1999, 2000, S. 78 f.). Ein anderer Teil der Lehre nimmt an, mit
Bezug auf die Gründe, die eine Schlechterstellung wegen des Alters recht-
fertigen können, gehe Art. 8 Abs. 2 BV zwar nicht über die Anforderungen
des allgemeinen Gleichheitssatzes hinaus, hingegen solle im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung ein strikterer Massstab gelten, um so dem
mit Art. 8 Abs. 2 BV vorgesehenen höheren Schutzniveau Rechnung zu
tragen (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 724 mit Fn. 480; VINCENT
MARTENET, Géométrie de l'égalité, 2003, N. 898; SCHEFER/RHINOW,
Zulässigkeit von Altersgrenzen für politische Ämter aus Sicht der Grund-
rechte, Jusletter vom 7. April 2003, Rz. 54 f.). Nach der bundesgericht-
lichen Rechtsprechung ist aufgrund der spezifischen Nennung des Merk-
mals Alter in Art. 8 Abs. 2 BV von Letzterem auszugehen (BGE 138 I 265
E. 4.3; vgl. zum Ganzen SCHWEIZER, a.a.O., Art. 8 BV N. 54 und 72). Zu
beachten bleibt, dass sich eine fragliche Regelung oder Verfügung auf das
Differenzierungskriterium « Alter » abstützt.
3.4 Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen ist namentlich zu be-
urteilen, ob die im J+M-Handbuch ( Spra-
chen und Gesellschaft > Musikalische Bildung > Jugend und Musik >
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Handbuch, abgerufen am 03.07.2017) getroffene Regelung des BAK so-
wie der Vorinstanz, wonach die Zulassung zur Ausbildung von J+M-Lei-
terinnen und -Leitern altersmässig begrenzt werden soll, zulässig ist. Der
entsprechende Passus in Abschn. III (« Ausbildung der J+M-Leitenden »)
Punkt 2 (« Anforderungen / Voraussetzungen für die Zulassung zur J+M-
Leitenden-Ausbildung ») des J+M-Handbuchs lautet wie folgt:
« Für die Zulassung zur J+M-Leitenden-Ausbildung gelten die folgen-
den Mindestvoraussetzungen:
- J+M-Leitende können die Kursleiterausbildung frühestens in dem
Jahr absolvieren, in welchem sie das 18. Lebensjahr erreichen.
- Personen, die das AHV-Alter erreicht haben, werden nicht mehr zur
J+M-Leitenden-Ausbildung zugelassen.
- […] »
3.4.1 Dass die fragliche Bestimmung eine Altersbeschränkung und
somit eine Differenzierung aufgrund eines der in Art. 8 Abs. 2 BV genann-
ten Merkmale vornimmt, ist unbestritten. Demnach müssen die in Art. 36
BV verankerten Voraussetzungen für Grundrechtseinschränkungen einge-
halten werden. Dies gilt insbesondere für das Erfordernis der gesetzlichen
Grundlage (BGE 139 I 280 E. 5.1). Die Vorinstanz weist in diesem Zusam-
menhang zutreffend darauf hin, dass kein Akt der Eingriffsverwaltung,
sondern ein solcher der Leistungsverwaltung in Frage steht (…). Anderer-
seits ist dem Beschwerdeführer dahingehend zuzustimmen, dass dem
Handbuch selbst keine Rechtssatzqualität zukommt (…). Folglich ist im
vorliegenden Fall insbesondere zu prüfen, ob für den Ausschluss von ge-
eigneten Teilnehmern, welche das AHV-Alter erreicht haben, eine ge-
setzliche Grundlage besteht beziehungsweise sich eine solche durch Aus-
legung der in Bezug auf die Zulassungsvoraussetzungen anwendbaren
Normen ergibt.
3.4.2 Die Rechtsgrundlage für das Programm « J+M » findet sich in
Art. 67a BV und Art. 12 des Kulturförderungsgesetzes (KFG, SR 442.1).
Darin fehlt eine spezifische Regelung in Bezug auf die J+M-Leiteraus-
bildung beziehungsweise Voraussetzungen für die Zulassung zu selbiger
Ausbildung. Jedoch ergibt sich aus Art. 12 Abs. 2 KFG das Ziel zur För-
derung der Aus- und Weiterbildung von Leiterinnen und Leitern für diesen
Bereich. Zu diesem Zweck führt der Bund das Programm « J+M ». Nach
Art. 28 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 KFG erlässt das Eidgenössische
Departement des Innern (EDI) ein entsprechendes Förderungskonzept in
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Verordnungsform. Dies ist mit der Verordnung des EDI vom 25. Novem-
ber 2015 über das Förderungskonzept 2016‒2020 zum Programm « ju-
gend+musik » (SR 442.131, nachfolgend: Verordnung J+M) geschehen.
Art. 5 Abs. 1 Verordnung J+M nennt sodann Teilnahmevoraussetzungen
für die Ausbildung von J+M-Leiterinnen und -Leitern. Konkret wird die
Zulassung als J+M-Leiter in dieser Norm an die Volljährigkeit (Bst. a), den
Wohnsitz in der Schweiz oder Schweizer Staatsangehörigkeit (Bst. b)
sowie die Eignung zur Leitung von Kursen und Lagern (Bst. c) geknüpft.
Gemäss Art. 5 Abs. 4 Satz 2 Verordnung J+M erfolgt für den Fall eines
Nachfrageüberhangs eine Priorisierung der Kandidatinnen und Kandida-
ten nach Massgabe der fachlichen Eignung. Da der Begriff Eignung nicht
weiter umschrieben wird, bedarf es hierbei einer genaueren Auslegung na-
mentlich unter Berücksichtigung der Frage, ob darunter allenfalls eine
mögliche Altersbegrenzung fallen könnte. Dabei ist auch die Anforderung
der Volljährigkeit zu berücksichtigen.
3.4.3 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Gesetzes-
bestimmung. Ist dieser nicht klar, so ist auf die übrigen Auslegungsele-
mente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf die Entstehungs-
geschichte einer Rechtsnorm, ihren Sinn und Zweck sowie die Bedeutung,
die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt (vgl. statt vieler BGE
137 V 167 E. 3.1 und 131 II 697 E. 4.1; BVGE 2014/10 E. 3.2.6.1; Urteil
des BVGer A‒6086/2010 vom 16. Juni 2011 E. 4.1; TSCHANNEN/
ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 25
Rz. 3 f.; ULRICH HÄFELIN et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
9. Aufl. 2016, Rz. 80 ff.). Eine verbindliche Rangfolge der zu berücksich-
tigenden Auslegungselemente ist der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
fremd. Vielmehr bekennt sich das Bundesgericht zum Methodenpluralis-
mus, der keiner Auslegungsmethode einen grundsätzlichen Vorrang zuer-
kennt (BGE 140 IV 28 E. 4.3.1; 134 I 184 E. 5.1; 134 II 249 E. 2.3; vgl.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl.
2016, Rz. 177 ff., und dazu insbesondere in Bezug auf die Bedeutung der
historischen Auslegungsmethode kritisch ERNST A. KRAMER, Juristische
Methodenlehre, 5. Aufl. 2016, S. 125 ff.).
3.4.4 Durch eine grammatikalische Auslegung ergibt sich in casu keine
explizite Altersbeschränkung nach oben aus Art. 5 Abs. 1 Verordnung
J+M. Sowohl aus dem Kontext dieser Verordnung im Sinne einer sys-
tematischen Auslegung als auch bei der Auslegung aus historischer und
teleologischer Sicht ist der Begriff der Eignung in Bezug auf fachliche
Fähigkeiten zu verstehen. Dafür spricht insbesondere der Wille des
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Gesetzgebers, das Programm « Jugend + Musik » in Anlehnung an das
bereits bestehende Programm « Jugend + Sport » aufzubauen (vgl.
Schlussbericht der Arbeitsgruppe zur Umsetzung von Art. 67a BV auf
Bundesebene, November 2013 [nachfolgend: Schlussbericht], Ziff. 4.3.5,
Berichte > Monographien > Datensatz#
110796, abgerufen am 31.05.2017; vgl. auch Botschaft vom 28. November
2014 zur Förderung der Kultur in den Jahren 2016‒2020 [Kulturbotschaft;
BBl 2015 497, 573 Ziff. 2.2.5] mit Verweisen). Die Übertragung soll
insbesondere für die Bereiche von Lagern und Kursen, aber auch bei der
Leiterausbildung angewandt werden (Schlussbericht, Ziff. 5.3.5). Dies
liegt zudem nahe, da Art. 21 der Verordnung des VBS vom 25. Mai 2012
über Sportförderungsprogramme und -projekte (VSpoFöP, SR 415.011)
fast identische Zulassungsvoraussetzungen nennt wie jene von Art. 5
Abs. 1 Verordnung J+M. Namentlich verlangt Art. 21 Abs. 1 VSpoFöP für
die Zulassung zur Leiterausbildung einen Wohnsitz in der Schweiz oder
die Schweizer oder liechtensteinische Staatsangehörigkeit (Bst. a), die
Vollendung des 18. Altersjahrs im Kursjahr (Bst. b) sowie die Erfüllung
der besonderen Zulassungsvoraussetzungen (Bst. c). Die besonderen Zu-
lassungsvoraussetzungen werden in Art. 21 Abs. 3 VSpoFöP genauer
umschrieben und enthalten ausschliesslich fachtechnische Anforderungen,
welche die Fähigkeiten der Bewerber betrifft. Dagegen verfügt das Pro-
gramm « Jugend + Sport » weder in der VSpoFöP noch in der Praxis über
eine Altersobergrenze. Das gilt auch für Art. 5 der hier zu beurteilenden
Verordnung J+M. Einerseits ist auch in diesem Zusammenhang die Eig-
nung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c dieser Verordnung rein fachtech-
nisch zu verstehen. Dementsprechend wird in Art. 5 Abs. 4 Satz 2 der
Verordnung der Begriff « fachliche Eignung » verwendet. Andererseits
spricht die Anforderung der Volljährigkeit gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a der
Verordnung, wonach nur eine Altersuntergrenze statuiert wird, dafür, dass
keine generelle Altersobergrenze intendiert ist. Schliesslich deutet die Re-
gel gemäss Art. 5 Abs. 4 der Verordnung, wonach die Priorisierung für den
Fall eines Nachfrageüberhangs aufgrund der fachlichen Eignung erfolgen
soll, dafür, dass die Zulassungsvoraussetzungen gemäss Art. 5 Abs. 1 der
Verordnung abschliessend zu verstehen sind. Nach dem Gesagten ergibt
sich durch Auslegung von Art. 5 Abs. 1 Verordnung J+M, dass sich der in
E. 3.4.1 beschriebene generelle Ausschluss von Personen, welche das
AHV-Alter erreicht haben, gemäss J+M-Handbuch auch nicht auf eine ma-
teriell-gesetzliche Grundlage stützen lässt. Damit erweist sich die entspre-
chende Rüge des Beschwerdeführers als begründet.